EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER : DISPOSITIONS PORTANT ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNÉES 2024 A 2030
Article 1er
Effort national de défense et rapport
annexé
Cet article vise à approuver l'objectif de trajectoire de l'effort national de défense ainsi que le contenu du rapport annexé à la présente loi de programmation.
La commission a adopté 26 amendements, dont 25 sur le rapport annexé.
I. Les grandes orientations de la loi de programmation
L'article 1er répond à deux objectifs.
D'une part, approuver le rapport annexé qui figure en annexe du projet de loi et complète le rapport annexé de la loi du 1er août 2023. Ce rapport doit préciser les orientations relatives à la politique de défense sur la période 2026-2030.
D'autre part, l'article 1er fixe l'effort national consacré à la défense sur la période. Dans la version initiale, la part du RNB correspondante est de 2 % entre 2025 et 2027.
II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A. Sur l'article 1er
Un amendement de commission propose de fixer l'objectif de porter l'effort de défense nationale à 2,5 % du PIB en 2030, alors que l'article premier se limite à 2 % entre 2025 et 2027.
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements sur l'article 1er :
- un amendement précise que les orientations en matière d'équipement à l'horizon 2035 doivent privilégier « chaque fois que cela est possible, le recours aux capacités industrielles nationales ainsi qu'à des chaînes d'approvisionnement souveraines ou, à défaut, européennes » ;
- deux amendements identiques complètent l'amendement de commission en précisant que l'objectif de 2,5 % des dépenses consacrées à la défense s'entend comme un minimum.
- deux amendements identiques fixent un objectif de 3,5 % des dépenses consacrées à la défense à l'horizon 2035.
B. Sur le rapport annexé
1. Les modifications apportées en commission
En commission, l'Assemblée nationale a adopté 33 amendements sur le rapport annexé. Quatre amendements sont rédactionnels.
Un amendement inscrit à l'alinéa 8 les systèmes robotisés de combat comme une priorité de la LPM.
Un amendement insère un nouvel alinéa 11 pour réaffirmer la nécessité d'accélérer la logique d'économie de guerre initiée en 2022, en améliorant la coordination entre les différents acteurs impliqués : DGA, sous-traitants, PME, collectivités locales.
Un amendement insère un alinéa 16 qui appelle à tirer les enseignements de l'exercice ORION 2026.
Un amendement insère un nouvel alinéa 19 rappelant l'importance de la condition militaire comme levier déterminant d'attractivité et de fidélisation.
Un amendement appelle à l'alinéa 27 l'attention sur les réservistes, qui doivent à terme bénéficier d'une préparation opérationnelle adaptée à leurs besoins.
Un amendement à l'alinéa 28 vise à sanctuariser un montant minimum de 550 millions d'euros dédié à l'équipement et à la modernisation de la réserve militaire.
Un amendement à l'alinéa 29 formule le souhait que l'accès des réservistes aux fonctions d'encadrement s'accompagne de l'attribution de la prime de commandement.
Un amendement indique à l'alinéa 33 que la montée en puissance de la BITD doit aller de pair avec un soutien des bassins d'emplois qui y contribuent.
Un amendement à l'alinéa 34 formule le souhait que l'accélération de l'effort de défense soit accompagné d'une politique d'attractivité et de fidélisation des métiers en tension de la BITD.
Un amendement indique à l'alinéa 40 que l'allocation unique de 4 195 euros destinée aux anciens supplétifs qui figure dans le rapport annexé de la loi du 1er août 2023 n'ayant pu être mis en place, une traduction législative doit être recherchée.
Un amendement à l'alinéa 42 appelle au respect des engagements pris en faveur des anciens combattants, qui ne doivent pas constituer une variable budgétaire.
Un amendement réaffirme à l'alinéa 42 l'attachement de la Nation aux anciens combattants et à leur droit à réparation. Y figure également l'objectif d'un rattrapage de l'inflation par les pensions militaires et un appel à une revalorisation immédiate de 1 % du point au 1er janvier 2026.
Un amendement insère un alinéa 44, qui vise à définir de manière large le contenu de la présente loi de programmation. Il est en particulier précisé que cette loi n'est pas « de format », et que le prochain livre blanc prévu à l'article 8 de la loi du 1er août 2023 devra en fixer les contours pour le futur.
Un amendement a porté une demande au gouvernement d'un rapport dans les 12 mois sur l'impact territorial de la LPM.
Un amendement appelle à l'alinéa 48 à la relance d'une filière de production des munitions de petits calibres.
Sur le même sujet, un amendement souhaite la réalisation d'une étude de faisabilité sur la relocalisation de la production de munitions de petits calibres.
Un amendement supprime à l'alinéa 50 la référence à une « économie de guerre », qui ne correspond pas à la réalité de la situation, pour lui substituer le renforcement de notre base industrielle et technologique de défense.
Un amendement à l'alinéa 54 précise que le développement de la constellation IRIS² doit constituer une priorité stratégique.
Un amendement à l'alinéa 55 vise à assurer la transition sans rupture capacitaire entre le programme de renseignement CELESTE et le programme CERES à l'horizon 2030.
Un amendement appelle à l'alinéa 69 à un renforcement des capacités de mobilité interarmées, en prévoyant l'acquisition de wagons et de poids lourds adaptés.
Un amendement réaffirme à l'alinéa 72 l'importance de la subsidiarité, en poursuivant la simplification des procédures et le développement des capacités d'expérimentation.
Un amendement prévoit à l'alinéa 73 de porter les enveloppes de subsidiarité à 350 millions d'euros à l'horizon 2030.
Un amendement demande à l'alinéa 74 au Gouvernement la remise d'un rapport dans un délai de 12 mois sur le surcoût financier d'un basculement vers des technologies de cryptographie résistant aux technologies quantiques.
Un amendement complète l'alinéa 77 pour rappeler l'importance d'une complémentarité entre les drones et l'aviation légère de l'armée de Terre.
Un amendement prévoit le renforcement des capacités logistiques en matière de transport des troupes et des matériels.
Un amendement propose une nouvelle rédaction pour l'alinéa 83 pour prévoir le lancement d'ici la fin de l'année 2026 des études sur le successeur du char Leclerc.
Un amendement prévoit à l'alinéa 88 la remise par le Gouvernement d'un rapport sur la réalisation souveraine d'un système de catapulte électronique pour le porte avion France libre.
Un amendement à l'alinéa 99 mentionne explicitement le moteur au standard T-REX pour le standard F5 du Rafale.
Un amendement à l'alinéa 100 appelle à doter la France de capacités aériennes de nouvelles générations, et ce quelles que soient les coopérations prévues.
2. Les modifications apportées en séance publique
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté sur le rapport annexé 48 amendements, dont 10 rédactionnels.
Un amendement complète l'alinéa 2 pour préciser que la souveraineté de la défense nationale doit s'appuyer sur la BITD nationale.
Un amendement propose une nouvelle priorité aux alinéas 6 et 7 visant à assurer une distinction entre moyens de souveraineté, en dissociant la dissuasion nucléaire et les capacités spatiales.
Un amendement insère un nouvel alinéa après l'alinéa 7 pour inviter le présent projet de loi à améliorer la capacité des armées à s'engager dans un conflit hybride en privilégiant les solutions souveraines en matière d'infrastructures numériques.
Un amendement à l'alinéa 10 réaffirme l'importance de la défense des territoires ultramarins.
Un amendement à l'alinéa 11 pour préciser le rôle des attachés d'industrie de défense, en soulignant la nécessité d'en renforcer le maillage.
Un amendement à l'alinéa 11 appelle le gouvernement à réaliser d'ici 2027 une cartographie des dépendances critiques de la France en matière d'approvisionnement et de défense.
Un amendement à l'alinéa 12 sur le même thème souhaite que la LPM prenne en compte la sécurité d'approvisionnement et la résilience de la BITDE.
Un amendement à l'alinéa 13 appelle à un renforcement des effectifs des centres référents de la DGA.
Un amendement à l'alinéa 14 appelle à un renforcement de la BITD et à l'identification des dépendances stratégiques pour attirer l'attention sur le rôle des PME et des ETI.
Un amendement à l'alinéa 15 souhaite que la LPM permette de développer des logiciels de traitement de données nationales.
Un amendement à l'alinéa 17 souhaite attirer l'attention sur l'importance du soutien logistique. Il a été sous-amendé par les rapporteurs pour rappeler sur ce soutien avait déjà été engagé (n° 755).
Un amendement à l'alinéa 19 ajoute au rapport annexé une référence au plan « Fidélisation 360 ».
