CHAPITRE III : CRÉER UN CADRE JURIDIQUE ADAPTÉ AUX CRISES MAJEURES
Article 21
Création d'un état d'alerte de
sécurité nationale
Cet article crée un nouveau régime d'état d'alerte de sécurité nationale sous le seuil des régimes d'exception en vigueur.
La commission a adopté l'article 21 modifié par deux amendements.
I. Le droit en vigueur
A. Plusieurs régimes d'exception existent...
Plusieurs régimes d'exception coexistent en droit français selon leur niveau juridique dans la hiérarchie des normes et la gravité ou la nature des menaces, atteintes ou périls considérés :
- au niveau constitutionnel figure l'article 16 de la Constitution relatif à l'exercice des pouvoirs exceptionnels du Président de la République pour l'application duquel deux conditions doivent être réunies : d'une part l'existence d'une menace grave et immédiate pesant sur les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux de la France ; d'autre part l'interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, sur le plan législatif et réglementaire, sans limitation de durée autre que la possible saisine du Conseil constitutionnel après 30 jours d'exercice des pleins pouvoirs pour examiner si les conditions demeurent réunies. Ce régime n'a été mis en oeuvre qu'une seule fois, du 23 avril au 30 septembre 1961, pendant une durée de près de cinq mois ;
- au niveau législatif, la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence permet en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public ou en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique, de décréter l'état d'urgence pour gérer des troubles graves à l'ordre public. Le ministre de l'intérieur ou les préfets disposent alors de prérogatives restrictives des libertés publiques et individuelles telles que l'interdiction de circulation dans certains lieux, l'interdiction de réunions publiques, la réquisition des personnes ou moyens privés, le pouvoir de perquisitions administratives ou d'assignations à résidence. L'état d'urgence est activé par un décret en conseil des ministres pour tout ou partie du territoire et sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi et sous le contrôle du Parlement, lequel est informé sans délai des mesures prises par le Gouvernement ;
- quant au régime de l'état d'urgence sanitaire, celui-ci a été créé par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Il s'agit également d'une mesure exceptionnelle déclarée par décret en conseil des ministres « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». Elle permet l'application de mesures restrictives de liberté, à l'instar de l'état d'urgence, telles notamment que la mise en quarantaine ou la limitation à la liberté du commerce. Au-delà d'un mois, la prorogation de l'état d'urgence sanitaire ne peut être autorisée que par la loi et, comme pour l'état d'urgence, le Parlement est informé sans délai des mesures prises ;
- enfin, dans le domaine plus particulier de la défense, plusieurs régimes d'exception permettent soit de transférer les pouvoirs des autorités de police pour le maintien de l'ordre aux autorités militaires - il s'agit de l'état de siège - en cas de « péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection armée », soit de la mobilisation (jamais activée depuis la création de ce régime en 1959) partielle ou générale, soit de la mise en garde qui « consiste en certaines mesures propres à assurer la liberté d'action du Gouvernement, à diminuer la vulnérabilité des populations ou des équipements principaux et à garantir la sécurité des opérations de mobilisation ou de mise en oeuvre des forces armées et formations rattachées ».
La caractéristique commune de ces régimes d'exception est d'emporter des dérogations aux libertés publiques et individuelles de droit commun.
B. ... mais qui ne sont pas adaptés au scénario central de la RNS 2025
Le scénario central des menaces pesant sur le pays tel qu'identifié par la RNS 2025 consiste en « la possibilité d'un engagement majeur des forces armées, hors du territoire national, en soutien à un pays européen attaqué ». En outre, le pays pourrait faire face à une multiplication des attaques de type « hybrides » afin de « perturber gravement le fonctionnement de la société, briser le consensus autour de l'effort de défense, diminuer le potentiel productif de l'outil industriel, etc ».
Or selon l'étude d'impact, les conditions d'activation et finalités poursuivies par les régimes constitutionnels et légaux existant - et décrits ci-dessus - ne répondent pas aux besoins identifiés par la RNS.
