CHAPITRE II : PROTÉGER ET PRÉSERVER LES INTÉRÊTS DE LA NATION
Article 17
Procédure de déclaration préalable avant toute
publication, diffusion et communication à un tiers
Cet article vise à créer pour les agents et anciens agents d'un service de renseignement du premier cercle une obligation de déclaration préalable avant toute publication, diffusion et communication à un tiers d'une oeuvre de l'esprit portant sur les activités du service où il exerce ou a exercé.
La commission a adopté l'article 17 modifié par trois amendements.
I. Le droit en vigueur
A. La protection du secret de la défense nationale, des procédures opérationnelles et de la sécurité des agents
Les atteintes au secret de la défense nationale sont passibles des peines prévues par les articles 413-9 à 413-12 du code pénal, lesquels définissent « les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès » qui seraient « de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale ».
Les éléments protégés font l'objet d'une classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès. La violation de la classification - conduisant soit à détruire, détourner, soustraire ou reproduire l'information, soit à y donner accès à une personne non qualifiée ou à la porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée - fait encourir les peines suivantes :
· sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende s'il s'agit d'une personne dépositaire, soit par état ou profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ou permanente ;
· cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour toute autre personne, notamment qui ne relèverait pas d'un service de renseignement.
La révélation ou la divulgation par quelque moyen que ce soit de l'identité d'un agent d'un service de renseignement est protégée par les articles 413-13 et 413-14 du même code.
B. Un contrôle a posteriori qui n'intervient qu'après la réalisation du dommage
L'arsenal juridique de pénalisation n'intervient qu'après la réalisation du délit, le dommage étant donc déjà causé, ou dans le meilleur des cas au stade de la tentative lorsque l'infraction a pu être interrompu avant que le secret ne soit révélé ou communiqué.
L'étude d'impact du projet de loi indique que la seule protection pénale du secret, par nature répressive et donc intervenant a posteriori de la réalisation de l'infraction, ne suffit pas à prévenir le risque de divulgation, en particulier lorsque celle-ci est réalisée à l'occasion de la publication d'un ouvrage.
De plus le droit en vigueur se révèle insuffisant « pour se prémunir des publications portant sur des aspects sensibles et confidentiels de l'activité des services de renseignement, sans pour autant contenir des informations couvertes par le secret de la défense nationale ». L'étude d'impact cite ainsi la parution de trois ouvrages récents, dont les auteurs sont d'anciens agents de la direction générale de la sécurité extérieure « DGSE » ou officier à la retraite. Publiés en 2023 et 2024, les ouvrages comportent l'évocation d'opérations conduites par la DGSE avec la description exhaustive des techniques et moyens employés, la localisation de certaines entités du service, ainsi que des éléments d'identités d'agents des services.
II. Le dispositif proposé
A. L'instauration d'un principe de prévention
Le dispositif proposé s'inspire de la procédure de déclaration préalable auprès du ministre des armées par les militaires et anciens militaires français ayant exercé des fonctions sensibles ou très techniques souhaitant travailler pour un autre État ou une entreprise étrangère. Celle-ci visait notamment le cas d'ancien pilotes de l'aéronavale dont l'expérience a pu profiter à la Chine. Ce dispositif a été voté à l'article 42 de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024-2030.
Le principe envisagé est celui d'une déclaration préalable des publications, et non d'un régime d'autorisation, avant toute publication, diffusion et communication à un tiers, afin de le concilier avec la protection de la liberté d'expression.
B. La création d'une procédure de déclaration préalable avant toute publication, diffusion et communication à un tiers
L'article 17 crée un article L. 861-4 nouveau au code de la sécurité intérieure qui s'articule en deux temps :
- en premier lieu, l'obligation faite à tout agent d'un service spécialisé de renseignement dit du « premier cercle34(*) » mentionné à l'article L. 811-2 du même code qui souhaite publier ou diffuser une oeuvre de l'esprit, dont il est l'auteur et qui porte sur les activités d'un de ces services, d'en faire la déclaration au ministre responsable du service concerné et de lui transmettre l'oeuvre ou les éléments d'information que celle-ci a vocation à comporter avant la publication ou la diffusion de l'oeuvre ou toute communication à des tiers. Cette obligation s'applique durant les dix années suivant la cessation des fonctions de l'agent ;
- en second lieu, l'examen du ministre porte sur des contenus susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale ou à conduire à la révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services spécialisés de renseignement. Si la publication comporte de tels éléments, le ministre en informe l'auteur et le met en demeure de la modifier avant toute communication à des tiers. En cas de refus de sa part, le ministre peut s'opposer à la communication de l'oeuvre.