Un amendement à l'alinéa 20 souhaite faire de l'égalité entre hommes et femmes et de la lutte contre les violences sexuelles une priorité du ministère dans les établissements relevant de sa compétence.
Un amendement à l'alinéa 25 attire l'attention sur l'importance du financement des infrastructures et de l'acquisition de petits équipements compte tenu des ambitions en matière de réserve et de service national.
Un amendement à l'alinéa 26 indique que le renforcement des liens entre la jeunesse et les armées ne doit pas oublier ceux établis hors de France.
Un amendement supprime l'alinéa introduit en commission qui comporte l'objectif de réservistes et de financement en 2030.
Un amendement à l'alinéa 35 insère un nouvel alinéa après l'alinéa 26 pour rappeler l'importance de l'accès aux matériaux critiques et stratégiques.
Un amendement à l'alinéa 36 vise à rappeler que l'effort de défense de la Nation doit répondre à l'objectif de protection de ses besoins fondamentaux.
Un amendement à l'alinéa 37 insère un nouvel alinéa après l'alinéa 36 attire l'attention sur l'importance de la gendarmerie nationale pour appeler au renouvellement des armes individuelles de la gendarmerie.
Un amendement à l'alinéa 39 demande au Gouvernement la remise d'un rapport sur les recettes extra budgétaires bénéficiant à la mission Défense.
Un amendement à l'alinéa 40 revient sur la question évoquée par l'amendement de commission sur l'attribution de l'allocation forfaitaire exceptionnelle des supplétifs de la défense en souhaitant une accélération du traitement.
Un amendement à l'alinéa 41 souhaite une revalorisation de reconnaissance du combattant.
Un amendement à l'alinéa 43 insère un nouvel alinéa après l'alinéa 30 pour appeler à faire bénéficier dans les plus brefs délais de la carte du combattant, avec effet rétroactif, le personnel ayant participé aux missions de dissuasion nucléaire océanique.
Un amendement à l'alinéa 60 complète le tableau capacitaire de l'Armée de l'Air et de l'Espace en y insérant un satellite de détection infrarouge.
Un amendement à l'alinéa 68 rappelle dans le cadre de la coopération avec le Royaume-Uni sur le développement d'un vecteur de frappe dans la profondeur au respect de nos intérêts stratégiques pour finalement exclure toute référence au Royaume-Uni et à nos intérêts stratégiques.
Un amendement à l'alinéa 71 insère un nouvel alinéa pour appeler à une intégration de l'intelligence artificielle dans l'ensemble des composantes des forces armées.
Un amendement à l'alinéa 77 propose une nouvelle formulation sur le rôle des hélicoptères dans la lutte anti-drones.
Un amendement à l'alinéa 77 souhaite un renforcement des capacités du génie en matière de franchissement, d'appui à la mobilité, de bréchage et de contre mobilité.
Un amendement à l'alinéa 83 modifie l'alinéa 71 pour préciser que le programme de char intermédiaire doit être accéléré.
Un amendement à l'alinéa 89 propose l'étude de la construction de trois frégates de premier rang supplémentaires pour porter leur nombre à 18, dans une logique dite de « coque blanche » qui permettrait le cas échéant de les exporter.
Un amendement à l'alinéa 95 prévoit le renforcement des capacités de surveillance et de protection des départements de Mayotte pour demander des études sur l'utilisation pour la surveillance de ce département de drones et de ballons.
Un amendement à l'alinéa 101 souhaite renforcer les capacités d'autoprotection de la flotte d'A400 M.
III. La position de la commission
Sur l'article 1er et le rapport annexé, la commission a adopté 26 amendements.
A. Sur l'article 1er
À l'initiative du rapporteur Cédric Perrin et des rapporteurs pour avis du programme 146, Hugues Saury et Hélène Conway-Mouret, la commission a adopté un amendement qui substitue la référence à 2,7% du PIB consacré à l'effort de défense en 2030 au lieu de 2,5% dans le texte adopté par l'Assemblée nationale afin de rétablir une trajectoire budgétaire compatible avec l'objectif approuvé par les pays membres de l'OTAN de porter leur effort de défense à 3,5% en 2035. Cette référence à 2,7% du PIB découle de la nouvelle trajectoire budgétaire proposée par le rapporteur à l'article 2 du présent projet de loi.
B. Sur le rapport annexé
· À l'initiative du rapporteur Cédric Perrin, la commission a adopté trois amendements sur le rapport annexé :
- un amendement prévoyant après l'alinéa 33 que soit étudié le recours à de nouveaux types des contrats reposant non sur la détention de stocks mais sur la réservation de capacités de production activables à tout moment ;
- un amendement aux alinéas 18 et 21 tirant les conséquences, sur le plan des effectifs, de l'ambition financière nouvelle de 50 milliards d'euros adoptée à l'article 2. La commission ne pouvant pas fixer arbitrairement des cibles d'effectifs précises, elle appelle à un relèvement de l'ambition en temps utile ;
- un amendement complétant l'alinéa 72 sur la subsidiarité afin de prévoir que des crédits d'un montant annuel de 150 millions d'euros sont répartis par le chef d'état-major des armées entre les trois armées et, le cas échéant, les services de soutien. Ces enveloppes de crédits, issus majoritairement des ressources dédiées à l'équipement des forces, sont mises en oeuvre avec le concours technique de la DGA, et notamment de ses centres experts référents. Ils devront bénéficier en priorité à la BITD française.
· À l'initiative du rapporteur Cédric Perrin et des rapporteurs pour avis du programme 144 Pascal Allizard et Gisèle Jourda, la commission a adopté sept amendements sur le rapport annexé :
- un amendement à l'alinéa 9 modifiant l'alinéa ajouté par l'amendement 365 donnant une priorité aux capacités souveraines de lutte contre les menaces hybrides ;
- un amendement, également cosigné par les rapporteurs pour avis du programme 129 Olivier Cadic et Michaël Vallet, modifiant l'alinéa 9 afin de réparer une omission dans les priorités de l'actualisation de la loi de programmation militaire en y réintégrant les fonctions de cyberdéfense et de renseignement, dans le respect de la sincérité budgétaire des fonds spéciaux, aux côtés de la priorité donnée aux capacités d'action dans les champs hybrides face aux cyberattaques, aux manipulations de l'information et aux ingérences étrangères de toute nature, juridique, économique ou militaire, en renforçant les capacités de réponse et de lutte offensive, en privilégiant des solutions souveraines ;
- un amendement à l'alinéa 8 précisant l'affectation des 500 M€ supplémentaires en faveur du programme 144 et identifier les principaux champs d'innovation que cette enveloppe supplémentaire a vocation à financer, tout en prévoyant la possibilité d'adapter cette liste en fonction de l'évolution des besoins ;
- un amendement après l'alinéa 33 visant à renforcer la place des PME et ETI dans les études amont en prévoyant que le ministère des armées se dote d'outils permettant le suivi du « ruissellement » vers ces entreprises, la direction générale de l'armement (DGA) et l'Agence de l'innovation de défense (AID) n'étant en mesure de retracer, à l'heure actuelle, que les paiements directs ;
- un amendement à l'alinéa 71 prévoyant le recours accru aux architectures ouvertes afin de favoriser l'intégration rapide de nouvelles technologies dans les équipements ;
- un amendement à l'alinéa 73 visant à renforcer la subsidiarité en matière d'innovation, afin de gagner en agilité et de faciliter le passage à l'échelle ;
- un amendement après l'alinéa 33 prévoyant la poursuite des efforts engagés en matière d'accès au financement des entreprises de la BITD et des start-ups innovantes et visant à lever les obstacles susceptibles de limiter l'accès à l'assurance pour les entreprises de la BITD, certaines d'entre elles faisant état de refus ou de restrictions en matière d'assurance responsabilité civile professionnelle en raison de leur activité dans le secteur de la défense.
· À l'initiative du rapporteur Cédric Perrin et des rapporteurs pour avis du programme 146, Hugues Saury et Hélène Conway-Mouret, la commission a adopté neuf amendements sur le rapport annexé :
- un amendement aux alinéas 68 et 73 qui procède à plusieurs coordinations avec la modification de la trajectoire budgétaire adoptée à l'article 2 afin de préciser notamment que la hausse des moyens atteindra 50 Mds€ au lieu de 36 Mds et que l'objectif était de consacrer 2,7 % du PIB à l'effort de défense en 2030 au lieu de 2,5 % dans le projet de loi. Le délai des études portant sur les impacts territoriaux de la mise en oeuvre de la LPM prévues à l'alinéa 45 est ramené à 6 mois.
