Projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l'espace public et au recouvrement des dommages et intérêts

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Création d'un régime de responsabilité civile solidaire pour les participants des groupements au cours desquels sont commis des dommages

L'article 1^er a pour objet d'aménager les règles de droit commun de la responsabilité civile extracontractuelle pour faute afin d'améliorer l'indemnisation des victimes de dommages causés dans le cadre d'actions collectives violentes.

Il crée à cette fin un régime de responsabilité civile solidaire pour les participants à un groupement ou à un attroupement à l'occasion duquel sont commises des dégradations et des violences. Cet article permettrait de tenir pour responsable de l'ensemble des dommages commis au cours du rassemblement, dans la limite de 10 000 euros, tout participant, à condition de prouver qu'il y a participé ou s'y est maintenu volontairement et qu'il ne pouvait ignorer les dommages qui étaient en train d'être commis.

La commission a estimé que le contexte de multiplication des épisodes de violences collectives rendait nécessaire une adaptation des conditions d'engagement de la responsabilité des personnes participant à la commission de ces dommages. Aussi, relevant que le dispositif proposé par le Gouvernement était encadré par un certain nombre de conditions permettant de caractériser un lien entre le comportement fautif des participants et les dommages qu'ils ont causés, la commission a approuvé ce nouveau mécanisme et, partant, adopté l'article 1^er. À l'initiative des rapporteurs, elle l'a toutefois complété afin de prévoir une clause exonératoire de responsabilité au profit des personnes qui auraient un motif légitime de se maintenir au sein d'un attroupement.

1. La difficile mise en cause, sur le fondement du droit commun, de la responsabilité civile délictuelle des auteurs de dommages commis dans un contexte collectif

Si elles permettent d'appréhender certaines actions collectives, les règles de droit commun de la responsabilité civile n'autorisent pas à tenir responsable le simple « participant » à un groupement ou à un attroupement des dommages commis par les autres membres du groupe.

· Les conditions de droit commun de la responsabilité civile

L'engagement de la responsabilité de l'auteur d'un dommage suppose que la victime rapporte la preuve d'une faute, d'un préjudice réparable et d'un lien de causalité entre le comportement fautif de l'auteur et ce préjudice (article 1240 du code civil).

Dans ce cadre, seule peut être engagée la responsabilité civile des personnes dont il est démontré qu'elles ont participé directement à l'acte à l'origine du dommage. Aussi, une personne ne peut pas voir sa responsabilité civile engagée au seul motif qu'elle aurait commis une faute si le préjudice invoqué n'est pas en lien direct et certain avec ladite faute.

· L'appréhension des actions collectives par la jurisprudence implique également la démonstration d'une faute personnelle ayant contribué à la réalisation du dommage

La jurisprudence admet déjà des responsabilités « solidaires » lorsque la victime ne parvient pas à identifier l'auteur du fait auquel elle impute le dommage, afin d'alléger sa charge probatoire et de faciliter son indemnisation.

Comme le relevait la commission des lois lors de l'examen de la proposition de loi « anticasseurs » en 2019, il s'agit dans ces cas de « présomptions de causalité, et non de responsabilité, qui ne s'appliquent que lorsqu'un fait dommageable a pu être causé par plusieurs personnes nommément désignées mais sans que la victime puisse en identifier l'auteur »^3(*).

Cette jurisprudence s'applique non seulement en matière de dommages survenus lors d'une activité collective - par exemple, les accidents de chasse - ou d'un jeu collectif, mais également pour des infractions commises collectivement. La chambre criminelle de la Cour de cassation admet ainsi la responsabilité collective civile de ceux qui ont participé à l'activité illicite d'où le dommage est issu, lorsque l'auteur physique ne pouvait être désigné^4(*).

La jurisprudence a pu admettre que « la participation consciente à une expédition collective violente, ayant conduit à un décès sans qu'il soit possible d'identifier l'auteur du coup mortel, engageait la responsabilité solidaire des membres du groupe dès lors que l'enchaînement de leurs comportements fautifs avait permis la réalisation du dommage »^5(*).

Une telle solidarité ne peut néanmoins être prononcée que si chaque défendeur a participé à la faute commune et donc à l'activité illicite. À défaut de preuve de sa participation à l'action fautive, la responsabilité d'une personne ne peut être engagée.

· Le mécanisme de solidarité entre débiteurs

En application de l'article 1313 du code civil, la solidarité entre débiteurs permet au créancier de réclamer à chacun des débiteurs solidaires le paiement de la totalité de la créance, à charge pour celui qui s'en est acquitté de se retourner contre les autres. Le créancier pouvant s'adresser au débiteur de son choix, il n'a pas à supporter leur insolvabilité respective.

L'article 1310 dispose que la solidarité ne se présume pas : elle est légale ou conventionnelle. Si aucune disposition de portée générale n'instaure une solidarité entre les co-auteurs d'un dommage, le législateur l'a parfois prévue, par exemple en matière de responsabilité des parents du fait de leur enfant mineur (article 1242 du code civil).

La jurisprudence admet déjà, dans certaines circonstances, des mécanismes de responsabilité collective permettant d'alléger la charge de la preuve pesant sur la victime lorsque l'auteur matériel du dommage ne peut être identifié.

La jurisprudence a toutefois eu recours à la notion d'obligation in solidum, qui produit des effets comparables et qu'elle applique aux cas dans lesquels plusieurs personnes ont commis des fautes ayant concouru à la réalisation du même dommage. Dans un récent arrêt, la Cour de cassation a rappelé le principe de cette jurisprudence, en jugeant « qu'en présence d'un dommage causé par plusieurs responsables, chacun des co-responsables est regardé comme ayant causé l'intégralité du dommage ; que chacun peut donc être actionné pour le tout par la victime, sans qu'il y ait lieu de tenir compte du partage de responsabilité » entre les co-auteurs^6(*).

Il convient également de préciser que l'article 480-1 du code de procédure pénale prévoit la solidarité pour les personnes condamnées par les juridictions répressives pour un même délit au titre des restitutions et dommages-intérêts.

· Les difficultés soulevées par ces règles de droit commun dans le contexte de multiplication des violences collectives commises lors de rassemblements

Lors d'actions collectives, l'auteur direct de dégradations ou d'actes de violence n'est pas toujours identifiable. Pour autant, un lien existe entre sa participation aux violences collectives et les dommages qui en résultent pour les victimes.

De même, l'établissement d'une faute en lien direct avec le fait d'un seul individu, c'est-à-dire l'imputation du dommage, peut s'avérer complexe ; l'étude d'impact accompagnant le projet de loi l'exprime en ces termes : « lors de ces événements, les dommages résultent en réalité d'une action groupée de plusieurs individus qui participent à un attroupement ou à un groupement à l'origine de multiples dommages ».

Or, l'augmentation de la fréquence et de l'intensité des épisodes de violences collectives conduit à s'interroger sur les conditions d'engagement de la responsabilité des auteurs de ces violences, eu égard à l'objectif d'indemnisation effective des victimes.

· La possibilité ouverte au législateur d'aménager les règles de droit commun de la responsabilité

Le Conseil constitutionnel rattache à l'article 4 de la Déclaration de 1789 le principe selon lequel tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer^7(*) (ce qui correspond à la formulation de l'ancien article 1382 du code civil, devenu 1240).

Des dérogations à ce principe de responsabilité personnelle et directe peuvent être adoptées par le législateur, pour un motif d'intérêt général, et « à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 »^8(*). L'atteinte portée au principe de responsabilité individuelle ne peut être admise qu'à la condition « que l'obligation qu'elle crée soit en rapport avec un motif d'intérêt général ou de valeur constitutionnelle et proportionnée à cet objectif ».

Comme l'a rappelé le Conseil d'État dans l'avis qu'il a rendu sur le projet de loi le 3 septembre 2026, le Conseil constitutionnel juge que « cette exigence ne fait pas obstacle à ce que, en certaines matières, pour un motif d'intérêt général, le législateur aménage les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée »^9(*). Il a, en particulier, précisé que le législateur pouvait « prévoir l'engagement de la responsabilité d'une personne autre que celle par la faute de laquelle le dommage est arrivé à la condition que l'obligation qu'elle crée soit en rapport avec un motif d'intérêt général ou de valeur constitutionnelle et proportionnée à cet objectif »^10(*).

2. La création d'un nouveau régime de responsabilité pour faute pour les participants à des groupements ou attroupements au cours desquels sont commis des dommages

L'article 1^er aménage les règles de droit commun de la responsabilité civile pour faute afin de faciliter l'engagement de la responsabilité des personnes qui participent à des groupements ou des attroupements (au sens du code pénal) à l'occasion desquels sont commis des violences et dégradations dont résultent des dommages.

L'objectif est de faire en sorte que l'engagement de la responsabilité ne dépende plus de l'identification du responsable direct du dommage, mais soit élargi aux personnes qui ont contribué, par leur participation fautive à un rassemblement illicite, à la réalisation de ces dommages, sans avoir à établir qu'elles les ont personnellement causés. Sont introduits à cette fin deux mécanismes distincts.

· La responsabilité des personnes qui participent sciemment à un groupement constitué en vue de commettre des violences (I de l'article 1^er)

Le premier mécanisme vise le cas dans lequel une personne a participé sciemment à un groupement constitué en vue de commettre des violences.

Pour la caractérisation de la participation fautive à un rassemblement illicite, l'article renvoie expressément à la définition de cette infraction, qui figure à l'article 222-14-2 du code (voir le commentaire de l'article 1^er quinquies).

Pour la définition du dommage, la rédaction vise à ne retenir que les dommages commis dans le périmètre de l'action violente. Les membres du groupement ne peuvent être tenus responsables des dommages que s'ils se trouvent « dans les temps et sur les lieux où ont été commis par tout participant à ce groupement, des violences volontaires contre les personnes, des vols ou des destructions ou dégradations de biens ».

Le lien de causalité entre le comportement fautif et le préjudice serait ici caractérisé par la participation « consciente », c'est-à-dire en toute connaissance de cause, à un groupement violent dont les membres ont commis des dommages.

· La responsabilité des personnes qui se maintiennent volontairement au sein d'un attroupement au cours duquel sont commis des dommages (II de l'article 1^er)

Le second mécanisme a vocation à s'appliquer aux attroupements susceptibles de se produire à l'occasion ou en marge d'une manifestation.

L'attroupement au sens de l'article 431-1 du code pénal, auquel il est fait référence expressément, désigne « un rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public ». Il peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser, dans des conditions précisées à l'article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure.

Ici, la caractérisation de la participation fautive à un rassemblement illicite résulte du fait, pour la personne, d'avoir « continué volontairement à participer » à un tel attroupement malgré les sommations, et alors même « qu'elle avait connaissance du fait que des membres de ce dernier étaient en train de commettre des violences volontaires contre les personnes, des vols ou des destructions ou dégradations de biens ».

Les dommages réparables sont circonscrits à ceux « résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par tout participant de cet attroupement, postérieurement aux sommations et dans les circonstances de temps et de lieu ayant entraîné la dispersion ».

Dans l'hypothèse couverte par ce second mécanisme, le lien de causalité entre le comportement fautif et le dommage est plus indirect car les participants ne se sont pas rassemblés, contrairement au premier cas, dans l'objectif de commettre des violences.

Le lien de causalité repose ainsi sur le comportement de la personne, consistant à la fois en une abstention d'obtempérer à un ordre de dispersion, conjuguée à la connaissance du fait que la dispersion qui a été ordonnée l'est précisément à raison des violences ou dégradations initiées par l'attroupement.

· Les deux mécanismes prévoient une responsabilité civile solidaire, plafonnée à 10 000 euros

Dans les deux cas (I et II), lorsque les conditions sont réunies, les personnes pourront être tenues solidairement de l'ensemble des dommages définis par l'article, dans la limite de 10 000 euros.

Une telle solidarité entre débiteurs représente un aménagement des principes de la responsabilité civile d'une portée non négligeable : alors que la personne n'est pas l'auteur direct du dommage, elle pourra être tenue d'en réparer l'entièreté.

C'est la raison pour laquelle un plafond, fixé à 10 000 euros, a été introduit. En son absence, le montant de la réparation supportée par le responsable aurait pu s'avérer disproportionné au regard du fait dommageable qui lui est reproché.

3. La commission a approuvé ce nouveau régime de responsabilité civile solidaire en sécurisant son application en cas d'attroupements en marge d'une manifestation

Bien qu'attachée aux principes fondateurs de la responsabilité civile, la commission, eu égard aux changements de circonstances liés au caractère massif et répété des violences collectives dans l'espace public, a approuvé l'introduction de ces aménagements.

En s'appuyant notamment sur l'avis rendu par le Conseil d'État sur le projet de loi, les rapporteurs ont fait valoir que les conditions et les limitations prévues par l'article permettaient de garantir la proportionnalité de ce nouveau dispositif au regard du double objectif de sauvegarde de l'ordre public et d'indemnisation des victimes qu'il poursuit. De même, les rapporteurs ont relevé que le nouveau régime de responsabilité n'avait pas pour effet de modifier les règles de droit commun de la responsabilité civile applicables aux auteurs identifiés des dommages causés dans les mêmes circonstances.

À leur initiative, la commission a néanmoins adopté un amendement (COM-16) visant, dans le cadre des attroupements (au II) à sécuriser la situation des personnes susceptibles de se maintenir sur les lieux après les sommations pour un motif légitime.

Elle a ainsi introduit une exonération de responsabilité pour motif légitime, laquelle a vocation à s'appliquer à un nombre restreint de situations, au premier rang desquels figurent la présence, dans l'attroupement, de journalistes ou d'observateurs effectuant leur travail, ou encore de personnes qui seraient demeurées sur place pour porter assistance à une personne blessée.

La sécurisation de la situation des journalistes est particulièrement importante eu égard aux éléments constitutifs de ce nouveau régime de responsabilité délictuelle. En effet, le schéma national du maintien de l'ordre (SNMO) prévoit que les « journalistes peuvent continuer d'exercer leur mission lors de la dispersion d'un attroupement sans être tenus, à la différence des autres personnes présentes, de quitter les lieux, dès lors qu'ils se placent de telle sorte qu'ils ne puissent être confondus avec les participants à l'attroupement et ne fassent pas obstacle à l'action des forces de l'ordre ». Les modifications introduites par la commission permettront de lever toute incertitude et de garantir aux journalistes la possibilité de se maintenir après les sommations de dispersion pour mener à bien leur travail d'information.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
Assouplissement des conditions de recours aux caméras aéroportées à des fins de police administrative et création d'un régime de captation d'images par drones à des fins judiciaires lors des manifestations et des épisodes de violences urbaines

Introduit par la commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article vise à faciliter le recours aux caméras installées sur des aéronefs, communément désignés sous le terme de « drones », dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre et de lutte contre les violences urbaines.