La méconnaissance de l'obligation déclarative ou de l'opposition à la communication faite par le ministre concerné est punie d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté six amendements dont trois rédactionnels et trois de fond :
- un amendement de Sacha Houlié précisant que lorsque les éléments d'information sont anciens ou lorsque l'agent n'est plus en fonction, il est tenu compte des effets de l'écoulement du temps dans l'examen fait par le ministre ;
- un amendement de la rapporteure de la commission des lois, saisie au fond, précisant que le silence gardé par le ministre à l'expiration du délai de préavis vaut absence d'opposition à la publication ;
- un amendement de Jérémie Iordanoff supprimant la peine d'emprisonnement prévue en cas de méconnaissance de l'obligation déclarative ou de l'opposition à la communication.
En séance publique, deux amendements ont été adopté :
- un amendement de Patricia Lemoine instaurant un délai de deux mois pour la notification de la décision d'opposition, à l'issue de laquelle en cas de défaut de notification, l'absence de réponse du ministre vaut absence d'opposition ;
- un amendement de Constance Le Grip rétablissant la peine d'emprisonnement.
IV. La position de la commission
La commission souscrit à la nécessité de prévenir tout risque d'atteinte au secret de la défense national ainsi que tout risque de révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services de renseignement du premier cercle de nature à nuire à leur efficacité opérationnelle ou à compromettre la sécurité de leurs agents.
Trois remarques peuvent être faites à l'égard du texte transmis par l'Assemblée nationale :
- la disposition introduite à la dernière phrase de l'alinéa 3 tendant à tenir compte de l'écoulement du temps dans l'examen du ministre demeure imprécise et sans portée normative. Il y a lieu de la supprimer ;
- le souhait de clarification des délais de préavis et de notification de la décision par le ministre est partagé. Néanmoins la rédaction proposée introduit une complexité supplémentaire dans le dispositif en prévoyant deux niveaux, réglementaire par décret en Conseil d'Etat pour le délai de préavis, et législatif pour le délai de notification (alinéa 4). Une harmonisation légistique de ces délais s'avère nécessaire pour simplifier la procédure ;
- la peine d'emprisonnement encourue constitue la garantie de l'application de la procédure de déclaration préalable en cohérence avec la protection du secret de la défense nationale elle-même sanctionnée par une peine d'emprisonnement. Il y lieu d'en maintenir le principe.
En ce sens, à l'initiative du Président Cédric Perrin et l'un des rapporteurs pour avis du programme 144 Pascal Allizard, la commission a adopté trois amendements, dont un identique à l'amendement de Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois.
La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.
Article 18
Restaurer l'usage des URL dans les traitements algorithmiques
utilisés par les services de renseignement et élargir les
finalités d'utilisation de ces traitements
Cet article rétablit l'usage des URL35(*) dans les traitements algorithmiques utilisés par les services de renseignement et élargit les finalités d'utilisation de ces traitements en tenant compte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2025-885 DC du 12 juin 2025
La commission a adopté l'article 18 modifié par 3 amendements.
I. Le droit en vigueur
A. Les évolutions législatives successives des traitements algorithmiques jusqu'à l'utilisation des adresses de ressources sur Internet (URL)
La technique dite de l'algorithme repose, selon l'étude d'impact, sur des « traitements automatisés sur les données des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs de services Internet afin de détecter, en fonction de paramètres précisés dans l'autorisation, des connexions susceptibles de révéler une menace ».
La première mise en oeuvre à titre expérimental de ce procédé a été autorisée par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement à des fins de lutte contre le terrorisme. L'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure (CSI) ainsi créé a fixé le cadre procédural initial du recours à cette technique pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme :
- S'agissant de la conception de l'algorithme, ces traitements ne peuvent recueillir d'autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception, ni permettre l'identification des personnes auxquelles les informations ou documents se rapportent ;
- S'agissant de l'autorisation à les mettre en oeuvre, ces traitements sont autorisés au cas par cas par le Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), d'abord pour une durée de deux mois, l'autorisation pouvant ensuite être renouvelée dans les mêmes formes pour une durée de quatre mois ;
- S'agissant de leur contrôle, la CNCTR dispose d'un accès permanent, complet et direct à ces traitements ainsi qu'aux informations et données recueillies. Elle est informée de toute modification apportée aux traitements et paramètres et peut émettre des recommandations ;
- S'agissant de l'autorisation à la levée de l'anonymat, ce n'est que lorsque les traitements détectent des données susceptibles de caractériser l'existence d'une menace à caractère terroriste que la loi prévoit que le Premier ministre peut, après avis de la CNCTR, autoriser l'identification de la ou des personnes en cause et le recueil des données de connexion afférentes ;
- S'agissant de l'accès aux données ayant fait l'objet de l'alerte et dont la levée d'anonymat a été autorisée, seuls les services dits « du premier cercle » peuvent recourir à cette technique ;
- S'agissant de l'exploitation des données, celles-ci doivent être exploitées dans un délai de soixante jours à compter du recueil et sont détruites à l'expiration de ce délai, sauf en cas d'éléments sérieux confirmant l'existence d'une menace terroriste attachée à une ou plusieurs des personnes concernées.
