EXAMEN DE L'ARTICLE
Article
unique
Création d'une dérogation à l'interdiction
d'ouverture de débits de boissons de quatrième
catégorie au sein des communes
de moins
de 3 500 habitants
Cet article propose d'instaurer une dérogation à l'interdiction d'ouvrir de nouveaux débits de boissons de quatrième catégorie au sein des communes de moins de 3 500 habitants. Il confère en outre aux maires, quelle que soit la taille de leur commune, le pouvoir de s'opposer au transfert d'un débit de boissons de quatrième catégorie.
La commission a adopté cet article modifié par trois amendements.
I - Le dispositif proposé : assouplir la réglementation de l'ouverture de débits de boissons en zone rurale dans un objectif de revitalisation des territoires
A. Le droit existant : une réglementation stricte de l'ouverture de nouveaux débits de boissons pouvant porter préjudice à l'oeuvre de revitalisation des communes rurales
1. Des conditions d'ouverture et de fonctionnement des débits de boissons strictement encadrées dans un but de santé publique
a) Un secteur régulé de sorte à maîtriser le nombre et la répartition des débits de boissons sur le territoire
? Tout établissement qui vend de l'alcool (un bar, un café, un pub, un restaurant ou encore une discothèque) doit, en application de l'article L. 3331-1 du code de la santé publique, être titulaire d'une licence.
S'agissant des débits de boissons à consommer sur place, la licence III, dite « licence restreinte », comporte l'autorisation de vendre pour consommer sur place des boissons fermentées non distillées et des vins doux naturels (vin, bière, cidre, poiré, vins de liqueur...) ne titrant pas à plus de 18 degrés d'alcool pur ; tandis que la licence IV, dite « grande licence », permet de vendre tout type de boisson alcoolique3(*).
Les restaurants qui ne sont pas titulaires d'une licence de débit de boissons à consommer sur place doivent, pour vendre des boissons alcooliques, être pourvus d'une « petite licence restaurant » (équivalent de la licence III) ou d'une « licence restaurant » (équivalent de la licence IV). Ces licences permettent la vente de boissons alcooliques pour consommer sur place seulement à l'occasion des principaux repas et comme accessoires de la nourriture4(*).
? Dans le but de limiter le nombre de lieux de consommation d'alcool, le législateur a strictement encadré l'ouverture et le transfert de débits de boissons.
La création de nouveaux débits de boissons titulaires d'une licence III ou IV est strictement encadrée.
D'une part, en vertu de l'article L. 3332-2 du code de la santé publique, l'ouverture de tout nouvel établissement doté d'une licence IV est interdite.
D'autre part, en application de l'article L. 3332-1 du même code, un débit de boissons doté d'une licence III ne peut être ouvert dans les communes où le total des établissements titulaires d'une licence III ou IV atteint ou dépasse la proportion d'un débit pour 450 habitants. Cette interdiction ne s'applique pas, en revanche, aux établissements dont l'ouverture intervient à la suite d'un transfert de licence.
L'ouverture d'un débit de boissons repose sur une procédure déclarative : toute personne souhaitant ouvrir un débit de boissons à consommer sur place et y vendre de l'alcool est tenue de faire, quinze jours au moins à l'avance et par écrit, une déclaration à la mairie dont il est donné immédiatement récépissé et qui est transmise au préfet du département5(*).
Article L. 3332-3 du code de la santé publique
Une personne qui veut ouvrir un café, un cabaret, un débit de boissons à consommer sur place et y vendre de l'alcool est tenue de faire, quinze jours au moins à l'avance et par écrit, une déclaration indiquant :
1° Ses nom, prénoms, lieu de naissance, profession et domicile ;
2° La situation du débit ;
3° À quel titre elle doit gérer le débit et les nom, prénoms, profession et domicile du propriétaire s'il y a lieu ;
4° La catégorie du débit qu'elle se propose d'ouvrir ;
5° Le permis d'exploitation attestant de sa participation à la formation visée à l'article L. 3332-1-1.
La déclaration est faite à Paris à la préfecture de police et, dans les autres communes, à la mairie ; il en est donné immédiatement récépissé.
