SOMMAIRE
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 5
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 7
II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : LES DÉPENSES DE SOUTIEN À L'EMPLOI PRÉSERVÉES DE LA BAISSE DES CRÉDITS GRÂCE À UN REFLUX DES DÉPENSES DE FORMATION PROFESSIONNELLE 11
A. DES CRÉDITS EN BAISSE POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2020, MAIS UNE SUR-EXÉCUTION PAR RAPPORT À LA LFI 11
B. L'AMORCE D'UNE BAISSE DES DÉPENSES CONSACRÉES À LA POLITIQUE DE L'EMPLOI, DANS UN CONTEXTE DE HAUSSE DU CHÔMAGE 12
C. LA DYNAMIQUE DE L'APPRENTISSAGE CONTINUE DE DÉTERMINER LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE DE LA MISSION 13
1. Les dépenses liées à l'alternance ont commencé à refluer en 2025 13
2. Le déficit persistant de France Compétences commence à se réduire grâce à de premières mesures structurelles 14
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, les crédits votés au titre de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » s'élevaient à 19,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 20,0 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), en diminution sensible par rapport à 2024.
2. En exécution 2025, les crédits consommés se sont finalement élevés à 19,6 milliards d'euros en AE, ce qui correspond à une diminution de 5,3 % par rapport au niveau inédit de l'exécution 2024 ; en CP, les crédits ouverts s'établissent à 20,4 milliards d'euros en CP, soit une légère baisse (+ 4,6 %) par rapport à l'exécution 2024.
3. L'exécution laisse voire une tendance baissière désormais clairement amorcée. Force est toutefois de constater que, du fait notamment d'importants reports de crédits, dont l'ampleur ne se dément pas d'année en année (1,1 milliard d'euros en CP, notamment au titre du PIC), les dépenses exécutées sur la mission se maintiennent à un niveau très élevé.
4. Le taux de consommation des crédits ouverts s'élève à 93,5 % en AE et 99,3 % en CP sur l'ensemble de la mission, ce qui correspond, pour les CP du moins, à une exécution conforme. La Cour des comptes considère ainsi que le schéma de fin de gestion de l'exercice 2025 est « satisfaisant ».
5. Si les dépenses en faveur de l'emploi se maintiennent à un niveau élevé, de premières diminutions peuvent être constatées : baisse du financement des contrats aidés (72,3 millions d'euros en AE, soit - 8,2 % par rapport la LFI, et 150,7 millions d'euros en CP, soit - 3,7 %) et diminution de 109 millions d'euros (- 8,5 %) de la subvention pour charges de service public versée à France Travail. La réduction du soutien à l'emploi est malheureusement engagée en 2025 dans un contexte d'accroissement du niveau de chômage.
6. En 2025, les dépenses en faveur de l'apprentissage connaissent une diminution. Au total, le coût brut de l'alternance pour l'État atteint plus de 6,4 milliards d'euros en CP, un niveau sensiblement inférieur à celui atteint en 2024 (7,3 milliards d'euros). Les mesures prises dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2025 permettent notamment de diminuer les charges pesant sur France Compétences, dont le déficit se résorbe progressivement.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025
En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, les crédits votés au titre de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » s'élevaient à 19,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 20,0 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), fonds de concours et attributions de produits inclus.
Pour mémoire, la mission comporte quatre programmes :
- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » se fixe pour objectif principal de favoriser l'accès et le retour à l'emploi de tous les publics en s'appuyant sur les structures du service public de l'emploi et en mobilisant au mieux les outils d'insertion professionnelle au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi ;
- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » se fixe pour objectifs de sécuriser l'emploi par l'anticipation des mutations économiques, contribuer à la revitalisation des territoires et au reclassement des salariés licenciés pour motif économique, faciliter l'insertion dans l'emploi par le développement de l'alternance et enfin édifier une société de compétences, notamment via le volet « formation » du Plan d'investissement dans les compétences (PIC) ;
- le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » vise notamment à améliorer les conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur privé concurrentiel, contribuer à la prévention et à la réduction des risques professionnels, à la dynamisation de la négociation collective et à l'amélioration du dialogue social et enfin à lutter contre le travail illégal et la fraude au détachement, en s'appuyant sur les services de l'inspection du travail ;
- enfin, le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » est renommé « Soutien des ministères sociaux » à compter de 2025. Alors qu'il constituait jusqu'alors le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère du travail, son périmètre s'est élargi au soutien des politiques publiques portées par les ministères des solidarités et de la santé ou encore des droits des femmes. Il porte ainsi notamment l'intégralité des dépenses de personnel (titre 2) des mission « Santé », Solidarité, insertion et égalité des chances » et « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » à compter de 2025.