- un amendement aux alinéas 68 et 73 qui prévoit de développer une famille de missiles balistiques conventionnels et non seulement un missile d'une portée de 2500 km. L'objectif est notamment de rendre possible le développement de missiles aérobalistiques d'une portée d'environ 1000 km afin de constituer une véritable « trame balistique » ;
- un amendement aux alinéas 78 et 84 prévoit de commander 26 LRU d'ici 2030 au lieu d'une fourchette comprise entre 13 et 26 systèmes et ouvre la possibilité d'en obtenir jusqu'à 52 d'ici 2035 tout en prévoyant qu'ils devront être de conception souveraine ;
- un amendement aux alinéas 83 et 84 prévoit que le développement de la capacité intermédiaire de char sera lancé dès 2026 afin de créer un cloud de combat terrestre et un système de systèmes comportant possiblement plusieurs plateformes dédiées à des fonctionnalités propres (artillerie, LAD, arme à énergie dirigée, missiles...) ;
- un amendement aux alinéas 86, 89 et 96 porte le nombre de frégates de premier rang de 15 à 18 d'ici 2035 ;
- un amendement aux alinéas 87 et 96 augmente de 10 exemplaires le nombre de Rafale Marine afin de porter la trame chasse Marine à 51 unités ;
- un amendement vise à pérenniser les travaux déjà engagés pour développer une capacité de drones sous-marins de longue endurance XL UUV pour une première capacité opérationnelle en 2030 (premier de série) et une production en série d'ici 2035 ;
- un amendement aux alinéas 100 et 105 prévoit que les partenaires du SCAF veilleront à sécuriser la création d'un cloud de combat aérien commun à l'ensemble des futurs moyens aériens européens et que le démonstrateur de chasseur de 6ème génération prévu pour 2035 pourra au besoin être réalisé nationalement en cas de renoncement au NGF ;
- un amendement aux alinéas 98 et 105 prévoit d'accroitre de 20 Rafale la trame chasse de l'Armée de l'Air et de l'Espace d'ici 2035 ;
- un amendement aux alinéas 51, 99 et 105 prévoit la réalisation du missile air-air COMETE d'ici 2030 distinct du successeur du METEOR qui interviendra au cours de la prochaine décennie et inscrit la réalisation d'un démonstrateur opérationnel de drone de combat furtif à l'horizon 2025 pour accompagner le standard F5 du Rafale.
· À l'initiative du rapporteur Cédric Perrin et des rapporteurs du programme 178 Olivier Cigolotti et Michelle Gréaume, la commission a adopté trois amendements sur le rapport annexé qui insèrent autant d'alinéas après l'alinéa 10 :
- un premier amendement après l'alinéa 10 vise à garantir aux troupes des trois armées un entrainement adapté à la haute intensité, en particulier en permettant l'usage des armes et des munitions en condition réelle. Lors de son audition devant la commission le 29 avril, le chef d'état-major des armées avait en effet relevé qu'il était indispensable que les conditions d'entrainement prévoient l'usage des armements réellement utilisés sur le terrain, afin de permettre aux armes de ne pas les découvrir le jour de l'affrontement ;
- un deuxième amendement après l'alinéa 10 est destiné à garantir au Service de Santé des Armées (SSA) les moyens financiers et humains nécessaires à la lutte de haute intensité, avec une attention particulière portée au recrutement des personnels, à la valorisation des réservistes opérationnels et à la qualité des soins aux soldats ;
- un troisième amendement après l'alinéa 10 intègre à l'actualisation de la LPM l'étude de l'impact du dérèglement climatique dans la préparation des hommes et des matériels. En plus de constituer une menace pour la paix, le dérèglement climatique s'impose en effet comme une réalité à laquelle les forces armées doivent dès aujourd'hui se préparer. Il implique ainsi un bouleversement des conditions d'intervention des armées, qui impose dès aujourd'hui une adaptation des équipements et des infrastructures.
· À l'initiative du rapporteur Cédric Perrin et, selon les cas, de l'un ou des rapporteurs pour avis du programme 212 Jean-Pierre Grand et Marie-Arlette Carlotti, la commission a adopté trois amendements sur le rapport annexé :
- un amendement tire les conséquences, sur le plan des effectifs, de l'ambition financière nouvelle de 50 milliards d'euros donnée par la commission à l'actualisation de la programmation, en appelant à la révision à la hausse des cibles de recrutement ;
- un amendement à l'alinéa 93 supprime l'alinéa ajouté à l'Assemblée nationale par l'amendement visant à ce que soit étudiée la possibilité d'octroyer la carte du combattant aux équipages océaniques à titre rétroactif, la disposition adoptée à l'article 26 étant plus opérationnelle ;
- un amendement après l'alinéa 18 insère une phrase, à l'alinéa consacré aux objectifs relatifs aux effectifs, soulignant la nécessité de préserver les crédits de communication aux fins de recrutement ;
- un amendement insérant un alinéa nouveau après l'alinéa 26 disposant que le soutien à la résilience de la Nation exige la fiabilisation des données utiles au recensement par leur actualisation annuelle, obligation qui devra être progressivement étendue aux cohortes des Français âgés de plus de 25 ans à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, selon un échéancier conforme aux moyens alloués à l'administration du service national.
· A l'initiative d'Akli Mellouli et de plusieurs de ses collègues, la commission a adopté avec l'avis favorable du rapporteur un amendement sur le rapport annexé insérant un nouvel alinéa, après l'alinéa 30, sur le principe général de prévention, de caractérisation et de réparation des activités industrielles issues des activités de défense. Si cette obligation est déjà inscrite aux articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement, il y est proposé de recourir aux compétences spécifiques du ministère de la défense dans un cadre interministériel, ce qui peut s'avérer utile.
· A l'initiative de Dominique de Legge, avec l'avis favorable du rapporteur, un amendement sur le rapport annexé prévoyant des adaptations du cadre législatif et réglementaire applicable aux entreprises de la BITD.
Article 1er bis
Rapport
sur la mobilisation de la clause dérogatoire pour les dépenses en
lien avec la défense
Le présent article additionnel demande la remise d'un rapport sur l'activation de la clause dérogatoire pour les dépenses de défense.
La commission a supprimé cet article.
I. Une flexibilité autorisée par l'Union européenne
A. La clause dérogatoire
Le présent article additionnel résulte d'un amendement DN 114 adopté en commission à l'initiative d'Anna Pic, avec un avis favorable des rapporteurs et un avis de sagesse du Gouvernement. Il a été amendé en séance publique par les rapporteurs (n° 77) pour en affiner la rédaction.
Il propose que, dans un délai de trois mois le Gouvernement remette au Parlement un rapport « présentant une comparaison des avantages et des inconvénients pour la France de formuler à l'Union européenne une demande de mobilisation de la clause dérogatoire pour les dépenses de défense. »
L'activation de cette clause s'inscrit dans le cadre du plan ReArm Europe/Préparation à l'horizon 2030 proposé par la Commission européenne en mars 2025 pour accroître les dépenses de défense dans l'UE. Il complète l'instrument « Agir pour la sécurité de l'Europe » (SAFE), adopté le 27 mai 2025 qui fournira des prêts d'une valeur maximale de 150 milliards d'euros pour aider les États membres de l'UE à accroître leurs investissements dans le domaine de la défense.
Applicable pendant quatre ans, cette clause dérogatoire permet, à compter de 2025, un surcroît annuel de dépenses de moins de 1,5 % du PIB. Les dépenses doivent porter sur l'acquisition de nouveaux équipements ou infrastructures de défense, l'augmentation des effectifs des armées ou encore le renforcement de la préparation opérationnelle.
B. Les conditions d'activation
L'activation de la clause dérogatoire nationale par un État membre est subordonnée à trois conditions principales :
· l'existence de circonstances exceptionnelles échappant au contrôle des autorités des États membres ;
· l'incidence majeure de ces circonstances exceptionnelles sur les finances publiques de l'État membre concerné ;
· enfin, un écart par rapport à la trajectoire des dépenses fixée par le Conseil ou à la trajectoire corrective au titre de la procédure concernant les déficits excessifs ne mettent pas en péril la viabilité budgétaire à moyen terme.
La Commission évalue la demande de l'État membre au regard de ces critères et propose une recommandation au Conseil, qui se prononce à la majorité qualifiée renforcée et fixe un délai pour l'activation, avec d'éventuelles prorogations d'un an si les circonstances exceptionnelles persistent.