Dans les trois jours de la déclaration, le maire de la commune où elle a été faite en transmet copie intégrale au représentant de l'État dans le département.
Lorsque les conditions ne sont pas réunies pour l'ouverture d'un nouveau débit de boissons, il est possible pour un établissement d'acquérir une licence par le biais d'un transfert.
Aux termes de l'article L. 3332-11 du code de la santé publique, un débit de boissons à consommer sur place exploité peut être transféré dans le département où il se situe (ou, sous certaines conditions, dans les départements limitrophes ou d'autres départements au profit d'établissements réunissant certains critères). En revanche, un débit de boissons ayant cessé d'exister depuis plus de cinq ans est considéré comme supprimé et ne peut plus être transmis6(*), ce qui explique en partie la diminution progressive du nombre de licences - et, incidemment, la hausse du prix des licences IV transférées.
Le prix des licences III et IV
Les licences III sont gratuites lorsqu'elles sont délivrées par la commune conformément aux conditions prévues par le code de la santé publique. Cependant, une licence III existante peut avoir une valeur de cession fixée librement et contractuellement entre le cédant et l'acheteur. Elle se situe en moyenne autour de 5 000 € en zone rurale, 10 000 € en zone urbaine résidentielle ou coeur de petites villes, 15 000 € dans les centres de villes moyennes ou quartiers secondaires de grandes métropoles, et jusqu'à 25 000 € dans les hypercentres de grandes métropoles et zones touristiques.
S'agissant des licences IV, leur rareté renchérit leur coût : il atteint environ 12 000 € en zone rurale, 17 000 € à 20 000 € en zone urbaine, 25 000 € dans les grandes métropoles, et jusqu'à 45 000 € à 50 000 € dans les hypercentres de grandes métropoles et zones touristiques.
Source : Direction générale des entreprises (DGE)
Les demandes d'autorisation de transfert sont soumises au préfet, après consultation obligatoire des maires des communes où est installé et sera transféré le débit concerné. Lorsqu'une commune ne compte plus qu'un débit de boissons titulaire d'une licence IV, le maire peut s'opposer à son transfert.
Malgré la régulation des débits de boissons à l'échelle nationale, il n'existe pas, au regret de la rapporteure, de registre national des licences III et IV qui permette de dresser un état des lieux exhaustif du nombre et de la répartition de ces établissements sur le territoire.
? Par ailleurs, la loi prévoit que certains espaces, appelés « zones protégées », ne puissent comporter des débits de boissons.
Le préfet de département est en effet chargé d'arrêter, après information des maires des communes concernées, les distances en deçà desquelles les débits de boissons à consommer sur place ne peuvent être établis autour, notamment, des établissements de santé, des établissements d'enseignement, des stades et des terrains de sport publics ou privés7(*).
b) Un secteur encadré par des obligations relatives à la lutte contre l'alcoolisme
Face aux risques liés à la consommation d'alcool tant en matière sanitaire qu'en matière d'ordre public, la loi fixe des obligations aux gérants de débits de boissons.
? D'une part, les tenanciers de débits de boissons sont assujettis à une obligation de formation.
Toute personne déclarant l'ouverture, la mutation, la translation ou le transfert d'un débit de boissons à consommer sur place muni d'une licence III ou IV a l'obligation de suivre une formation spécifique sur les droits et obligations attachés à l'exploitation d'un débit de boissons.
Aux termes de l'article L. 3332-1-1 du code de la santé publique, cette formation doit permettre aux tenanciers de ces établissements d'avoir « une connaissance des dispositions [législatives et réglementaires] relatives à la prévention et la lutte contre l'alcoolisme, la protection des mineurs et la répression de l'ivresse publique mais aussi de la législation sur les stupéfiants, la revente de tabac, la lutte contre le bruit, les faits susceptibles d'entraîner une fermeture administrative, les principes généraux de la responsabilité civile et pénale des personnes physiques et des personnes morales et la lutte contre la discrimination. »
Cette formation donne lieu à la délivrance d'un permis d'exploitation valable dix ans, au terme desquels la participation à une formation de mise à jour des connaissances permet de prolonger la validité du permis d'exploitation pour une nouvelle période de dix ans.