Il est à noter que les programmes 102 et 103, qui relèvent de la politique de l'emploi stricto sensu, représentent à eux seuls 90 % des crédits de la mission.
Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » en 2024
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
N° |
Intitulé du programme |
2024 |
2025 |
Écart LFI 2025 / LFI 2024 |
Écart exécution 2025 / exécution 2024 |
Écart exécution 2025 / LFI 2025 |
|||
|
prévision |
exécution |
prévision |
exécution |
||||||
|
102 |
Accès et retour à l'emploi |
AE |
7 586,9 |
7 062,0 |
7 549,1 |
6 945,9 |
-0,5% |
-1,6% |
-8,0% |
|
CP |
7 593,2 |
7 049,4 |
7 067,1 |
6 652,6 |
-6,9% |
-5,6% |
-5,9% |
||
|
103 |
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi |
AE |
15 344,9 |
12 809,9 |
10 340,7 |
10 833,6 |
-32,6% |
-15,4% |
4,8% |
|
CP |
15 188,7 |
13 569,5 |
10 855,2 |
11 752,2 |
-28,5% |
-13,4% |
8,3% |
||
|
111 |
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail |
AE |
184,6 |
172,6 |
46,0 |
39,8 |
-75,1% |
-76,9% |
-13,5% |
|
CP |
110,0 |
98,5 |
84,7 |
79,4 |
-23,0% |
-19,4% |
-6,3% |
||
|
155 |
Soutien des ministères sociaux |
AE |
712,3 |
714,4 |
1 933,0 |
1 830,9 |
171,4% |
156,3% |
-5,3% |
|
CP |
711,0 |
714,7 |
2 014,8 |
1 967,8 |
183,4% |
175,3% |
-2,3% |
||
|
Total |
AE |
23 828,7 |
20 758,8 |
19 868,8 |
19 650,2 |
-16,6% |
-5,3% |
-1,1% |
|
|
CP |
23 603,0 |
21 432,1 |
20 021,8 |
20 451,9 |
-15,2% |
-4,6% |
2,1% |
||
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits de la mission ont connu une diminution sensible, de 16,6 % en AE et de 15,2 % en CP entre la LFI 2024 et la LFI 2025, refluant après avoir atteint un niveau inédit : 23,8 milliards d'euros en AE et 23,6 milliards d'euros en CP en LFI 2024.
Cette diminution est d'autant plus remarquable que la totalité des crédits de soutien des ministères sociaux a été rattachée à la mission en 2025, pour un montant de près de 1,2 milliard d'euros.
Toutefois, en exécution 2025, les crédits se sont finalement élevés à 19,6 milliards d'euros en AE et 20,4 milliards d'euros en CP, ce qui correspond à une légère augmentation par rapport aux crédits prévus dans la LFI pour 2025. Ce résultat s'explique par plusieurs mesures de régulations prises par le Gouvernement au cours de la gestion :
- tout d'abord, le Gouvernement a procédé à des reports de crédits à un niveau très important (1,24 milliard d'euros en AE et 1,09 milliard d'euros en CP, contre 350 millions d'euros en AE et 864,9 millions d'euros en CP en 2024), principalement sur le programme 103 (700 millions d'euros au titre d'un report de trésorerie relatif à France compétences) et au titre des fonds de concours (489,2 millions d'euros et 248,3 milliards d'euros au titre des PRIC) ;
- ensuite, une ouverture de 846,0 millions d'euros en AE et de 512,4 millions d'euros en CP au titre du fonds de concours de France compétences pour le financement des pactes régionaux d'investissement dans les compétences (PRIC) - l'intérêt de ce circuit de financement est d'ailleurs douteux, l'État versant à France compétences de 800 millions d'euros en AE et CP pour se voir rétrocéder un montant équivalent, voire moindre ;
- l'annulation de 50,9 millions d'euros en AE et de 173,3 millions d'euros en CP par le décret du 25 avril 2025 ;
- l'annulation, en loi de finances rectificative de fin de gestion pour 2025 (LFFG)1(*), de 885,5 millions d'euros en AE et de 825,0 millions d'euros en CP.