Il prévoit, d'une part, de supprimer la limitation du nombre maximal de caméras aéroportées pouvant être simultanément utilisées dans chaque département à des fins de police administrative.

Il institue, d'autre part, un régime spécifique de captation d'images par drones à des fins de police judiciaire, afin de faciliter l'identification et la poursuite des auteurs de violences et de dégradations commises à l'occasion de manifestations et de rassemblements.

Ces dispositions traduisent deux recommandations formulées par la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre, dont les conclusions ont été adoptées par la commission des lois le 19 octobre 2026. Elles entendent renforcer les moyens de constatation des infractions et de recueil des preuves, afin de favoriser la mise en cause de la responsabilité pénale et civile des auteurs de dommages.

1. L'utilisation des drones par les forces de de sécurité intérieure fait l'objet d'un encadrement législatif distinct selon les finalités administratives ou judiciaires poursuivies

a) Un régime de police administrative progressivement encadré par le législateur et la jurisprudence constitutionnelle

L'utilisation de caméras installées sur des aéronefs constitue désormais un instrument courant des opérations de sécurité intérieure, qui permet aux forces de l'ordre de disposer d'une vision d'ensemble des situations et d'adapter leurs interventions à l'évolution des troubles. Ces équipements présentent notamment l'avantage de permettre la surveillance de zones étendues ou difficiles d'accès, l'identification de mouvements de foule et le suivi de groupes mobiles, sans exposer directement les agents aux risques liés à une intervention au sol. Dans son rapport du 30 juin 2026 consacré aux moyens aériens de la police et de la gendarmerie nationales^11(*), le sénateur Bruno Gelin soulignait ainsi que les drones étaient devenus des « capacités ordinaires » des forces de sécurité intérieure. En mai 2026, la gendarmerie nationale disposait de 1 350 drones, tandis que la police nationale en comptait 830.

Le recours à ces équipements a toutefois soulevé d'importantes questions juridiques, en raison des possibilités de surveillance qu'ils offrent et de leur incidence potentielle sur le droit au respect de la vie privée. Dans deux ordonnances rendues en 2020^12(*), le Conseil d'État a ainsi suspendu l'utilisation de drones par la préfecture de police de Paris, d'abord pour contrôler le respect des règles sanitaires, puis pour surveiller des manifestations sur la voie publique, en raison de l'absence de cadre juridique autorisant le traitement des données personnelles ainsi recueillies.

Une première tentative d'encadrement législatif, portée par l'article 47 de la loi pour une sécurité globale préservant les libertés^13(*), a été censurée par le Conseil constitutionnel^14(*). Si ce dernier a reconnu que le législateur pouvait autoriser la captation d'images par des drones pour répondre aux objectifs de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des autres d'infractions, il a souligné que leur utilisation devait être « assortie de garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée ».

Le régime actuellement applicable aux drones utilisés à des fins de police administrative résulte de l'article 15 de la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure (dite « loi RPSI »), et est codifié aux articles L. 242-1 à L. 242-8 du code de la sécurité intérieure (CSI). En application de l'article L. 242-5, « les services de la police et de la gendarmerie nationales », « les militaires [...] déployés sur réquisitions sur le territoire national » ainsi que les agents des douanes peuvent procéder « à la captation, à l'enregistrement et à la transmission d'images au moyen de caméras installées sur des aéronefs » pour plusieurs finalités limitativement énumérées. Ces finalités comprennent notamment la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans les lieux particulièrement exposés à des risques, la sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public lorsque ceux-ci sont susceptibles d'entraîner des troubles graves à l'ordre public, ainsi que la prévention des actes de terrorisme.

Le dispositif est assorti de plusieurs garanties destinées à assurer la nécessité et la proportionnalité des mesures de surveillance :

- le recours aux caméras aéroportées doit être justifié par la nécessité de poursuivre l'une des finalités prévues par la loi, lorsque les autres moyens de surveillance sont insuffisants ou inadaptés ;

- leur utilisation est soumise à une autorisation préalable, écrite et motivée, du représentant de l'État dans le département, qui précise notamment la finalité, le périmètre, la durée de l'opération et le nombre maximal de caméras utilisées simultanément ;

- la captation et la conservation des images sont encadrées. La captation du son et la reconnaissance faciale sont interdites, tandis que les images ne peuvent, en principe, être conservées plus de sept jours, sauf notamment pour les besoins d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire.

Enfin, le VII de l'article L. 242-5 du CSI prévoit un contingent départemental de caméras pouvant être simultanément utilisées, dont le niveau est fixé par arrêté du ministère de l'intérieur. L'arrêté du 19 avril 2023^15(*) distingue trois catégories de départements et de collectivités, auxquelles correspondent des plafonds de 40, 70 ou 100 caméras. Le plafond le plus élevé concerne notamment Paris, les Bouches-du-Rhône, le Nord, le Rhône et plusieurs départements franciliens.

Saisi de la loi RPSI du 24 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel de ce régime. Il a notamment pris en considération le caractère limité des finalités autorisées, le caractère subsidiaire du recours aux drones, l'encadrement des modalités d'autorisation de recours aux drones et les restrictions apportées à la collecte et à l'utilisation des images. Il a en revanche censuré la procédure dérogatoire qui permettait, en cas d'urgence, de déployer des drones pendant une durée maximale de quatre heures sans autorisation préalable du préfet.

Le législateur a récemment entendu compléter ce dispositif. L'article 42 de la loi du 18 août 2026^16(*), dite « Ripost », a ainsi introduit, au IV de l'article L. 242-5 du CSI, une procédure d'autorisation en urgence du déploiement de drones, en cas d'exposition « particulière et imprévisible à un risque grave et imminent d'atteinte à la sécurité des personnes nécessitant une intervention sans délai ». Le Conseil constitutionnel a jugé ce dispositif conforme à la Constitution, au regard notamment du caractère exceptionnel des circonstances justifiant son utilisation et des garanties entourant sa mise en oeuvre^17(*).

b) Un régime judiciaire spécifique, dont le champ demeure circonscrit aux enquêtes relatives aux infractions les plus graves

Le recours aux drones à des fins de police judiciaire obéit à un régime distinct, destiné non plus à prévenir les troubles à l'ordre public, mais à rechercher et à constater les infractions pénales ainsi qu'à en identifier les auteurs.

La loi RPSI du 24 janvier 2022 a également institué, via son article 16, un cadre spécifique de captation d'images par drones dans le cadre des enquêtes et des instructions judiciaires, qui figure aujourd'hui aux articles 230-47 à 230-53 du code de procédure pénale (CPP)^18(*). En application de l'article 230-47 du CPP, le recours à ces équipements est autorisé lorsque les nécessités de l'enquête l'exigent, dans trois hypothèses également limitativement énumérées. Il peut ainsi être mis en oeuvre pour :

- les enquêtes ou instructions portant sur un crime ou un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement ;

- pour la « recherche des causes de la mort ou de la disparition » ;

- pour la « recherche d'une personne en fuite ».

La mise en oeuvre du dispositif est subordonnée, en vertu de l'article 230-48 du même code, à une autorisation de l'autorité judiciaire, à savoir le procureur de la République « dans le cadre d'une enquête de flagrance [ou] d'une enquête préliminaire » et le juge d'instruction dans le cadre d'une information judiciaire. L'autorisation est délivrée pour une durée maximale d'un mois, renouvelable une fois, lorsqu'elle émane du procureur de la République. Lorsqu'elle est délivrée par le juge d'instruction, sa durée maximale est de quatre mois renouvelables, sans que la durée totale des opérations ne puisse excéder deux ans. La décision doit permettre d'identifier les lieux concernés et préciser la durée des opérations. Les autres dispositions du chapitre VIII définissent les conditions de réalisation de ces opérations et d'exploitation des images recueillies, notamment leur placement sous scellés et les modalités de leur destruction.

Le Conseil constitutionnel a jugé^19(*) ce dispositif conforme à la Constitution, au regard notamment de la limitation du champ infractionnel, du contrôle exercé par l'autorité judiciaire et de l'encadrement de la durée des mesures de captation.

Ce cadre demeure toutefois soumis à un seuil de gravité des infractions, qui ne permet pas de recourir à ces dispositifs pour la recherche de l'ensemble des délits susceptibles d'être commis à l'occasion de manifestations sur la voie publique ou de violences urbaines. Plusieurs infractions propres aux troubles collectifs, notamment certaines infractions relatives aux manifestations sur la voie publique et aux attroupements, sont en effet punies de peines inférieures à trois ans d'emprisonnement. Elles ne permettent donc pas, lorsqu'elles sont seules en cause, de recourir au régime prévu à l'article 230-47 du CPP.

Par ailleurs, si la captation d'images par drones dans le cadre d'une procédure pénale est déjà possible, son articulation avec les opérations de maintien de l'ordre demeure limitée en pratique. La Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG), entendue par les rapporteurs dans le cadre des travaux de la mission d'information relative à l'avenir du maintien de l'ordre, a ainsi relevé que, si les drones sont désormais couramment utilisés dans le cadre des opérations de police administrative pour guider les forces de l'ordre, « les images captées à l'aide de ce procédé sont peu utilisées comme moyens de preuve dans un cadre judiciaire ». Elle a précisé que, faute de doctrine clairement définie, « l'articulation entre procédure administrative et procédure pénale pourtant possible sur le plan procédural reste embryonnaire ».

Ces difficultés s'inscrivent dans un contexte plus général de judiciarisation du maintien de l'ordre, encouragée par le schéma national du maintien de l'ordre (SNMO) adopté en 2020, qui entend favoriser l'identification, l'interpellation et la poursuite des auteurs d'infractions sans compromettre la sécurité des opérations. La mission sur l'avenir du maintien de l'ordre, dont les conclusions ont été adoptées par la commission des lois le 19 octobre 2026, a toutefois souligné que « la judiciarisation peine encore à produire tous ses effets attendus », en raison notamment des « difficultés d'identification des auteurs et de constitution de preuves suffisamment solides »^20(*).

2. La position de la commission : faciliter le recours aux drones pour améliorer la gestion des opérations de maintien de l'ordre et faciliter l'identification et la poursuite des auteurs d'infractions

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-17 portant article additionnel, qui vise à faciliter le recours aux caméras aéroportées dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre et de lutte contre les violences urbaines, afin de mieux prévenir les atteintes à l'ordre public et de favoriser la recherche des auteurs d'infractions.

a) Supprimer le contingentement départemental des drones, fixé par le ministre de l'intérieur, pour permettre une meilleure adaptation aux besoins opérationnels

La commission a souhaité assouplir les conditions d'utilisation de drones à des fins de police administrative, en supprimant la limitation du nombre maximal de caméras pouvant être simultanément utilisées dans chaque département. Le I du présent article abroge à cette fin le VII de l'article L. 242-5 du CSI, qui renvoie à un arrêté du ministère de l'intérieur le soin de fixer ce plafond départemental.

Cette disposition entend donner davantage de souplesse aux autorités préfectorales pour adapter le déploiement des drones aux circonstances locales, notamment lorsque plusieurs manifestations ou épisodes de violences urbaines surviennent simultanément dans différentes parties d'un même département. Le contingentement actuellement prévu repose en effet sur des plafonds uniformes par catégories de départements, indépendamment du nombre de rassemblements effectivement organisés, de leur répartition géographique ou de l'ampleur des troubles auxquels les forces de sécurité intérieure peuvent être confrontées.

Or, comme la relevé la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre, les manifestations se caractérisent désormais par « une dispersion croissante sur le territoire^21(*) » et une « multiplication des mobilisations et des foyers de tension », susceptibles d'entraîner la mise en place de plusieurs dispositifs de maintien de l'ordre en parallèle. Le renforcement de la mobilité et de la réactivité des forces de sécurité intérieure impose de disposer de moyens de surveillance adaptés à la diversité des situations opérationnelles. Le rapport d'information sur les moyens aériens de la police et de la gendarmerie nationales précité relève en effet que l'utilité de ces équipements tient notamment à leur capaciter à « absorber, dans des délais courts, un engagement exceptionnel », à l'image des épisodes de violences urbaines. Il souligne en conclusion que « les moyens aériens ne peuvent être dimensionnés à partir de leur seule activité moyenne^22(*) ».

La suppression du plafond départemental ne remettrait toutefois pas en cause le principe d'une autorisation préalable et individualisée du recours aux drones. En application du IV de l'article L. 242-5 du CSI, le préfet demeurerait tenu de déterminer, pour chaque opération, « le nombre maximal de caméras pouvant procéder simultanément à des enregistrements », au regard de la finalité poursuivie, du périmètre concerné et des autres autorisations déjà délivrées. La logique du contingentement serait ainsi conservée, de manière proportionnée à ces trois critères de finalité, de périmètre et nombre d'autorisations.

Elle présenterait un caractère adaptable, en fonction des besoins opérationnels. En outre, les autres garanties prévues par le même article, relatives notamment à la nécessité de la mesure, à sa durée et à son périmètre géographique, continueraient également de s'appliquer.

b) Instituer un régime de drones judiciaires adapté à la recherche et à la poursuite des infractions commises lors de manifestations et de violences urbaines

La commission a également souhaité renforcer les moyens de preuve à la disposition des forces de l'ordre, afin de faciliter l'identification des auteurs d'infractions et leur poursuite devant les juridictions pénales. Cette mesure répond aux difficultés constatées par la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre dans la mise en oeuvre de la logique de judiciarisation du maintien de l'ordre engagée depuis la publication du SNMO en 2020.

Si les forces de l'ordre disposent de moyens croissants pour identifier et interpeller les individus violents au cours des manifestations, l'établissement des preuves nécessaires aux poursuites demeure particulièrement délicat. Les infractions sont en effet fréquemment commises par des groupes mobiles, au sein de rassemblements denses, dans des conditions qui rendent difficile l'identification de leurs auteurs et l'établissement de leur participation personnelle aux faits. Dans les informations qu'elle a transmises à la commission, la CNPG relevait ainsi que « la pratique de la recherche et de l'établissement des preuves est difficile dans ce contexte », les infractions étant commises au cours de « manoeuvres d'ordre public dans lesquelles la scène des infractions est mouvante, agitée, souvent confuse et les suspects mêlés à une foule qui les soutient la plupart du temps ». Elle soulignait également les difficultés liées à l'indisponibilité des agents interpellateurs, à l'absence de témoignages exploitables et aux contraintes de temps imposées par les enquêtes de flagrance.