? D'autre part, les gérants des établissements sont tenus de respecter diverses règles relatives à la vente d'alcool et à la sensibilisation des clients.
S'agissant de la vente d'alcool, ils ont l'interdiction de vendre des boissons alcooliques à des mineurs et doivent exiger des clients qu'ils établissent la preuve de leur majorité8(*). Il est en outre interdit de recevoir dans les débits de boissons des mineurs de moins de seize ans qui ne sont pas accompagnés d'un adulte en ayant la charge ou la surveillance9(*). Il est également défendu aux débitants de boissons de donner à boire à des gens manifestement ivres ou de les recevoir dans leurs établissements10(*).
En matière de prévention et de sensibilisation, une disposition prévoit que dans tout débit de boissons, un étalage des boissons non alcooliques mises en vente dans l'établissement est obligatoire11(*). Les débits de boissons à consommer sur place dont la fermeture intervient entre 2 heures et 7 heures doivent mettre des éthylotests à disposition du public12(*). Une affiche rappelant la réglementation liée à la répression de l'ivresse publique et à la protection des mineurs doit en outre être apposée dans ces établissements13(*).
3. Un impératif de revitalisation des communes rurales qui plaide pour l'assouplissement des conditions d'ouverture des débits de boissons dans ces territoires
a) Une décrue progressive du nombre de débits de boissons qui affecte tout particulièrement les petites communes
Au cours des dernières décennies, les territoires ruraux se sont progressivement vidés de leurs commerces.
Aujourd'hui, plus de 21 000 communes ne disposent d'aucun commerce soit 62 %, contre 25 % en 198014(*). Si les cafés et les bistrots sont souvent les derniers commerces qui résistent dans les villages, le nombre de débits de boissons sur le territoire national a chuté : au nombre de 200 000 en 1960, ils n'étaient plus que 35 000 en 2020, ce qui représente une diminution de 82,5 %15(*).
Les causes de ce recul sont variées et cumulatives. Il s'explique aussi bien par l'exode rural, le vieillissement de la population, la disparition progressive des autres commerces de proximité, l'évolution des modes de vie et des habitudes de consommation au profit de pôles commerciaux centralisés, que par la complexité des démarches administratives, les difficultés de transmission et de reprise et, plus récemment, la diminution du pouvoir d'achat et la hausse des charges d'exploitation16(*).
Le déclin commercial dans ces communes essentiellement rurales, qui s'ajoute à d'autres fragilités structurelles (vieillissement de la population, déclin démographique, éloignement des services publics...), accentue leur perte d'attractivité et affecte directement le cadre de vie des habitants. En effet, comme l'ont souligné les représentants des cafés et bistrots de France, ces commerces de proximité sont, en plus d'être pourvoyeurs d'emplois et de participer au dynamisme des communes, des lieux de vie essentiels au maintien du lien social.
Dans ce contexte, les pouvoirs publics et les acteurs associatifs tâchent d'oeuvrer pour la « revitalisation » des territoires ruraux. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a par exemple lancé plusieurs programmes destinés à redynamiser les centres des petites communes par le biais d'aides financières et de soutien en ingénierie tels qu'Action Coeur de Ville (ACV) depuis 2018, Petites Villes de Demain (PVD) depuis 2020 et Villages d'avenir et le Fonds de soutien au commerce rural depuis 2023.
Des acteurs associatifs s'engagent également, à l'image de l'association 1 000 cafés, créée en 2019, dont l'objet est de créer ou de soutenir des cafés multiservices dans les communes rurales dépourvues de commerces ou de lieux de convivialité. L'association accompagne les collectivités territoriales et les porteurs de projets dans l'ouverture et le maintien de l'activité de ces établissements, qui regroupent en un même lieu une variété de services tels que la vente de boissons, la petite restauration, le dépôt de pain, le dépôt du courrier ou encore l'animation culturelle.
Vers l'inscription des bistrots et cafés au patrimoine immatériel de l'Unesco ?
L'association des bistrots et cafés de France, créée en 2018 face au déclin progressif du secteur, oeuvre pour l'inscription des « pratiques sociales et culturelles des bistrots et cafés en France » au patrimoine culturel immatériel de l'Unesco.
