CHAPITRE III : RENFORCER LE RECOURS AUX RÉSERVES
Article 25
Réserve de sécurité
nationale
Cet article vise à renforcer le dispositif de réserve de sécurité nationale en harmonisant le cadre légal des différentes réserves qui la composent. L'Assemblée nationale l'a complété de dispositions transférant à l'Etat la gestion, aujourd'hui assurée par Santé publique France, de la réserve sanitaire et des stocks stratégiques de produits sanitaires.
La commission a adopté l'article 25 sans modification.
I. La situation actuelle
Le législateur, à la suite du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 et des travaux du secrétariat général de la défense nationale et des sénateurs Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam, a créé en 201188(*) deux régimes d'exception dans le code de la défense susceptibles d'être activés par un décret en conseil des ministres en cas de crise majeure : le service de sécurité nationale et la réserve de sécurité nationale (RSN).
Le service de sécurité nationale vise à « assurer la continuité de l'action de l'État, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale » en cas de « menace justifiant le recours à la mobilisation ou la mise en garde », la « menace justifiant le recours à la réserve de sécurité nationale » ou encore l'état d'urgence au sens de la loi de 1955.
La réserve de sécurité nationale, dispositif qui peut être activé par décret en conseil des ministres « en cas de menace actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, sur la protection de la population, sur l'intégrité du territoire ou sur la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en oeuvre des engagements internationaux de l'État en matière de défense »89(*), « est constitué des réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve opérationnelle de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile »90(*).
Trois obligations dérogatoires sont prévues pour les trois types de réservistes mentionnés :
- Le délai minimal de préavis de convocation est raccourci à un jour franc91(*) ;
- Le réserviste ne peut se soustraire à la convocation92(*) ;
- L'employeur du réserviste convoqué est tenu de le laisser s'absenter : les membres de la réserve de sécurité nationale peuvent être mobilisés jusqu'à trente jours sans l'autorisation de leur employeur. Ce délai peut être prorogé pour une durée d'emploi de trente jours consécutifs renouvelable une fois93(*).
Ce dispositif présente toutefois plusieurs fragilités :
- La réserve opérationnelle des douanes n'est pas visée par la RSN. Créée par le législateur en 202394(*), cette réserve est actuellement en cours de déploiement. Constituée de retraités de l'administration des douanes et de volontaires ayant réalisé une formation initiale, elle vise un effectif de 300 réservistes en 2027.
- Les réserves incluses dans la RSN ne soumettent pas leurs membres à une obligation de disponibilité : ni la réserve sanitaire95(*), composée d'environ 6 500 professionnels de santé volontaires, ni la réserve opérationnelle de la police nationale, constituée d'environ 11 400 retraités des corps actifs de la police et de volontaires96(*). L'obligation de disponibilité de ce personnel au titre de la RSN peut ainsi rester très théorique.
- Le contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle de la police nationale n'est pas renouvelable : le code de la sécurité intérieure ne prévoyant pas cette possibilité97(*), le Conseil d'État a estimé que le renouvellement du contrat était impossible98(*). D'après l'étude d'impact, en 2027, c'est-à-dire cinq ans après la conclusion des premiers contrats d'engagement, près de 3 320 d'entre eux arriveront à échéance, ce qui menace sérieusement la solidité du dispositif.
La revue nationale stratégique actualisée en juillet 2025 estimait qu'il « devient nécessaire que la Nation tout entière se tourne à nouveau vers sa défense et sa sécurité », et qu'il « s'agit notamment de renforcer la cohésion nationale et de créer un réservoir de personnes mobilisables en cas de crise »99(*). Elle fixe notamment comme objectif que les « différents dispositifs de réserves et de volontariat seront également opérationnalisés et harmonisés dans le cadre d'une garde nationale rénovée et élargie à l'ensemble des dispositifs reposant sur une structuration clarifiée de l'offre d'engagement »100(*).
L'étude d'impact indique que le Gouvernement a confié à Mme Françoise Dumas la mission de remettre un rapport sur sa mise en oeuvre, lequel est attendu pour l'été 2026. Trois objectifs auraient d'ores et déjà été identifiés :
- renforcer ou moderniser les dispositions se rapportant aux deux dispositifs d'exception que sont le service de sécurité nationale et la réserve de sécurité nationale ;
- garantir l'effectivité de la convocation de la réserve sanitaire, en prévoyant l'obligation de disponibilité ;
- assurer l'opérationnalité de la réserve opérationnelle de la police nationale.
II. Le dispositif envisagé : une harmonisation des règles encadrant les différentes réserves composant la RSN
Le I modifie le dernier alinéa de l'article L. 2171-1 du code de la défense pour intégrer la réserve opérationnelle de l'administration des douanes dans la réserve de sécurité nationale.