La CNPG a ainsi rappelé que « l'action judiciaire est une question de preuve », l'interpellation ne constituant que la première étape de la procédure. La qualité des constatations matérielles et des éléments recueillis est donc déterminante pour permettre l'engagement de poursuites et l'établissement de la culpabilité des personnes mises en cause.

Dans ce contexte, le recours aux images constitue un moyen particulièrement utile pour établir la matérialité des infractions et identifier leurs auteurs. Les caméras aéroportées permettent notamment de suivre les déplacements de groupes violents, de documenter la commission d'actes de violence ou de dégradation et de recueillir des éléments susceptibles d'être exploités dans le cadre d'investigations ultérieures. La CNPG a souligné à cet égard que « la preuve par l'image est évidemment la plus pertinente et la plus démonstrative » pour des infractions commises par des gestes, telles que les jets de projectile ou les coups portés.

Elle a toutefois observé que les images recueillies dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre demeuraient insuffisamment mobilisées dans les procédures pénales, notamment en raison des difficultés rencontrées pour les recueillir et les intégrer aux dossiers judiciaires. Afin de remédier à cette situation, la CNPG a expressément préconisé « d'instruire l'utilisation des caméras-piétons et des drones dans une finalité judiciaire de recherche et d'établissement de la preuve ». Elle a notamment recommandé de disposer de drones à vocation exclusivement judiciaire, distincts de ceux mobilisés pour la gestion administrative du maintien de l'ordre.

Ces constats ont conduit la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre à recommander de « renforcer les moyens de preuve mobilisables à l'encontre des auteurs de violences afin de faciliter les interpellations et les poursuites judiciaires différées », notamment par la mise en place de « drones judiciaires avec des opérateurs chargés de rechercher les auteurs d'infractions^23(*) ».

Le II du présent article traduit cette recommandation en créant un article 78-2-5-1 au sein du CPP, qui institue un régime spécifique de captation, d'enregistrement et de transmission d'images par caméras aéroportées à des fins de recherche et de poursuite de certaines infractions.

Ce dispositif se distingue du régime général prévu aux articles 230-47 à 230-53 du même code par son champ d'application, défini en fonction des circonstances dans lesquelles les opérations de police judiciaire sont réalisées et de la nature des infractions recherchées :

- premièrement, le recours aux drones serait subordonné à des réquisitions écrites du procureur de la République, sous l'autorité duquel seraient conduites les opérations de captation d'images. Celles-ci pourraient être réalisées par les officiers de police judiciaire mentionnés aux 2° à 4° de l'article 16 du CPP ainsi que, sous leur responsabilité, par les agents mentionnés à l'article 20 et aux 1°, 1° bis et 1° ter de l'article 21 du même code ;

- deuxièmement, il pourrait être mis en oeuvre, d'une part, sur les lieux d'une manifestation sur la voie publique et à ses abords immédiats et, d'autre part, sur les lieux où sont constatés des dommages résultant de crimes ou de délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements, armés ou non armés, contre les personnes ou les biens. Cette seconde hypothèse permettrait notamment de mobiliser les drones judiciaires à l'occasion d'épisodes de violences urbaines, indépendamment de l'existence d'une manifestation sur la voie publique ;

- enfin, la captation d'images serait réservée à la recherche et à la poursuite d'une liste limitative d'infractions, comprenant notamment les violences volontaires contre les personnes^24(*), la participation à un groupement en vue de commettre des violences ou des dégradations^25(*), les destructions et dégradations de biens^26(*), ainsi que plusieurs infractions relatives aux attroupements^27(*) et aux manifestations sur la voie publique^28(*) et le délit de rébellion^29(*).

Le nouveau régime permettrait ainsi de recourir aux drones pour rechercher certaines infractions qui, en raison des peines encourues, ne relèvent pas du champ d'application de l'article 230-47 du CPP. Tel est notamment le cas du délit d'organisation d'une manifestation non déclarée ou interdite, puni de six mois d'emprisonnement, ou du délit de participation à un attroupement après sommations de dispersion, puni d'un an d'emprisonnement en l'absence de circonstance aggravante.

L'article 1^er bis ne modifie pas, en revanche, les conditions de caractérisation de ces infractions, dont les éléments constitutifs devront être établis conformément aux règles applicables en matière pénale. Il présente, par rapport au régime de droit commun, une garantie spécifique liée à la brièveté du recours aux drones, circonscrit à la durée de troubles au sein du périmètre retenu.

Enfin, le nouvel article 78-2-5-1 préciserait que la découverte d'autres infractions à l'occasion des opérations de captation d'images ne constituerait pas une cause de nullité des procédures incidentes. Cette disposition permettrait de préserver les suites judiciaires susceptibles d'être données à la constatation d'infractions différentes de celles ayant initialement justifié les réquisitions du procureur de la République.

En définitive, en instituant ce régime particulier, la commission a entendu faciliter le recueil de preuves exploitables dans les procédures judiciaires, afin de mieux identifier et poursuivre les auteurs de violences et de dégradations commises à l'occasion de troubles collectifs. Cette évolution répond à l'une des principales difficultés identifiées par la CNPG, selon laquelle « le sujet véritable est [...] le défaut d'identification juridiquement exploitable des auteurs d'infractions ». En facilitant les poursuites pénales, le recours aux drones judiciaires doit également permettre de mieux engager la responsabilité civile des auteurs de dommages. Il complète ainsi les dispositions des articles 1^er et 2 du projet de loi, qui visent respectivement à faciliter l'engagement de la responsabilité civile des participants à certains rassemblements violents et l'exercice par l'État de son action récursoire.

La commission a adopté l'article 1^er bis ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau)
Caractère obligatoire de la peine d'interdiction du territoire français pour des infractions graves relevant de violences urbaines

En vertu de l'article 131-30 du code pénal, la peine d'interdiction du territoire français peut être prononcée, à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus, à l'encontre de tout étranger coupable d'un crime, d'un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure ou égale à trois ans ou d'un délit pour lequel la peine d'interdiction du territoire français est prévue par la loi.

Introduit par la commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article rend obligatoire le prononcé de la peine complémentaire d'interdiction du territoire française (ITF) à l'encontre de l'étranger condamné pour certaines infractions particulièrement graves contre les personnes ou les biens, susceptibles notamment d'être commises à l'occasion de violences urbaines. Le prononcé de cette peine pourrait toutefois être écarté par la juridiction de jugement, par une décision spécialement motivée au regard des circonstances de l'infraction, de la personnalité de son auteur et de sa situation personnelle et familiale.

1. L'interdiction du territoire français, une mesure judiciaire d'éloignement visant les étrangers ayant commis des infractions graves

a) Une peine prononcée par le juge pénal

L'interdiction du territoire français (ITF), constitue une peine prononcée par une juridiction pénale à l'encontre d'un étranger reconnu coupable d'une infraction. Son prononcé entraîne de plein droit la reconduite de la personne condamnée à la frontière, le cas échéant à l'expiration de la peine privative de liberté à laquelle elle a été condamnée.

Prévue à l'article 131-30 du code pénal, l'ITF peut être prononcée, « à titre définitif ou pour une durée de dix ans ou plus, à l'encontre de tout étranger reconnu coupable d'un crime [ou] d'un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure ou égale à trois ans ». Elle peut également être infligée pour un délit puni d'une peine inférieure, lorsque la loi le prévoit expressément. En vertu de l'article 131-11 du même code, cette peine complémentaire peut, en matière délictuelle, être prononcée à titre de peine principale.

Il appartient à la juridiction de tenir compte de la durée de la présence de l'étranger sur le territoire français ainsi que de la nature, de l'ancienneté et de l'intensité de ses liens avec la France pour décider de prononcer l'interdiction du territoire français. Certaines catégories d'étrangers se voient reconnaître une protection contre l'ITF à raison de leur situation (cf. infra).

L'ITF se distingue des mesures administratives d'éloignement, prononcées par « l'autorité administrative », notamment de l'obligation de quitter le territoire français (OQTF)^30(*) et de l'expulsion^31(*). Elle ne doit pas être confondue avec l'interdiction de retour sur le territoire français (IRTF), qui est une mesure administrative prononcée notamment à l'encontre de l'étranger qui s'est vu notifier une OQTF sans délai de départ volontaire ou qui s'est maintenu irrégulièrement sur le territoire au-delà du délai de départ volontaire^32(*).

Le nombre d'ITF prononcées augmente régulièrement, et a été multiplié par plus de trois entre 2016 et 2024.

Évolution du nombre de peines d'interdiction du territoire français prononcées, 2016-2024

Source : commission des lois d'après données ministère de la justice

b) Un champ d'application étendu par la loi du 26 janvier 2024

À l'initiative de la commission, l'article 35 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration a fait de l'ITF une peine générale, qui ne nécessite pas d'être prévue par des dispositions spéciales.

Le même article a également réduit le régime de protection de certains étrangers contre l'ITF.

D'une part, il a abrogé l'article 131-30-1 du code pénal qui exigeait, dans un certain nombre d'hypothèses, une motivation spéciale au regard de la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger.

D'autre part, la loi du 26 janvier 2024 a accru les exceptions aux cas, prévus à l'article 131-30-2 du code pénal, dans lesquels un étranger ne peut faire l'objet d'une ITF à raison des liens particulièrement forts qu'il entretient avec la France (cf. encadré infra). Outre une série d'infractions graves qu'il énumère, l'avant-dernier alinéa de l'article 131-30-2 lève cette protection dans l'hypothèse d'une condamnation pour un crime, pour un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement ou pour un délit commis en réitération et puni d'au moins trois ans d'emprisonnement. Il ménage toutefois la liberté d'appréciation du juge, sous réserve d'une motivation spéciale « au regard de la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger ».

Les étrangers protégés en vertu de l'article 131-30-2 du code pénal

« La peine d'interdiction du territoire français ne peut être prononcée lorsqu'est en cause :

« 1° Un étranger qui justifie par tous moyens résider en France habituellement depuis qu'il a atteint au plus l'âge de treize ans ;

« 2° Un étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans ;

« 3° Un étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en état de polygamie, est marié depuis au moins quatre ans avec un ressortissant français ayant conservé la nationalité française, à condition que ce mariage soit antérieur aux faits ayant entraîné sa condamnation et que la communauté de vie n'ait pas cessé depuis le mariage ou, sous les mêmes conditions, avec un ressortissant étranger relevant du 1° ;

« 4° Un étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en état de polygamie, est père ou mère d'un enfant français mineur résidant en France, à condition qu'il établisse contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant dans les conditions prévues par l'article 371-2 du code civil depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an ;

«5° Un étranger qui réside en France sous couvert du titre de séjour [pour étranger malade] prévu à l'article L. 425-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

« Les dispositions prévues aux 1° à 5° du présent article ne sont toutefois pas applicables lorsque les faits à l'origine de la condamnation ont été commis à l'encontre du conjoint, d'un ascendant ou des enfants de l'étranger ou de tout enfant sur lequel il exerce l'autorité parentale [...]. »

c) Un prononcé obligatoire en matière terroriste et de trafic des stupéfiants

La loi prévoit déjà deux cas dans lesquels est obligatoire le prononcé de la peine d'ITF.

Pour les infractions à caractère terroriste, l'article 422-4 du code pénal fait de l'ITF une peine complémentaire obligatoire, que le tribunal ne peut écarter que par une décision spécialement motivée, en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur^33(*).

La loi du 13 juin 2025^34(*), dite « narcotrafic », a créé un article 131-30-3 du code pénal, qui prévoit un mécanisme identique pour les infractions liées au trafic de stupéfiants définies aux articles 222-34 à 222-38 du même code. Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel (décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, paragr. 200 à 210), qui a considéré qu'en prévoyant une telle peine, le « législateur n'a pas institué une peine manifestement disproportionnée au regard de la nature des comportements réprimés » (paragr. 207). Il a également relevé que, dès lors que le juge conserve la faculté de ne pas prononcer une telle peine, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe d'individualisation des peines qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789.

2. L'article 1^er ter rend obligatoire, sauf décision spécialement motivée, la peine d'ITF pour certaines infractions graves contre les personnes et les biens

La commission a adopté l'amendement COM-23 des rapporteurs qui prévoit de nouveaux cas dans lesquels le prononcé de la peine d'ITF revêtirait un caractère obligatoire, sauf décision spécialement motivée de la juridiction et sous réserve des dispositions de l'article 131-30-2 du code pénal.

Le nouvel article 131-30-4 du code pénal énumère quatre types d'infractions, qui correspondent aux faits les plus graves susceptibles d'être commis à l'occasion d'épisodes de violences urbaines, pour lesquelles la peine d'ITF, d'une durée de dix ans au plus, revêtirait un caractère obligatoire :

- les violences graves contre les personnes, à l'instar des violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner ou ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente, ainsi que les violences aggravées visant les forces de l'ordre, notamment lorsqu'elles sont commises en réunion, en bande organisée ou dans le cadre d'un guet-apens ;

- les vols aggravés, notamment lorsqu'ils sont précédés, accompagnés ou suivis de violences graves sur autrui ou réalisées ou qu'ils sont commis dans des circonstances aggravantes permettant de caractériser des actes de pillage de commerces ou de locaux ;

- les destructions, dégradations et détériorations de biens aggravées ainsi que celles présentant un danger par les personnes, à l'instar des incendies volontaires ;

- le délit de fabrication, sans autorisation, d'un engin explosif ou incendiaire ou d'un produit explosif ou de tout autre élément ou substance destinés à entrer dans la composition d'un produit explosif prévu à l'article L. 2353-4 du code de la défense, lorsqu'il est commis en bande organisée.

La commission a adopté l'article 1^er ter ainsi rédigé.

Article 1er quater (nouveau)
Extension du champ d'application de la peine complémentaire de suspension des comptes d'accès aux services en ligne

Introduit par la commission à l'initiative de Pierre-Jean Rochette, l'article 1^er quater vise à étendre le champ d'application de la peine complémentaire de suspension des comptes d'accès aux services en ligne à plusieurs infractions relatives aux attroupements, aux manifestations sur la voie publique, aux groupes de combat et à la rébellion.

Cette extension entend renforcer la réponse pénale à l'utilisation des réseaux sociaux pour préparer, organiser ou encourager des violences collectives. Elle s'inscrit dans la continuité des recommandations formulées par la commission à la suite des émeutes de l'été 2023.