Leur manifeste évoque notamment « l'art de se retrouver dans des lieux ouverts à tous, la conversation spontanée, la transmission orale, la convivialité fondée sur le respect et la modération, la reconnaissance de moments partagés qui rythment la vie quotidienne [qui] constituent un ensemble de codes, d'usages et de savoir-faire sociaux qui structurent la vie collective. »
Dans le cadre de cette démarche, le 27 septembre 2024, les pratiques sociales et culturelles dans les bistrots et cafés en France ont été admises à l'inventaire national du patrimoine culturel immatériel par le ministère de la culture.
Source : Association des cafés et bistrots de France
b) Des conditions d'ouverture d'un débit de boissons difficiles à réunir en milieu rural, justifiant l'intervention du législateur
Malgré les initiatives publiques et privées destinées à faire revenir les commerces dans les petites communes, il demeure difficile, pour les personnes souhaitant ouvrir un débit de boissons de 4ème catégorie en milieu rural, de concrétiser leur projet. Il arrive en effet qu'aucune licence IV ne soit disponible sur le territoire, que la licence soit trop chère pour l'acquéreur, ou que la procédure administrative de transfert soit trop complexe.
Ainsi, en 2019, le législateur a mis en place une dérogation temporaire, sur une durée de trois ans, permettant de créer une licence de 4ème catégorie par déclaration auprès du maire dans les communes de moins de 3 500 habitants qui n'en disposaient pas17(*). En raison de la crise sanitaire et de ses conséquences sur l'activité des commerces, cette expérimentation n'a pas pu être réalisée dans de bonnes conditions et ses effets n'ont pas été évalués, selon la direction générale de la santé18(*).
En 2026, le législateur a de nouveau souhaité mettre en place cette dérogation, de nature pérenne, permettant l'ouverture d'un établissement de 4ème catégorie dans les communes de moins de 3 500 habitants qui n'en comptent aucun, sur déclaration auprès de la mairie selon la procédure déclarative applicable en cas de création d'une licence III19(*). Ce dispositif prévoyait que les établissements ouverts en application de ce régime dérogatoire ne pouvaient être transférés qu'à l'échelle de l'intercommunalité. Le Conseil constitutionnel a néanmoins censuré l'article du projet de loi concerné au motif qu'il ne présentait pas de lien avec le texte initial20(*).
B. Le droit proposé : permettre aux petites communes rurales d'ouvrir de nouveaux débits de boissons de 4ème catégorie et conférer davantage de pouvoir au maire dans le cadre des transferts de licences
Dans sa version initiale, l'article unique de la présente proposition de loi complétait l'article L. 3332-2 du code de la santé publique posant l'interdiction d'ouverture de tout nouveau débit de boissons à consommer sur place de 4ème catégorie.
Il insérait un nouvel alinéa prévoyant une dérogation à cette interdiction dans les communes de moins de 3 500 habitants [soit plus de 34 000 communes]21(*) qui ne disposent d'aucun établissement de cette catégorie, moyennant une déclaration auprès du maire dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article L. 3332-3 du même code pour l'ouverture d'une licence III.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A. Les modifications adoptées en commission
La commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur Guillaume Kasbarian (Ensemble pour la République). L'un d'eux a été sous-amendé à l'initiative de François Gernigon (Horizons & Indépendants) afin d'élargir le champ des communes concernées par la dérogation aux communes déléguées de moins de 3 500 habitants.
Un amendement rédactionnel au titre de la proposition présenté par le rapporteur a également été adopté.
B. Les modifications adoptées en séance publique
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements portant des ajouts substantiels au contenu de la présente proposition de loi.
Premièrement, les députés ont adopté un amendement de Chantal Jourdan (Socialistes et apparentés) qui subordonne l'ouverture d'un débit de boissons de 4ème catégorie dans une commune de moins de 3 500 habitants n'en disposant pas à un arrêté du maire de la commune.