Le Conseil a accepté jusqu'à présent les demandes formulées par 17 états membres : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Portugal, Slovaquie, Slovénie et République tchèque.
II. La position de la commission : une facilité qui ne résout rien
Troisième pays le plus endetté de l'Union européenne après la Grèce et l'Italie, deuxième déficit public le plus élevé après la Belgique, la France aborde le besoin de réarmement en position de grande faiblesse. Structurellement en difficulté pour contenir ses dépenses, la France doit donc assurer un effort massif tout en menant enfin les réformes indispensables, alors même que la croissance ralentit avec l'impact du conflit dans le Golfe.
L'activation de la clause dérogatoire, si elle offrirait pour un temps la possibilité d'écarter un potentiel contentieux avec l'Union européenne, ne permettrait cependant pas d'écarter les risques qui pèsent sur le financement de notre dette. Le rapport demandé à ce sujet ne pourrait donc sans surprise que reprendre ce constat bien connu.
La commission a supprimé l'article 1er bis.
Article 1er ter (nouveau)
Fixation d'un pourcentage de
crédits d'études amont à destination des PME et ETI de la
défense
Cet article prévoit que 10 % au moins des crédits d'études amont seront destinés aux petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire de la base industrielle et technologique de défense.
La commission a adopté l'article 1er ter (nouveau).
Cet article est issu d'un amendement de nos collègues Cédric Perrin, rapporteur, Gisèle Jourda et Pascal Allizard adopté en commission.
Il vise à modifier l'article 2 de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense afin de fixer un pourcentage minimal des crédits d'études amont destiné aux PME et ETI de la BITD s'élevant à 10 %.
En effet, si le rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2024 et 2030 prévoyait, à l'initiative du Sénat, que « afin de conserver une industrie de défense innovante, les moyens consacrés aux études amont devront notamment bénéficier aux PME et ETI, qui représentent une composante essentielle de la BITD », comme le relevaient nos collègues Gisèle Jourda et Pascal Allizard dans leur rapport pour avis sur le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 20263(*) : « selon les chiffres communiqués par l'AID, les crédits d'études amont destinés aux petites entreprises (microentreprises, TPE, PME) demeurent très faibles (66 M€ en 2024, soit 7,2 % du total) » , même si « ces montants ne retracent [...] que les paiements directs aux PME et ne prennent pas en compte le “ ruissellement ” des crédits via les grands maîtres d'oeuvre ».
La commission a adopté l'article 1er ter sans modification.
Article 2
Nouvelle programmation des ressources
financières (2026-2030)
Cet article modifie l'article 4 de la loi n°2023-703 du 1er août 2023 afin de prévoir une nouvelle programmation des ressources financières pour les années 2026 à 2030 destinée à accélérer l'effort de réarmement. Il prévoit d'augmenter les ressources budgétaires de la mission « Défense », hors charges de pensions et à périmètre constant, de 36 Mds€ sur la période 2026-2030, pour porter les crédits à 436 Mds€ courants sur la période 2024-2030.
La commission a adopté l'article 2 modifié par un amendement du rapporteur, de Hugues Saury et Hélène Conway-Mouret tendant à accroître les moyens de la trajectoire budgétaire de 14 milliards d'euros afin de porter l'effort de défense à 2,7 % du PIB en 2030 au lieu de 2,5% dans le projet de loi initial.
La nouvelle trajectoire adoptée par la commission maintient ainsi un effort constant à hauteur de +6,7 milliards d'euros sur les années 2027, 2028, 2029 et 2030 au lieu du ralentissement prévu par le projet de loi afin de respecter l'engagement pris par la France de porter à 3,5% du PIB son effort de défense à l'horizon 2035, ce que ne permet pas d'obtenir la trajectoire initiale du projet de loi. Les moyens budgétaires de la LPM seraient ainsi portés de 436 à 450 milliards d'euros sur la période 2024-2030 ce qui permettrait de financer des ajustements ciblés du format des Armées dans le tableau capacitaire annexé à l'article 1er sans attendre la prochaine LPM.
I. La situation actuelle
A. Une nouvelle trajectoire budgétaire pour les Armées
L'article 4 de la loi du 1er août 2023 a déterminé la trajectoire budgétaire de la LPM 2024-2030, la hausse des crédits prévue permettant, en particulier, de financer les nouveaux équipements des armées.
Pour la période 2024-2030, le montant des besoins physico-financiers programmés a ainsi été arrêté à 413,3 Mds€ dont 400 Mds€ de crédits budgétaires et 13,3 Mds€ de recettes extrabudgétaires.
L'article 4 de la loi de 2023 a prévu que les ressources budgétaires de la mission « Défense », hors charges de pensions et à périmètre constant, seraient portées de 47,2 milliards d'euros en 2024 à 67,4 milliards d'euros en 2030 grâce à des « marches » annuelles comprises entre 3,2 et 3,5 milliards d'euros.
Ce même article 4 prévoyait également que cette trajectoire de ressources budgétaires devait s'entendre comme un minimum, ouvrant ainsi la possibilité de lui adjoindre des « surmarches » supplémentaires.
La trajectoire budgétaire adoptée en 2023
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total |
|
|
Crédits de paiement de la mission « Défense » |
47,2 |
50,5 |
53,7 |
56,9 |
60,4 |
63,9 |
67,4 |
400 |
|
Variation |
+3,3 |
+3,3 |
+3,2 |
+3,2 |
+3,5 |
+3,5 |
+3,5 |
|
|
Variation calculée par rapport à 2023 |
+3,3 |
+6,3 |
+9,8 |
+13 |
+16,5 |
+20 |
+23,5 |
|
|
Crédits de paiement de la mission « Défense » cumulés |
47,2 |
97,8 |
151,5 |
208,5 |
268,7 |
332,6 |
400 |
(En milliards d'euros courants)
Le même article 4 prévoyait que les 400 milliards d'euros de ressources budgétaires devraient également être complétées, sur la durée de la programmation, par des ressources extrabudgétaires comprenant notamment le retour de l'intégralité du produit des cessions immobilières du ministère des armées, les redevances domaniales et les loyers provenant des concessions ou des autorisations de toute natures consentis sur les biens immobiliers affectés au ministère.
Ces ressources étaient estimées comme suit dans l'article 4 de la loi précitée :
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total 2024-2030 |
|
|
Ressources extrabudgétaires (prévisions) |
1316 |
1049 |
899 |
694 |
649 |
630 |
629 |
5866 |
(En millions d'euros courants.)
Un mécanisme de garantie était prévu pour s'assurer chaque année que si les ressources extrabudgétaires étaient inférieures au montant de la prévision figurant dans le tableau ci-dessus, elles devraient être complétées à hauteur de ce montant par des crédits budgétaires dans la loi de finances initiale de l'année suivante.
L'article 4 prévoyait, en outre, qu'à ces ressources budgétaires et extrabudgétaires devraient s'ajouter celles nécessaires au financement de l'effort national de soutien à l'Ukraine concernant notamment le financement de contributions à la Facilité européenne pour la paix, des recomplètements nécessaires, en cas de cessions d'équipements ou de matériels, à la préservation intégrale du format des armées prévu par la programmation militaire présentée dans le rapport annexé au projet de loi ou d'aides à l'acquisition de matériels ou de prestations de défense et de sécurité. Ces moyens étaient amenés à être déterminés en loi de finances de l'année ou en exécution.
En cas de prélèvement d'équipements ou de matériels sur les parcs des armées au titre du soutien à l'exportation, l'article 4 prévoyait que les ressources nécessaires au financement des recomplètements nécessaires à la préservation intégrale du format des armées prévu par la programmation militaire présentée dans le rapport annexé au projet de loi devraient être ajoutés en loi de finances de l'année ou en exécution.
Enfin, l'article 4 indiquait que ces ressources ne comprenaient pas le financement du service national universel, qui devait disposer d'un financement ad hoc hors loi de programmation militaire.
B. Des crédits vite devenus insuffisants
Dès le vote de la LPM, les craintes exprimées par le Sénat sont rapidement devenues réalité4(*). Qu'il s'agisse de l'insuffisance des crédits dédiés aux munitions qui s'est traduite par la faiblesse des commandes adressées aux industriels ou du caractère lacunaire des crédits prévus pour certains grands programmes (PA-NG, moteur T-REX du standard F5 du Rafale), il est rapidement apparu que la LPM ne pouvait être mise en oeuvre correctement. Les annulations de crédits intervenues chaque année depuis 2024 sur le programme 146 comme l'utilisation de certains crédits pour financer le dépassement du coût des certaines opérations extérieures ont achevé de fragiliser à la fois l'ambition du texte et la crédibilité de la trajectoire budgétaire.