Ce cadre juridique expérimental a fait l'objet d'évolutions législatives successives :
- La pérennisation du dispositif résulte de l'article 15 de la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement ;
- Ce même article a également élargi les données utilisées aux URL, les adresses de ressources sur Internet constituant des données issues de la navigation sur Internet et permettant d'identifier les sites et les pages consultées ;
- L'extension du champ d'application de la technique de l'algorithme a été adoptée à l'article 6 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France en l'ouvrant à deux finalités nouvelles relatives aux menaces pour la défense nationale (finalité 1° de l'article L. 811-3 du CSI) et aux ingérences étrangères (finalité 2° du même article) ;
- La dernière modification envisagée l'a été dans le cadre de l'examen de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, son article 15 prévoyant un élargissement des finalités précédentes (terrorisme, menaces pour la défense nationale et ingérences étrangères) à la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées (finalité 6° du code précité), et un report au 31 décembre 2028 de la fin de l'expérimentation des nouvelles finalités.
Cet article 15 de la loi du 13 juin 2025 a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025.
B. La portée de la censure prononcée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025
Cette décision a emporté deux conséquences :
- En premier lieu, la censure de l'extension du recours à des traitements automatisés pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées ;
- En second lieu, la censure de l'intégration des URL à ces traitements pour l'ensemble des finalités, alors même que le Conseil ne s'était pas prononcé sur les dispositions de l'article 15 de la loi précitée du 30 juillet 2021, considérant que le législateur n'avait pas assuré une conciliation équilibrée entre l'objectif poursuivi et celui lié au droit au respect de la vie privée.
Il résulte de la décision que sur le plan pratique les services peuvent continuer à recourir à la technique de l'algorithme pour les trois finalités liées à la prévention du terrorisme, les ingérences étrangères et les menaces pour la défense nationale mais sans le recours aux URL depuis juin 2025.
Le Conseil a considéré que l'utilisation des adresses complètes de ressources utilisées sur Internet « permet ainsi de procéder à grande échelle à l'analyse systématique et automatisée de données qui sont susceptibles de porter sur le contenu des correspondances échangées ou des informations consultées dans le cadre de ces communications ».
En revanche, l'analyse de la décision permet de relever que le Conseil constitutionnel n'a « pas entendu opposer une interdiction définitive du recours aux traitements algorithmiques, même pour traiter des « URL », mais l'[avait] subordonné à un encadrement nettement plus précis des types de données susceptibles d'être recueillies, par le législateur lui-même (et non en reportant les garanties sur la seule effectivité du contrôle confié à la CNCTR) ».
II. Le dispositif proposé
A. Réintégrer les URL aux traitements automatisés et y permettre le recours pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées
Compte tenu de l'interruption d'usage des URL engendrée par la décision et la nécessité de prévoir un encadrement législatif plus précis, le Gouvernement a fait le choix de réintégrer les URL aux traitements automatisés et d'y permettre le recours pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées afin de répondre, selon les termes de l'étude d'impact, à « un besoin de détection précoce, dans un cadre d'accroissement et de diversification de la menace », « en l'encadrant de manière à répondre à la censure prononcée par le Conseil constitutionnel ».
Ainsi afin de tenir compte du caractère intrusif de cette technique, le dispositif prévoit que l'extension à la finalité 6° de criminalité organisée ne soit pas totale, mais limitée à la lutte contre le narcotrafic et le trafic d'armes, ainsi que les blanchiments afférents.