Le II modifie l'article L. 3132-3 du code de la santé publique afin de préciser l'obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif RSN pour les réservistes de la réserve sanitaire. Le décret prévu pour fixer la « durée et les clauses obligatoires du contrat d'engagement » à servir dans la réserve sanitaire fixera en outre dans ce cadre « l'obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l'article 2171-1 du code de la défense ».
Le III modifie l'article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure, qui détermine le cadre juridique applicable aux contrats d'engagement à servir dans la réserve de la police nationale. Il précise le caractère « renouvelable » du contrat, et précise qu'il définit, parmi les obligations de disponibilité, celle applicable dans le cadre du dispositif de RSN.
Le IV précise de la même manière, à l'article 52 quinquies du code des douanes, que le contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle des douanes définit les obligations de disponibilité, dont celle applicable dans le cas du dispositif de RSN.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A. En commission
À l'initiative de ses deux co-rapporteurs Yannick Chevenard et Jean-Louis Thiériot, la commission de la défense de l'Assemblée nationale a entièrement réécrit le dispositif dans le but de le rendre plus opérationnel.
Les réserves de sécurité civile sont d'abord supprimées du périmètre de la RSN, au motif que, composées des réserves communales de sécurité civile, qui font partie de la réserve civique, laquelle n'est pas assortie d'une obligation de disponibilité, ces réserves thématiques n'ont pas le même caractère opérationnel que les autres réserves incluses dans la RSN.
Plusieurs réserves composant la RSN sont en outre qualifiées d'opérationnelles. C'était certes déjà le cas de la réserve opérationnelle de la police nationale depuis 2022 et de celle de l'administration des douanes, mais ce qualificatif est nouveau pour la réserve pénitentiaire, qui perd sa qualification de « civile » (V).
La commission a également uniformisé le caractère renouvelable du contrat et l'obligation de disponibilité pour l'ensemble des réserves opérationnelles composant la RSN. Les contrats souscrits par les réservistes incluront le caractère renouvelable du contrat concernant les réservistes opérationnels de l'administration des douanes, et d'autre part, l'obligation de disponibilité, applicable dans le cadre de la réserve de sécurité nationale : tel est l'objet des II, III et IV.
Le code général de la fonction publique est enfin modifié pour prendre en compte la loi de 2022 qui a remplacé la réserve civile de la police nationale par la réserve opérationnelle, et diverses mesures relatives aux congés s'appliquant aux réservistes opérationnels de l'administration des douanes et aux réservistes opérationnels pénitentiaires (VI et VII).
B. En séance publique
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement relatif à la gestion de la réserve sanitaire et des stocks sanitaires, visant à la retirer à Santé publique France pour la confier à l'État, conformément aux annonces faites par la ministre de la santé Stéphanie Rist fin janvier 2026.
Cet amendement retire d'abord à Santé publique France, à l'article L. 1413-1 du code de la santé publique, la compétence relative à la « préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires », et à « la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves » et la « gestion des réservistes sanitaires et l'animation de leur réseau » (1° du I).
Les conséquences en sont tirées par la suppression des articles qui font référence ou mettent en oeuvre ces dispositions : l'article L. 1413-4 (2° du I), les dispositions relatives à la formation restreinte du conseil d'administration de l'agence pour l'exercice de cette compétence (3° du I) ; au L. 1410-10 encore (4° du I.), au L. 1413-12 (5° du I), au L. 1413-12-2 (6° du I.).
Les dispositions relatives à la réserve sanitaire sont réécrites par le 7° du I, qui modifie le titre III du livre Ier de la troisième partie du CSP. La gestion de la réserve sanitaire est confiée à l'État. La réserve sanitaire peut « contribuer au soutien sanitaire des forces armées » dès lors que ce soutien est compatible avec ses missions et « s'effectue en dehors des zones de guerre ou de conflit ». Il y est fait appel par arrêté motivé du ministre chargé de la santé. Il peut aussi y être fait appel par décision motivée du directeur général de l'ARS ou du directeur général de l'agence régionale de la zone de défense et de sécurité en cas de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaire grave.
Un contrat d'engagement à servir dans la réserve sanitaire est signé par chaque réserviste, et n'est pas soumis à l'accord de l'employeur. Lorsqu'il accomplit les périodes de mobilisation ou de formation sur son temps de travail, le réserviste salarié ou agent public régi par un statut spécial101(*) a droit au maintien de sa rémunération par son employeur. Lorsqu'il est fonctionnaire ou agent public d'une autre catégorie, il est placé en congé pendant la période de volontariat. Il informe son employeur, lequel ne peut refuser la mobilisation de son employé que lorsque les nécessités du fonctionnement de l'entreprise ou du service public s'y opposent.
