Proposition de loi simplifiant l'ouverture des débits de boissons en zone rurale

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 octobre 2026, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport de Mme Anne-Sophie Romagny, rapporteure, sur la proposition de loi (n° 419, 2024-2025) simplifiant l'ouverture des débits de boissons en zone rurale.

M. Philippe Mouiller, président. - Nous en venons à l'examen du rapport d'Anne-Sophie Romagny et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, simplifiant l'ouverture des débits de boissons en zone rurale.

Cette proposition de loi est inscrite à l'ordre du jour du jeudi 22 octobre, au sein de l'espace réservé au groupe Union Centriste et Indépendants (UCI).

Mme Anne-Sophie Romagny, rapporteure. - Ce texte qui vise à simplifier l'ouverture de débits de boissons en milieu rural est très attendu tant par nos concitoyens, nos élus locaux que par les acteurs économiques du secteur. Adopté à la quasi-unanimité par nos collègues députés le 10 mars 2025, il a suscité une mobilisation sur tous les bancs.

Le constat de départ est, hélas, bien connu. Au cours des dernières décennies, en proie à la désertification commerciale, beaucoup de villages ont vu leur vie sociale et économique s'éteindre. Aujourd'hui, 62 % de nos communes ne disposent d'aucun commerce, contre 28 % en 1980. Les cafés et les bistrots sont souvent les derniers commerces à résister, mais leur nombre a fondu. Il existait 200 000 débits de boissons sur le territoire national en 1960, contre seulement 35 000 aujourd'hui. Ce déclin, qui s'ajoute souvent à d'autres fragilités, affecte directement et durablement le cadre de vie des habitants.

La présence de commerces de proximité est certes le signe d'un dynamisme économique, mais elle garantit aussi l'existence de lieux de rencontre et d'échanges entre les habitants. À l'heure où l'isolement et les troubles de santé mentale progressent chez toutes les classes d'âge, ces lieux jouent un rôle crucial pour maintenir le lien social. Les cafés, les bars et les bistrots représentent aussi tout un pan de notre culture française qu'il nous faut sauvegarder. Je tiens à mentionner l'Association des bistrots et des cafés de France qui s'emploie avec une grande motivation à cette tâche, en oeuvrant pour l'inscription des pratiques sociales et culturelles de ces commerces au patrimoine mondial de l'Unesco après avoir obtenu, il y a deux ans, leur admission à l'inventaire national du patrimoine culturel immatériel.

Des initiatives fleurissent, depuis plusieurs années, pour redonner vie aux centres-bourgs. L'association 1 000 cafés, créée en 2019, soutient par exemple la création de cafés multiservices proposant un panel de services de proximité : vente de boissons, dépôt de pain, supérette, animations culturelles... Ces nouveaux lieux sont essentiels dans les villages où les habitants doivent parcourir plusieurs kilomètres pour des services autrefois accessibles à quelques pas de chez eux. Les pouvoirs publics aussi se sont emparés de l'enjeu de la revitalisation des petites centralités, notamment par le biais des programmes pilotés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) tels qu'Action coeur de ville, Petites Villes de demain, Villages d'avenir et le fonds de soutien au commerce rural.

Malgré ces initiatives bienvenues et utiles, les porteurs de projets d'ouverture de débits de boissons en zone rurale continuent de se heurter à des difficultés, ce qui porte préjudice à l'objectif de revitalisation des centres-bourgs.

Permettez-moi un bref rappel de la réglementation de l'activité des débits de boissons.

En raison des risques sanitaires liés à la consommation d'alcool, cette activité est strictement encadrée. Le code de la santé publique impose à tout établissement qui vend de l'alcool à consommer sur place la détention d'une licence. La licence III permet de vendre des boissons titrant à moins de 18 degrés d'alcool pur, tandis que la licence IV permet également de vendre des alcools forts. Dans le but de limiter les lieux de consommation d'alcool, la loi fixe des limites à la création de nouvelles licences. L'ouverture de tout nouvel établissement doté d'une licence IV est interdite, tandis qu'un établissement doté d'une licence III ne peut ouvrir que si le seuil d'un débit de boissons pour 450 habitants n'est pas dépassé sur le territoire de la commune.

