TITRE II : ACCELÉRER LE RÉARMEMENT
CHAPITRE IER : MIEUX ADAPTER LES POUVOIRS ÉCONOMIQUES AUX ENJEUX DE LA DÉFENSE NATIONALE
Article 5
Subvenir aux besoins des forces armées
en matière de soutien logistique, énergétique et sanitaire
par l'élargissement des possibilités d'imposer à des
entreprises la constitution de stocks stratégiques et la priorisation de
commandes
Cet article vise à renforcer les dispositifs de constitution de stocks de matières ou composants d'intérêt stratégique et de priorisation des commandes passées par l'État, instaurés par l'article 49 de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.
La commission a adopté l'article 5 modifié par un amendement rédactionnel.
I. La situation actuelle - l'obligation de constitution de stocks stratégiques et la priorisation de commandes : deux dispositifs créés par la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030
A. La loi de programmation militaire 2024-2030 a prévu deux dispositifs visant à sécuriser les approvisionnements des armées
L'article 49 de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 a créé deux dispositifs visant à sécuriser les approvisionnements des forces armées inscrits à :
- l'article L. 1339-1 du code de la défense, qui prévoit, sur le modèle des dispositifs existants en matière de médicaments (article L. 5121-29 du code de la santé publique) et de produits pétroliers (articles L. 642-2 et suivants du code de l'énergie), la possibilité pour l'autorité administrative d'ordonner aux entreprises mentionnées à l'article L. 2332-1 du code de la défense, c'est-à-dire celles titulaires d'une autorisation de fabrication, de commerce et d'intermédiation d'armement, la constitution de stocks stratégiques composés de matières premières, de composants, de pièces de rechange ou de produits semi-finis indispensables à la production d'équipements militaires. Cette obligation s'accompagne d'un devoir de reconstitution continue des stocks au fur et à mesure de leur utilisation. Ce mécanisme vise à permettre de sécuriser l'approvisionnement des forces armées en garantissant, à titre préventif, la disponibilité des ressources nécessaires à la fabrication des équipements militaires qu'elles ont commandés ;
- l'article L. 1339-2 du code de la défense, qui prévoit la possibilité pour l'État d'imposer aux entreprises titulaires de marchés de défense et de sécurité, ainsi qu'à leurs sous-traitants, d'exécuter prioritairement certaines prestations au bénéfice des armées, le cas échéant au détriment de leurs autres engagements contractuels, y compris internationaux.
B. Des dispositifs utiles mais souffrant de plusieurs angles morts
Selon l'étude d'impact du présent article, entre mai 2024 et décembre 2025, plusieurs arrêtés ont été pris afin d'imposer la constitution de stocks stratégiques auprès des principaux industriels de la base industrielle et technologique de défense. Ces mesures ont permis d'identifier les vulnérabilités des chaînes d'approvisionnement, d'initier la constitution de réserves critiques et d'améliorer la visibilité de l'État sur les capacités industrielles disponibles en cas de crise majeure. Les entreprises concernées ont, dans leur ensemble, fait preuve de coopération, conduisant les travaux demandés et transmettant des rapports d'avancement sans qu'il ait été nécessaire de recourir à des sanctions.
S'agissant du mécanisme de priorisation des commandes, s'il n'a pas encore donné lieu à un volume d'applications comparable, son existence même permet de sécuriser la planification industrielle et de garantir la capacité de l'État à mobiliser rapidement les ressources nécessaires en cas de besoin.
Néanmoins, plusieurs limites à ces dispositifs ont été identifiées.
D'une part, le champ des entreprises concernées par l'obligation de constitution de stocks demeure restreint, excluant des acteurs essentiels au soutien logistique, énergétique et sanitaire des forces.
D'autre part, le mécanisme de priorisation est limité aux seuls marchés de défense et de sécurité, ce qui en réduit la portée opérationnelle dans un contexte où une part significative du soutien des forces repose sur des marchés de droit commun.