Deuxièmement, ils ont adopté un amendement présenté par Erwan Baladant (Les Démocrates) insérant une nouvelle disposition qui prévoit que l'ouverture d'un nouvel [au-delà, donc, du premier établissement autorisé] établissement de 4ème catégorie peut également être autorisée par le conseil municipal d'une commune ou d'une commune déléguée de moins de 3 500 habitants pour « pour tenir compte d'une répartition équilibrée sur le territoire de la commune de l'activité commerciale » des débits de boissons. Une interprétation extensive de cette disposition permettrait d'ouvrir sans limite de nombre de nouveaux débits de boissons de 4ème catégorie. Son objet, selon l'auteur de l'amendement, est de permettre l'ouverture d'un nouvel établissement lorsque le débit de boissons existant est situé en périphérie de la commune, et ne contribue pas de ce fait à l'objectif d'attractivité et de dynamisation du centre-bourg.
Troisièmement, un amendement de François Gernigon (Horizons & Indépendants) a été adopté afin d'interdire le transfert des nouvelles licences IV des communes de moins de 3 500 habitants au-delà du territoire de la commune, dans le but d'assurer le maintien des licences nouvellement acquises sur le territoire et d'éviter les situations de concurrence déloyale.
Quatrièmement, les députés ont adopté un amendement présenté par Yannick Monnet (Gauche démocrate et républicaine) qui permet aux maires, quelle que soit la taille de leur commune, de s'opposer au transfert d'un débit de boissons de 4ème catégorie. Actuellement, leur accord est requis uniquement lorsque le débit transféré est le dernier que compte le territoire de la commune.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
La commission, consciente que la revitalisation des communes rurales et la sauvegarde du lien social passent par le retour des commerces de proximité, souscrit pleinement à l'objectif de cette proposition de loi.
? L'objet de ce texte, qui consiste à permettre l'ouverture d'un établissement de 4ème catégorie dans les petites communes qui en sont dépourvues, lui apparait proportionné vis-à-vis des enjeux de santé publique liés à la consommation d'alcool.
En effet, comme l'a notamment souligné la direction générale de la santé au cours des auditions, il est difficile d'établir un lien de causalité entre l'ouverture d'un tel établissement et le niveau de consommation d'alcool. Celui-ci peut effectivement être supérieur lorsque les personnes s'alcoolisent à leur domicile, en s'approvisionnant dans les supermarchés à des prix plus faibles. Selon l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (Umih), la profession ne délivre en moyenne que 10 % de l'alcool consommé en France22(*) et la consommation d'alcool n'a pas diminué lors de la crise sanitaire liée au covid-19, malgré la fermeture récurrente des débits de boissons à consommer sur place. Il ne faut pas, en outre, négliger les effets de l'isolement social sur la santé mentale des habitants des territoires ruraux, pour qui les commerces de proximité représentent parfois l'ultime lieu de contact avec autrui.
La commission remarque également que la détention d'une licence IV ne signifie pas nécessairement que les clients s'alcooliseront davantage qu'au sein d'un établissement de 3ème catégorie. Elle permet au tenancier de diversifier son offre, ce qui contribue à l'équilibre économique de l'établissement dans un contexte marqué par de nombreuses faillites.
Néanmoins, la commission est sensible aux alertes soumises par les associations de santé publique et de lutte contre les addictions et prend toute la mesure des risques liés à la consommation d'alcool. Elle estime qu'il est impératif de concilier l'objectif de préservation de la santé avec celui de la redynamisation des centres-bourgs et de la restauration du lien social, notamment en renforçant et en élargissant au personnel la formation destinée aux tenanciers de débits de boissons et en accentuant les contrôles s'agissant du respect des obligations relatives à l'interdiction de vente d'alcool aux mineurs et aux personnes ivres.
? La commission est également favorable à la disposition, insérée par l'Assemblée nationale, visant à interdire le transfert des nouvelles licences IV en dehors du territoire des communes concernées. En effet, de tels transferts iraient à rebours de l'objectif de la présente proposition de loi, qui est de soutenir le dynamisme des villages ruraux.
? En revanche, la commission estime que la subordination de l'ouverture d'un établissement de 4ème catégorie à un arrêté du maire, s'il part d'une bonne intention - celle de conférer un pouvoir d'appréciation au maire sur l'opportunité d'ouvrir un tel établissement -, n'est pas idoine.