La création de nouvelles licences est donc limitée, mais les licences existantes peuvent être transférées à l'échelle du département. Si le propriétaire d'un débit de boissons ayant cessé son activité n'a pas transféré sa licence dans les cinq ans, celle-ci disparaît. Le nombre de licences a donc décru au fil du temps, avec des répercussions sur le prix des licences transférées. En zone rurale, celui d'une licence III s'établit autour de 5 000 euros et celui d'une licence IV autour de 12 000 euros. Ces prix peuvent être bien plus élevés, puisqu'il s'agit de moyennes... À mon regret, il n'existe aucun registre national des licences, ce qui nous empêche de connaître leur nombre exact et leur répartition sur le territoire.

En l'état actuel de la législation et du marché des licences, les personnes désireuses d'ouvrir un débit de boissons dans les petites communes rencontrent souvent d'importantes difficultés pour obtenir une licence IV. Il arrive fréquemment qu'aucune licence ne soit disponible à l'achat, que les licences soient trop chères, ou que la procédure administrative de transfert décourage les initiatives.

La présente proposition de loi s'attache à lever ces obstacles. Dans sa version initiale, elle instaure une dérogation à l'interdiction d'ouvrir un nouveau débit de boissons titulaire d'une licence IV, qui s'appliquerait dans les communes de moins de 3 500 habitants où n'est installé aucun établissement de cette catégorie.

Ce dispositif me paraît proportionné à l'égard des enjeux de santé publique, auxquels notre commission doit être attentive. Il ne concerne que les petites communes qui n'ont aucun commerce de cette catégorie, et permet l'ouverture d'un seul établissement. Si j'ai entendu les voix qui appréhendent que l'ouverture d'un bar ou d'un bistrot ne porte à la hausse la consommation d'alcool, je tiens à souligner qu'aucune étude n'établit un tel lien de causalité. Le niveau d'alcoolisation peut être bien supérieur lorsque les personnes boivent à leur domicile et s'approvisionnent dans les supermarchés, à des prix plus faibles. La consommation n'a d'ailleurs pas diminué pendant la crise du covid-19, malgré la fermeture des établissements... En revanche, nous savons combien l'isolement social est destructeur, et savons que l'ouverture de nouveaux lieux de sociabilité peut contrer ce phénomène.

Bien sûr, il ne faut en aucun cas occulter les risques liés à la consommation d'alcool, en conciliant le mieux possible l'objectif de la préservation de la santé avec celui de la revitalisation de nos territoires et de la restauration du lien social. À ce titre, j'ai retenu des auditions que des efforts doivent être réalisés sur le plan de la formation des professionnels des débits de boissons et que les contrôles des tenanciers doivent être plus soutenus, notamment s'agissant de la vente d'alcool aux mineurs. Je tiens néanmoins à rappeler que, loin de l'image d'Épinal qui colle encore aujourd'hui à la profession, les gérants des cafés, des bars et des bistrots sont dans leur immense majorité des professionnels responsables et qu'ils sont assujettis à un ensemble de règles qui encadrent la vente d'alcool aux clients.

En séance publique, l'Assemblée nationale a porté plusieurs modifications substantielles au dispositif initial, sur lesquelles je vous proposerai de revenir partiellement.

En premier lieu, les députés ont souhaité que l'ouverture de l'établissement titulaire d'une licence IV soit subordonnée à un arrêté du maire de la commune. Cette disposition part d'une bonne intention, celle de conférer un pouvoir d'appréciation aux maires, mais elle risque de les mettre en difficulté. Un arrêté emporte d'importantes responsabilités, notamment sur le plan de la motivation de la décision, qui exposent les maires à un risque élevé de contentieux juridique. Or, les maires ne disposent pas toujours, a fortiori dans les petites communes, des ressources juridiques nécessaires pour contenir ce risque.