Ce sont au total 21,0 milliards d'euros en AE et 20,6 milliards d'euros en CP qui ont été ouverts sur la mission. Par rapport aux crédits ouverts, l'exécution est donc presque conforme, puisque 20,4 milliards d'euros de CP ont été consommés.
Évolution des prévisions et des exécutions entre 2022 et 2026
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
La mission présente donc un niveau de dépense « en diminution pour la première fois depuis la crise sanitaire »2(*) : après 20,9 milliards d'euros en 2023, 22,6 milliards d'euros en 2024 et 20,0 milliards d'euros dans la LFI pour 2025.
Mouvements de crédits en gestion au cours de l'exercice 2025
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
Programme |
LFI 2025 |
Reports entrants (y.c. FDC et ADP) |
Rattachements de FDC et ADP |
Virements et transferts (solde) |
Décrets d'annulation |
LFG 2025 |
Crédits ouverts 2025 |
Crédits consommés 2025 |
Taux de consommation des crédits ouverts |
||
|
102 |
AE |
7 549,1 |
0,0 |
16,6 |
24,3 |
0,0 |
- 616,4 |
6 973,7 |
6 945,9 |
99,6% |
|
|
CP |
7 067,1 |
0,0 |
16,6 |
6,1 |
0,0 |
- 395,5 |
6 694,4 |
6 652,6 |
99,4% |
||
|
103 |
AE |
10 340,7 |
1 222,7 |
800,0 |
- 6,3 |
- 31,2 |
- 272,4 |
12 053,6 |
10 833,6 |
89,9% |
|
|
CP |
10 855,2 |
1 048,3 |
466,4 |
- 6,3 |
- 149,1 |
- 421,2 |
11 793,4 |
11 752,2 |
99,7% |
||
|
111 |
AE |
46,0 |
1,0 |
0,5 |
- 0,1 |
0,0 |
- 3,5 |
44,0 |
39,8 |
90,5% |
|
|
CP |
84,7 |
3,0 |
0,5 |
- 0,1 |
0,0 |
- 5,1 |
83,1 |
79,4 |
95,5% |
||
|
155 |
AE |
1 920,8 |
17,1 |
28,9 |
- 2,4 |
- 19,7 |
6,7 |
1 951,3 |
1 830,9 |
93,8% |
|
|
CP |
2 002,6 |
36,4 |
28,9 |
- 5,5 |
- 24,2 |
- 3,2 |
2 034,9 |
1 967,8 |
96,7% |
||
|
TOTAL |
AE |
19 856,6 |
1 240,8 |
846,0 |
15,5 |
- 50,9 |
- 885,5 |
21 022,6 |
19 650,2 |
93,5% |
|
|
CP |
20 009,7 |
1 087,7 |
512,4 |
- 5,8 |
- 173,3 |
- 825,0 |
20 605,7 |
20 451,9 |
99,3% |
||
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Au total, l'exécution 2025 s'établit à 20,4 milliards d'euros de CP. Même avec l'élargissement du périmètre de la mission à l'ensemble des fonction supports des ministères sociaux, ce niveau est inférieur au plafond prévu par l'article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 (22,4 milliards d'euros pour 20253(*)) - plafond qui a du reste perdu toute pertinence à partir des annulations de crédits décidées en 2024.
On constate enfin un taux de consommation des crédits ouverts de 93,5 % en AE et 99,3 % en CP sur l'ensemble de la mission.
* 1 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
* 2 Cour des comptes, Note d'exécution budgétaire sur l'exercice 2025, avril 2026.
* 3 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.