II. Le dispositif envisagé - une prolongation de la logique de l'article 49 de la LPM 24-30
S'agissant de l'obligation de constitution de stocks stratégiques inscrite à l'article L. 1339-1 du code de la défense, l'alinéa 3 du présent article élargit le champ des entreprises pouvant être concernées à celles produisant des équipements « nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire ».
L'alinéa 5 précise que ce dispositif ne s'applique pas aux produits de santé ni aux produits pétroliers, déjà encadrés par des dispositifs spécifiques prévus respectivement aux articles L. 5121-29 du code de la santé publique (relatif aux stocks de sécurité de produits de santé) et L. 642-2 et suivants du code de l'énergie (concernant la constitution et la conservation de stocks stratégiques de produits pétroliers).
En cas de manquement répété, l'alinéa 6 prévoit un doublement des sanctions, dont le plafond est actuellement fixé au double de la valeur des stocks non constitués, dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires annuel moyen constaté sur les deux exercices précédents. En effet, la rédaction actuelle de l'article L. 1339-1 ne prévoit, en cas de récidive, que la possibilité pour l'autorité administrative de retirer l'autorisation de fabrication, de commerce ou d'intermédiation d'armement. Dès lors que le champ des entreprises concernées est élargi au-delà de celles bénéficiant d'une telle autorisation, il apparaît nécessaire d'adapter le régime de sanctions.
S'agissant du dispositif de priorisation des prestations prévu à l'article L. 1339-2 du code de la défense, l'alinéa 8 en étend l'application à l'ensemble des entreprises titulaires d'un marché, qu'il s'agisse d'un marché de défense et de sécurité (comme cela est le cas actuellement), ou d'un marché de travaux (article L. 1111-2 du code de la commande publique), de fournitures (article L. 1111-3) ou de services (article L. 1111-4). Il est par ailleurs précisé que la limitation relative à la priorisation en cas d'exportation ou de transfert d'un matériel de guerre ne s'applique que pour les marchés de défense ou de sécurité. Cette précision permet d'encadrer le dispositif et d'éviter que la limitation ne s'applique aux marchés du livre I que le présent article tend à soumettre au dispositif de priorisation.
L'alinéa 9 encadre la possibilité prévue au troisième alinéa de l'article L. 1339-2 du code de la défense d'ordonner à toute entreprise française titulaire d'un contrat passé avec une organisation internationale ou avec un État tiers de réaliser tout ou partie des prestations faisant l'objet du contrat par priorité sur tout engagement contractuel, tout en excluant les marchés conclus avec le ministère des armées.
Enfin, l'alinéa 11 ouvre la possibilité pour l'économat des armées11(*) d'avoir recours au dispositif de priorisation, sous réserve de « l'accord du ministre de la défense » et pour « l'exercice de ses missions ».
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, les députés ont adopté un amendement rédactionnel de Yannick Chenevard, rapporteur.
En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement d'Aurélien Saintoul et de plusieurs de ses collègues visant à intégrer, dans les équipements concernés par l'obligation de constitution de stocks stratégiques au profit des forces armées et formations rattachées, ceux relatifs au soutien numérique.
IV. La position de la commission
Les dispositions de l'article 5 renforcent et complètent utilement les dispositifs introduits par l'article 49 de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, dans une logique d'adaptation aux exigences de ce que le Gouvernement avait appelé à l'époque, bien qu'abusivement, l'« économie de guerre ».
En premier lieu, en intégrant désormais des acteurs contribuant au soutien logistique, énergétique et sanitaire des forces dans le champ des entreprises susceptibles d'être soumises à l'obligation de constitution de stocks stratégiques, le dispositif permet de mieux prendre en compte la réalité des chaînes d'approvisionnement, qui se caractérisent par leur interdépendance et leur vulnérabilité, ainsi qu'en a témoigné la succession de crises depuis la pandémie de Covid-19. Cette évolution contribue ainsi à renforcer la résilience de la base industrielle et technologique de défense, en sécurisant en amont l'accès à des intrants critiques indispensables à la conduite des opérations menées par nos forces armées.