1. Une peine complémentaire de suspension des comptes d'accès aux services en ligne instituée en 2024, dont le champ d'application demeure limité à certaines infractions

a) Une peine complémentaire destinée à sanctionner l'utilisation des plateformes numériques pour commettre des infractions

La loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique, dite « SREN », a introduit, à l'article 131-35-1 du code pénal, une peine complémentaire de suspension des comptes d'accès aux services en ligne, communément désignée sous le terme de « bannissement numérique ».

La création de cette peine visait à adapter la réponse pénale aux infractions commises par l'intermédiaire des plateformes numériques^35(*), alors que les peines complémentaires permettaient déjà d'interdire à une personne condamnée de paraître dans certains lieux ou de participer à des manifestations, mais ne prévoyaient aucune restriction équivalente dans l'espace numérique.

En application du I de l'article 131-35-1 précité, le tribunal « peut ordonner à titre de peine complémentaire la suspension des comptes d'accès à des services en ligne ayant été utilisés pour commettre » l'une des infractions limitativement énumérées par le II du même article. La mesure ne constitue donc pas une interdiction générale d'accès à internet, mais porte sur les services de plateforme en ligne utilisés à l'occasion de la commission de l'infraction.

La suspension peut être prononcée pour une durée maximale de six mois, portée à un an lorsque la personne condamnée se trouve « en état de récidive légale ». Pendant son exécution, il lui est interdit d'utiliser les comptes suspendus, ainsi que de « créer des nouveaux comptes d'accès à ces mêmes services ». La personne condamnée peut, par ailleurs, solliciter un premier relèvement de cette peine à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la décision initiale de condamnation.

L'exécution de cette peine repose sur les fournisseurs des services numériques, auxquels la décision de condamnation est signifiée et qui sont tenus de procéder au blocage des comptes suspendus. Le défaut d'exécution de cette obligation est puni de 75 000 euros d'amende.

Le prononcé de la peine complémentaire de « bannissement des réseaux sociaux » demeure facultatif et soumis à l'appréciation du juge pénal, qui en détermine la nécessité et la durée au regard des circonstances de l'infraction et de la situation de son auteur.

b) Un champ d'application défini par une liste de délits

La peine complémentaire de suspension des comptes d'accès aux services en ligne n'est encourue que pour les délits expressément mentionnés au II de l'article 131-35-1 du code pénal.

Ces infractions relèvent de catégories diverses, parmi lesquelles figurent notamment les délits de harcèlement^36(*), certaines atteintes à la vie privée^37(*), les infractions relatives à la protection des mineurs^38(*), la provocation et l'apologie du terrorisme^39(*) ainsi que plusieurs délits de presse^40(*).

Ce champ d'application, initialement défini par la loi « SREN », a été progressivement étendu à de nouvelles infractions, en dernier lieu par la loi n° 2026-813 du 24 août 2026 visant à protéger les mineurs des risques auxquels les expose l'utilisation des réseaux sociaux, qui y a inclus le délit prévu à l'article 223-14 du code pénal^41(*).

Plusieurs infractions en lien avec des atteintes à l'ordre public sont d'ores et déjà soumises à cette peine complémentaire. Il en va notamment ainsi de l'entrave à la « liberté d'expression, du travail, d'association, de réunion ou de manifestation », prévue à l'article 431-1 du code pénal, ainsi que des menaces et actes d'intimidation réprimés par les articles 433-3 et 433-3-1 du même code^42(*).

Le 6° du II de l'article 131-35-1 vise également le délit de « provocation directe à un attroupement armé », prévu à l'article 431-6 du code pénal, mais uniquement lorsque cette provocation a été suivie d'effet, conformément au deuxième alinéa de cet article.

Plusieurs infractions susceptibles d'être commises ou facilitées par l'utilisation de réseaux sociaux ne figurent pas, en revanche, dans cette énumération. Tel est le cas notamment de l'organisation d'une manifestation irrégulière, de la participation au maintien ou à la reconstitution d'un groupement dissous, de l'organisation d'un groupe de combat ou encore de la provocation directe à la rébellion, prévus aux articles 431-9, 431-15 à 431-17 et 433-10 du code pénal.

2. Le rôle déterminant des réseaux sociaux dans les violences collectives, mis en évidence par les émeutes de 2023

Les travaux conduits par la commission des lois à la suite des émeutes de l'été 2023 ont mis en évidence le rôle déterminant des réseaux sociaux dans l'organisation et la propagation des violences urbaines. Dans le rapport d'information du 9 avril 2024^43(*), François-Noël Buffet relevait ainsi que les réseaux sociaux avaient joué un « rôle structurant dans l'organisation et la diffusion des violences », en contribuant à une amplification comme à la coordination des groupes d'émeutiers.

Le rapport soulignait, en premier lieu, le rôle de « catalyseur » joué par les réseaux sociaux dans la diffusion des violences. La circulation en temps réel d'images et de vidéos avait favorisé la propagation des épisodes émeutiers, mais également une logique de compétition entre groupes d'émeutiers, alimentée par la recherche de visibilité sur les plateformes.

En deuxième lieu, les réseaux sociaux avaient constitué des « outils logistiques facilitant la tenue de rassemblements violents ». Les fonctionnalités de géolocalisation de certaines plateformes avaient notamment facilité la coordination des pillages et des rassemblements, tandis que les messageries privées permettaient aux émeutiers d'échanger des informations sur l'approvisionnement en matériels pyrotechniques ou les dispositifs déployés par les forces de sécurité intérieure.

Ces constats avaient conduit la commission des lois à préconiser une mobilisation accrue de la peine complémentaire de « bannissement numérique », dont elle soulignait l'intérêt pour adapter la réponse pénale aux modes opératoires des auteurs de violences collectives. Elle appelait ainsi l'autorité judiciaire à « se saisir pleinement de cette nouvelle peine complémentaire » et à en faire « un usage plus systématique » pour « prévenir efficacement la récidive », et recommandait, dans sa proposition n° 14, d'« appliquer les peines complémentaires de “bannissement numérique” pour toutes les infractions commises ou facilitées par les outils numériques en contexte émeutier ».

3. La proposition de la commission : étendre le champ de la peine complémentaire de suspension des comptes d'accès aux services en ligne pour mieux prévenir les violences collectives

À l'initiative de Pierre Jean Rochette, la commission a adopté l'amendement COM-7 rect. portant article additionnel, qui étend le champ d'application de la peine complémentaire prévue à l'article 131-35-1 du code pénal à plusieurs infractions relatives aux attroupements, aux manifestations sur la voie publique, aux groupes de combat et à la rébellion. Cette extension vise à mieux appréhender l'utilisation des réseaux sociaux pour organiser ou encourager des troubles à l'ordre public.

Elle concerne, en premier lieu, le délit de provocation directe à un attroupement armé, prévu à l'article 431-6 du code pénal. Alors que le droit en vigueur réserve la possibilité de prononcer la peine complémentaire aux seules provocations suivies d'effet, l'article 1^er quater supprime cette restriction. La suspension des comptes pourra ainsi être prononcée même lorsque la provocation n'a pas effectivement donné lieu à un attroupement armé, dès lors qu'un compte d'accès à une plateforme en ligne a été utilisé pour commettre l'infraction.

En deuxième lieu, la commission a étendu le dispositif au délit de provocation directe à la rébellion, réprimé par l'article 433-10 du code pénal. Cette infraction, punie de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende, peut être commise « par des cris ou des discours publics », « par des écrits affichés ou distribués » ou « par tout autre moyen de transmission de l'écrit, de la parole ou de l'image ».

L'article 1^er quater étend enfin cette peine complémentaire à quatre délits réprimant des atteintes à la paix publique, par l'insertion d'un 9° bis au II de l'article 131-35-1 du code pénal. Sont ainsi concernés :

- l'organisation d'une manifestation non déclarée ou interdite, ainsi que l'établissement d'une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation (article 431-9 du code pénal) ;

- la participation au « maintien ou à la reconstitution » « d'une association ou d'un groupement dissous » (article 431-15 du même code), notamment lorsqu'il s'agit d'un groupe de combat (article 431-17) ;

- l'organisation d'un groupe de combat (article 431-16).

La commission a considéré que cette extension constituait une réponse adaptée au rôle croissant des plateformes numériques dans l'organisation et la diffusion des violences collectives, dont les émeutes de l'été 2023 ont fourni une illustration particulièrement marquante. Cette évolution, qui s'inscrit dans le prolongement des recommandations formulées par la commission des lois dans son rapport d'information du 9 avril 2024, permettra de sanctionner l'utilisation de comptes sur les réseaux sociaux pour préparer des manifestations irrégulières, coordonner l'action de groupements violents ou appeler à des actes de rébellion.

Pour autant, l'article 1^er quater ne modifie ni les conditions de prononcé ni les modalités d'exécution de la peine complémentaire. Celle-ci demeure facultative, limitée dans le temps et subordonnée à l'utilisation effective d'un compte d'accès à un service de plateforme en ligne pour commettre l'infraction. Son prononcé relèvera donc de l'appréciation du juge, auquel il appartient de veiller à la nécessité et à la proportionnalité de la sanction.

La commission a adopté l'article 1^er quater ainsi rédigé.

Article 1er quinquies (nouveau)
Aggravation des peines encourues pour le délit de participation à un groupement en vue de la préparation de violences ou de dégradations

Introduit par la commission à l'initiative des rapporteurs, l'article 1^er quinquies vise à renforcer la répression du délit de participation à un groupement en vue de la préparation de violences ou de dégradations, en portant les peines encourues d'un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.

Cet article traduit l'une des recommandations du rapport de la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre, adopté par la commission des lois le 19 octobre 2026.

Outre une meilleure prise en compte de la gravité de ces comportements, ce relèvement permettrait de faciliter l'identification de leurs auteurs, notamment grâce à l'élargissement des possibilités de recours aux relevés signalétiques contraints, et contribuerait ainsi à renforcer l'effectivité des mécanismes de responsabilité civile prévus par le projet de loi.

1. Un délit permettant d'appréhender les violences collectives dès leur préparation, dont la portée demeure toutefois limitée par les peines encourues

a) Les spécificités du délit de participation à un groupement violent en font un instrument utile au traitement judiciaire des violences collectives

L'article 222-14-2 du code pénal réprime le fait de participer sciemment^44(*) à un groupement, même formé de façon temporaire, en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, de violences volontaires contre les personnes ou de destructions ou dégradations de biens.

Cette incrimination présente ainsi le caractère d'une « infraction obstacle »^45(*), qui permet d'intervenir avant la réalisation des dégradations, sans qu'il soit nécessaire de caractériser un commencement d'exécution constitutif d'une tentative punissable.

Créé par l'article 1^er de la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, ce délit visait initialement à améliorer la prévention des violences commises par des bandes, dans un contexte de délinquance urbaine. Comme le soulignait alors en 2010 le rapporteur de la commission des lois du Sénat, François Pillet, il s'agissait de faire du groupement « non pas l'auteur de l'infraction, mais le moyen »^46(*).

Sa création entendait ainsi combler les insuffisances des qualifications pénales existantes pour appréhender la préparation de violences collectives. Si les circonstances aggravantes de réunion ou de bande organisée permettaient déjà de réprimer plus sévèrement les violences commises à plusieurs, elles supposaient la réalisation de l'infraction. Quant au délit d'association de malfaiteurs, prévu à l'article 450-1 du code pénal, il exige que le groupement ou l'entente ait pour objet la préparation de crimes ou de délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement, excluant ainsi les violences de moindre gravité.

Bien qu'il n'ait pas été spécifiquement conçu à cette fin, ce délit présente un intérêt particulier pour le traitement judiciaire des violences commises en marge des manifestations.

Selon les données transmises par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), 18 % des 313 condamnations prononcées en 2024 et 2025 pour une infraction principale commise lors d'une manifestation concernaient la participation à un groupement formé en vue de la préparation de violences ou de dégradations^47(*).

Ces violences peuvent en effet être le fait de groupes mobiles, dont l'action collective rend difficile l'identification des auteurs matériels de chaque infraction. Dans ce contexte, l'article 222-14-2 du code pénal offre un fondement juridique pour engager des poursuites à l'encontre d'individus dont la participation à la préparation de dégradations est établie par un faisceau d'éléments matériels et intentionnels, sans qu'il soit nécessaire de leur imputer personnellement la commission des infractions projetées^48(*).

b) Le quantum de peine encouru limite toutefois les moyens d'enquête et d'identification des participants à ces groupements violents

Aux termes de l'article 222-14-2 du code pénal, le délit de participation à un groupement violent est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Ce quantum, retenu par le législateur lors de la création de l'incrimination en 2010, se situe parmi les niveaux les moins élevés de l'échelle des peines d'emprisonnement en matière correctionnelle. Il apparaît aujourd'hui peu adapté aux nécessités de répression des violences collectives, dans la mesure où il fait obstacle au recours à plusieurs moyens d'investigation et d'identification des personnes mises en cause.

(1) Un recours limité à certaines techniques d'investigation, pourtant pertinentes

L'article 60-1-2 du code de procédure pénale subordonne en principe les réquisitions portant sur les données de connexion, de trafic et de localisation aux nécessités d'une procédure relative à un crime ou à un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement. Une exception est prévue lorsque les réquisitions ont pour seul objet d'identifier l'auteur d'un délit précisément commis au moyen d'un réseau de communications électroniques.

Le quantum de peine attaché au délit de participation à un groupement violent ne permet donc pas, sur le seul fondement de cette infraction, de procéder à de telles réquisitions.

Cette difficulté avait déjà été relevée par la mission d'information du Sénat sur les émeutes de juin 2023. Constatant le rôle joué par les réseaux sociaux et les messageries dans l'organisation des violences, celle-ci avait recommandé de porter à trois ans d'emprisonnement la peine encourue pour cette infraction, afin de faciliter la réquisition des données de connexion aux fins d'identification et de localisation des personnes impliquées dans leur préparation^49(*).

Le même seuil de trois ans conditionne, par ailleurs, également le recours à d'autres techniques d'investigation pertinentes en l'espèce, telles que les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques, qui peuvent être prescrites par le juge d'instruction dans les conditions prévues à l'article 100 du code de procédure pénale, ou les opérations de géolocalisation en temps réel, régies par l'article 230-32 du même code.