B. Un dispositif présentant des garanties renforcées
L'article 18 procède à une réécriture complète de l'article L. 851-3 du CSI afin d'en rendre la procédure et les garanties plus lisibles :
- le I cible les finalités pour lesquelles la technique peut être mise en oeuvre, en y intégrant la finalité 6° précitée, uniquement pour les délits punis de 10 ans d'emprisonnement et concernant le trafic de stupéfiants, d'armes, de marchandises prohibées ainsi que le blanchiment et le recel provenant de ces infractions ;
- le II fixe les données pouvant être utilisées dans les paramètres de conception en y réintégrant les URL dans les données pouvant être utilisées uniquement « lorsqu'elles sont nécessaires pour détecter des connexions susceptibles de révéler une ingérence ou une menace » ;
- le III détermine le contenu de l'autorisation du Premier ministre, et les limites apportées par la loi qui circonscrivent l'usage des URL vers les ressources dont l'objet est en rapport avec les menaces ou dont il existe des raisons sérieuses de penser qu'elles sont utilisées à ces fins (exemple donné par l'étude d'impact : l'URL d'un groupe de discussion qui est utilisé par un groupe terroriste) ;
- le IV fixe les modalités de rendu d'avis de la CNCTR qui doit délibérer en réunion plénière et dans un délai porté à 30 jours, au lieu de 72 heures, et 45 jours si le traitement porte sur les URL ;
- le V détermine les modalités de mise en oeuvre de la technique une fois l'autorisation accordée en assurant la destruction immédiate des données non détectées comme susceptibles de révéler une menace, et en ne permettant que le recueil des données autorisées dans les paramètres et sans aucune identification des personnes auxquelles ces données se rapportent ;
- le VI prévoit les modalités de levée d'anonymat, uniquement par un service du Premier ministre (le GIC) sous le contrôle permanent, complet et direct de la CNCTR ;
- le VII modifie les modalités d'autorisation de renouvellement de l'autorisation, intégrant une analyse de la pertinence des détections, avec une garantie supplémentaire consistant à ce que la demande de renouvellement comporte une actualisation de la nécessité et de la proportionnalité du recours aux URL ;
- le VIII fixe les modalités de réquisition des opérateurs ;
- enfin le IX prévoit l'impossibilité d'utiliser la procédure d'urgence pour les autorisations initiales et leur renouvellement.
L'article 18 prévoit la remise de deux rapports par le Gouvernement au Parlement :
- au 1er juillet 2026 sur l'application du dispositif sur les finalités de prévention des ingérences étrangères et des menaces pour la défense nationale ;
- avant le 1er juillet 2029 s'agissant de l'application de l'extension aux nouvelles finalités.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
À l'Assemblée nationale, la commission des lois, déléguée pour l'examen au fond de cet article, a adopté six amendements dont deux amendements rédactionnels et quatre amendements :
- précisant que les URL ne sont analysées que lorsqu'elles sont « strictement » nécessaires à la détection des connexions susceptibles de révéler une ingérence ou une menace ;
- précisant qu'en cas d'absence d'avis de la CNCTR rendu dans les délais, l'autorisation délivrée par le Premier ministre ne peut toutefois être exécutée avant que le Conseil d'Etat n'ait été saisi et ait statué que le traitement inclut des URL ou non ;
- précisant que lorsque les services demandent le renouvellement d'un algorithme non strictement identique et présentant des modifications importantes, la CNCTR examine la demande dans les mêmes délais que pour une première demande d'autorisation d'un algorithme, soit 30 ou 45 jours en cas d'usage des URL, au lieu de 72 heures;
- visant à compléter la remise du rapport au Parlement sur l'application de cet article par la transmission à la Délégation parlementaire au renseignement (DPR) d'une copie des algorithmes mis en oeuvre dans le cadre des traitements automatisés, ainsi que le prévoyait déjà l'article 6 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France, abrogé par le présent article.
En séance publique, cet article a été adopté sans modification.
IV. La position de la commission
Outre les évolutions et les garanties supplémentaires apportées par la réécriture globale du dispositif proposé, la commission a pris en considération plusieurs éléments nouveaux allant dans le sens d'une meilleure compréhension technique et juridique de la technique des algorithmes et de l'usage des URL, malgré le secret défense qui entoure les modes opératoires et leur effectivité.
En premier lieu, il convient de souligner que l'enjeu de sécurité nationale qui entoure ces techniques et l'actualité législative ont conduit la DPR à se saisir du sujet à la fois pour en dresser une évaluation et pour faire oeuvre de pédagogie. La communication qu'elle a rendue publique le 4 mai 2026 apporte un éclairage sur ce dispositif que la délégation qualifie « d'outil d'aide à la décision humaine, loin des fantasmes d'une surveillance généralisée » tant dans l'encadrement étroit de sa conception que dans l'accès strictement limité aux données.
Le schéma qu'elle a établi (cf. ci-dessous) détaille les étapes, de la conception à l'accès des services de renseignement aux données ayant fait l'objet de l'alerte, en passant par le dialogue étroit qui s'établit entre la CNCTR, le GIC et le service de renseignement concerné, sous le contrôle continue de la CNCTR.