En second lieu, en ouvrant la faculté de priorisation des commandes à l'ensemble des marchés publics - qu'il s'agisse de travaux, de fournitures ou de services - le présent article tire les conséquences de la diversification des modes de soutien aux forces. Cette évolution renforcera la capacité de l'État à mobiliser rapidement les capacités industrielles et les prestations nécessaires, y compris en dehors du seul champ des marchés de défense et de sécurité, et participera ainsi à une meilleure préparation et réaction aux situations de crise.
Il convient enfin de relever que, dans son avis, le Conseil d'État n'a pas émis de réserve concernant les dispositions du présent article 5. Ainsi, s'agissant des modifications relatives aux stocks stratégiques, il a considéré « qu'une telle extension répond à un objectif d'intérêt général, qui est de garantir la continuité de l'exécution des missions des forces armées en sécurisant leur approvisionnement, et que l'absence d'indemnisation des coûts de constitution et d'entretien des stocks prescrits, lesquels ont le caractère d'une réserve minimale et non celui d'un stock de produits immobilisés, ne porte pas à l'exercice du droit de propriété une limitation telle qu'elle se heurterait à un obstacle de nature constitutionnelle ou conventionnelle ». S'agissant du dispositif de priorisation des commandes, il a estimé « que, eu égard à son objet et aux garanties prévues, la disposition ne se heurte à aucun obstacle d'ordre constitutionnel ou conventionnel ».
La commission a adopté un amendement rédactionnel de Cédric Perrin, rapporteur.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6
Constitution de stocks stratégiques pour
les opérateurs d'importance vitale
Cet article vise à permettre d'imposer à un opérateur d'importance vitale (OIV) la constitution d'un stock minimal nécessaire à la continuité de son activité, sur le modèle des stocks stratégiques dont la constitution peut être imposée aux entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD).
La commission a adopté l'article 6 modifié par 3 amendements tendant i) à prévoir un réexamen annuel de l'arrêté prescrivant la constitution de stocks, ii) à articuler les obligations résultant du présent article avec celles résultant de dispositifs existants pour les équipements à destination des forces armées, les produits de santé et pétroliers, et iii) à apporter une précision rédactionnelle.
I. La situation actuelle - en l'état actuel du droit, le seul statut d'opérateur d'importance vitale n'emporte aucune obligation en matière de stockage stratégique
A. La loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 a, pour la première fois, introduit la possibilité d'imposer la constitution de stocks stratégiques
L'article 49 de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 introduit, au sein du code de la défense, un nouveau chapitre consacré à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations associées (cf. commentaire de l'article 5 du présent projet de loi).
Aux termes de l'article L. 1339-1 du code de la défense, l'autorité administrative peut, après consultation de l'entreprise concernée, imposer par arrêté à toute entreprise disposant de l'autorisation prévue à l'article L. 2332-1 de constituer un stock minimal de ressources stratégiques, telles que des matières premières, composants, pièces de rechange ou produits semi-finis.
B. Un mécanisme cependant absent du dispositif de sécurité des activités d'importance vitale (SAIV)
Mis en place en 2006, et inscrit dans le code de la défense aux articles L. 1332-1 à L. 1332-7 du code de la défense, le dispositif de sécurité des activités d'importance vitale (SAIV) a pour objectif de protéger certains opérateurs, qu'ils soient publics ou privés, considérés comme essentiels pour garantir la continuité des activités ayant trait, de manière difficilement substituable ou remplaçable, à la production et la distribution de biens ou de services indispensables, ou qui, dans certains cas, pourraient représenter un danger significatif pour la population.
Ces biens ou services doivent être indispensables :
- à la satisfaction des besoins essentiels pour la vie des populations ;
- ou à l'exercice de l'autorité de l'État ;
- ou au fonctionnement de l'économie ;
- ou au maintien du potentiel de défense ;
- ou à la sécurité de la Nation.