Des besoins physico-financiers portés de 405,9 Mds€ à 441,6 Mds€
Lors du débat de 2023 la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait été attentive à conforter le principe des recettes extrabudgétaires dont le Haut conseil des finances publiques avait estimé qu'une large part n'était pas suffisamment documentée. La commission avait notamment obtenu d'inscrire dans l'article une trajectoire prévisionnelle de ressources extrabudgétaires issues de recettes patrimoniales (cessions immobilières, de matériel...), de prestations de service (DGA...) et de prestations du service de santé des armées (SSA) ; de prévoir un complément budgétaire dans l'hypothèse où les ressources constatées seraient inférieures aux prévisions et de préciser que le financement de l'aide à l'Ukraine n'était prélevé ni sur le montant des crédits budgétaires, ni sur celui des ressources extrabudgétaires.
La commission avait, par ailleurs, tenu à reprendre la disposition de la LPM précédente qui excluait tout financement du service national universel (SNU) par la LPM afin que cette disposition continue à s'appliquer, quelle que soit l'évolution du SNU.
L'article 2 du projet de loi conserve une référence aux 13,3 Mds€ de recettes extrabudgétaires. Si ces dernières ne sont pas véritablement documentées dans le projet de loi et son étude d'impact le rapporteur spécial de la commission des finances, Dominique de Legge, estime que les 5,9 Mds€ de recettes extrabudgétaires détaillées dans la loi de 2023 ont été réalisées jusqu'ici et devraient également l'être jusqu'en 2030. Les interrogations concernent toujours la différence de 7,4 Mds€ décomposée en 1,2 Md€ à venir pour le soutien à l'Ukraine et 6,2 Mds€ de « non-dépenses » qui anticipent le fait que certains programmes ne seront pas conduits dans les délais ou seront abandonnés. Pour le rapporteur spécial, la LPM initiale ne prévoyait en réalité que 405,9 Mds€. L'actualisation de la LPM accroissant les crédits budgétaires de 400 à 435,7 Mds€, compte tenu des 5,9 Mds€ de recettes extra-budgétaires, ce sont 441,6 Mds€ qui ont été prévus par le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale hors prise en compte des « non dépenses » et avant activation des mécanismes de garantie.
Face à ces nouveaux besoins de financement, le Gouvernement a été amené dès la discussion du PLF 2026 à indiquer que la trajectoire budgétaire initiale serait complétée par des « surmarches » représentant un effort de +3,5 Mds€ en 2026 et de +3 Mds€ supplémentaires en 2027, portant ainsi la hausse des moyens à 6,7 Mds€ en 2026 et +6,2 Mds€ en 2027.
II. Le dispositif envisagé
A. Une trajectoire budgétaire portée à 436 milliards d'euros sur la période 2024-2030
L'article 2 du projet de loi initial modifie le premier alinéa de l'article 4 de la loi n°2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense afin d'indiquer que pour la période 2024-2030, le montant des besoins physico-financiers programmés s'élevait en 2023 à 413,3 milliards d'euros.
Les alinéas 3 et 4 de l'article 2 rerédigent, par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article 4 afin de prévoir qu'après actualisation de la loi de programmation militaire, les ressources budgétaires de la mission « Défense », hors charges de pensions et à périmètre constant, intègreront 36 milliards d'euros de ressources nouvelles réparties sur 2026-2030 qui évolueront entre 2024 et 2030 selon une nouvelle trajectoire détaillée dans le tableau5(*) suivant :
(En milliards d'euros courants)
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total |
|
|
Crédits de paiement de la mission « Défense » - trajectoire initiale de 2023 (Mds€) |
47,2 |
50,5 |
53,7 |
56,9 |
60,4 |
63,9 |
67,4 |
400 |
|
Crédits de paiement de la mission «
Défense » - trajectoire actualisée |
47,2 |
50,5 |
57,1 |
63,3 |
68,3 |
72,8 |
76,3 |
436 |
|
Surplus de crédits de paiement dans la trajectoire
actualisée |
+0 |
+0 |
+3,5 |
+6,5 |
+8 |
+9 |
+9 |
+36 |
L'article 2 fait donc passer les ressources budgétaires stricto sensu de 400 à 436 Mds€. Si l'on tient compte par ailleurs du fait que seuls 5,9 ds€ de recettes extrabudgétaires sont véritablement documentées comme le relève le rapporteur spécial de la commission des finances Dominique de Legge (voir encadré ci-dessus), le montant des besoins physico-financiers est porté par l'actualisation de la LPM de 405,9 Mds€ à 441,6 Mds.
Les crédits de paiement visés sont uniquement ceux de la mission « Défense » et n'intègrent pas, par conséquent, les crédits affectés aux anciens combattants (programme 169 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ») ou à la gendarmerie nationale (programme 152 de la mission « Sécurités »).
B. Un mission « Défense » dotée de 76,3 Mds€ en 2030
Les crédits de paiement de la mission « Défense » adoptés en loi de finances initiale pour 2024 et 2025 ont été identiques à ceux prévus dans la LPM (47,2 Mds€ pour le premier exercice et 50,5 Mds pour le second). Les 36 milliards supplémentaires se concentrent donc sur la période 2026-2030. L'article 2 précise ainsi les montants de crédits pour chaque année : 57,1 Mds€ en 2026 ; 63,3 Mds en 2027 ; 68,3 Mds en 2028 ; 72,8 milliards en 2029 et 76,3 milliards en 2030 contre 67,4 milliards d'euros dans la trajectoire initiale de 2023.
L'article 2 du projet de loi initial prévoit, par ailleurs, d'ajouter un alinéa à l'article 4 indiquant que « ces ressources comprennent le financement de la montée en puissance progressive du service national ». L'étude d'impact du projet de loi précise, en effet, que la trajectoire inclut le financement de la première phase d'un futur « service national » à hauteur de 2,3 milliards d'euros, correspondant à sa montée en puissance sur la période 2026-2030.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A. Une adoption avec modifications rédactionnelles
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté l'article 2 avec deux modifications rédactionnelles aux alinéa 2 et 3.
B. Une adoption de l'article 2 sur la trajectoire budgétaire sans modification
L'Assemblée nationale a adopté l'article 2 sur la nouvelle trajectoire budgétaire sans modification.
IV. La position de la commission
A. La nécessité de poursuivre les efforts sur la période 2026-2030
Le choix de présenter dans le nouveau tableau de financement le montant annuel du surplus de crédits de paiement par rapport à la trajectoire initiale pourrait laisser penser que l'effort produit est progressif de 2026 à 2029 puis se stabilise à compter de 2029 à un niveau élevé de +9 milliards par an. Or, si l'on prend en compte non plus la hausse de crédits de paiements pour chaque année entre la nouvelle trajectoire et la trajectoire initiale, mais la hausse annuelle des crédits compte tenu des marches et surmarches, on constate que l'effort réalisé décroit à compter de 2027 ce qui correspond en fait à un ralentissement de l'effort. Alors que la hausse des crédits prévue en 2026 s'établit à +13 %, celle-ci décélère à +10,9 % en 2027, +7,9 % en 2028, +6,6 % en 2029 pour n'atteindre que +4,8 % en 2030. Ce ralentissement exprime aussi le fait qu'un flux de crédits nouveaux constant rapporté à un stock qui augmente chaque année représente, en réalité, une hausse chaque année proportionnellement moins importante.
Une décélération de l'effort de défense à compter de 2027
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
|
|
Variation annuelle trajectoire PJL (Mds€) |
+3,3 |
+3,3 |
+6,7 |
+6,2 |
+5,0 |
+4,5 |
+3,5 |
|
En % |
+7,0 |
+13,0 |
+10,9 |
+7,9 |
+6,6 |
+4,8 |
Ce ralentissement de l'effort budgétaire a une conséquence importante puisqu'il signifie que la France - compte tenu de cette baisse de rythme - ne sera pas en mesure de respecter son engagement de consacrer 3,5% de son PIB à son effort de défense en 2035. Pour atteindre cet objectif de 3,5%, il faudrait en effet que l'effort de défense, passé de 2% en 2024 à 2,5% en 2030, croisse de 1% du PIB sur les cinq années suivantes 2030-2035 - soit deux fois plus que durant les sept années précédentes 2024-2030 - ce qui semble peu crédible.