S'il est impossible prévoir tous les cas concrets selon M. Nicolas Roche, Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, auditionné par la commission le 6 mai 2026, les retours d'expérience sur une série de crises et exercices récents (crise d'ordre public sur le territoire national, la Nouvelle-Calédonie, Mayotte, Ormuz, Orion 23 et Orion 26) révèlent un besoin de dérogations juridiques pour la mise en oeuvre de l'action publique.
Deux exemples sont cités :
- un premier exemple concerne la question du « soutien de la nation hôte » dans le cadre de l'OTAN et du transit d'une coalition sur le territoire national. Des problèmes logistiques considérables (transport, énergie, cantonnement, plots logistiques, etc) se poseront immédiatement avec la nécessité d'adapter le territoire national dans le domaine de l'environnement, des marchés publics ou de l'urbanisme ;
- le second exemple concerne le contexte des menaces hybrides sur le territoire national qui pose le problème de la protection des sites et des opérateurs sensibles. Il apparaît que des dérogations d'ordre réglementaire permettraient de renforcer et d'étendre les périmètres de protection et de renforcement de la protection physique autour des opérateurs d'importance vitale (OIV). Le droit commun impose un certain nombre d'obligations qui, en cas de crise, nécessiterait des dérogations pour pouvoir augmenter rapidement les périmètres de protection et les emprises sur la voie publique.
II. Le dispositif proposé
A. L'état d'alerte de sécurité national : un état intermédiaire avant l'état d'urgence
Sur la base des objectifs de la RNS 2025 et des retours d'expérience évoqués précédemment, le dispositif proposé vise trois finalités :
- permettre aux armées de disposer d'un dispositif fluidifiant la montée à l'engagement ;
- permettre aux autorités civiles de pouvoir répondre aux « rétroactions massives » sur le territoire national, notamment s'agissant de menaces hybrides ;
- assurer la lisibilité et la sécurité juridique du cadre applicable en situation d'alerte de sécurité nationale, en définissant de manière précise les conditions, la portée et la durée des régimes dérogatoires prévus afin de garantir une mise en oeuvre encadrée, temporaire et proportionnée des dispositifs instaurés, sous le contrôle du juge.
L'article 21 crée un titre nouveau au code de la défense consacré à l'état d'alerte de sécurité nationale. Celui-ci peut être déclaré, sur tout ou partie du territoire national, par décret en conseil des ministres en cas de menace grave et actuelle :
- pesant sur la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation et la protection de la population ;
- ou de nature à justifier la mise en oeuvre des engagements internationaux de l'État en matière de défense ;
- ou de nature à justifier le déploiement à bref délai sur le territoire national des forces armées et des formations rattachées françaises ou de forces alliées en vue de leur mise en condition d'emploi ou de leur emploi.
Les effets de ce régime d'exception ouvrent des prérogatives pour les autorités administratives de dérogations à certaines normes réglementaires et législatives.
En matière réglementaire, le dispositif rend possible des assouplissements en matière de commande publique au titre des marchés de défense et de sécurité et au titre du code de la commande publique.
Sur le plan législatif, le dispositif dérogatoire prévu à l'article L. 2143-5 du code de la défense instaure un cadre juridique spécifique, temporaire et conditionné, applicable exclusivement en cas de déclenchement de l'état d'alerte de sécurité nationale, afin d'encadrer la réalisation de certains travaux et projets strictement nécessaires à la défense et à la sécurité nationales dans les domaines suivants :
- s'agissant des travaux soumis au droit de l'urbanisme, le dispositif autorise la réalisation de constructions, installations et aménagements temporaires sans formalité d'urbanisme ;
- s'agissant d'archéologie préventive, les travaux concernés ne donneraient lieu à des opérations d'archéologie préventive que lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir un impact notable et direct sur le patrimoine archéologique ;
- s'agissant des dérogations relatives aux espèces protégées, le dispositif aménage la temporalité de mise en oeuvre des mesures de compensation des travaux par rapport à la biodiversité ;
- s'agissant des projets relevant du champ de l'évaluation environnementale et de la participation du public, un régime spécifique d'instruction s'appliquerait lorsque la réalisation préalable de l'évaluation environnementale et de la participation du public serait incompatible avec la finalité poursuivie. Il est prévu qu'avant toute délivrance d'autorisation, un dossier soit mis à disposition du public présentant les incidences notables du projet sur l'environnement et la santé humaine, les mesures d'évitement et de réduction prévues ainsi que les motifs justifiant le recours à ce régime.