Un arrêté du Premier ministre du 2 juin 200612(*), modifié par un arrêté du 3 juillet 200813(*), fixe la liste des 12 secteurs d'activités d'importance vitale couverts par ce dispositif, qui concerne actuellement plus de 300 opérateurs d'importance vitale (OIV). Ces derniers sont définis à l'article L. 1332-1 du même code comme « les opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation ».
Chacun des 12 secteurs d'activité couverts par le dispositif de SAIV est en outre suivi par un ministère coordonnateur.
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Secteur |
Ministre coordonnateur |
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1 - Activités civiles de l'État (ACE) |
Ministre de l'intérieur |
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2 - Activités judiciaires |
Ministre de la justice |
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3 - Activités militaires de l'État (AME) |
Ministre de la défense |
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4 - Alimentation |
Ministre chargé de l'agriculture |
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5 - Communications électroniques, audiovisuel et information |
Ministre chargé des communications électroniques |
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6 - Energie |
Ministre chargé de l'énergie |
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7 - Espace et recherche |
Ministre chargé de la recherche |
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8 - Finances |
Ministre chargé de l'économie et des finances |
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9 - Gestion de l'eau |
Ministre chargé de l'écologie |
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10 - Industrie |
Ministre chargé de l'industrie |
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11 - Santé |
Ministre chargé de la santé |
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12 - Transports |
Ministre chargé des transports |
Ces opérateurs exploitent environ 1 500 points d'importance vitale (PIV), dont la sensibilité est protégée par le secret de la défense nationale. Ils ont l'obligation d'assurer la sécurité de leurs installations et de leurs systèmes d'information face à un large éventail de menaces (terrorisme, cyberattaques, catastrophes naturelles ou technologiques), tout en garantissant la continuité de leurs activités en cas de crise.
La mise en oeuvre du SAIV repose sur une logique de planification fondée sur l'analyse des risques, formalisée dans les directives nationales de sécurité (DNS). Celles-ci définissent les priorités de protection, identifient les menaces, fixent les objectifs de sécurité et précisent les critères de désignation des opérateurs et infrastructures critiques.
Sur cette base, les OIV élaborent plusieurs documents de sécurité. Le plan de sécurité opérateur (PSO) fixe la politique générale de protection, tandis que chaque point sensible fait l'objet d'un plan particulier de protection (PPP), détaillant les mesures concrètes à mettre en oeuvre. En complément, le préfet établit un plan de protection externe (PPE), qui organise l'intervention des forces de sécurité en cas d'incident. Enfin, un plan de continuité d'activité (PCA) prévoit les dispositions nécessaires pour assurer la reprise rapide des activités après une crise. L'ensemble de ces outils vise à renforcer la résilience des infrastructures critiques et à garantir la continuité des fonctions vitales de la Nation.
En dépit du caractère stratégique de leurs activités, les OIV ne sont, à l'heure actuelle, soumis à aucune obligation spécifique concernant leurs stocks.
II. Le dispositif envisagé - une extension aux opérateurs d'importance vitale de l'obligation de constitution de stocks stratégiques prévue pour les entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD)
Le présent article 6 insère, au sein du code de la défense, un article L. 1332-6-1 AA permettant à l'autorité administrative d'imposer aux opérateurs d'importance vitale (OIV) la constitution d'un stock minimal de toute matière, tout composant, tout rechange ou tout produit fini ou semi-fini stratégique indispensable à la continuité de leur activité. Le champ des biens concernés par ce dispositif est donc plus large que celui inscrit à l'article L. 1339-1 du code de la défense, ce dernier ne concernant que les « intrants » (matières, composants, rechanges ou produits semi-finis), à l'exclusion des produits finis.
Cette obligation est fixée par arrêté, pris sur proposition du ministre sectoriel compétent et après consultation de l'opérateur concerné (alinéa 3).