Source : DPR
La DPR considère que « la technique de l'algorithme ne saurait être assimilée à une surveillance de masse, dans la mesure où elle ne vise ni la constitution d'une base pérenne d'informations sur l'ensemble de la population, ni la connaissance des activités d'une multitude de personnes identifiables » (cf. schéma ci-dessous).
Source : DPR
Elle relève la mise en service de huit algorithmes depuis 2017, dont six restent encore en fonctionnement, leur retour d'expérience apparaissant « encore inégal selon les finalités poursuivies », tous n'ayant pas donné les résultats escomptés. Considérant qu'il serait prématuré d'en tirer des conclusions définitives, la délégation observe que le dispositif proposé assure un « équilibre satisfaisant entre les exigences de protection de la vie privée et celles de prévention des menaces » et, pour ces raisons, « approuve l'utilisation des URL dans les traitements algorithmiques dans les conditions prévues à l'article 18 » du présent projet de loi.
Enfin, le Gouvernement a remis au Parlement, le 18 mai 2026, le rapport relatif au bilan de la mise en oeuvre, sur les données transitant par les réseaux des opérateurs, des traitements automatisés (algorithmes) aux fins de détection des menaces terroristes permis par l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, en application de l'article 15 de la loi du 30 juillet 2021 précitée36(*). Le précédent rapport, remis en juillet 2024, comportait une version classifiée adressée à la DPR.
Ce rapport confirme que la loi du 24 juillet 2015 précitée n'a été effectivement mise en oeuvre qu'à compter de la fin de l'année 2017, deux années ayant été nécessaires au développement des capacités techniques indispensables à son déploiement ainsi qu'à la définition du paramétrage des premiers algorithmes.
Selon ce rapport, « la technique des algorithmes a révélé son intérêt opérationnel dans le dispositif de lutte antiterroriste et justifié leur pérennisation en 2021. Leurs résultats, déjà satisfaisants, sont en outre, en constante amélioration, grâce notamment à un investissement technique et humain significatif sur les deux dernières années ».
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la commission a adopté cet article au bénéfice de trois amendements à l'initiative de Cédric Perrin, rapporteur, et de l'un des rapporteurs pour avis du programme 144 Pascal Allizard :
- un amendement rédactionnel relatif à la date d'entrée en vigueur du dispositif ;
- deux amendements identiques, avec celui de Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis de la commission des lois fixant à 7 jours le délai d'instruction par la CNCTR de toute demande de renouvellement d'un algorithme. Ces amendements suppriment l'alinéa 13, introduit par l'Assemblée nationale, dont le délai d'examen de 30 à 45 jours pour les demandes de renouvellement dont « les paramètres de conception ne sont pas strictement identiques et présentent une modification importante », l'allongement de ce délai étant jugé excessif au regard du délai initialement fixé de 72 heures. En outre, l'imprécision du critère de l'ampleur de la modification introduit de la confusion et de l'incertitude dans l'appréciation du délai à accorder. Afin de simplifier l'appréciation par la CNCTR et les services, ces amendements portent uniformément à 7 jours le délai d'instruction par la CNCTR de la demande de renouvellement d'un algorithme qu'il soit identique ou non, suivant ainsi l'avis de la CNCTR et du Conseil d'État.
La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.
Article 19
Procédure d'autorisation
préalable à l'exercice d'une activité pour le compte d'une
entité étrangère
Cet article crée une obligation déclarative pour certaines personnes exerçant au sein de zones à régime restrictif souhaitant exercer une activité pour le compte d'une entité étrangère à des fins de protection des intérêts fondamentaux de la Nation.
La commission a adopté l'article 19 modifié par trois amendements.
I. Le droit en vigueur
A. la protection du potentiel scientifique et technique (PPST)
La protection du potentiel scientifique et technique de la Nation est une politique publique, pilotée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, s'appliquant à l'ensemble des biens matériels et immatériels propres à l'activité scientifique et au développement technologique de la Nation, lesquels font partie des intérêts fondamentaux de la Nation définis par l'article 410-1 du code pénal37(*).
L'objectif de la PPST est de protéger les savoirs, expertises et technologies les plus sensibles des établissements publics et privés (laboratoires de recherches, entreprises, etc.) localisés sur le territoire national, dont le détournement ou la captation pourraient :
- porter atteinte aux intérêts économiques et scientifiques de la Nation ;
- renforcer des capacités militaires étrangères ou affaiblir les capacités de défense françaises ;
- contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;
- être utilisés à des fins terroristes sur le territoire national ou à l'étranger.