(2) Des possibilités limitées d'identification des personnes mises en cause

L'article 55-1 du code de procédure pénale autorise les officiers de police judiciaire à procéder à des relevés signalétiques, notamment à la prise d'empreintes digitales ou palmaires ou de photographies, nécessaires à l'alimentation et à la consultation des fichiers de police.

Ces opérations peuvent être réalisées à l'égard des personnes soupçonnées d'avoir commis le délit prévu à l'article 222-14-2 du code pénal, indépendamment du quantum de peine encouru. Le refus de s'y soumettre, lorsqu'elles sont ordonnées, constitue lui-même un délit puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Or, la répression du refus ne permet pas, à elle seule, de remédier aux difficultés d'identification auxquelles sont confrontés les enquêteurs lorsque la personne mise en cause refuse de coopérer ou fournit des renseignements manifestement inexacts sur son identité.

C'est pourquoi, depuis la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, le cinquième alinéa de l'article 55-1 du code de procédure pénale autorise le recours à la contrainte physique pour réaliser ces relevés. Cette faculté est réservée aux personnes entendues librement ou placées en garde à vue pour un crime ou un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement^50(*).

Le quantum d'un an d'emprisonnement attaché au délit de participation à un groupement violent fait ainsi obstacle à la réalisation de ces relevés signalétiques sous contrainte. Cette limitation pose une difficulté particulière dans le contexte des violences collectives, dont les auteurs sont soucieux de dissimuler leur identité.

Les conséquences sont alors doubles :

- les enquêteurs peuvent se trouver dans l'impossibilité d'établir avec certitude l'identité d'une personne soupçonnée d'avoir participé à la préparation de dégradations, lorsque celle-ci refuse de coopérer ;

- l'impossibilité d'obtenir ces relevés peut également faire obstacle à leur enregistrement dans les fichiers de police et, par conséquent, aux rapprochements judiciaires susceptibles d'être effectués. Elle limite ainsi les possibilités d'identifier des personnes déjà mises en cause pour leur participation à des groupements violents.

Les fichiers de police judiciaire

Les services de police et de gendarmerie disposent de plusieurs fichiers susceptibles de contribuer à l'identification des personnes mises en cause dans une procédure pénale. Parmi eux figurent le traitement d'antécédents judiciaires (TAJ), qui rassemble des informations sur les personnes mises en cause et les victimes, le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), ainsi que le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Le fichier des personnes recherchées (FPR) concerne, quant à lui, les personnes faisant l'objet de certaines mesures judiciaires ou administratives.

Le TAJ et le FAED présentent un intérêt particulier pour les relevés signalétiques prévus à l'article 55-1 du code de procédure pénale (CPP), qui comprennent notamment la prise de photographies et d'empreintes.

Le TAJ (articles 230-6 et R. 40-23 à R. 40-26 du CPP) constitue un fichier général d'enquête destiné à faciliter la constatation des infractions, le rassemblement des preuves et la recherche de leurs auteurs. Il peut notamment contenir les photographies des personnes mises en cause, y compris des photographies du visage présentant les caractéristiques techniques permettant le recours à un dispositif de reconnaissance faciale.

Le FAED (articles R. 40-38-1 à R. 40-38-3 du CPP) est spécialisé dans l'identification par les empreintes digitales et palmaires. L'article R. 40-38-2 du code de procédure pénale autorise notamment l'enregistrement :

- des empreintes d'origine inconnue recueillies dans le cadre d'une enquête ou d'une information judiciaire portant sur un crime ou un délit ;

- celles recueillies, notamment au cours d'une enquête de flagrance ou préliminaire, sur des personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants de participation au délit.

Dans ce cadre, l'utilisation du fichier à des fins de comparaison n'implique pas nécessairement l'enregistrement des empreintes recueillies. Tel est notamment le cas de celles prélevées dans le cadre d'une vérification d'identité, qui peuvent être comparées aux données du FAED sans y être conservées (art. R. 40-38-2 du CPP).

L'accès au FAED est réservé aux personnels individuellement désignés et habilités, notamment au sein des services de police et de gendarmerie chargés de missions de police judiciaire^51(*).

Il convient alors de distinguer l'accès direct au fichier, réservé à certaines catégories de personnels, de la communication des résultats d'une opération d'identification. Les officiers et agents de police judiciaire peuvent ainsi recevoir les résultats des comparaisons qu'ils ont demandées, pour les besoins des procédures judiciaires dont ils sont saisis (art. R. 40-38-7 du CPP).

Source : commission des lois

2. Le dispositif adopté par la commission : le relèvement des peines encourues pour assurer une réponse judiciaire plus effective

a) Un renforcement de la répression pour mieux tenir compte de la gravité de ces comportements

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement COM-18 portant d'un à trois ans d'emprisonnement et de 15 000 à 45 000 euros d'amende les peines encourues pour le délit de participation à un groupement en vue de la préparation de violences ou de dégradations, prévu à l'article 222-14-2 du code pénal.

Cette aggravation des peines répond à la volonté de mieux tenir compte des conséquences que ces groupements violents sont susceptibles d'emporter pour la sécurité des personnes et des biens. Ces comportements, dont la répétition et l'ampleur ont été mises en évidence par les récents épisodes de violences collectives, justifient une réponse pénale adaptée à la gravité des troubles qu'ils sont susceptibles de provoquer.

Les travaux conduits par la commission des lois à la suite des émeutes de juin 2023 avaient déjà mis en évidence l'importance de renforcer la réponse pénale à ces phénomènes^52(*).

Plus récemment, la mission d'information relative à l'avenir du maintien de l'ordre, conduite par les rapporteurs du présent projet de loi et dont les travaux ont été présentés le 19 octobre 2026, a recommandé de renforcer la répression de ce délit^53(*).

b) Une mesure complémentaire des dispositions du projet de loi destinées à faciliter la réparation des dommages

Le relèvement à trois ans d'emprisonnement de la peine prévue à l'article 222-14-2 du code pénal permettra aux enquêteurs de recourir, dans les conditions précédemment exposées, à plusieurs mesures d'investigation dont l'utilisation n'est actuellement pas autorisée.

Les enquêteurs pourront ainsi bénéficier de possibilités élargies de réquisition de données de connexion, de trafic ou de localisation, ainsi que de recours à la géolocalisation en temps réel et, dans le cadre d'une information judiciaire, aux interceptions de correspondances électroniques.

Le nouveau quantum de peine permettra également de faciliter l'identification certaine des personnes mises en cause, grâce à la possibilité de recours aux relevés signalétiques sous contrainte.

L'amélioration des possibilités d'identification présente alors un intérêt direct pour l'effectivité des mécanismes de réparation des dommages institués par le présent projet de loi.

L'article 1^er, dans sa rédaction adoptée par la commission, prévoit ainsi que les personnes ayant participé sciemment à un groupement mentionné à l'article 222-14-2 du code pénal peuvent être tenues solidairement responsables des dommages commis par un participant à ce groupement.

L'article 2 vise, quant à lui, à faciliter l'exercice de l'action récursoire de l'État à l'encontre des personnes solidairement responsables de ces dommages. Il prévoit, dans sa rédaction adoptée par la commission, expressément que le représentant de l'État dans le département peut obtenir du procureur de la République, à sa demande et même en l'absence de poursuites, l'identité des personnes mises en cause, afin de permettre l'exercice d'une action civile ou récursoire.

Or, la mise en oeuvre effective de ces dispositifs suppose que les personnes dont la responsabilité est susceptible d'être recherchée puissent être identifiées. En renforçant les moyens dont disposent les enquêteurs pour identifier ces personnes, le relèvement des peines prévu par le présent article contribue ainsi à donner leur pleine portée aux dispositifs de responsabilité civile et d'action récursoire adoptés par la commission.

La commission a adopté l'article 1^er quinquies, ainsi rédigé.

Article 2
Renforcement des possibilités d'exercice de l'action récursoire de l'État à raison des dommages causés par des attroupements ou rassemblements

L'article 2 vise à faciliter l'exercice par l'État de l'action récursoire dont il dispose contre les auteurs des dommages causés à l'occasion d'attroupements ou de rassemblements, lorsqu'il a été tenu d'en assurer la réparation.

À cette fin, il étend le champ de cette action aux personnes solidairement responsables des dommages en application de l'article 1^er du projet de loi, ainsi qu'aux hypothèses dans lesquelles la responsabilité de l'État a été engagée sur un autre fondement que le régime de responsabilité sans faute du fait des attroupements.

À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a souhaité compléter ce dispositif afin de faciliter l'identification des personnes dont la responsabilité civile pourrait être recherchée, y compris en l'absence de poursuites pénales. Elle a ainsi adopté un amendement COM-19 permettant au représentant de l'État dans le département d'obtenir, à sa demande, la communication par le procureur de la République de l'identité des personnes mises en cause, aux seules fins d'engager une action civile ou récursoire.

1. L'État dispose d'une faculté d'action récursoire contre les auteurs des dommages causés par des attroupements ou rassemblements, qui n'a jamais été mise en oeuvre

a) L'État est civilement responsable, même sans faute, des dommages résultant des crimes et délits commis par des attroupements ou rassemblements

L'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure (CSI) institue un régime spécial de responsabilité sans faute de l'État à raison des dommages causés par des attroupements ou rassemblements. Issu de l'article 106 de la loi sur l'organisation municipale du 5 avril 1884^54(*), ce régime a pour objet de faire supporter à la collectivité les conséquences dommageables des troubles résultant d'attroupements ou de rassemblements, indépendamment de toute faute commise par les autorités publiques.

Ce faisant, et aux termes du premier alinéa de l'article L. 211-10 du CSI, « l'État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens ». La mise en jeu de cette responsabilité est ainsi subordonnée à la réunion de quatre conditions cumulatives, tenant à :

1) l'existence d'un attroupement ou d'un rassemblement ;

2) la commission d'un crime ou d'un délit ;

3) l'usage de la force ouverte ou de la violence ;

4) l'existence d'un préjudice direct et certain.

En revanche, les victimes n'ont pas à établir l'existence d'une faute de l'État dans la prévention ou la gestion des troubles pour obtenir réparation des dommages subis.

La jurisprudence administrative a progressivement précisé le champ de ce régime de responsabilité, notamment s'agissant de la distinction entre les violences commises dans le prolongement d'un rassemblement spontané et les actes délictueux procédant d'une action préméditée et autonome^55(*).

Le Conseil d'État a ainsi jugé que le caractère prémédité ou organisé des violences ne faisait pas, à lui seul, obstacle à l'engagement de la responsabilité de l'État, dès lors que les dommages pouvaient être regardés comme résultant d'un attroupement ou d'un rassemblement. Il a notamment admis l'application de ce régime à l'incendie d'un garage commis à la suite d'un rassemblement spontané, malgré l'utilisation de « moyens de communication [et] de cocktails Molotov » par les auteurs des violences, compte tenu du lien entre ces dernières et le rassemblement initial^56(*).

De même, à propos de dégradations commises lors de manifestations d'agriculteurs, le Conseil d'État a considéré que leur « caractère organisé et prémédité » ne suffisait pas à exclure la responsabilité de l'État, dès lors que les actes « avaient été commises à l'occasion de manifestations sur la voie publique, organisées à l'appel de plusieurs organisations syndicales [...] et non par un groupe qui se serait constitué et organisé à seule fin de commettre des délits »^57(*).

À l'inverse, les dommages résultant d'actions préméditées, organisées par des groupes structurés dans le seul but de commettre des infractions, ne relèvent pas du régime de responsabilité du fait des attroupements. Le Conseil d'État a ainsi écarté l'application de l'article L. 211-10 du CSI à des dégradations commises sur une autoroute dans le cadre d'une action organisée par un groupe structuré à seule fin de commettre des actes délictueux, sans lien avec un rassemblement revendicatif^58(*).

Il résulte de cette jurisprudence que le rattachement des dommages à un attroupement ou rassemblement dépend moins du caractère prémédité des actes que de leur inscription dans une action collective qui n'a pas pour seule finalité la commission de l'infraction.

En dehors du champ de ce régime spécial, la responsabilité de l'État peut néanmoins être engagée sur d'autres fondements, notamment en cas de faute dans l'exercice de ses missions de maintien de l'ordre ou sur le terrain de la rupture d'égalité devant les charges publiques^59(*).

Les autres régimes de responsabilité de l'État à raison des dommages survenus lors de manifestations

? La responsabilité pour faute de l'État dans l'exercice de ses missions de maintien de l'ordre

Selon la nature de l'activité en cause, l'engagement de la responsabilité de l'État est soumis à l'existence d'une faute simple ou d'une faute lourde. Si les activités de police administrative relèvent, en principe, d'un régime de faute simple, la conduite matérielle des opérations de rétablissement de l'ordre public demeure soumise à l'exigence d'une faute lourde, compte tenu des difficultés particulières de ces interventions (CE, 10 février 1905, Tomaso Grecco ; CE, 31 mai 2024, n° 468316).

Lorsque le régime spécial des attroupements ne trouve pas à s'appliquer, la responsabilité de l'État peut notamment être recherchée pour faute en raison d'un « défaut d'organisation des services (effectifs insuffisants) » ou de « sa carence ou de sa tardiveté à intervenir pour empêcher ou arrêter les casseurs »^60(*).

? La responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques

Une décision administrative justifiée par la préservation de l'ordre public peut ouvrir droit à réparation lorsqu'elle entraîne un préjudice présentant un caractère anormal et spécial (CE, 30 novembre 1923, Couitéas).

Dans le cadre de manifestations, ce régime peut notamment trouver à s'appliquer lorsque les autorités de police décident de ne pas intervenir, afin d'éviter que leur intervention ne provoque des désordres plus graves. Le Conseil d'État a notamment admis l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État à raison de son abstention de recourir à la force publique pour mettre fin au blocage d'un navire par des marins grévistes, dès lors que le préjudice subi, compte tenu notamment de la durée du blocage, présentait un caractère grave et spécial^61(*).

Plus directement, à propos de blocages organisés dans le cadre du mouvement des « gilets jaunes », la cour administrative d'appel de Toulouse a précisé que, lorsque les conditions d'application de l'article L. 211-10 du CSI ne sont pas réunies, la responsabilité sans faute de l'État peut être engagée si le dommage présente « le caractère d'un préjudice anormal et spécial »^62(*).

Source : commission des lois

b) La faculté pour l'État d'exercer une action récursoire contre les auteurs des dommages, expressément consacrée en 2019, demeure inutilisée

(1) La loi du 10 avril 2019 a expressément consacré la faculté pour l'État d'exercer une action récursoire contre les auteurs des dommages

L'article 9 de la loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations a expressément consacré la possibilité pour l'État de se retourner contre les auteurs des dommages dont il a assuré la réparation en application du régime de responsabilité sans faute prévu à l'article L. 211-10 du CSI.

Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi, d'initiative sénatoriale, entendait instituer une présomption de responsabilité civile des personnes condamnées pénalement pour certaines infractions commises à l'occasion d'une manifestation, afin de permettre la réparation des dommages résultant de celle-ci. La commission des lois avait toutefois considéré, en première lecture, qu'une telle présomption était susceptible d'« aller à l'encontre de règles fondamentales de la responsabilité civile », dans la mesure où elle aurait permis de tenir une personne responsable de dommages sans lien de causalité démontré avec les faits qui lui étaient imputés. Elle avait donc substitué à ce dispositif une faculté d'action récursoire de l'État, « afin de s'assurer que les responsables, sur le plan pénal, de ces dommages, participent effectivement à l'indemnisation des victimes »^63(*).

Depuis, le deuxième alinéa de l'article L. 211-10 du CSI prévoit que « l'État peut également exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable, dans les conditions prévues » aux articles 1240 et suivants^64(*) du code civil.

L'action récursoire permet à une personne ayant réparé un dommage qu'elle n'a pas personnellement causé, ou dont elle n'est pas l'auteur exclusif, de rechercher auprès du responsable le remboursement des sommes versées à la victime. L'exercice de cette action suppose ainsi d'établir la responsabilité civile de la personne contre laquelle l'État entend exercer son recours.

Comme l'indiquait en 2019 la commission des lois de l'Assemblée nationale lors de l'instruction de la proposition de loi précitée, et en vertu des articles 1240 et 1241 du code civil, « la recevabilité d'une telle action est subordonnée à la condition que soit rapportée par la victime la preuve d'un fait générateur de responsabilité (faute ou fait d'une chose), d'un préjudice réparable et d'un lien de causalité entre ce fait et le préjudice subi »^65(*).

L'engagement de cette responsabilité civile n'est en revanche pas subordonnée à une condamnation pénale préalable, « pourvu que les faits soient avérés »^66(*).

(2) Une faculté qui n'a jamais été mise en oeuvre, en raison de difficultés d'identification des responsables et de recouvrement de créances

Malgré son inscription dans la loi depuis 2019, la faculté pour l'État d'exercer une action récursoire contre les auteurs de dommages causés lors d'attroupements ou de rassemblements n'a « jamais été mise en oeuvre auprès d'auteurs de dommages dont la responsabilité a pu être judiciairement établie en application des règles de droit commun de la responsabilité civile »^67(*).

Selon l'étude d'impact accompagnant le projet de loi, les indemnisations versées par l'État au titre de sa responsabilité du fait des attroupements ont pourtant représenté une dépense moyenne annuelle de 4,1 millions d'euros entre 2021 et 2025, soit un montant cumulé de 20,4 millions d'euros sur cette période. La Cour des comptes précisait en outre en 2024 que ces dépenses « pourraient augmenter fortement dans les années à venir »^68(*).

Indemnisations versées par l'État au titre de sa responsabilité du fait des attroupements (en millions d'euros)

2021	2022	2023	2024	2025
1,4	8,4	2,5	3,8	4,3

Source : étude d'impact.

Cette absence de mise en oeuvre s'explique, en premier lieu, par les difficultés rencontrées par les services de l'État pour identifier les auteurs des dommages et assurer le suivi des procédures pénales engagées à leur encontre. L'étude d'impact relève que les préfectures, chargées de défendre l'État devant les juridictions administratives dans les contentieux indemnitaires fondés sur l'article L. 211-10 du CSI, « ne disposent pas, dans la plupart des cas, d'éléments leur permettant d'identifier les auteurs des dégradations à la réparation desquelles elles sont condamnées ».

Si la circulaire du 12 avril 2019^69(*) préconisait la mise en place d'un suivi des condamnations pénales, celui-ci s'est révélé difficile à assurer. L'État n'est en effet pas nécessairement partie à la procédure pénale et ne dispose pas, en cette seule qualité, des informations relatives aux poursuites engagées ou aux condamnations prononcées. Par ailleurs, lorsqu'il a connaissance de l'existence de telles poursuites, la communication de pièces de la procédure pénale demeure soumise à l'autorisation du procureur de la République ou du procureur général, qui peut être refusée, en application de l'article R. 170 du code de procédure pénale, notamment en l'absence de motif légitime ou lorsque cette communication est susceptible de porter atteinte à l'efficacité de l'enquête ou à la présomption d'innocence.

Les réponses apportées aux rapporteurs par l'agent judiciaire de l'État (AJE) confirment ces difficultés. Celui-ci indique que les services du ministère de l'intérieur « ignore[nt] les noms et adresses des auteurs de ces faits »^70(*) et ne sont donc pas en mesure de lui transmettre les informations nécessaires pour exercer l'action récursoire prévue à l'article L. 211-10 du CSI.

En deuxième lieu, les difficultés d'imputation des dommages constituent un obstacle supplémentaire à l'engagement de la responsabilité civile des personnes identifiées. Lors d'actions collectives violentes, les dommages résultent fréquemment de comportements commis par plusieurs personnes, dans des circonstances qui ne permettent pas toujours d'identifier l'auteur matériel de chaque dégradation.

Or, en application des règles de droit commun de la responsabilité civile, l'État doit établir la faute personnelle de la personne contre laquelle il exerce son recours et le lien de causalité entre cette faute et le dommage indemnisé. L'AJE relève ainsi que « les dommages commis lors d'un attroupement ou d'un rassemblement le sont dans le cadre d'un mouvement collectif », ce qui rend difficile l'imputation d'un fait dommageable précis à un individu déterminé, alors même que la responsabilité du groupe est « étayée par des informations et constatations plus probantes ».

Cette analyse est partagée par la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG), qui a indiqué aux rapporteurs que les obstacles rencontrés tiennent notamment au « défaut d'identification certaine du responsable civil » et à l'absence de mobilisation effective de l'action récursoire, « même identifié », le responsable pouvant ne faire l'objet d'aucun recours.

Ces difficultés peuvent être partiellement atténuées par la jurisprudence relative à la responsabilité civile résultant d'une action collective fautive. La Cour de cassation retient ainsi la responsabilité in solidum des participants à une scène unique de violences, alors même que les actes commis par chacun n'ont pas directement causé l'ensemble des préjudices subis (Cass. 2^e civ., 12 juillet 1971, n° 70-11.140). Cette jurisprudence ne dispense toutefois pas d'établir une participation personnelle de chacun des intéressés à l'action collective en cause.

Enfin, l'insolvabilité éventuelle des personnes responsables des dommages est susceptible de limiter le recouvrement des créances détenues par l'État^71(*).

2. Le dispositif proposé vise à élargir le champ de l'action récursoire de l'État et à faciliter son exercice

L'article 2 modifie les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 211-10 du CSI afin de renforcer les possibilités d'exercice de l'action récursoire de l'État lorsque celui-ci a été tenu d'indemniser les victimes de dommages causés lors d'attroupements ou de rassemblements. À cette fin, il prévoit trois séries de mesures tendant à élargir le champ de cette action, à faciliter l'identification des personnes contre lesquelles elle peut être exercée et à permettre le recouvrement des créances de l'État sous la forme d'obligations restauratives d'intérêt général.

a) L'extension de l'action récursoire aux personnes solidairement responsables des dommages et aux autres fondements de la responsabilité de l'État

L'article 2 élargit le champ de l'action récursoire de l'État, tant au regard des personnes contre lesquelles elle peut être exercée qu'au regard des fondements sur lesquels celui-ci a été tenu d'indemniser les victimes.

Il permet, en premier lieu, à l'État de se retourner non seulement contre les auteurs du fait dommageable, comme le prévoit le droit en vigueur, mais également contre les personnes solidairement responsables des dommages en application du nouvel article L. 211-9-1 du CSI, créé par l'article 1^er du projet de loi.

L'État pourrait ainsi rechercher la responsabilité civile des personnes ayant participé à un groupement ou à un attroupement dans les conditions prévues par cet article, sans qu'il soit nécessaire d'établir, pour chacune des dégradations, « l'imputabilité de celles-ci à tel ou tel individu »^72(*). L'exercice de cette action demeurerait soumis aux conditions de la responsabilité civile solidaire, instituée par l'article 1^er, notamment au plafond de réparation de 10 000 euros par débiteur.

L'article 2 ouvre, en second lieu, la possibilité d'exercer une action récursoire lorsque l'État a été amené à réparer les dommages résultant d'un attroupement « à un autre titre que celui prévu au premier alinéa » de l'article L. 211-10 du CSI, notamment sur le fondement de sa responsabilité pour faute ou de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Cette extension vise, selon l'étude d'impact, à permettre l'exercice d'une action récursoire « dans un contexte de violences urbaines qui, par leur caractère prémédité et l'absence de lien avec une manifestation revendicative, échapperait au champ » du régime spécial de responsabilité sans faute prévu à l'article L. 211-10 du CSI, mais auraient néanmoins donné lieu à une condamnation de l'État sur un autre fondement.

b) Une obligation d'information de l'État sur les poursuites pénales engagées pour faciliter l'exercice de l'action récursoire

L'article 2 introduit également une obligation d'information de l'autorité compétente de l'État sur les poursuites pénales engagées contre les personnes susceptibles de faire l'objet d'une action récursoire. Il prévoit ainsi que cette autorité est informée des poursuites engagées à raison d'un crime ou d'un délit mentionné au premier alinéa de l'article L. 211-10 du CSI ou des infractions mentionnées au nouvel article L. 211-9-1 du même code. Cette disposition vise à remédier aux difficultés d'identification des responsables civils précédemment exposées, en assurant une meilleure transmission des informations recueillies dans le cadre des procédures pénales.

L'information porterait sur les poursuites engagées et non sur les seules condamnations prononcées, dans la mesure où l'action récursoire peut être exercée indépendamment d'une condamnation pénale préalable. L'étude d'impact du projet de loi précise que le Gouvernement avait initialement envisagé une mise en cause systématique de l'AJE, « afin qu'il puisse faire valoir une éventuelle créance née dans l'intervalle d'une condamnation prononcée, en particulier, au titre du premier alinéa de l'article L. 211-10 du CSI ». Cette option a toutefois été écartée, d'une part pour le risque de « déperdition d'énergie et de moyens » créé par la constitution systématique de l'AJE dans ce type de procédure, et d'autre part pour son caractère trop restrictif, puisqu'elle aurait exclu l'action contre les personnes poursuivies mais non condamnées.

Cette obligation d'information présente un intérêt particulier au regard du décalage temporel qui peut exister entre les poursuites pénales engagées contre les auteurs de violences ou de dégradations et l'indemnisation des victimes par l'État. Comme l'a indiqué la CNPG aux rapporteurs, « l'action publique peut être mise en mouvement très rapidement, alors que l'État n'a pas encore indemnisé les dommages ou déterminé définitivement l'étendue de sa créance ».

Or, lorsque l'État est ultérieurement amené à indemniser les victimes et souhaite exercer une action récursoire, il peut rencontrer des difficultés pour identifier les personnes dont la responsabilité civile est susceptible d'être engagée, d'autant que, toujours selon la CNPG « le rattachement de violences ou dégradations précisément identifiées à la personne condamnée pourra être très difficile, l'enquête étant rarement précise sur ce point ».

L'information prévue par l'article 2 permettrait ainsi aux services de l'État de disposer, dès l'engagement des poursuites pénales, des éléments nécessaires à l'identification de ces personnes, en vue de l'exercice ultérieur d'une action récursoire.

c) La possibilité pour l'État de transiger avec ses débiteurs afin de convertir tout ou partie de leur dette en obligations restauratives d'intérêt général

L'article 2 introduit enfin la possibilité pour l'État de transiger avec ses débiteurs afin de convertir tout ou partie de leur dette en « obligations restauratives d'intérêt général ». Cette mesure vise à répondre aux difficultés de recouvrement des créances de l'État, notamment lorsque les personnes tenues de réparer les dommages ne disposent pas des ressources financières nécessaires pour s'acquitter de leur dette.

Le dispositif précise, tout d'abord, que l'État « peut recouvrer sa créance sur un ou plusieurs débiteurs solidaires de son choix », conformément au principe selon lequel la solidarité entre débiteurs « oblige chacun d'eux à toute la dette », en vertu de l'article 1313 du code civil. Il prévoit ensuite la possibilité pour l'État de conclure avec ces débiteurs - y compris mineurs, avec l'accord des titulaires de l'autorité parentale - une transaction destinée à leur faire exécuter des « obligations restauratives d'intérêt général », consistant à participer à la réalisation d'actions d'intérêt général au profit de l'État.

Si la faculté pour l'État de conclure des transactions est ancienne, le dispositif proposé introduit une nouvelle modalité de règlement de sa créance. Les obligations restauratives permettraient en effet à une personne ne disposant par des ressources nécessaires pour s'acquitter de sa dette d'exécuter une obligation d'intérêt général en contrepartie de la réduction ou de l'extinction de tout ou partie de celle-ci. Elles se distingueraient ainsi des sanctions pénales qui prévoient des mécanismes de réparation en naturel, comme la peine de sanction-réparation^73(*).

Le dispositif prévoit enfin une garantie destinée à éviter que l'exécution d'obligations restauratives par plusieurs débiteurs solidaires ne conduise à un recouvrement excessif de la créance de l'État. Il précise ainsi que, lorsque plusieurs débiteurs solidaires exécutent de telles obligations, l'État doit veiller à ce que leur valorisation « n'excède pas ce qui est strictement nécessaire au recouvrement par l'État de sa créance ».

3. Un dispositif bienvenu, que la commission a complété pour faciliter l'identification des personnes responsables

La commission a approuvé l'objectif poursuivi par l'article 2. Elle a en effet estimé que la nécessaire indemnisation des victimes de dommages causés par des attroupements ou rassemblements devait s'accompagner de la possibilité effective pour l'État de se retourner contre les responsables des faits dommageables, afin de ne pas faire supporter à la seule collectivité les conséquences financières de leurs actes.

Les rapporteurs ont, dans cette perspective, souhaité que l'absence de poursuites pénales ne fasse pas obstacle à l'identification des personnes dont l'État pourrait rechercher la responsabilité. En effet, si la responsabilité civile d'une personne peut être recherchée indépendamment de sa responsabilité pénale, l'autorité administrative ne dispose pas nécessairement des informations permettant d'identifier les personnes susceptibles d'être tenues à réparation lorsque celles-ci ne font pas l'objet de poursuites.

