CHAPITRE II : ADAPTER NOTRE DROIT À LA SINGULARITÉ DU STATUT DES MILITAIRES
Article 28
Sanctions disciplinaires applicables aux
officiers généraux en deuxième section
Cet article vise à étendre l'éventail des sanctions disciplinaires applicables aux officiers généraux en deuxième section.
La commission a adopté l'article 28 sans modification.
I. La situation actuelle - description brève
A. Rappel : la deuxième section
L'article L. 4141-1 du code de la défense répartit les officiers généraux en deux sections :
« 1° La première section comprend les officiers généraux en activité, en position de détachement, en non-activité et hors cadres ;
2° La deuxième section comprend les officiers généraux qui, n'appartenant pas à la première section, sont maintenus à la disposition du ministre de la défense. »
Sont admis en deuxième section les officiers généraux de première section ayant atteint la limite d'âge, soit 59 ans pour les officiers de gendarmerie et ceux des armées de Terre et de l'Air et de l'Espace et de la Marine. Ils peuvent également y être admis par anticipation, soit sur leur demande soit pour raisons de santé.
Les officiers généraux de deuxième section perçoivent jusqu'à l'âge de 67 ans une solde de réserve dont le montant est équivalent à celui de la pension militaire.
En contrepartie, ils sont, jusqu'à cet âge de 67 ans, rappelables à tout moment au service actif par leur ministre - celui de la défense ou, pour les officiers de gendarmerie, de l'intérieur ou de la défense « en fonction des nécessités de l'encadrement » (art. L. 4141-4 du code de la défense) - pour exercer « notamment au sein d'un commandement opérationnel, d'un commandement organique ou d'un organisme international » (art. R. 4141-2).
Ainsi, comme l'a souligné le général de division Hervé Pierre, chef du bureau des officiers généraux, devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale le 14 janvier 2026, la deuxième section est « une position de non-activité sous statut militaire », créée « pour pouvoir rappeler les officiers généraux à l'activité. Si la ministre décide de rappeler un officier, quelle que soit alors l'activité dans laquelle il est engagé, il doit revenir. »
Chaque année, selon l'étude d'impact du présent projet de loi, 150 à 200 officiers sont ainsi rappelés à l'activité par voie de vacation. Ils peuvent également être replacés en première section pour occuper un emploi permanent : entre 2019 et 2024, 5 officiers généraux se sont trouvés dans ce cas.
La division des militaires en deux cadres trouve son origine dans la monarchie de Juillet, soucieuse d'offrir un revenu de subsistance aux anciens de la Grande armée, dans un contexte de forte réduction des effectifs militaires. La Troisième République a maintenu le deuxième cadre, sous le nom de « cadre de réserve », principalement dans l'objectif de bénéficier de leur expérience militaire en cas d'engagement guerrier. Sous sa dénomination actuelle, la deuxième section a été créée par la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires.
On dénombre aujourd'hui environ 4 500 officiers généraux en deuxième section, hors gendarmerie, et 466 en gendarmerie.
B. Les sanctions applicables aux officiers généraux en deuxième section
Le code de la défense établit, dans son article L. 4137-2, un régime gradué de sanctions disciplinaires, divisées en trois groupes :
« 1° Les sanctions du premier groupe sont :
a) L'avertissement ;
b) La consigne ;
c) La réprimande ;
d) Le blâme ;
e) Les arrêts ;
f) Le blâme du ministre.
2° Les sanctions du deuxième groupe sont :
a) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de cinq jours privative de toute rémunération ;
b) L'abaissement temporaire d'échelon ;
c) La radiation du tableau d'avancement ;
3° Les sanctions du troisième groupe sont :
a) Le retrait d'emploi, défini par les dispositions de l'article L. 4138-15 ;
b) La radiation des cadres ou la résiliation du contrat ».
Demeurant sous statut militaire, les officiers généraux de deuxième section restent soumis aux obligations disciplinaires attachées à ce statut et, à ce titre, au régime de sanctions prévu par l'article.
Cependant, du fait qu'ils ne sont pas en activité, certaines de ces sanctions ne leur sont pas applicables. Il s'agit :
· dans le premier groupe, de la consigne (privation de sortie) et des arrêts (interdiction de quitter la formation durant une durée déterminée) ;
· de l'ensemble des sanctions du deuxième groupe
· dans le troisième groupe, du retrait d'emploi.
Restent donc, dans le premier groupe, l'avertissement, la réprimande, le blâme du ministre et, dans le troisième groupe, la radiation des cadres (un officier de deuxième section n'étant par définition pas sous contrat).