Pour prévenir les quatre risques précédemment énumérés, le dispositif actuel de protection est organisé autour de l'identification des unités à protéger et de la création de zones à régime restrictif (ZRR), au sein des unités protégées les plus sensibles. Ces zones constituent des lieux et espaces clos à l'intérieur desquels des mesures de protection sont instaurées en raison des risques élevés de détournement ou de captation des informations, données, technologies et matériels qui s'y trouvent.
L'accès à une ZRR fait l'objet d'une autorisation individuelle, nominative et limitée dans le temps décidée par l'autorité hiérarchique (chef de service, d'établissement ou d'entreprise), après avis favorable du ministre qui a déterminé le besoin de protection. La violation de l'accès sans autorisation à une ZRR fait encourir une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende en application de l'article 413-7 du même code.
L'étude d'impact indique que les services interministériels chargés de la PPST constatent que des entités étrangères se livrent à des tentatives de captation de talents et savoir-faire nationaux, y compris dans des domaines sensibles stratégiques, selon des méthodes particulièrement offensives dont l'un des leviers est le recours au débauchage des chercheurs, tant en activité que retraités.
B. Le précédent relatif aux militaires et agents civils ayant occupé des fonctions sensibles ou très techniques
L'article 42 de la loi de programmation militaire 2024-203038(*) (cf. supra le commentaire de l'article 17) qui visait à prévenir les débauchages des militaires et agents civils ayant occupés des fonctions sensibles et très techniques est aujourd'hui contourné, dans le domaine scientifique et technique, par le ciblage des chercheurs ayant accès à des ZRR.
II. Le dispositif proposé
A. La création d'une procédure d'autorisation préalable similaire à celle déjà existante pour les militaires et anciens militaires
Considérant selon l'étude d'impact que « le dispositif a fait la preuve de son efficacité, notamment en raison de son caractère dissuasif » (cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende) « mais qu'il ne concerne en l'état que des militaires et certaines catégories limitées d'agents civils de la direction générale de l'armement (DGA) et de la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique (CEA-DAM) », le Gouvernement propose d'appliquer une procédure d'autorisation préalable à l'embauche par un État ou une entité étrangère de toute personne qui exerce dans une ZRR et qui dispose d'une « expérience significative et d'un savoir-faire technique ou de connaissances présentant un niveau d'importance critique ».
B. Les modalités d'application du dispositif
Le I de l'article 19 prévoit que sont assujettis au dispositif des chercheurs expérimentés qui ont accès à des zones ou terrains où la libre circulation est interdite, afin d'empêcher que des éléments essentiels du potentiel scientifique ou technique de la Nation soient détournés à des fins terroristes ou de prolifération d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Cela exclut les militaires et agents civils déjà soumis à l'obligation de l'article 42 précité ainsi que les chercheurs en début de carrière sous contrat doctoral, postdoctoral ou d'attaché temporaire d'enseignement et de recherche.
Au II, l'employeur est tenu d'élaborer une liste des personnels exerçant une activité dans les locaux et terrains réglementés et de la transmettre au ministre concerné, lequel est chargé d'identifier les personnes assujetties à l'obligation déclarative. Le défaut de transmission, par l'employeur, de la liste précitée est puni de 45 000 euros d'amende.
Le III prévoit que « avant d'exercer toute activité lucrative de quelque nature que ce soit dans un domaine relevant d'un secteur scientifique et technique protégé au bénéfice, direct ou indirect, d'un État étranger, d'une collectivité territoriale étrangère, d'une entreprise ou d'une organisation ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger, la personne souhaitant mettre fin ou ayant définitivement cessé les fonctions mentionnées au I est tenue d'en faire la déclaration au ministre » concerné. Cette obligation s'applique encore pendant 5 ans après la cessation des fonctions.
Le ministre peut s'opposer à l'exercice de l'activité envisagée lorsqu'il estime que les deux conditions suivantes sont réunies :
- d'une part, que cet exercice comporte le risque sérieux d'une divulgation par l'intéressé de savoir-faire ou de connaissances qui sont susceptibles d'être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;
- d'autre part, que cette divulgation est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Les IV et V régissent les modalités d'instruction applicables à un agent public, la possibilité de réalisation d'une enquête administrative.
Les VI et VII prévoient les régimes de sanctions administratives et pénales en cas de méconnaissance de l'obligation déclarative ou de la décision d'opposition du ministre :
- la nullité du contrat conclu en vue de l'exercice de l'activité envisagée ;
- des retenues sur pension pour la durée d'exercice de l'activité illicite ;
- le retrait de décorations ;
- des peines de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.