En deuxième lieu, les députés ont souhaité permettre au conseil municipal d'autoriser l'ouverture de débits de boissons titulaires de licences IV supplémentaires. Cela expose les mairies aux mêmes risques juridiques que je viens d'évoquer ; mais surtout, aucune limite n'est fixée quant au nombre de licences IV pouvant être créées ! Cela me semble éloigné de l'objet initial de ce texte. En revanche, j'entends l'argument avancé au cours des débats : dans certaines communes, il existe déjà une licence IV, mais l'établissement est situé en périphérie, ou n'ouvre que sur des plages horaires limitées. Je vous proposerai donc une solution médiane, qui autorisera l'ouverture supplémentaire d'un débit de boissons titulaire d'une licence IV dans les communes qui ne comptent qu'un seul établissement de cette catégorie.

En troisième lieu, les députés ont inséré une disposition qui interdit le transfert des nouvelles licences en dehors du territoire de la commune. Cet ajout me semble tout à fait cohérent avec l'objet de cette proposition de loi, qui doit profiter exclusivement aux petites communes.

En quatrième et dernier lieu, ils ont souhaité soumettre tout transfert de licence IV à un avis favorable du maire, quelle que soit la taille de la commune concernée. Je vous proposerai de retirer cette disposition, qui porterait une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

L'objet de ce texte est finalement simple : créer une dérogation permettant de tenir compte de la situation particulière des petites communes qui n'ont plus de commerces, tout en maîtrisant les risques de santé publique en limitant le nombre de licences pouvant être octroyées. Je vous invite à le soutenir dans l'intérêt de nos territoires ruraux, de leurs habitants, et d'un secteur économique que l'on sait durement éprouvé.

Il me revient enfin de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je considère que ce périmètre comprend les dispositions relatives à la régulation des conditions de la vente d'alcool à consommer sur place, notamment à la limitation du nombre de débits de boissons et aux conditions d'ouverture d'un débit de boissons ; aux modalités de transfert des licences de troisième et de quatrième catégorie fixées à l'article L. 3332-11 du code de la santé publique.

En revanche, je considère que ne présentent pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs à la politique de prévention de l'alcoolisme ; à la classification, à la fabrication et à la publicité des boissons ; à la formation du personnel des débits de boissons et à la répression de l'ivresse publique et à la protection des mineurs.

Il en est ainsi décidé.

Mme Ghislaine Senée. - Ce texte me pose un vrai problème. Il a pour objectif de lutter contre la dévitalisation des zones rurales, mais n'apporte comme seule réponse qu'une dérogation à la licence IV pour les communes de moins de 3 500 habitants.

Si l'on avait privilégié la licence III, je n'y verrais aucun problème, et nous aurions pu voter ce texte. Mais puisqu'il ne s'agit exclusivement que de réaugmenter le nombre de licences IV, cela nous interroge, au vu du code de la santé publique.

À mon avis, il faut plutôt revitaliser les centres-villes des petites communes. Telle devrait être notre préoccupation : la hausse des coûts, la baisse du pouvoir d'achat. Il faut trouver une réponse au fait que des cafés et des commerces sont en difficulté.

Une bonne partie de notre groupe votera contre ce texte, d'autant que vos amendements sont encore plus insidieux : ne pas autoriser les maires à publier un arrêté en raison d'un risque de contentieux prouve bien qu'il y aura des contentieux... Cela pose un vrai problème. Tant qu'y figure la licence IV et non la licence III, nous voterons contre ce texte.

Mme Corinne Féret. - J'ai pu participer à quelques auditions très intéressantes.

Ce texte est issu des travaux de l'Assemblée nationale, où il a été adopté à une quasi-unanimité : 2 votes contre et plus de 170 votes pour, car cet enjeu de revitalisation des territoires ruraux et des commerces de proximité est largement partagé.