Cette difficulté revêt une importance particulière au regard du nouveau régime de responsabilité civile solidaire institué par l'article 1^er du projet de loi, qui peut être mis en oeuvre indépendamment de toute poursuite ou condamnation pénale.

Dans ce cadre, l'autorité judiciaire dispose parfois, au terme d'une enquête, de l'identité de personnes dont la responsabilité pénale n'a pas été retenue, mais dont la responsabilité civile pourrait néanmoins être engagée.

Afin de permettre à l'État de tirer pleinement parti de ce nouveau régime, l'amendement COM-19 adopté par la commission à l'initiative des rapporteurs prévoit que le représentant de l'État dans le département peut se faire communiquer, à sa demande, par le procureur de la République, l'identité des personnes mises en cause, sans que la transmission de ces informations soit subordonnée à l'engagement de poursuites pénales.

Cette faculté devra permettre à l'État d'engager, selon les circonstances, une action civile sur le fondement du nouveau régime de responsabilité civile solidaire instauré par l'article 1^er ou une action récursoire contre les auteurs de dommages.

La commission a veillé à encadrer cette faculté de communication afin de concilier l'exercice effectif des actions civiles de l'État avec le respect des droits des personnes mises en cause. Le dispositif retenu se limite ainsi à la seule communication de l'identité des personnes mises en cause pour un nombre limitées d'infractions en lien avec les violences urbaines, et la subordonne à une demande du représentant de l'État dans le département, formulée aux seules fins d'engager une action civile ou récursoire.

Cette nouvelle disposition s'inscrit dans le prolongement de dispositifs existants permettant, par dérogation au secret de l'enquête et de l'instruction, la communication d'informations judiciaires à des autorités ou organismes extérieurs à l'autorité judiciaire. L'article 11-1 du code de procédure pénale autorise notamment la transmission d'éléments de procédures judiciaires en cours afin de faciliter l'indemnisation des victimes ou la réparation de leur préjudice. La communication prévue par l'article 2 ne préjugerait, en tout état de cause, ni des suites pénales données aux faits ni de l'engagement de la responsabilité civile des intéressés, qui demeure soumis à l'appréciation du juge.

En complément, l'amendement COM-19 précise la portée de l'obligation d'information prévue par le texte initial lorsque des poursuites pénales sont engagées. L'autorité compétente de l'État en serait informée afin de lui permettre non seulement d'exercer une action récursoire, mais également de se constituer directement partie civile pour obtenir réparation des préjudices qu'il a directement subis, notamment en cas de dégradations de biens publics ou de violences commises contre ses agents.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Possibilité de se constituer partie civile à l'audience de renvoi sur intérêts civils

L'article 3 introduit une exception à la règle selon laquelle, en matière correctionnelle, la constitution de partie civile doit intervenir avant les réquisitions du ministère public, en permettant à une victime non avisée de la date d'audience initiale de se déclarer partie civile à l'audience de renvoi sur intérêts civils.

Les règles actuellement en vigueur font en effet obstacle à ce qu'une constitution de partie civile intervienne en cours de procédure, même lorsque le juge pénal a décidé de renvoyer le jugement de l'affaire civile à une audience ultérieure.

En ce qu'il permettrait aux victimes, notamment à l'État, d'obtenir plus aisément réparation des dommages qu'elles ont subis du fait d'une infraction pénale, le dispositif prévu par cet article a été jugé pertinent par la commission, qui l'a adopté, modifié par un amendement rédactionnel des rapporteurs.

1. Les règles de droit commun, auxquelles est soumis l'État, font obstacle à la constitution de partie civile après les réquisitions du ministère public

a) La déclaration de partie civile : conditions à satisfaire et modalités

Pour obtenir réparation du dommage qui lui a été causé par une infraction devant le juge pénal une personne doit se constituer partie civile. En application de l'article 2 du code de procédure pénale (CPP), « [l]'action civile en réparation du dommage causé par un crime, un délit ou une contravention appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction ».

Pour être recevable à se constituer partie civile, la personne doit ainsi démontrer l'existence d'un préjudice à la fois personnel (dont elle est personnellement victime) et direct (qui découle directement de l'infraction).

Comme le précise l'article 3 du CPP, l'action civile peut alors « être exercée en même temps que l'action publique et devant la même juridiction », aux fins d'obtenir la réparation des dommages matériels, corporels ou moraux qui ont été causés par les faits poursuivis.

Lorsqu'elle est portée devant le juge pénal, l'action civile devient l'accessoire de l'action publique et peut s'exercer selon deux modalités :

- par voie d'action : lorsque la victime agit au moyen d'une plainte avec constitution de partie civile adressée au juge d'instruction (article 85 du CPP) ou d'une citation directe (qui doit répondre à un formalisme précis, décrit aux articles 550 et suivants du CPP) ;

- par voie d'intervention : dans ce cas, la déclaration de partie civile a lieu à l'audience même, soit avant celle-ci (article 418 du CPP), soit pendant celle-ci par déclaration consignée par le greffier ou dépôt de conclusions (article 419 du CPP) ;

Conformément aux prescriptions de l'article 421 du CPP, lorsqu'elle est faite à l'audience, la déclaration de partie civile doit obligatoirement intervenir, à peine d'irrecevabilité, « avant les réquisitions du ministère public sur la peine ». L'article L. 512-1 du code de la justice pénale des mineurs (CJPM) énonce une règle analogue, en exigeant que la déclaration de partie civile soit faite avant les réquisitions du ministère public.

En matière correctionnelle, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a toutefois introduit un assouplissement au bénéfice des victimes ayant porté plainte. À cette fin, elle a complété l'article 391 du CPP pour étendre la faculté, dont dispose la juridiction, de renvoyer le jugement de l'affaire sur l'action civile à une audience ultérieure dans le cas où « [l]'avis d'audience a été adressé à la victime mais qu'il n'est pas établi qu'il a été reçu par celle-ci ».

Aussi, lorsqu'il n'est pas certain que la victime a bien reçu l'avis d'audience, le tribunal peut statuer sur l'action publique s'il estime que « la présence de la victime n'est pas indispensable aux débats » et fixer à une date ultérieure l'audience sur intérêts civils. Cette disposition constitue, de fait, une dérogation à la règle prévue par l'article 421 du CPP, puisqu'elle permet à une victime de se constituer partie civile à l'audience sur intérêts civils.

La faculté de renvoyer le jugement de l'affaire sur l'action civile à une audience ultérieure en application de l'article 391 du CPP est également ouverte au juge pénal dans le cadre des procédures de comparution par procès-verbal et de comparution immédiate^74(*).

Le renvoi de l'audience sur intérêts civils

Aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 464 du code de procédure pénale, « [a]près avoir statué sur l'action publique, le tribunal peut, d'office ou à la demande du procureur de la République ou des parties, renvoyer l'affaire à une date ultérieure pour statuer sur l'action civile, même s'il n'ordonne pas de mesure d'instruction, afin de permettre à la partie civile d'apporter les justificatifs de ses demandes. Ce renvoi est de droit lorsqu'il est demandé par les parties civiles. Le tribunal doit alors fixer la date de l'audience à laquelle il sera statué sur l'action civile. La présence du ministère public à cette audience n'est pas obligatoire. À cette audience, le tribunal est composé du seul président siégeant à juge unique. »

b) La possibilité pour l'État de se constituer partie civile pour obtenir réparation de son préjudice

Comme toute personne morale de droit public, l'État est recevable à se constituer partie civile devant les juridictions pénales afin de demander la réparation du préjudice qui lui a été causé par une infraction^75(*).

À travers cette procédure, l'État peut chercher à obtenir réparation de dommages matériels, qui résultent en général, selon l'étude d'impact accompagnant le projet de loi « des pertes économiques ou des détournements de fonds publics qui lui sont directement préjudiciables, ou encore de la dégradation de biens lui appartenant (véhicules ou équipements de la Police nationale ou de la Gendarmerie nationale ou de toute autre administration...) ».

La jurisprudence admet également que l'État puisse demander la réparation d'un préjudice moral, ce qui suppose d'établir que l'infraction a porté atteinte à l'autorité, au crédit ou à la considération de l'État dans l'opinion publique. Tel est par exemple cas lorsque des agents publics sont reconnus coupables d'infractions liées à un manquement à la probité, dès lors que ces agissements « jettent le discrédit sur l'ensemble de la fonction publique » et « affaiblissent l'autorité de l'État »^76(*).

Sauf exception légale, les actions civiles de l'État sont exercées par l'agent judicaire de l'État, qui dispose du monopole de la représentation de l'État devant les juridictions judiciaires.

L'agent judiciaire de l'État (AJE)

Conformément à l'article 38 de la loi n° 55-366 du 3 avril 1955 relative au développement des crédits affectés aux dépenses du ministère des finances et des affaires économiques pour l'exercice 1955, « [t]oute action portée devant les tribunaux de l'ordre judiciaire et tendant à faire déclarer l'État créancier ou débiteur pour des causes étrangères à l'impôt et au domaine doit, sauf exception prévue par la loi, être intentée à peine de nullité par ou contre l'agent judiciaire de l'État ». Ces dispositions confèrent à l'AJE un monopole de représentation de l'État devant les juridictions de l'ordre judiciaire.

L'exclusivité du mandat légal de l'AJE a été reconnue par la jurisprudence, qui a jugé que l'État ne pouvait « être légalement représenté par un autre fonctionnaire que l'agent judiciaire du Trésor, seul habilité à cet effet par application de l'article 38 de la loi du 3 avril 1955 dont les dispositions sont d'ordre public »^77(*).

L'AJE représente l'ensemble des structures de l'État dépourvues de personnalité morale et son mandat porte sur les actions tendant à obtenir des condamnations pécuniaires à titre principal à l'encontre ou au bénéfice de l'État.

Au civil, l'AJE intervient en demande comme en défense devant les juridictions judiciaires. Au pénal, il intervient essentiellement en demande en se constituant partie civile et demande la condamnation des personnes déclarées coupables à des dommages et intérêts en réparation du préjudice de l'État.

Sources : étude d'impact et réponses de la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers (DAJ)

c) Les difficultés engendrées par l'impossibilité pour l'État de se constituer partie civile directement à l'audience sur intérêts civils

Comme toutes les victimes, l'État est soumis à la règle prévue par l'article 421 du CPP précédemment exposées, laquelle impose que la déclaration de partie civile intervienne avant les réquisitions du ministère public.

Or, d'après l'étude d'impact précitée, cette situation « empêche les victimes d'infractions n'ayant pas été informées de la date de l'audience correctionnelle - soit parce qu'elles n'étaient pas identifiées dans la procédure et n'ont donc pas été destinataires d'un avis, soit parce que le délai rapproché de jugement a empêché la délivrance de l'avis, notamment en cas de comparution immédiate - de se constituer partie civile non seulement lors de ladite audience, mais aussi lors de l'éventuelle audience de renvoi sur intérêts civils ».

Dans le cadre de ce projet de loi, le Gouvernement juge nécessaire d'assouplir les règles en vigueur, afin de faciliter la constitution de partie civile de l'AJE, en vue d'obtenir la réparation des dommages causés aux biens ou aux agents publics de l'État résultant de crimes ou délits commis dans le cadre d'un groupement sur la voie publique.

Toujours selon le Gouvernement, l'enjeu consiste également à rendre plus effective l'action récursoire que l'État est susceptible d'exercer lorsqu'il détient à l'encontre des auteurs d'une infraction une créance résultant de la mise en jeu de sa responsabilité au titre des dommages liés à ladite infraction. L'on peut par exemple envisager l'hypothèse dans laquelle l'État aurait été conduit, sur le fondement du régime de responsabilité sans faute prévu par l'article L. 210-11 du CSI, à indemniser les victimes de dommages résultant de crimes et délits commis à l'occasion d'attroupements ou de rassemblements.

Pour toute victime d'un dommage causé par une infraction, l'obtention de la qualité de partie civile offre en effet plusieurs avantages. Si l'absence de constitution de partie civile ne fait pas obstacle à ce que la victime intente une action distincte pour obtenir réparation de son préjudice devant les juridictions civiles (article 4 du CPP), la qualité de partie civile permet de bénéficier de la célérité de l'action publique. Elle lui épargne également les formalités et coûts liés à l'initiation d'une nouvelle procédure.

2. Le dispositif proposé consiste à permettre à toute victime de se constituer partie civile à l'audience sur intérêts civils

Placé au sein du titre III du projet de loi intitulé « Faciliter la constitution de partie civile », dont il est l'unique disposition, l'article 3 tend à compléter l'article 391 du CPP pour permettre aux victimes n'ayant pas été avisées de la date d'audience initiale de se déclarer partie civile à l'audience sur intérêts civils.

Ce faisant, les victimes d'infractions n'ayant pas été en mesure de se constituer partie civile en amont du procès sur l'action publique pourront bénéficier de la célérité de l'action publique et obtenir réparation de leur préjudice à l'occasion de l'audience de renvoi sur intérêts civils.

Cette disposition serait également applicable, par l'effet d'un renvoi opéré par le second alinéa de l'article 393-1 du CPP, à la procédure de comparution immédiate.

3. Une mesure de portée générale de nature à faciliter la constitution de partie civile au bénéfice de l'État et des victimes

Le dispositif prévu à l'article 3 a été jugé opportun par la commission, qui a toutefois souligné la portée générale de la modification proposée. En effet, contrairement à la présentation qui en a été faite, cette mesure outrepasse largement la seule hypothèse dans laquelle l'État, ou une victime privée, esterait devant le juge pénal pour obtenir réparation du préjudice qu'il aurait subi à la suite d'épisodes de violences collectives.

Cet article aurait ainsi pour effet d'introduire une dérogation générale, au bénéfice de toute victime, aux règles aujourd'hui applicables à la constitution de partie civile.

Les rapporteurs ont toutefois estimé qu'une telle évolution était souhaitable, en ce qu'elle facilitera la démarche de constitution de partie civile pour les victimes. Celles qui n'auront pas pu se déclarer avant les réquisitions du ministère public car elles n'ont pas été avisées de la date de l'audience ou n'avaient pas connaissance de l'existence des poursuites pourront se constituer parties civiles directement à l'audience sur intérêts civils, lorsqu'un tel renvoi aura été décidé par le juge.

D'après la plupart des personnes interrogées par les rapporteurs, le risque d'allongement des délais de jugement (et les difficultés d'audiencement qui pourraient en résulter) demeure circonscrit, à condition « de restreindre les renvois intempestifs, non justifiés, voire dilatoires »^78(*).