Enfin, il résulte du VIII que l'article 19 ne s'applique pas :
- lorsque l'activité est réalisée au bénéfice d'un État, d'une collectivité territoriale, d'une entreprise ou d'une organisation situés ou ayant son siège au sein d'un État de l'Union européenne ou de l'Association européenne de libre-échange ;
- Lorsque l'activité envisagée intervient dans le cadre d'un détachement auprès d'une organisation internationale à laquelle la France est partie.
Les modalités d'application du dispositif sont fixées par décret en Conseil d'Etat en vue d'une entrée en vigueur au 1er janvier 2027.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté 7 amendements rédactionnels et un amendement de la commission des lois, déléguée pour l'examen au fond de l'article, tendant à préciser que le silence gardé à l'expiration du délai fixé par décret vaut absence d'opposition à l'exercice de l'activité.
L'article 19 a été adopté sans modification en séance publique.
IV. La position de la commission
Considérant que cet article complète utilement l'article 42 de la loi de programmation militaire 2024-2030 précitée, la commission a adopté cet article au bénéfice de l'adoption de 3 amendements, dont un amendement rédactionnel, et deux amendements identiques, à l'initiative de M. Cédric Perrin, rapporteur, et de Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis de la commission des lois, tendant à supprimer une disposition déjà satisfaite par le droit vigueur selon lequel le silence gardé par l'administration à l'issue d'un délai fixé par décret vaudrait absence d'opposition. Il s'agit d'un principe de droit commun en matière de procédure déclaratoire qui résulte de l'économie générale du dispositif sans qu'il soit nécessaire de le préciser.
La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.
Article 20
Renforcement du contrôle des projets de
coopération internationale pour les établissements d'enseignement
supérieur
Cet article vise à étendre à deux mois le délai d'examen par le ministère de l'enseignement supérieur des projets d'accord entre les établissements universitaires français et étrangers.
La commission a adopté l'article 20 modifié par deux amendements tendant à augmenter le délai d'instruction et prévoir la saisine systématique du ministère concerné.
I. La situation actuelle
Dans un rapport rendu public le 29 septembre 2021 par la mission d'information du Sénat sur les « Influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences39(*) », le rapporteur André Gattolin soulignait les risques qui pèsent sur notre enseignement supérieur et notre recherche, devenus une cible pour des puissances étrangères hostiles qui n'hésitent pas à profiter de la mobilité des étudiants, des chercheurs et des idées pour s'approprier le fruit des travaux effectués dans nos laboratoires.
La mission d'information soulignait ainsi que les spécificités de notre monde universitaire - faiblesse des moyens budgétaires, excellence dans certains domaines techniques, faiblesse de l'encadrement administratif- constituaient autant de leviers que certains pays n'hésitaient plus à utiliser largement.
L'attention de la mission d'information avait été attirée sur la question des partenariats passés par les établissements d'enseignement supérieur et de recherche. Le cadre légal est actuellement défini à l'article L. 123-7-1 du code de l'éducation, qui pose le principe de la liberté pour les établissements de contracter avec les institutions « étrangères ou internationales, universitaires ou non ». Cette faculté est cependant encadrée par le même article : l'accord doit être transmis au ministère de l'enseignement supérieur et au ministère des affaires étrangères, qui disposent d'un mois pour faire part de leur opposition. À l'expiration de ce délai, l'accord est réputé approuvé.
Le nombre de dossiers examinés a connu une très forte progression ces dernières années, passant de 560 en 2022 à 1450 en 2025
Dans certains cas qui mettent en jeu la protection du potentiel scientifique et technique (PPST) de la Nation, le délai et les conditions d'examen peuvent être différents.
La politique interministérielle de protection du potentiel scientifique et technique (PPST)
La PPST figure à l'article 410-1 du code pénal, qui dispose que « les intérêts fondamentaux de la nation s'entendent au sens du présent titre de son indépendance [...] des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique ».
La PPST a pour but de protéger, au sein des établissements publics et privés, l'accès à leurs savoirs et savoir-faire stratégiques ainsi qu'à leurs technologies sensibles. Elle permet de se prémunir plus efficacement contre les tentatives de captation d'informations.
Le dispositif PPST offre une protection juridique et administrative fondée sur le contrôle des accès, physiques comme virtuels, aux informations sensibles détenues au sein de zones protégées, appelées zones à régime restrictif (ZRR) qui constituent des espaces définis à l'intérieur desquels se déroulent des activités de recherche ou de production stratégique à protéger en raison de l'intérêt qu'elles présentent pour la compétitivité de l'établissement ou de la Nation.