L'employeur est indemnisé à ce titre par l'État sur le fondement de montants définis par voie réglementaire. Lorsque le réserviste sanitaire n'a pas déclaré d'employeur, il est indemnisé par l'État sur le fondement de forfaits définis par voie réglementaire. Aucun licenciement ou déclassement professionnel ni sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l'encontre du réserviste en raison de ses absences pour volontariat. Les périodes de formation sont prises en compte au titre de l'obligation de développement professionnel continu. Le réserviste bénéficie de prestations de sécurité sociale normales.
Les modalités de fonctionnement de la réserve sanitaire sont fixées par décret, notamment :
- les situations pour lesquelles elle peut être mobilisée ;
- les catégories de personnes pouvant y entrer ;
- les conditions d'affectation du réserviste sanitaire ;
- la durée et les clauses obligatoires, dont l'obligation de disponibilité applicable au titre de la réserve de sécurité nationale, du contrat d'engagement, lequel est renouvelable ;
- les conditions de mobilisation, d'indemnisation, de formation ;
- la durée maximale annuelle ;
- et les modalités d'opposition de l'employeur.
Un chapitre est consacré aux moyens sanitaires nécessaires à la protection de la population contre les menaces sanitaires graves. Un article L. 3133-1 dispose que le ministre chargé de la santé procède à l'acquisition, la fabrication, l'importation, le stockage, le transport, la distribution et l'exportation des produits et services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves, y compris les médicaments et dispositifs médicaux ainsi qu'à leur renouvellement et leur éventuelle destruction.
Les II, III et IV de l'amendement procèdent aux coordinations nécessaires.
Le VI dispose que ce nouveau dispositif entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er janvier 2028. À cette date, l'État est substitué à Santé publique France pour l'exercice des missions de gestion des stocks sanitaires et de la réserve sanitaire, et l'ensemble des droits et obligations de SPF afférents à l'exercice de cette missions, notamment les obligations de l'employeur à l'égard du personnel qui les exercent, les droits détenus à l'égard des biens qui y concourent ainsi que les contrats souscrits à cette fin sont transférés de plein droit à l'État, nonobstant toute disposition ou stipulation contraire. Ce transfert est réalisé à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité ni d'aucun droit, taxe ou contribution.
Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un autre amendement du Gouvernement qui complète le dispositif d'harmonisation des réserves retouché en commission, afin d'étendre aux réservistes de la réserve pénitentiaire ainsi que de la réserve opérationnelle de l'administration des douanes la possibilité d'acquérir des droits comptabilisés en euros inscrits sur le compte personnel de formation, ainsi que le prévoit l'article L. 5151-9 du code du travail.
IV. La position de la commission : adoption conforme
La commission a adopté l'article 25 sans modification.
Article 25 bis A
Rôle des associations d'anciens
combattants et de réservistes
Cet article complète la rédaction de l'article du code de la défense relatif au rôle des associations d'anciens combattants, de réservistes et des autres associations dont les activités contribuent à la promotion de la défense nationale.
La commission a adopté l'article 25 bis A sans modification.
Ajouté par l'Assemblée nationale en séance publique, cet article modifie l'article L. 4211-1 du code de la défense pour y ajouter la mention figurant en gras ci-après : « Les réservistes et leurs associations, les associations d'anciens militaires ainsi que les associations dont les activités contribuent à la promotion de la défense nationale constituent les relais essentiels de l'engagement de la jeunesse et du renforcement du lien entre la Nation et son armée. Ils ont droit à sa reconnaissance pour leur engagement à son service et peuvent bénéficier de son soutien ».
La commission a adopté l'article 25 bis A sans modification.
Article 25 bis B
Fiabilisation des données de
contact des réservistes opérationnels
Cet article précise les dispositions relatives à la transmission d'informations par l'administration fiscale au ministère de la défense, afin de fiabiliser les informations de contact des réservistes opérationnels.
La commission a adopté l'article 25 bis B modifié par un amendement de précision rédactionnelle.
Ajouté par l'Assemblée nationale en séance publique, cet article ajoute au sein de la section II du chapitre III du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales un nouvel article L. 135 ZS disposant que « l'administration fiscale transmet au ministère de la défense, sur sa demande, les informations dont elle dispose permettant de contacter les personnes soumises à l'obligation de disponibilité » qui pèse sur les réservistes opérationnels.
Une telle facilité est en effet utile au ministère de la défense, et rendra service aux réservistes eux-mêmes : l'article L. 4271-1 du code de la défense dispose en effet que le fait de ne pas se présenter lorsqu'il est fait appel ou que sont maintenus en activité les réservistes opérationnels en application des articles L. 2151-3, L. 2171-1, L. 2171-2-1, L. 4231-4 ou L. 4231-5 du même code, ou de l'article L. 421-3 du code de la sécurité intérieure, est passible d'une peine d'emprisonnement d'un an en temps de paix, et de dix ans en temps de guerre.