Toutefois, ce consensus ne doit pas conduire à ce que la revitalisation des territoires ruraux repose principalement sur l'ouverture de débits de boissons. Les territoires ruraux ont besoin d'une politique plus globale de maintien des services publics, d'accès aux soins, de commerces de proximité, d'équipements et de lieux de sociabilité. Le développement des cafés et des bistrots peut y contribuer, mais il doit s'inscrire dans une stratégie plus large de lutte contre les déserts commerciaux et les inégalités territoriales.

Soyons vigilants sur la manière dont nous articulons le renforcement de l'attractivité des territoires ruraux et les impératifs de santé publique. Le texte ne prévoit pas de mesures spécifiques de prévention, de formation des exploitants, d'ouverture des établissements et de sécurité aux abords des établissements. Or les territoires ruraux ne sont malheureusement pas épargnés par les comportements à risque en matière de consommation d'alcool, notamment chez les jeunes, et en matière de sécurité routière dans des territoires où l'usage de la voiture, par définition, demeure souvent indispensable.

J'ai toutefois noté que vous proposerez quelques amendements qui ouvrent trop fortement les possibilités d'octroi de cette licence IV. Nous n'y sommes pas favorables. Nous sommes favorables à ce texte s'inscrivant dans un consensus, mais ne voulons pas élargir autant les facilités d'accès à l'ouverture de débits de boissons. Nous y reviendrons lors du débat.

M. Marc Laménie. - Je remercie la rapporteure de son travail en faveur de la revitalisation du monde rural. Malheureusement, de nombreuses communes n'ont plus le moindre commerce.

Les licences IV sont gérées par l'administration des douanes. Connaît-on une estimation du nombre de licences IV existantes à l'échelle de chaque département ?

Il est important de soutenir le monde rural, tout en encadrant la consommation d'alcool.

M. Laurent Burgoa. - Je remercie la rapporteure pour la qualité de son rapport. Nous sortons des élections sénatoriales où nous avons entendu la préoccupation de voir les cafés fermer. À chaque fois, c'est un service en moins. Les élus tirent le signal d'alarme.

Ce texte ne va pas résoudre tous les problèmes de la ruralité, mais peut-être apporter une réponse à ce cri d'alarme des élus ruraux ; je le voterai.

J'apprécie votre remarque et votre proposition de modification sur l'arrêté : les maires ruraux en ont assez de porter certaines responsabilités. Cela va dans le bon sens.

Madame Féret, à vouloir diminuer la consommation d'alcool - objectif que je peux partager -, faisons attention qu'il n'y ait pas plus d'établissements de restauration rapide dans les territoires ruraux que de cafés. Je préfère un bon bistrot qu'un fast-food !

Mme Nadia Sollogoub. - Ce texte est très attendu. Nous connaissons les demandes pour sauver ou rouvrir le café du village. On constate des dérives avec l'apparition d'une sorte de marché des licences IV ; il est urgent de traiter ce problème.

Je voterai sans réserve cette proposition de loi. Il est absolument nécessaire d'avoir un fichier national des licences IV, qui circulent dans tous les sens : on ne sait exactement où se trouvent les établissements concernés, ni comment elles se vendent ou s'achètent.

M. Martin Lévrier. - Je remercie la rapporteure : cette proposition de loi est très importante pour le milieu rural.

Les cafés jouent un rôle très important pour favoriser le lien social. Certes, on y vend de l'alcool. Toutefois, les derniers rapports sur la consommation d'alcool montrent que la jeunesse a considérablement baissé sa consommation d'alcool par rapport à nos générations. J'ai observé un véritable changement de consommation et de fonctionnement de ces cafés. Il faut raison garder, considérer que notre jeunesse est tout à fait apte à ne plus consommer - voyez ce qui se passe dans les discothèques.