Ce stock ne peut excéder le volume nécessaire pour faire face à une rupture d'approvisionnement, totale ou partielle, pour une durée maximale de six mois (alinéa 4).
En application du principe de proportionnalité, l'autorité administrative détermine les caractéristiques du stock, notamment sa nature, son volume et sa durée de conservation (alinéa 5), en tenant compte de plusieurs critères :
- le degré de dépendance du secteur à l'égard des chaînes d'approvisionnement, en particulier internationales (alinéa 6) ;
- les risques pesant sur la continuité des activités concernées (alinéa 7) ;
- l'ensemble des menaces susceptibles de perturber ces activités, y compris de nature terroriste (alinéa 8) ;
- la situation économique de l'opérateur ainsi que ses contraintes logistiques (alinéa 9) ;
- les conditions générales d'approvisionnement et de conservation des stocks, notamment au regard des prix (alinéa 10) ;
- les possibilités de mutualisation des stocks entre opérateurs d'un même secteur soumis à des règles identiques (alinéa 11).
L'alinéa 12 prévoit que ces stocks peuvent être utilisés à titre exceptionnel, sous réserve d'une autorisation administrative précisant les modalités d'utilisation et de reconstitution, introduisant ainsi une souplesse opérationnelle.
À l'instar du dispositif prévu à l'article L. 1339-1 du code de la défense applicable à la base industrielle et technologique de défense, aucune indemnisation n'est prévue pour les coûts liés à la constitution et à l'entretien des stocks (alinéa 11).
Le dispositif est assorti d'un régime de sanction administrative : en cas de non-respect des obligations, une amende pouvant atteindre 150 000 euros peut être prononcée après mise en demeure.
Enfin, l'alinéa 17 prévoit une entrée en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi. Ce délai vise, selon l'étude d'impact, à permettre aux opérateurs de conduire leurs analyses de risques et d'engager un dialogue avec l'administration afin d'adapter les obligations de stockage.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels de Yannick Chenevard, rapporteur.
En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Patricia Lemoine, sous-amendé par le Gouvernement, visant à permettre aux OIV d'un même secteur d'activité et soumis aux mêmes règles de constituer leurs stocks stratégiques de manière mutualisée.
IV. La position de la commission - un dispositif qui permettra de renforcer la résilience des OIV, mais dont les conséquences financières pour les entreprises concernées devront faire l'objet d'une vigilance particulière
Le présent article 6 complète utilement le dispositif de SAIV, en introduisant un levier supplémentaire face aux risques croissants de ruptures d'approvisionnement, notamment dans un contexte marqué par des tensions géopolitiques, des chocs inflationnistes et des perturbations logistiques.
En effet, les OIV sont aujourd'hui exposés à des risques d'interruptions de leurs chaînes d'approvisionnement susceptibles d'affecter directement la continuité de leur production. Or, comme cela a été rappelé précédemment, le cadre actuel ne comporte pas de mécanisme spécifique encadrant la constitution de stocks au sein du dispositif de sécurité des activités d'importance vitale, ce qui limite la capacité d'anticipation et de résilience de ces acteurs pourtant essentiels.
Devant la commission14(*), le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a justifié l'absence de dispositif d'indemnisation par deux arguments : d'une part, il s'agit d'une simple faculté ouverte ; d'autre part, il est impossible d'évaluer ex ante le coût pour les entreprises concernées. Il conviendra néanmoins de rester attentif aux conséquences de la mise en oeuvre de ce dispositif, en particulier pour les sous-traitants. En effet, l'obligation de constituer des stocks, qui pourrait être partiellement répercutée sur ces derniers, engendrera des coûts de constitution et de détention. Elle aura ainsi un impact sur les charges des entreprises, et donc sur leurs résultats, mais également sur leur trésorerie.