Mais dans le droit en vigueur, seule la radiation des cadres, qui place l'intéressé à la retraite et emporte la cessation de l'état militaire, est appliquée aux officiers généraux de deuxième section, aux termes de l'article L. 4141-4 du code de la défense : « les dispositions [...] du b du 3° de l'article L. 4137-2 sont applicables à l'officier général de la deuxième section ».
Concernant les officiers généraux, la mesure de radiation est prise par décret du Président de la République (article R. 4137-41). La procédure, fixée par l'article R. 4137-93 du code de la défense, prévoit le renvoi du militaire soupçonné d'un manquement devant un conseil supérieur d'armée, qui procède à l'audition de l'officier et des éventuels témoins. Le conseil doit remettre son avis dans les trois mois ; faute d'avoir rendu un avis dans ce délai, il peut être mis en demeure par le ministre de se prononcer dans un délai supplémentaire d'un mois. À ce terme, la sanction est prononcée sans l'avis du conseil. La procédure peut donc durer, en théorie, plus de quatre mois.
C. Une procédure lourde et peu adaptée, pour un faible nombre de sanctions
Le motif avancé pour l'évolution proposée du dispositif est double : la lourdeur de la procédure décrite ci-dessus, ainsi que l'absence de proportionnalité puisque la seule sanction prévue pour les officiers généraux de deuxième section est la sanction maximale.
Ainsi, depuis la fin des années 1980 « environ 140 officiers généraux admis dans la deuxième section ont pu être considérés comme susceptibles d'avoir manqué à leurs obligations », selon l'étude d'impact - soit par remontée d'information, soit à la suite d'expressions publiques (signatures de tribunes ou de pétitions, déclarations dans les médias ou sur les réseaux sociaux). Dans 95% des cas, le manquement identifié portait sur le devoir de réserve. Depuis 2016, seuls 10 dossiers ont été examinés en conseil supérieur.
Sur ce total de 140, seules quatre radiations (la seule sanction possible) ont été prononcées : une pour atteinte à la dignité du militaire et au renom de l'armée, trois pour manquement aux obligations de réserve et de loyauté. Dans la majorité des cas, les intéressés ont reçu une lettre de mise en garde de l'autorité compétente.
Les deux derniers officiers généraux ayant fait l'objet d'une décision de radiation des cadres sont les généraux de brigade Paul Pellizzarri et André Coustou, radiés par deux décrets du Président de la République en date du 17 avril 2025.
II. Le dispositif envisagé : une extension de l'éventail des sanctions
Afin d'établir une meilleure gradation des sanctions, il est proposé d'ajouter aux sanctions prévues pour les officiers généraux en deuxième section trois sanctions du premier niveau : l'avertissement, la sanction et le blâme du ministre. Par conséquent, les a, c et f du 1° de l'article L. 4137-2 établissant la liste des sanctions applicables aux militaires seraient ajoutés au b du 3°, qui correspond au blâme, dans la liste des dispositions applicables aux officiers généraux de deuxième section figurant à l'article L. 4141-4.
Ainsi, la radiation deviendrait une sanction de deuxième niveau répondant à deux situations :
· une récidive après une sanction de premier niveau,
· une gravité de la faute commise qui justifie par elle-même une radiation.
Pour les sanctions du premier niveau, l'officier de deuxième section bénéficie, comme dans le droit en vigueur, des garanties apportées par l'article L. 4137-1 du code de la défense : communication de son dossier individuel, information par son administration de ce droit, préparation et à présentation de sa défense.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV. La position de la commission - description brève
La commission a adopté l'article 28 sans modification.
Article 29
Calcul de l'allocation chômage des
anciens militaires involontairement privés d'emploi
Cet article modifie l'assiette servant au calcul de l'allocation chômage des anciens militaires involontairement privés d'emploi.
La commission a adopté l'article 29 sans modification.
I. Des règles de calcul aujourd'hui contestées, car ambiguës
A. Contours de l'indemnisation des anciens militaires involontairement privés d'emploi
Le législateur a prévu que « les militaires qui quittent le service et qui sont involontairement privés d'emploi ont droit à un revenu de remplacement, sous forme d'allocation de chômage »124(*). D'après l'étude d'impact du projet de loi, 11 500 militaires bénéficient en moyenne chaque mois d'une telle indemnisation au titre de l'assurance chômage, pour un coût annuel d'environ 122 millions d'euros.
La partie réglementaire du code de la défense précise125(*) que sont considérés comme involontairement privés d'emploi :
- les militaires radiés des cadres à la suite d'une mesure disciplinaire autre que la désertion, à la perte du grade en vertu d'une décision de la justice militaire ou à la suite de la perte de la nationalité française, ou bien pour réforme définitive ;
- les militaires d'active autres que de carrière dont le contrat arrive à terme, a été résilié de plein droit, dénoncé pendant la période probatoire, ou résilié à l'issue d'un congé de reconversion ou d'un congé complémentaire de reconversion.