Premièrement, cela porterait une atteinte importante à la liberté du commerce et à la liberté d'entreprendre, la procédure d'ouverture d'un débit de boissons étant, dans le droit en vigueur, de nature déclarative.
Deuxièmement, comme l'a relevé la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) au cours de son audition, le fait pour le maire de son prononcer par arrêté sur l'ouverture d'un débit de boissons impliquerait d'importantes responsabilités, une telle décision devant être dûment et sérieusement motivée, et ne pouvant raisonnablement se baser sur de simples motifs d'opportunité. Il en résulterait ainsi un risque important de contentieux juridique pour les maires, qui ne disposent pas toujours, a fortiori dans les petites communes, des ressources nécessaires pour sécuriser de telles décisions sur le plan juridique.
? La commission s'est également prononcée défavorablement à la disposition, insérée par l'Assemblée nationale, qui permet au conseil municipal d'autoriser l'ouverture d'établissements de licence IV supplémentaires.
D'une part, cette disposition introduit une procédure « parallèle », qui impliquerait non plus un arrêté du maire mais une décision du conseil municipal posant les mêmes difficultés juridiques que celles exposées ci-avant.
D'autre part, elle ne fixe aucune limite au nombre de débits de boissons de 4ème catégorie pouvant être créés sur le territoire de la commune, ce qui modifie considérablement la portée de la présente proposition de loi, dont l'objet était initialement de permettre l'ouverture d'un établissement dans les communes qui en sont dépourvues.
Néanmoins, les commissaires ont été sensibles à l'enjeu de la répartition géographique des débits de boissons et ont à ce titre souhaité permettre l'ouverture d'un établissement supplémentaire dans les communes qui ne comptent qu'un seul débit de boissons de 4ème catégorie.
? En conséquence, la commission a adopté l'amendement COM-1 présenté par la rapporteure lequel, d'une part, retire la subordination de l'ouverture d'une licence IV à un arrêté du maire de la commune pour y substituer la procédure déclarative applicable aux créations de licence III ; et d'autre part, réécrit le dispositif dérogatoire pour le limiter aux communes ou communes nouvelles de moins de 3 500 habitants disposant « au plus » d'un établissement de 4e catégorie.
? Enfin, la commission s'est opposée à la disposition qui soumet à un avis favorable du maire tout transfert de licence IV, quelle que soit la taille de la commune.
Un tel droit de veto pourrait entraver les reventes de licences, qui sont essentielles au maintien de l'activité des débits de boissons. Il porte, de manière plus générale, une forte atteinte à la liberté d'entreprendre et présente à ce titre un risque de non-conformité à la Constitution. Au demeurant, cette mesure dépasse largement le cadre de la présente proposition de loi, qui vise les communes de moins de 3 500 habitants.
Elle a ainsi adopté l'amendement COM-2 de la rapporteure supprimant l'alinéa qui contient cette disposition.
La commission a également adopté l'amendent rédactionnel COM-3 présenté par la rapporteure.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 3 Articles L. 3331-1 et L. 3321-1 du code de la santé publique.
* 4 Article L. 3331-2 du code de la santé publique.
* 5 Article L. 3332-3 du code de la santé publique.
* 6 Article L. 3333-1 du code de la santé publique.
* 7 Article L. 3335-1 du code de la santé publique.
* 8 Article L. 3342-1 du code de la santé publique.
* 9 Article L. 3342-3 du code de la santé publique.
* 10 Article R. 3353-2 du code de la santé publique.
* 11 Article L. 3323-1 du code de la santé publique.
* 12 Article L. 3341-4 du code de la santé publique.
* 13 Article L. 3342-4 du code de la santé publique.
* 14 Source : Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).
* 15 Source : audition de la direction générale des entreprises (DGE).
* 16 Source : questionnaires remis par la direction générale des entreprises (DGE) et l'association 1 000 cafés.
* 17 Article 47 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 18 Source : audition de la direction générale de la santé (DGS).
* 19 Article 74 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique.
* 20 Décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026.
* 21 https://www.amf.asso.fr/page-statistiques/36010, consulté le 10 octobre 2026.
* 22 Source : audition de l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (Umih).