La commission a adopté :
- un amendement de Cédric Perrin, rapporteur, Gisèle Jourda et Pascal Allizard prévoyant le réexamen annuel de l'arrêté imposant la constitution d'un stock stratégique à un opérateur d'importance vitale, à l'instar de ce qui existe s'agissant des stocks stratégiques dans le domaine de la défense ;
- un amendement de Cédric Perrin, rapporteur, Gisèle Jourda et Pascal Allizard prévoyant que les stocks déjà constitués en application de l'article L. 1339-1 du code de la défense pour les équipements destinés aux forces armées, de l'article L. 5121-29 du code de la santé publique pour les produits de santé, ainsi que des articles L. 642-2 et suivants du code de l'énergie pour les produits pétroliers soient pris en compte dans l'application des dispositions du présent article 6 afin d'articuler les obligations résultant de ces différents dispositifs ;
- un amendement rédactionnel de Cédric Perrin, rapporteur.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Article 6 bis
Remise d'un rapport dressant un état
des lieux des besoins de la base industrielle et technologique de
défense en matière de ressources humaines
Cet article prévoit la remise d'un rapport dressant un état des lieux des besoins de la base industrielle et technologique de défense en matière de ressources humaines.
La commission a supprimé l'article 6 bis.
Cet article est issu d'un amendement du groupe Socialistes et apparentés adopté en commission à l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du rapporteur et un avis favorable du Gouvernement.
En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de Yannick Chenevard et Jean-Louis Thiériot, rapporteurs.
Il prévoit la remise, dans les six mois à compter de la promulgation de la présente loi, d'un rapport dressant un état des lieux des besoins de la base industrielle et technologique de défense (BITD) en matière de ressources humaines afin de répondre aux exigences d'agilité et de montée en puissance de la production qui lui sont demandées.
L'exposé sommaire de l'amendement à l'origine du présent article relève ainsi que « après plusieurs décennies d'une BITD française façonnée pour perdurer en temps de paix, les nouvelles exigences d'accélération de la production, de massification, d'augmentation et de flux continus des stocks semblent se heurter à de véritables tensions en matière de ressources humaines, particulièrement s'agissant des emplois qualifiés. À l'heure actuelle, des études font ainsi état de 10 000 emplois non pourvus ».
Pour autant, considérant, d'une part, qu'à la suite de l'examen à l'Assemblée nationale, le rapport annexé prévoit déjà que « la montée en puissance de la base industrielle et technologique de défense suppose une politique active de maintien des bassins d'emploi qui concourent à l'effort de défense et de transmission et de renouvellement des compétences critiques, des savoir-faire rares et des qualifications indispensables à la continuité de l'effort de défense » et que « l'accélération de l'effort de défense s'accompagne d'une politique d'attractivité et de fidélisation des métiers en tension de la base industrielle et technologique de défense, en particulier dans les fonctions d'ingénierie, de production, de maintenance et de soutien concourant directement aux capacités critiques », et d'autre part, que la jurisprudence du Sénat conduit à accueillir défavorablement les demandes de rapport, la commission a adopté un amendement de Cédric Perrin, rapporteur, et Pascal Allizard visant à supprimer l'article 6 bis.
La commission a supprimé l'article 6 bis.
* 11 Aux termes de l'article L. 3421-1 du code de la défense, l'économat des armées « l'économat des armées constitue un établissement public de l'État, de caractère commercial, doté de l'autonomie financière et placé sous la tutelle du ministre de la défense. Il a pour objet le soutien logistique et la fourniture de services, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger ainsi qu'aux parties prenantes collectives et individuelles autorisées par le ministre de la défense ».
* 12 Arrêté du 2 juin 2006 fixant la liste des secteurs d'activités d'importance vitale et désignant les ministres coordonnateurs desdits secteurs.
* 13 Arrêté du 3 juillet 2008 portant modification de l'arrêté du 2 juin 2006 fixant la liste des secteurs d'activités d'importance vitale et désignant les ministres coordonnateurs desdits secteurs.
* 14 Audition du 6 mai 2026.