De manière plus concrète, la trajectoire proposée dans le projet de loi signifie également que le retard pris dans le réarmement de la France par rapport aux besoins estimés pourrait amener notre pays à ne pas être en mesure de tenir son rang en cas d'engagement de haute intensité avant 2030 puisque le projet de loi ne prévoit aucune évolution du format des armées qui a été confirmé en 2022 et dont certains segments - comme le format de la flotte - ont été arrêtés dans le Livre blanc de 2013.
Les conséquences de ce réarmement insuffisant devraient être multiples :
- il devrait tout d'abord accélérer le décrochage de la France par rapport à l'Allemagne, qui prévoit, elle, de consacrer 160 milliards d'euros à son effort de défense en 2030 soit plus du double des 76,3 milliards prévus par la trajectoire budgétaire actualisée ;
- il pourrait, ensuite, participer à laisser subsister l'idée que l'Europe n'est pas prête à assurer sa défense et ce faisant inciter un adversaire à tirer avantage de cette situation, la France n'étant pas pleinement en mesure de remplir ses engagements pris tant dans le cadre de l'OTAN (article 5) que de l'Union européenne (art. 42-7 du Traité sur l'Union européenne6(*)).
B. Une opportunité pour renforcer dès maintenant le format des Armées
Le rapporteur ainsi que les rapporteurs pour avis des crédits du programme 146, Hugues Saury et Hélène Conway-Mouret ont donc considéré qu'il était urgent de définir une trajectoire budgétaire en phase avec les besoins avérés et les menaces identifiées sur la période 2027-2030.
Compte tenu des contraintes budgétaires et du fait qu'une nouvelle loi de programmation militaire devra être mise en chantier dès l'année prochaine, ils ont estimé qu'un effort supplémentaire limité pouvait être envisagé, qui d'une part maintiendrait constants les nouveaux moyens à mobiliser sur la période 2026-2030 et, d'autre part, utiliserait les ressources ainsi dégagées pour financer des besoins urgents et ciblés qui font l'objet d'un large consensus dans les armées.
La nouvelle trajectoire proposée par l'amendement du rapporteur et des rapporteurs pour avis des crédits budgétaires du programme 146 prévoit donc de reconduire la hausse des crédits de 6,7 milliards décidée pour 2026 sur les quatre années suivantes jusqu'en 2030. L'effort supplémentaire serait ainsi stabilisé et le budget consacré aux armées atteindrait en 2030 83,9 milliards d'euros au lieu de 76,3 milliards d'euros.
Le surcroît cumulé des crédits mobilisés s'établirait ainsi à environ 14 milliards d'euros, ce qui aurait pour conséquence de faire passer de 36 à 50 milliards le total des crédits supplémentaires ajoutés à la LPM 2024-2030 et de porter de 2,5 à 2,7 % du PIB l'effort de défense en 2030, soit un montant désormais cohérent avec l'objectif de 3,5 % du PIB consacré à l'effort de défense en 2035.
Nouvelle trajectoire budgétaire adoptée par la CAEDFA
(En milliards d'euros courants)
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total |
|
|
Crédits de paiement de la mission « Défense » - trajectoire initiale de 2023 (Mds€) |
47,2 |
50,5 |
53,7 |
56,9 |
60,4 |
63,9 |
67,4 |
400 |
|
Crédits de paiement de la mission « Défense » - trajectoire actualisée (Mds€) |
47,2 |
50,5 |
57,1 |
63,8 |
70,5 |
77,2 |
83,9 |
450 |
|
Variation |
+3,3 |
+3,3 |
+6,7 |
+6,7 |
+6,7 |
+6,7 |
+6,7 |
Les 14 milliards de crédits supplémentaires prévus par cet amendement permettraient de compléter dès maintenant le format des armées sur des segments qui sont reconnus comme prioritaires7(*), qu'il s'agisse de la trame chasse des Rafale, du nombre de frégates de premier rang, du nombre de LRU de nouvelle génération et de la capacité intermédiaire de char. Compte tenu de l'étalement de la durée des programmes, ces 14 milliards de crédits permettraient également d'initier des travaux pour développer une trame balistique complète concernant notamment les missiles aérobalistiques et de réintégrer le développement d'ici 2035 d'un drone de combat furtif en complément du standard F5 du Rafale.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur, de Hugues Saury et Hélène Conway-Mouret qui modifie le tableau de l'alinéa 6 relatif à la trajectoire budgétaire de la LPM et, par coordination, l'alinéa 4 afin de prévoir que l'actualisation de la LPM intègre 50 Mds€ de ressources nouvelles pour la période 2026-2030 au lieu de 36 Mds€ prévus dans le texte initial.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3
Révision
des provisions annuelles pour OPEX
Cet article vise à augmenter la provision pour OPEX figurant à l'article 5 de la LPM du 1er août 2023.
La commission a adopté l'article sans modification.
I. La situation actuelle - le financement des opérations extérieures
A. Des OPEX au contour encore peu clair
Le rapporteur spécial de la commission des finances Dominique de Legge a rendu public le 8 avril 2026 un rapport8(*) sur Les déploiements de nos armées à l'étranger : un financement qui reste à consolider dans la durée, qui présente une analyse en profondeur du mode de financement et des incertitudes qui pèsent sur nos opérations extérieures.
Les opérations extérieures sont constituées de trois ensembles qui reposent sur des financements différents.
 |
Les missions opérationnelles à l'étranger (MISSOPS), qui regroupent les exercices à l'étranger, la coopération militaire ou encore les partenariats de défense. Les Opérations extérieures (OPEX), qui se distinguent par leur intensité et font l'objet d'un arrêté interministériel Les opérations de guerre menées à l'étranger en application de l'article 35 de la Constitution. Le financement deux premiers types d'opération obéit à des règles distinctes : |
|
Source : rapport précité de la commission des finances |
· les MISSOPS « hors OPEX » sont financés sous enveloppe, c'est-à-dire sur les crédits généraux du ministère ;
· le surcoût occasionné par les OPEX fait l'objet depuis 2005 d'une provision distincte, aujourd'hui inscrite aux programmes 178 et 212 de la mission Défense.
Comme l'a montré le rapport de la commission des finances, ces modalités de calcul de ce « surcoût » sont discutables :
· d'une part, elles ne tiennent pas compte d'éléments qui pourraient être imputables aux OPEX, comme l'usure des matériels9(*) ;
· d'autre part, leur contour demeure flou, faute de base juridique claire permettant de distinguer MISSOPS et OPEX. À ce titre, la loi de finances pour 2026 a intégré à la catégorie OPEX les opérations de sécurisation sur le flanc Est de l'Europe.
B. Les dispositions de la LPM 2024-2030 : une baisse de la provision dédiée
L'article 5 de la loi de programmation militaire du 1er août 2023 pour les années 2024 à 2030 avait fixé à 800 millions d'euros pour 2024, puis 750 millions d'euros par an jusqu'en 2030 la provision OPEX et Missions Intérieures (MISSINT). Ce même article avait précisé que les surcoûts des opérations extérieures et des missions intérieures non couverts par la provision feraient l'objet d'un financement interministériel, la participation de la mission Défense à ce dernier ne pouvant excéder la proportion qu'elle représente dans le budget général de l'État. La commission avait adopté une protection supplémentaire, avec un amendement du Rapporteur Christian Cambon visant à supprimer la notion de « circonstances exceptionnelles » qui aurait pu justifier une contribution de la mission Défense supérieure à son poids relatif dans le budget.
Le montant alors retenu pour la provision reposait sur plusieurs hypothèses :
- un désengagement progressif de l'Afrique, qui s'est effectivement produit, avec des effectifs OPEX sur le continent qui sont passés de 5 525 personnes en 2020 à 1 276 en 2024 ;
- la non intégration des opérations de sécurisation du flanc Est et de l'aide à l'Ukraine.
II. Le dispositif envisagé - une hausse bienvenue des crédits des OPEX et MISSINT
La provision OPEX fait l'objet d'une sous-budgétisation constante ces dernières années. Entre 2019 et 2025, l'écart s'établit en moyenne à 250 millions d'euros par an, et 1,1 milliard en 2025 si l'on prend en compte les opérations sur le flanc Est de l'OTAN.
Dès lors, l'actualisation de la loi de programmation est l'occasion de proposer une estimation plus réaliste, qui tienne compte en particulier de l'intégration des opérations de sécurisation en Europe.
Le présent article 3 propose donc de remplacer le tableau figurant à l'article 5 de la loi du 1er août 2023 en portant le montant de la provision OPEX de 750 à 1 450 millions en 2026, puis 1 200 millions jusqu'en 2030.