Il faut continuer à informer la jeunesse et ne pas se bloquer sur la consommation d'alcool dans ces lieux, surtout conviviaux. Nous avons perdu du lien social. Le lien social du café est plus important que le lien social des réseaux sociaux qui sont, eux, bien plus dangereux pour notre jeunesse. Je voterai avec enthousiasme cette proposition de loi.

M. Nicolas Fricoteaux. - Ce texte ne va pas régler le problème de la désertification rurale, mais y contribue. J'habite dans une commune de moins de 1 000 habitants. De plus en plus souvent, les investissements sont portés par les collectivités territoriales. Les cafés peuvent être une porte d'entrée pour un commerce multiservices. En zone rurale, il faut de la polyvalence, voire de la mutualisation. Les espaces France Services offrent de la polyvalence administrative ; il faut aussi de la polyvalence commerciale. Ce texte peut y contribuer.

On constate une sorte de marché noir ou de valorisation des licences IV. Ce texte contribuera à faire baisser le prix de ces licences. Les collectivités pourraient investir pour mettre en place des espaces multiservices et contribuer à rétablir des écosystèmes actuellement en grande difficulté. Attribuer davantage de licences IV peut y contribuer. Je partage les propos de Martin Lévrier. Je voterai sans hésiter cette proposition de loi.

Mme Monique Lubin. - Ne nous voilons pas la face sur l'installation de cafés dans les villages. Moi aussi, j'ai été maire d'un village de 250 habitants. Le modèle économique ne fonctionne pas, d'après mon expérience. Nous n'aurons pas pléthore d'installations de cafés ni de multiservices.

Nous sommes interpellés sur les licences souvent par la dernière association du village, le comité des fêtes, qui aimerait obtenir une licence IV pour organiser, légalement, des fêtes locales. Concrètement, quelles structures seront concernées par ce texte : uniquement des porteurs de projets économiques ou aussi le secteur associatif ? Auquel cas il faut l'autoriser, mais aussi l'encadrer encore plus.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Nous voterons ce texte même si nous déposerons quelques amendements. J'ai beaucoup apprécié l'intervention de M. Lévrier - une fois n'est pas coutume ! - sur le lien social.

Nous pensons que la revitalisation de la ruralité ne passe pas que par les bistrots. Malheureusement, des fermetures de services publics en série ont touché les territoires ruraux récemment : 471 bureaux de poste vont fermer cette année, c'est une catastrophe ! Dans mon département, la plupart des bureaux qui fermeront se trouvent dans les territoires ruraux.

Dans un bistrot, hormis la consommation de boissons, on y trouve du lien social, mais aussi des services. Faute de distributeur automatique de billets (DAB) dans un village, une personne âgée en ruralité, sans moyens de transport, se rend au bistrot du coin pour retirer de l'argent. Il faudrait regarder les choses précisément : à chaque retrait d'argent dans un bistrot, la personne paie un euro. C'est une rupture d'égalité, et nous évoquerons cette question au cours du débat. Nous voterons ce texte.

Mme Anne-Sophie Romagny, rapporteure. - Je suis d'accord avec Mme Senée : ce texte est une réponse complémentaire. Il n'est pas l'alpha et l'oméga de la revitalisation de nos territoires ruraux, mais un moyen supplémentaire en sus d'actions déjà menées.

La licence IV n'a pas nécessairement comme conséquence une consommation d'alcool plus élevée. J'en veux pour preuve la prolifération des bars à bière qui ont une licence III.

Lors des auditions, nous avons appris que l'alcoolisme mondain ne se fait pas sur des boissons à plus de 18 degrés d'alcool... La licence IV peut jouer sur l'équilibre économique, et pas au détriment de la santé publique. La consommation d'alcool dans ces cafés et bistrots représente seulement 10 % de la consommation nationale d'alcool. Je ne pense pas qu'attribuer de nouvelles licences IV soit totalement inconsidéré : ce n'est pas le lieu où l'on va s'alcooliser en priorité.