La commission a simplement adopté, à l'initiative des rapporteurs, un amendement qui rectifie la formulation retenue pour viser tous les militaires concernés, y compris ceux qui ne relèvent pas du ministère de la défense.
La commission a adopté l'article 25 bis B ainsi modifié.
Article 25 bis
Notification des employeurs des
réservistes opérationnels
Cet article systématise l'information de l'employeur de la signature d'un engagement à servir dans la réserve par son salarié, sauf opposition de la part de ce dernier.
La commission a adopté l'article 25 bis modifié par un amendement rédactionnel.
Adopté par la commission de la défense à l'initiative de Jean-Michel Jacques et de plusieurs de ses collègues du groupe EPR, l'amendement a créé un article additionnel disposant à l'article L. 4221-1 du code de la défense, relatif au contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle des armées, que lors de sa signature, « une lettre d'information est envoyée systématiquement, sauf demande expresse du réserviste, par l'autorité compétente, à l'employeur du réserviste ».
Cette précision vise à lutter contre le phénomène de « réserviste-clandestin », qui représente, selon le Haut Comité d'évaluation de la condition militaire, 6 % à 9 % des effectifs de réservistes opérationnels102(*).
La commission a adopté l'article 25 bis ainsi modifié
Article 25 ter
Exonération fiscale applicable
à la solde des réservistes opérationnels
Cet article vise à exonérer d'impôt la solde touchée par les réservistes opérationnels des armées.
La commission a adopté l'article 25 ter sans modification.
Cet article additionnel est issu d'un amendement adopté par la commission de la défense à l'initiative de Jean-Michel Jacques. Il modifie l'article 81 du code général des impôts afin d'ajouter, dans la liste des revenus affranchis de l'impôt sur le revenu, les indemnités versées aux réservistes opérationnels.
L'amendement donne ainsi une base légale à une pratique qui ne repose aujourd'hui que sur une instruction fiscale de 1999, reprise au Bulletin officiel des finances publiques en 2012 et étendue en pratique à diverses formes d'engagement volontaire, telles que le service civique103(*).
La commission observe que cet amendement fait droit à une recommandation du Haut comité d'évaluation de la condition militaire. Dans son 18e rapport annuel de juillet 2024104(*), le HCECM notait que l'exonération d'impôt pratiquée aujourd'hui ne reposait sur aucune base légale, ce que la Cour des comptes a appelé à corriger à plusieurs reprises105(*).
La commission a adopté l'article 25 ter sans modification.
* 88 Proposition de loi n° 194 (2010-2011) de M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, devenue loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure,
* 89 Article L. 2171-1 du code de la défense.
* 90 Article L. 2171-1 du code de la défense.
* 91 Article R. 2171-2 du code de la défense.
* 92 Article L. 2171-6 du code de la défense.
* 93 Article L. 2171-2 du code de la défense.
* 94 Loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces.
* 95 Articles L. 3132-1 et suivants du code de la santé publique.
* 96 Articles L. 411-7 et suivants du code de la sécurité intérieure.
* 97 Voir l'article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure.
* 98 Avis n° 405486 de la section de l'administration, 26 juillet 2022, cité par l'étude d'impact.
* 99 Revue nationale stratégique, paragraphe 201, juillet 2025.
* 100 Revue nationale stratégique, paragraphe 202, juillet 2025.
* 101 Au sens de l'article L. 6 du code général de la fonction publique : fonctionnaires parlementaires, magistrats judiciaires, militaires, professionnels de santé et étudiants en santé dont le statut est régi par voie réglementaire, etc.
* 102 HCECM, « Les réserves », 18e rapport thématique, juillet 2024, p. 97.
* 103 Bulletin officiel des impôts - revenus salariaux et assimilés - Champ d'application - Définition des revenus imposables - Traitements publics et privés - Traitement publics, article 300 : « Il est admis qu'en raison des dépenses que l'accomplissement des périodes d'instruction occasionne aux officiers et sous-officiers de réserve convoqués pour une période d'exercice, la solde et les indemnités perçues à ce titre par les intéressés n'ont pas à être soumises à l'impôt. »
* 104 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, Les réserves, 18e rapport annuel, juillet 2024.
* 105 Voir Cour des comptes, analyse de l'exécution budgétaire 2022, mission « défense », recommandation n°5 ; analyse de l'exécution budgétaire 2022, mission « sécurité », recommandation n°5 ; analyse de l'exécution budgétaire 2023, mission « sécurité », recommandation n°6.