Comparaison de la provision OPEX LPM/Actualisation
(en millions d'euros)
La hausse de la provision se justifie tant par l'intégration de nouvelles missions que par le contexte géopolitique. Selon les informations transmises à votre rapporteur, les 250 millions d'euros supplémentaires prévus en 2026 sont destinés à neutraliser l'impact d'une éventuelle annulation des crédits en fin de gestion.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV. La position de la commission - une mise à niveau bienvenue
La commission se félicite que le montant de provision se rapproche désormais de la réalité budgétaire, d'autant plus que les opérations de sécurisation du flanc Est devront très probablement être prolongées pour une période indéterminée, voire monter en puissance.
Cet article est un des points de ce projet de loi qui démontre que le Sénat avait raison, en 2023, de dénoncer la sous-budgétisation de la LPM. Il est temps que le Gouvernement entende enfin les analyses du Sénat sur ce mal récurrent.
A ce titre, la commission réaffirme son attachement au principe de la solidarité interministérielle en cas de dépassement de la provision. Interrogée par le Rapporteur pour avis du programme 178 Olivier Cigolotti lors de son audition devant la commission le 28 avril, la Ministre des armées a confirmé que l'article 5 de la LPM trouverait bien à s'appliquer en cas de dépassement, ce que la commission ne manquera pas de vérifier.
La commission a adopté l'article 3 sans modification.
Article 4
Ajustement des cibles d'augmentation des
effectifs
Cet article corrige la trajectoire d'effectifs cible jusqu'au terme de la programmation.
La commission a adopté l'article 4 modifié par un amendement visant à doter, le cas échéant, la mission Défense des crédits de titre 2 nécessaires en gestion pour faire face à une éventuelle conjoncture favorable dans le recrutement et l'attractivité.
I. La trajectoire d'effectifs prévue par la LPM 2024-2030
L'article 7 de la loi de programmation militaire pour les années 2024-2030 fixe les cibles prévisionnelles d'effectifs suivantes :
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
|
|
Cibles d'augmentation nette des effectifs |
700 |
700 |
800 |
900 |
1000 |
1000 |
1200 |
L'article précise que « cette évolution porte sur les emplois financés par les crédits de personnel du ministère de la défense, à l'exclusion des apprentis civils et militaires, des volontaires du service militaire volontaire et des volontaires du service national universel. En conséquence, les effectifs du ministère de la défense s'élèveront à 271 800 équivalents temps plein en 2027 et à 275 000 équivalents temps plein en 2030 ». L'effectif de référence pour l'année 2023 est donc de 268 700 ETP.
Les résultats obtenus ces dernières années ont significativement éloigné le ministère de la trajectoire fixée. La sous-exécution, surtout, du schéma d'emplois de 2023 a contribué à creuser un retard qui n'a pas été rattrapé. Au 31 décembre 2025, les effectifs du ministère suivis dans le cadre de la LPM s'élevaient à 265 475 ETP, ce qui représente un retard d'environ 4500 ETP sur un point de passage 2025 prévu à 270 100 ETP.
Évolution des effectifs (en ETP)
Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, avril 2026, p. 60.
Cette mauvaise dynamique a depuis été en partie enrayée, grâce au déploiement des mesures de fidélisation - nouvelle politique de rémunération des militaires, réforme des grilles indiciaires, mesures de politique sociale contenues dans le plan Fidélisation 360 - sur lesquelles la commission a déjà eu l'occasion de se prononcer. En 2025 par exemple, les sorties définitives sont désormais de l'ordre de 22 000, et devraient s'élever à 22 700 en 2026, alors qu'elles étaient 25 000 en 2023. La baisse est particulièrement significative pour la catégorie des sous-officiers, avec une baisse de 23 % entre 2023 et 2025.
II. Le dispositif envisagé : un point d'arrivée identique et une courbe d'évolution par conséquent plus pentue
Le 1° de l'article 4 procède à la modification de la trajectoire cible des effectifs entre 2026 et 2030, afin de garantir l'atteinte de l'objectif fixé par la LPM de 275 000 équivalents temps plein en 2030.
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2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
|
|
Cibles d'augmentation nette des effectifs dans la LPM 2024-2030 |
700 |
700 |
800 |
900 |
1000 |
1000 |
1200 |
|
Art 4 du projet de loi d'actualisation |
800 |
2150 |
2150 |
2100 |
2350 |
Le 2° réécrit le troisième alinéa de l'article 7 de la LPM en disposant que « cette évolution porte sur les emplois financés par les crédits de personnel du ministère de la défense, à l'exclusion des apprentis civils et militaires, des volontaires du service militaire volontaire, des volontaires du service national universel et des appelés du service national au sens de l'article L. 4132-11-1 du code de la défense. En conséquence, les effectifs du ministère de la défense s'élèveront à 268 400 équivalents temps plein en 2027 et à 275 000 équivalents temps plein en 2030, quelle que soit la montée en puissance du service national ».
Si la cible visée en 2030 reste inchangée à 275 000 ETP, la cible intermédiaire fixé pour 2027 est revue à la baisse à 268 400 ETP, afin de crédibiliser une trajectoire dont la pente est, par hypothèse, rendue plus forte. Les rapporteurs pour avis du programme 212 observent que les chefs d'état-major entendus en audition et la direction des ressources humaines du ministère des armées se disent raisonnablement confiants dans la capacité à recruter selon l'ambition affichée.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
IV. La position de la commission : adoption avec prise en compte de la circonstance d'une dynamique favorable en termes d'attractivité
Les rapporteurs souhaitent souligner que l'attractivité du métier des armes dépend de nombreuses variables, dont certaines sont exogènes à l'institution militaire - l'état du marché du travail en particulier -, et affiche par conséquent une certaine volatilité.
En 2025, la Cour des comptes a relevé que le rétrécissement de l'enveloppe de titre 2 en cours d'année du fait de départs moindres que prévu, a « nécessité un freinage des recrutements à partir de septembre 2025 » : « à fin décembre 2025, l'effectif moyen réalisé est de 266 701 ETPT, soit +1 137 ETPT au regard de la prévision de début d'année (du fait des moindres départs qui ont incité le ministère à freiner les recrutements pour corriger le dépassement, en cours d'année, de la trajectoire d'effectifs) et -4 420 ETPT de vacance sous plafond d'emplois. La principale raison de cette sur-exécution résulte des dynamiques de recrutement et de départs bien plus favorables aux armées que prévu »10(*).
Cette situation révèle une contradiction, lorsque la conjoncture est favorable à l'attractivité des forces armées, entre l'ambition de la trajectoire pluriannuelle et la contrainte liée à l'annualité budgétaire pesant sur les dépenses de personnel. Les chefs d'état-major ont d'ailleurs exprimé en audition devant la commission leur souhait de bénéficier de davantage de souplesse afin de recruter le plus vite possible le personnel nécessaire à la réalisation de la cible à 2030, dès lors que la conjoncture le permettait.
Aussi l'amendement du rapporteur précise-t-il à l'article 7 de la LPM, sur le modèle de son article 6, qu'une dynamique de recrutement favorable en cours d'année laissant entrevoir un dépassement de la cible fixée en loi de finances initiale, conduit le Gouvernement à faire bénéficier la mission « Défense » de mesures financières de gestion, si nécessaire par ouverture de crédits en loi de finances rectificative et en loi de finances de fin de gestion.
À cet article doit être rattaché l'ajout proposé par la commission au rapport annexé, disposant que les dépenses de communication, notamment celles destinées à soutenir la dynamique de recrutement, ne devront pas être sacrifiées aux autres postes de dépense.
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article 4 bis A
Rapport relatif aux effets de la nouvelle
politique de rémunération des militaires
Cet article vise à préciser la rédaction de la disposition de la LPM prévoyant la remise au Parlement d'un rapport sur la nouvelle politique de rémunération des militaires.
La commission a adopté l'article 4 bis A sans modification.
L'article 7 de la loi du 1er août 2023 de programmation militaire pour les années 2024-2030 prévoit qu'« avant la fin de l'année 2026, le Gouvernement remettra au Parlement, après information du Conseil supérieur de la fonction militaire, un rapport évaluant les effets de la nouvelle politique de rémunération des militaires » (NPRM).
Un amendement à l'Assemblée nationale a précisé que ce rapport porte également sur la « mise en oeuvre » de la NPRM.
La commission a adopté l'article 4 bis A sans modification.