L'objectif poursuivi est double. Il s'agit :
- d'une part, d'empêcher, à partir de ces locaux et terrains clos, la fuite d'informations de nature à affaiblir les moyens de défense de notre pays, à compromettre sa sécurité ou à porter préjudice à ses autres intérêts fondamentaux ;
- d'autre part, de prévenir le détournement d'informations scientifiques ou techniques sensibles à des fins terroristes, de prolifération d'armes de destruction massive ainsi que de leurs vecteurs ou d'empêcher l'accroissement d'arsenaux militaires.
Lorsque les projets d'accord concernent une unité de recherche protégée au titre d'une ZRR, l'article 6 de l'arrêté du 3 juillet 2012 relatif à la PPST prévoit que l'instruction doit intégrer un avis de sécurité : « le ministre compétent évalue le besoin de protection des unités qui abritent une activité relevant des secteurs scientifiques et techniques protégés. » Le ministère dispose alors de deux mois pour formuler son avis.
II. Le dispositif envisagé
Le présent article propose de modifier l'article L. 123-7-1 du code de l'éducation pour porter le délai d'examen par les ministères de l'enseignement supérieur et des affaires étrangères d'un mois à deux mois, en alignant donc la temporalité sur celle de la PPST.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
IV. La position de la commission - une mise en oeuvre trop partielle des recommandations du Sénat
Le présent article ne tient que partiellement compte des recommandations de la mission d'information de 2021 précitée, qui avait formulé à ce sujet deux recommandations :
• Recommandation 20 : modifier l'article L. 123-7-1 et l'article D. 123-19 du code de l'éducation pour prévoir une saisine des ministères concernés (enseignement supérieur et recherche, économie, affaires étrangères, intérieur et armées s'il y a lieu) sur les projets d'accord.
• Recommandation 21 : modifier les mêmes articles pour fixer à trois mois maximum le délai d'examen des projets d'accord, pour permettre des investigations sérieuses.
Ces recommandations avaient été reprises par le rapport40(*) de la commission d'enquête sur la lutte contre les influences étrangères malveillantes. Pour une mobilisation de toute la Nation face à la néo-guerre froide, présidée par Dominique de Legge et dont le rapporteur était Rachid Temal, qui a rendu ses conclusions le 23 juillet 2024. Le rapporteur déplorait déjà une mise en oeuvre insuffisante des recommandations de la mission précédente du Sénat: « Les travaux de la commission d'enquête ont mis en évidence une mise en oeuvre parcellaire des recommandations du « rapport Gattolin » précité fait au nom de la mission d'information du Sénat sur les influences étrangères dans le monde universitaire et académique, trois ans après son adoption. »
Sur la question spécifique de l'extension du dispositif PPST à l'ensemble des disciplines, et donc d'un examen systématique dues projets d'accord, le rapporteur de la commission d'enquête notait : « à cet égard, il a été indiqué que, dans le sillage de la réforme des PPST, un arrêté interministériel était en cours d'élaboration, et devrait étendre le champ des PPST à de nouveaux domaines (sciences cognitives et neurosciences, sciences du langage, psychologie notamment). Si cette évolution va dans le bon sens, elle est cependant insuffisante puisque l'ensemble des sciences humaines et sociales sont susceptibles de faire l'objet d'opérations d'influence étrangères. »
La commission a donc adopté deux amendements qui reprennent les recommandations de la mission d'information de 2021 et de la commission d'enquête de 2024.
Le premier amendement propose d'allonger d'examen des dossiers de partenariat à trois mois.
Le second prévoit la transmission systématique des projets de partenariat au ministère concerné, ce qui permettra en particulier d'inclure en plus de l'enseignement supérieur et des affaires étrangères ceux en charge de la Défense, de l'Intérieur ou de l'économie.
La commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.
* 34 Il s'agit des services de renseignement mentionnés à l'article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure : la DGSE, la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), le service de traitement du renseignement et action contre les circuits financiers (TRACFIN).
* 35 Uniform resource locator
* 36 Rapport n° 101 (2025-2026) de Mme Muriel Jourda, président de la délégation parlementaire au renseignement.
* 37 Ceux-ci recouvrent l'indépendance et l'intégrité du territoire, la sécurité, la forme républicaine des institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique, notamment agricole, et de son patrimoine culturel.
* 38 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense
* 39 Rapport de la mission d'information présidée par Etienne Blanc : https://www.senat.fr/rap/r20-873/r20-873_mono.html
* 40 https://www.senat.fr/rap/r23-739-1/r23-739-1_mono.html