Enfin pour s'assurer de la disponibilité des réseaux télécoms, le dispositif impose aux opérateurs de communications électroniques une obligation de communication de données « pour les besoins du suivi de l'accès de la population, des communications gouvernementales et des infrastructures critiques nationales aux communications électroniques en situation de crise ou lors d'évènements d'une particulière gravité affectant les réseaux de communications électroniques ».
B. Des garanties sur l'absence d'impact sur les libertés publiques et individuelles
Plusieurs garanties sont prévues à l'article L. 2143-7 :
- s'agissant de l'information et du contrôle, le Parlement serait informé sans délai des mesures prises sur le fondement de l'état d'alerte de sécurité nationale et chacune des chambres pourrait requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ;
- s'agissant de la durée d'application, la prorogation de l'état d'alerte de sécurité nationale au-delà d'une durée de deux mois nécessiterait un recours à la loi, qui devrait fixer sa durée définitive. Pour assurer la proportionnalité du dispositif, un décret en conseil des ministres pourra mettre fin par anticipation à l'état d'alerte de sécurité nationale avant l'expiration fixée par le législateur.
Pour éclaircir les conditions d'emplois de ces trois conditions alternatives, la ministre des armées a développé dans la discussion à l'Assemblée nationale les garanties apportées au dispositif pour répondre au large débat qui s'est engagé en séance publique :
- « il ne s'agit pas d'une dérogation permanente au droit commun ;
- « la première des garanties en est l'information du Parlement, qui pourra au bout de deux mois décider de proroger l'état d'alerte de sécurité nationale et fixer sa durée définitive ;
- « les mesures prévues ne sont pas appliquées automatiquement : la loi prévoit bien que chaque mesure dérogatoire, pour être légale, devra présenter un caractère de nécessité en vue de répondre à la crise visée ;
- « ces mesures seront prises sous le contrôle du juge administratif ».
Au final, la distinction essentielle entre les régimes d'exception en vigueur (pouvoirs exceptionnels de l'article 16, états d'urgence de la loi de 1955 ou sanitaire, état de siège, mobilisation ou mise en garde) est que le nouveau dispositif d'état d'alerte de sécurité nationale est un régime intermédiaire entre ceux-ci et le droit commun et que les prérogatives de dérogations réglementaires et législatives n'emportent pas de limitation des libertés publiques et individuelles.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté six amendements dont trois amendements rédactionnels et trois amendements visant à :
- intégrer le transit sur le territoire national de forces alliées dans le périmètre des marchés de défense et de sécurité ;
- prévoir une information sans délai du Parlement pour la déclaration de l'état d'alerte elle-même au même titre que pour les mesures prises ;
- instaurer la possibilité pour l'Assemblée Nationale et le Sénat de requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures.
En séance publique, trois amendements ont été adoptés, dont un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur et deux amendements tendant à :
- porter de deux à quatre mois le délai pendant lequel les procédures d'attribution de contrats de la commande publique en cours peuvent être poursuivies à la fin de l'état d'alerte de sécurité nationale ;
- informer les collectivités territoriales concernées par les mesures prises en application de l'état d'alerte de sécurité nationale, dans le respect du secret de la défense nationale.