Le risque de contentieux n'est pas nécessairement lié à l'obtention d'une licence IV. Les maires ont peur que les citoyens ne contestent l'opportunité de tel ou tel projet dans tous les sens. Leur donner une responsabilité par arrêté va les placer dans un risque de contentieux qu'ils risquent de ne pas pouvoir gérer.

Merci, madame Féret, d'avoir assisté aux auditions. Je ne vois pas où est l'ouverture de mes propositions, car, au contraire, je restreins le dispositif. Je viens d'expliquer quels étaient le risque de contentieux et la complexité administrative induits par un arrêté du maire. Selon moi, une déclaration en mairie, telle qu'elle existe aujourd'hui, est suffisante.

Cependant, je restreins la version de l'Assemblée nationale qui ne limite pas le nombre de licences IV pouvant être créées.

Le texte n'aborde pas les sujets de la prévention, de la formation et des contrôles.

Monsieur Laménie, ce ne sont plus les douanes qui régulent les licences, mais les mairies qui reçoivent les déclarations. Il n'y a pas de registre national. Je voudrais alerter le Gouvernement sur ce point, mais ne peux le faire figurer dans la proposition de loi, car cette disposition serait déclarée irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Toutefois, toutes les personnes auditionnées sont favorables au registre.

Merci, messieurs Burgoa et Lévrier, pour vos témoignages : maintenir un lien social est extrêmement important dans nos territoires ruraux. Ce texte couvre aussi des enjeux de santé mentale et de lien social.

Madame Lubin, monsieur Fricoteaux, ce texte pourra profiter aussi bien aux entreprises qu'aux associations. Un bar associatif est soumis aux mêmes règles qu'un acteur privé lucratif s'agissant de la lutte contre l'alcoolisme.

Mme Monique Lubin. - La proposition de loi s'applique donc aux associations ?

Mme Anne-Sophie Romagny, rapporteure. - Oui.

Examen de l'article unique

Article unique

Mme Anne-Sophie Romagny, rapporteure. - L'amendement COM-1 prévoit une nouvelle rédaction du dispositif dérogatoire afin de le rééquilibrer, car, comme je l'ai évoqué lors de la discussion générale, l'Assemblée nationale en a modifié les paramètres.

Premièrement, des modifications ont été apportées pour que l'ouverture du débit de boissons soit autorisée par arrêté du maire, et que des débits supplémentaires puissent être autorisés par le conseil municipal, sans limitation du nombre de licences. Je rappelle que le régime en vigueur pour la création de licences III repose sur une simple déclaration en mairie. Conférer de telles responsabilités aux maires et aux conseils municipaux comporte des risques importants en matière de contentieux juridique, en plus de les exposer à des pressions citoyennes. L'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) m'a d'ailleurs alertée sur ce point ; c'est pourquoi j'estime préférable de conserver le mécanisme déclaratif.

Ensuite, s'agissant du nombre de licences IV pouvant être créées, l'objet initial était de permettre la création d'une seule licence dans les communes qui en sont dépourvues. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale fait sauter ce verrou, ce qui me semble peu souhaitable, pour des raisons de santé publique comme pour des raisons de concurrence. En revanche, j'ai entendu les arguments notamment des maires dont les villages ont parfois un établissement avec une licence IV, mais qui est situé en périphérie de la commune, ou n'ouvre qu'à des horaires restreints. Je vous propose donc une solution médiane, qui permettra d'ouvrir un nouvel établissement lorsque la commune dispose au plus d'une licence IV.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-3 est adopté.

Mme Anne-Sophie Romagny, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à supprimer la disposition qui conditionne tout transfert de licence IV à un avis favorable du maire de la commune dans laquelle le débit de boissons est installé, quelle que soit la taille de la commune.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article unique
Mme ROMAGNY, rapporteure	1	Réécriture du dispositif dérogatoire	Adopté
Mme ROMAGNY, rapporteure	3	Amendement rédactionnel	Adopté
Mme ROMAGNY, rapporteure	2	Suppression du veto du maire sur les transferts de licence	Adopté