Article 4 bis (nouveau)
Avancement de la date de mise en
place de la commission du livre blanc et concertation préalable à
toute actualisation de la programmation
Cet article introduit par l'Assemblée nationale vise à avancer d'un an, à juillet 2027, la date de constitution de la commission chargée d'élaborer un livre blanc sur la défense et la sécurité nationale en vue de la prochaine loi de programmation militaire.
La commission a adopté l'article 4 bis modifié par un amendement tendant à constituer la commission dès janvier 2027 et à associer expressément le Parlement à ses travaux.
I. La situation actuelle
L'article 8 de la loi n°2023-703 du 1er août 2023 prévoit que « la présente programmation fera l'objet d'une actualisation par la loi avant la fin de l'année 2027 ». Le dernier alinéa du même article précise que « cette actualisation sera suivie de la mise en place, avant le 30 juin 2028, d'une commission chargée de l'élaboration d'un livre blanc sur la défense et la sécurité nationale en vue de la prochaine loi de programmation militaire ».
II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a introduit ce nouvel article 4 bis lors de l'examen du texte par la commission de la défense. Deux amendements identiques de la commission des affaires étrangères et de Mme Anna Pic ont tout d'abord avancé du 30 juin 2028 au 30 juillet 2027 la date limite de cette mise en place, pour tenir compte du fait que l'actualisation de la programmation militaire, opérée par le présent projet de loi, sera intervenue un an plus tôt que prévu par le même article 8.
Par ailleurs, un second amendement de Mme Anna Pic a précisé, au même article 8 de la loi n°2023-703 du 1er août 2023, que l'actualisation de la programmation militaire, constituant un exercice de nature stratégique, doit être conduite en concertation avec les acteurs concernés.
En séance publique l'Assemblée nationale a adopté cet article 4 bis sans modification.
III. La position de la commission
La commission a adopté un amendement commun du rapporteur, de Hugues Saury et de Hélène Conway-Mouret, rapporteurs pour avis des crédits budgétaires du programme 146, qui apporte deux modifications à l'article 4 bis.
La première modification vise à avancer au 31 janvier 2027 la constitution de la commission chargée de l'élaboration d'un livre blanc sur la défense et la sécurité nationale en vue de la prochaine loi de programmation militaire prévue par l'article 8 de la loi du 1er août 2023.
En l'état actuel, compte tenu des échéances électorales du printemps 2027, le risque est réel que les travaux sur la prochaine loi de programmation militaire soient de fait repoussés à 2028 compte tenu des délais inhérents à l'installation d'un nouveau gouvernement. Un tel report serait très préjudiciable à nos armées compte tenu du fait que la présente actualisation de la LPM ne porte en réalité que sur 2026 et 2027, ne propose pas d'évolution du format et reporte certains choix structurels à 2035.
Engager les travaux sur la prochaine LPM dès janvier 2027 pourrait permettre de rechercher l'accord le plus large sur les besoins de nos Armées et de recenser les programmes industriels permettant d'y répondre, tout en laissant la possibilité au prochain chef de l'État, choisi par les Français l'année prochaine, de faire ses propres choix au second semestre sur la base d'un état des lieux partagé et des nouvelles priorités que la commission aura pu prendre en compte.
L'amendement prévoit en outre d'associer le Parlement aux travaux de cette commission, dont l'article 4 bis indique qu'ils devront être conduits en concertation avec les autres acteurs concernés (industriels, chercheurs...).
La commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié.
Article 4 ter
Introduction d'un bilan de l'état
des infrastructures et du plan Familles dans le rapport annuel d'application de
la LPM
Cet article vise à compléter le rapport annuel sur l'exécution de la loi de programmation militaire d'un bilan de l'état des infrastructures d'une part, et du plan Familles et de la condition militaire d'autre part.
La commission a adopté l'article 4 ter modifié par une légère reformulation des ajouts proposés à l'Assemblée nationale.
L'article 9 de la loi de programmation militaire du 1er août 2023 pour les années 2024-2030 dispose notamment qu'avant le 30 avril de chaque année, le Gouvernement remet aux commissions compétentes du Parlement un rapport sur le bilan de son exécution, et en liste le contenu :
- 1° Un bilan détaillé de l'ensemble des ressources et de l'exécution des crédits programmés pour la mission « Défense » ;
- 2° Un bilan détaillé de l'impact de l'inflation sur les crédits de la mission « Défense » et, le cas échéant, de l'application de l'article 6 de la LPM ;
- 3° Un bilan de la mise en oeuvre de la politique d'équipement des forces ;
- 4° Un état prévisionnel des livraisons prévues dans l'année en cours au titre des opérations et des programmes ;
- 5° Une mise à jour du tableau intitulé « Équipement des forces » figurant dans le rapport annexé ;
- 6° Un bilan de la préparation et de l'exécution des opérations d'armement dont le coût est supérieur à 70 millions d'euros ;
- 7° Une présentation synthétique des investissements en équipements d'accompagnement et de cohérence réalisés au cours de l'année écoulée ainsi que des prévisions d'investissement pour l'année suivante ;
- 8° Un bilan relatif à la mise en oeuvre des objectifs concernant les effectifs et les réserves ;
- 9° Un bilan des actions conduites en matière de sécurisation des approvisionnements et de constitution de stocks de munitions ;
- 10° Un bilan des grandes orientations de la politique industrielle de défense ainsi que des coopérations européennes en la matière ;
- 11° Un bilan des actions liées aux partenariats et aux alliances stratégiques ;
- 12° Un bilan des actions du ministère de la défense en matière environnementale.
En commission de la défense, les députés ont complété l'objet du rapport annuel sur l'exécution de la loi de programmation militaire par deux amendements :
· À l'initiative de M. Jean-Michel Jacques et de plusieurs de ses collègues du groupe EPR, un amendement a ajouté à la liste ci-dessus « Un bilan relatif à l'état des infrastructures du ministère des armées, en particulier des logements et hébergements affectés aux militaires, dresse les besoins restant à couvrir et les éventuelles mesures complémentaires à mettre en oeuvre afin d'améliorer durablement la qualité et la salubrité des infrastructures concernées » ;
· À l'initiative de Constance Le Grip et de plusieurs de ses collègues députés du groupe EPR, un amendement a ajouté un dernier alinéa prévoyant « un bilan de la mise en oeuvre du « Plan famille 2 » et de l'évolution de la condition militaire ».
La commission approuve le principe de ces compléments au rapport d'exécution de la LPM. Elle a toutefois souhaité supprimer la mention de « l'évolution de la condition militaire », formulation trop lâche, trop éloignée de la « mise en oeuvre du plan Famille 2 », et qui forme de toute façon la matière du travail annuel du Haut comité d'évaluation de la condition militaire, dont la production alimente déjà très utilement le travail du Parlement.
La commission a adopté l'article 4 ter ainsi modifié.
* 3 Projet de loi de finances pour 2026 : Défense : Environnement et prospective de la politique de défense, avis n° 141 (2025-2026) présenté au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées par M. Pascal Allizard et Mme Gisèle Jourda, tome V, déposé le 24 novembre 2025.
* 4 Le rapporteur de la commission avait par exemple indiqué dans son rapport de 2023 que « sur le plan capacitaire, cette LPM est paradoxale : malgré l'effort financier réalisé, de nombreux enjeux restent en suspens. D'importants décalages de calendrier sont proposés par le Gouvernement, dont certains s'apparentent à des renoncements. Des cibles sur des programmes cruciaux sont reportées à 2035. L'existant est modernisé et renouvelé, ce qui permettra de rester à la pointe des technologies nouvelles, mais le tournant de la « masse » n'est pas pris. »
* 5 Une erreur matérielle a indiqué dans le projet de loi du Gouvernement 67,7 milliards d'euros en 2030 pour la trajectoire initiale au lieu de 67,4 milliards d'euros. Cette erreur matérielle est corrigée dans le tableau présenté.
* 6 La clause de défense mutuelle est définie par l'article 42 § 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) : « Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. »
* 7 Le 23 février 2025, le Premier ministre alors ministre des Armées avait ainsi déclaré dans un tweet qu'il était nécessaire de passer de 15 à 18 frégates, d'acquérir de 20 à 30 Rafale supplémentaires et d'accélérer sur la guerre électronique et les drones.
* 8 https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/r25-513-notice.html
* 9 En OPEX, les matériels sont beaucoup plus sollicités, ce qui consomme à un rythme accru leur potentiel. Cette usure accélérée n'est pas prise en compte dans le calcul du coût des OPEX, qui s'en trouve donc sous-évalué.
* 10 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission Défense en 2025, avril 2026, p. 60-61.