IV. La position de la commission
À l'initiative du Président Cédric Perrin et des rapporteurs pour avis du programme 129 Olivier Cadic et Michaël Vallet, la commission a adopté deux amendements, dont un amendement rédactionnel et un amendement tendant à clarifier les règles issues du code de l'urbanisme et du code de l'environnement, en les regroupant au sein de paragraphes communs, et à renforcer la cohérence et la lisibilité des dispositions encadrant la durée des constructions, installations ou aménagements, ainsi que la validité des autorisations délivrées dans le cadre de l'état d'alerte de sécurité nationale.
La commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.
Article 22
Emplois indispensables à la
continuité de l'activité des opérateurs d'importance
vitale
Cet article crée une obligation de déclaration des emplois indispensables à la continuité de l'activité des opérateurs d'importance vitale.
La commission a adopté l'article 22 modifié par un amendement rédactionnel.
I. Le droit en vigueur : les obligations des opérateurs d'importance vitale (OIV)
Le statut d'OIV résulte d'une désignation par l'État dans le cadre du service de sécurité nationale afin d'assurer la continuité de l'action de l'État, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale en application de l'article L. 2151-1 du code de la défense. Ce régime est applicable au personnel, visé par un plan de continuité ou de rétablissement d'activité, d'un des opérateurs publics et privés ou des gestionnaires d'établissements désignés par l'autorité administrative.
Le recours au service de sécurité nationale est décidé par décret en conseil des ministres (article L. 2151-2 du même code) et les personnes placées sous ce régime sont maintenues dans leur emploi habituel ou tenues de le rejoindre (article L. 2151-3).
Les OIV employeurs sont tenus d'élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d'activité et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu'elles sont susceptibles d'être placées sous le régime du service de sécurité nationale (article L. 2151-4).
La méconnaissance de ces obligations par les OIV est passible d'une peine de contravention de 5e classe (1 500 euros). S'agissant de l'obligation de disponibilité des personnes employées, le manquement à l'obligation de présence constitue un acte d'insoumission et fait encourir une peine délictuelle d'un an à 10 ans de prison, respectivement en temps de paix et de guerre.
Il ressort que la sanction de l'effectivité du service de sécurité nationale mis à la charge des OIV pèse davantage sur les employés que sur les employeurs. Or l'identification des emplois indispensables à la continuité d'activité constitue un préalable nécessaire qui repose sur l'employeur, avant toute notification aux personnes qui occupent ces emplois.
II. Le dispositif proposé : un renforcement du rôle des OIV employeurs en matière d'identification des emplois indispensables à la continuité d'activité
L'article 22 procède à deux modifications destinées à rééquilibrer le champ de la responsabilité pénale et à prévoir explicitement une obligation d'identification par les OIV employeurs des emplois indispensables à la continuité d'activité :
- la peine d'amende encourue en cas de manquement par l'employeur à ses obligations est fixée à 150 000 euros au lieu de 1 500 euros antérieurement ;
- aux obligations des employeurs OIV d'élaboration de plans de continuité et de rétablissement d'activité et de notification aux employés concernés, il est ajouté une nouvelle obligation d'identification des emplois indispensables à la continuité d'activité.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à ce que les plans de continuité de l'activité prennent en compte, lorsque la continuité effective de l'activité en dépend, les prestataires, fournisseurs et sous-traitants critiques dont la défaillance ou l'indisponibilité serait de nature à compromettre l'exécution des missions concernées.
En séance publique, un amendement rédactionnel a été adopté pour préciser que les emplois concernés par l'obligation de notification aux personnes qui les occupent se limitent à ceux « indispensables à la continuité de l'activité ».
IV. La position de la commission
À l'initiative du Président Cédric Perrin et des rapporteurs pour avis du programme 129 Olivier Cadic et Michaël Vallet, la commission a adopté un amendement rédactionnel visant à préciser la notion, trop vague, de « prise en compte » des prestataires, des sous-traitants et fournisseurs par la mention explicite selon laquelle ceux-ci sont identifiés dans les plans de continuité ou de rétablissement d'activité lorsque la continuité effective de l'activité en dépend.
La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.