L'article suivant précise enfin que « sont assimilés aux militaires involontairement privés d'emploi » les militaires de carrière radiés des cadres par démission en raison d'un changement de lieu de résidence dicté par un suivi de conjoint, un mariage, une situation de violence conjugale, un volontariat de solidarité internationale ou une reprise d'entreprise répondant à certaines conditions, ou bien, pour les militaires sous contrat, dans certains cas limitativement énumérés126(*).
Depuis le 1er octobre 2011, une convention délègue à France Travail la gestion de l'indemnisation du chômage de l'ensemble des agents civils et militaires du ministère. France Travail examine les ouvertures de droits au chômage, calcule et verse les allocations dues aux anciens militaires pour le compte du ministère selon la même période de référence que pour les personnels civils. Le Centre expert de traitement de l'indemnisation du chômage, interface unique entre le ministère des armées et France Travail, contribue au contrôle de la délégation de l'indemnisation du chômage à France Travail et à la maîtrise du coût de l'indemnisation du chômage des militaires.
B. Des règles de calcul ambiguës, et contestées
L'article précité de la partie législative du code du travail précise que cette allocation est « attribuée dans les conditions fixées par le code du travail », lequel prévoit que l'allocation chômage est calculée « soit en fonction de la rémunération antérieurement perçue dans la limite d'un plafond, soit en fonction de la rémunération ayant servi au calcul » des cotisations chômage127(*).
La partie réglementaire du code de la défense retient cependant une assiette de calcul plus étroite, en précisant que la rémunération servant de base au calcul de cette allocation comprend la solde budgétaire, l'indemnité de résidence au taux de métropole et, le cas échéant, le supplément familial de solde au taux de métropole, à l'exclusion de toute autre prime ou indemnité accessoire et des prestations familiales128(*). L'étude d'impact précise que ces dispositions s'inspiraient, en 2008, d'une circulaire de 2007 relative aux agents du secteur public, dont l'abrogation depuis cette date n'a pourtant pas conduit à modifier ces dispositions pour les militaires.
La conciliation périlleuse de ces deux ensembles de dispositions, issues du code du travail d'une part, et du code de la défense d'autre part, a conduit certains militaires à saisir le juge administratif, et ce dernier à donner raison aux demandeurs en considérant que les articles réglementaires du code de la défense devaient être regardés comme illégaux129(*).
II. Le dispositif proposé : une clarification des règles de calcul de l'allocation
L'article 27 modifie par conséquent l'article L. 4123-7 du code de la défense pour supprimer la référence au code du travail, et disposer que les militaires qui quittent le service et qui sont involontairement privés d'emploi ont droit à un revenu de remplacement « adapté à la spécificité de l'état militaire et déterminé en fonction de la rémunération perçue par le militaire durant une période de référence et dans la limite d'un plafond ».
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
À l'Assemblée nationale, cet article a été adopté sans modification en commission de la défense, de même qu'en séance publique.
IV. La position de la commission : adoption conforme
Le renvoi aux seules dispositions réglementaires du code de la défense pour définir les éléments de rémunération devant être pris en compte dans l'assiette de calcul de l'allocation de chômage servie aux militaires semblent de nature à clarifier la règle et donc à écarter les risques contentieux.
Les arguments apportés en défense du maintien des conditions actuelles, plus avantageuses car issues du droit commun, d'indemnisation chômage des militaires, qui fondent l'avis défavorable donné sur cet article par le Conseil supérieur de la fonction militaire, n'ont pas convaincu le rapporteur. D'une part car les règles particulières applicables aux militaires, qui se justifient par la singularité militaire, restent globalement plus avantageuses que le droit commun, qu'il s'agisse des possibilités de cumul de prestations ou d'accompagnement. D'autre part et surtout, car des règles d'indemnisation plus avantageuses aurait pour effet de soutenir le départ des militaires de l'institution, alors que tous les efforts du moment visent à les fidéliser.
La commission a adopté l'article 29 sans modification.
* 124 Article L. 4123-7 du code de la défense.
* 125 Article R. 4123-33 du code de la défense.
* 126 Article R. 4123-34 du code de la défense.
* 127 Article L. 5422-4 du code du travail.
* 128 Article R. 4123-37 du code de la défense.
* 129 TA de Châlons-en-Champagne (3ème chambre), 18 mars 2022, M. B., n° 2000316.