La commission a donc adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel (COM-20) des rapporteurs. Elle a rappelé qu'en tout état de cause, cet assouplissement ne suffira pas, à lui seul, à assurer un meilleur recouvrement par l'État des créances qu'il détient à l'encontre des auteurs de violences. Pour cela, une meilleure circulation de l'information entre l'autorité judiciaires et les différents services de l'État est nécessaire.

À ce titre, le mécanisme introduit par la commission à l'article 2 devra conduire l'autorité judiciaire à transmettre à l'AJE les informations relatives aux personnes mises en cause et poursuivies pour des infractions constitutives de violences collectives. Il contribuera ainsi à donner sa pleine portée à l'assouplissement prévu à l'article 3.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Faculté de saisie des allocations familiales et des aides personnelles au logement pour le recouvrement de créances résultant d'une condamnation définitive

L'article 4 ouvre la voie à des saisies sur les sommes versées mensuellement au titre des allocations familiales et des aides personnelles au logement (APL) pour le recouvrement des dommages et intérêts résultant d'une condamnation définitive sur le fondement de la responsabilité civile extracontractuelle.

En facilitant le recouvrement de créances issues de condamnations à réparer des préjudices, ce dispositif entend renforcer l'effectivité de l'exécution des décisions de justice et de l'indemnisation des victimes. Ce mécanisme est en particulier présenté comme un moyen de mieux recouvrer les dommages et intérêts au paiement desquels ont été condamnés des personnes reconnues coupables de dégradations et de violences mais qui s'avéreraient insolvables.

La commission a pleinement souscrit à l'objectif poursuivi par cet article, qui correspond d'ailleurs à l'une des recommandations de la mission d'information sur l'avenir du maintien de l'ordre, dont le rapport a été adopté le 19 octobre 2026. À l'initiative de ses rapporteurs, elle l'a toutefois modifié à deux titres. En premier lieu, elle a restreint le périmètre des créances susceptibles d'être recouvrées par des saisies sur les prestations, aux dommages et intérêts dus au titre de la réparation de dommages résultant de crimes ou de délits. En second lieu, la commission a étendu au revenu de solidarité active (RSA) le champ des prestations sociales susceptibles d'être ainsi saisies.

1. Si des exceptions au principe d'insaisissabilité existent déjà, elles ne permettent pas le recouvrement de créances liées notamment à des dégradations

a) L'insaisissabilité des prestations sociales : principe et exceptions

(1) Le législateur a conféré un caractère insaisissable à un certain nombre de prestations sociales

Les prestations « contributives » sont soumises au même régime juridique que les sommes dues à titre de rémunération, telles que les salaires : elles sont saisissables dans les conditions et dans les proportions prévues aux articles L. 3252-2 et R. 3252-2 du code du travail. Sont notamment concernées les retraites et pensions^79(*), sauf exception, les aides et prestations versées par France Travail^80(*) (à commencer par les allocations de retour à l'emploi - ARE) ou encore les indemnités journalières d'assurance maladie^81(*).

Les règles encadrant les saisies sur salaire

L'existence d'une créance liquide et exigible

En application de l'article R. 3252-1 du code du travail, tout « créancier muni d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut faire procéder à la saisie des sommes dues à titre de rémunération par un employeur à son débiteur ». Une disposition de portée générale du code des procédures civiles d'exécution (CPCE) prévoit également que le créancier muni d'un tel titre peut « poursuivre l'exécution forcée [de sa créance] sur les biens de son débiteur dans les conditions propres à chaque mesure d'exécution » (article L. 111-2 du CPEC).

Les titres exécutoires sont en général issus^82(*) d'une décision de justice, mais peuvent également résulter d'actes notariés revêtus de la force exécutoire, et lorsque la loi le prévoit, de titres délivrés par les personnes morales de droit public.

Depuis le 1^er janvier 2025, les procédures de saisie peuvent être mises en oeuvre par un commissaire de justice à travers un commandement de payer, sans intervention judiciaire préalable (articles L. 212-1 et suivants du CPCE).

L'encadrement des montants susceptibles d'être saisis

La somme retenue est calculée à partir d'un barème progressif fixé par les articles R. 3252-2 et suivants du code du travail. Sont pris en compte pour le calcul de l'assiette le « montant de la rémunération, de ses accessoires ainsi [la] valeur des avantages en nature, après déduction des cotisations et contributions sociales obligatoires » et du montant de l'impôt sur le revenu prélevé à la source.

L'article L. 3252-3 du code du travail protège « une fraction insaisissable », dont le montant est fixé par référence au montant forfaitaire du RSA pour une personne seule (soit environ 650 euros au 1^er janvier 2026).

À l'inverse, la plupart des prestations « non contributives » sont soumises à un principe d'incessibilité et d'insaisissabilité (voir le tableau ci-dessous). Seules l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)^83(*) et l'allocation supplémentaire d'invalidité^84(*) répondent aux conditions de saisissabilité de droit commun.

Tableau : le régime de saisissabilité des prestations sociales

Prestation ou revenu	Régime de principe	Exceptions ou précisions
Revenu de solidarité active (RSA)	Insaisissables et incessibles	Exception pour le recouvrement des indus (art. L. 262-48 et L. 262-46 du CASF)
Prestations familiales (allocations familiales, complément familial, allocation de rentrée scolaire, etc.)		Exceptions pour recouvrement des indus et certaines créances alimentaires, frais liés à l'enfant et le recouvrement d'indus (art. L. 553-4 du CSS)
Aides personnelles au logement (APL, ALF, ALS)		Exceptions notamment pour certaines créances liées au logement et les indus (art. L. 821-6 du CCH)
Allocation de solidarité spécifique (ASS)		Exception pour le recouvrement des indus (art. L. 5423-5 du code du travail)
Allocation aux adultes handicapés (AAH)		Exceptions pour le paiement des frais d'entretien de la personne handicapée et le recouvrement de certaines créances alimentaires relatives à l'entretien des enfants (art. L. 821-5 du CSS)
Prime d'activité		Exceptions pour le recouvrement des indus (art. 845-3 du CSS) et le recouvrement de certaines créances alimentaires (art. 845-5 du CSS)
Allocation personnalisée d'autonomie (APA)		Exception pour le recouvrement des indus (art. L. 232-25 du CASF)
Allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE)	Saisissables selon les règles applicables aux rémunérations (art. L. 3252-1 du code du travail)	Les retenues opérées par France Travail pour certains indus répondent à un régime spécifique (art. L. 5428-1 du code du travail).
Indemnités journalières maladie		Application du régime prévu pour les rémunérations (art. L. 323-5 du CSS).
Pensions de retraite et pensions de réversion		Application du régime prévu pour les rémunérations (art. L. 355-2 du CSS)
Pensions et rentes d'invalidité		Application du régime prévu pour les rémunérations (art. L. 355-3 du CSS)
Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)		Application du régime prévu pour les rémunérations (art. L. 815-1 du CSS)

Source : commission des lois

(2) Les exceptions au principe d'insaisissabilité des allocations familiales et des aides personnelles au logement

(a) Le régime applicable aux aides personnelles au logement

Les aides personnelles au logement sont des allocations financées par l'État et versées à 5,7 millions de ménages, pour un montant total 16,8 milliards d'euros par an.

D'après la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), elles « visent à réduire la charge financière du logement (loyer, redevance ou mensualité de prêt) » et « figurent parmi les aides les plus redistributives de l'État ».

Les aides personnelles au logement regroupent deux catégories d'aides :

- l'aide personnelle au logement (APL), qui peut être attribuée quels que soient les caractéristiques familiales ou l'âge des occupants. Elle est versée aux locataires d'un logement conventionné (ce qui est le cas de la plupart des habitations à loyer modéré) ;

- l'allocation de logement (AL) qui se subdivise elle-même en une allocation de logement familiale (ALF) qui est essentiellement attribuée aux ménages ayant des personnes à charge (enfants, personnes âgées) et qui n'habitent pas un parc de logements ouvrant droit à l'APL, et en une allocation de logement sociale (ALS), qui est attribuée aux ménages qui n'ont droit ni à l'APL ni à l'ALF.

Ces aides sont attribuées sous condition de ressources et leur montant calculé en fonction d'un barème. Elles sont versées mensuellement par les caisses d'allocations familiales (CAF), ou les caisses de mutualité agricole (MSA).

Les aides personnelles au logement sont en principe insaisissables. Toutefois, trois exceptions sont prévues par l'article L. 821-6 du code la construction et de l'habitation (CCH). Des saisies sont ainsi possibles :

- pour le recouvrement, au profit de l'organisme payeur des prestations indûment versées ;

- au profit de l'établissement habilité ou de bailleurs, en cas de versement de l'aide au tiers payant ;

- pour le recouvrement des créances dues au titre de l'entretien d'enfants et des créances alimentaires

(b) Le régime applicable aux allocations familiales

Les allocations familiales, qui appartiennent à la catégorie des « prestations familiales », sont versées dans l'Hexagone, aux personnes ayant au moins deux enfants de moins de 20 ans à charge et, dans les départements et régions d'outre-mer, à celles ayant au moins un enfant à charge. Leur montant est modulé en fonction des ressources du foyer.

Article L. 511-1 du code de la sécurité sociale

« Les prestations familiales comprennent :

« 1°) la prestation d'accueil du jeune enfant ;

« 2°) les allocations familiales ;

« 3°) le complément familial ;

« 4°) L'allocation de logement régie par les dispositions du livre VIII du code de la construction et de l'habitation ;

« 5°) l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé ;

« 6°) l'allocation de soutien familial ;

« 7°) l'allocation de rentrée scolaire ;

« 8°) L'allocation forfaitaire versée en cas de décès d'un enfant ;

« 9°) l'allocation journalière de présence parentale. »

D'après les données transmises aux rapporteurs par la direction de la sécurité sociale (DSS), les allocations sont versées à un peu plus de cinq millions de familles, représentant une dépense annuelle de 13 milliards d'euros.

Comme l'ensemble des prestations familiales, les allocations familiales sont protégées par le principe d'insaisissabilité. Trois exceptions à ce principe ont toutefois été prévues par le législateur :

- pour le recouvrement des prestations indûment versées (article L. 553-2 du code de la sécurité sociale - CSS) ;

- pour le paiement des dettes alimentaires, l'exécution de la contribution aux charges du mariage et liées à l'entretien des enfants ou le recouvrement des créances liées à l'entretien des enfants, sont saisissables l'allocation de base et la prestation partagée d'éducation de l'enfant, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation de soutien familial (1° du I de l'article L. 553-4 du CSS) ;

- pour le paiement des frais entraînés notamment par les soins, l'hébergement, l'éducation ou la formation de l'enfant, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé est saisissable (2° du I de l'article L. 553-4 du CSS).

(c) Le barème encadrant les saisies effectuées sur les prestations sociales

Les saisies effectuées sur les aides personnelles au logement et les allocations familiales sont encadrées, comme pour les autres prestations susceptibles d'être saisies à titre exceptionnel, par les règles prévues au troisième alinéa de l'article L. 553-2 du CSS.

Celui-ci prescrit, pour la mise en oeuvre des retenues et saisies, la prise en compte de « la capacité contributive de l'allocataire, selon la composition de la famille, ses ressources, des charges de logement et des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales ».

Les conditions d'appréciation de la capacité contributive du ménage sont précisées par décret (article D. 553-1 du CSS), qui fixe un montant mensuel de prélèvement sur les prestations à échoir par tranche de revenu mensuel pondéré.

Les « tranches » de revenus sur lesquelles sont effectuées les retenues sont revalorisées au 1^er janvier de chaque année, en fonction de l'inflation^85(*). Le barème pour l'année 2026 est le suivant :

Tranche de revenu 2026 (montant mensuel pondéré)	Part des revenus pouvant être prélevée	Montant maximum pouvant être prélevé
< 306 €	Forfaitaire	57 €
306-458 €	25 %	38 €
459-684 €	35 %	78,75 €
685-914 €	45 %	103,05 €
> 915 €	60 %

 Source : direction de la sécurité sociale

b) En l'absence de faculté de saisir certaines prestations sociales, la contribution des auteurs à la réparation des dommages qu'ils ont causés est jugée insuffisante

Strictement encadrées, les exceptions au principe d'insaisissabilité ne permettent pas, en l'état du droit, d'effectuer des saisies sur les prestations sociales au profit des victimes de dommages dont le droit à réparation a été reconnu par la justice.

L'étude d'impact accompagnant le projet de loi précise à ce titre que le « taux de récupération auprès des auteurs condamnés est [...] structurellement faible. La créance indemnitaire des victimes se heurte à une insolvabilité, réelle ou organisée, que les voies d'exécution de droit commun ne permettent pas de surmonter ».

Il en résulte une distorsion difficilement acceptable entre les victimes selon que l'auteur du dommage qu'elles ont subi est solvable ou non.

2. L'introduction d'une nouvelle exception à l'insaisissabilité des allocations familiales et des aides personnelles au logement

L'article 4 crée une nouvelle exception au principe d'insaisissabilité des allocations familiales et des aides personnelles au logement.

Il modifie à cette fin les articles L. 553-4 du CSS et L. 821-6 du CCH, pour prévoir que ces prestations peuvent être saisies pour « le recouvrement des dommages et intérêts dus à l'issue d'une condamnation définitive prononcée, sur le fondement de la responsabilité extracontractuelle » à l'encontre de leur bénéficiaire ou de l'enfant mineur dont il est solidairement responsable.

Les saisies effectuées pour recouvrer, au titre des exceptions préexistantes, certaines créances (par exemple les créances alimentaires ou d'entretien de l'enfant), seront prioritaires sur les saisies qui pourront être opérées en application de la nouvelle exception.

3. Afin de responsabiliser les auteurs de dommages, la commission a approuvé, étendu et précisé le dispositif

L'intensification des violences commises sur la voie publique dans notre pays et l'impératif d'indemnisation des victimes de dommages justifient, aux yeux des rapporteurs, l'introduction d'un dispositif permettant de faire en sorte que les auteurs de violences et de dégradations condamnés assument les conséquences financières de leurs actes.

Dans cette perspective, si elle a approuvé dans son esprit l'article 4, la commission y a apporté, sur proposition de ses rapporteurs, deux modifications substantielles.

· La précision du champ des créances susceptibles de donner lieu à des saisies sur prestations sociales

Les rapporteurs ont considéré que le champ des créances susceptibles d'être saisies sur le fondement du dispositif prévu à l'article 4 était particulièrement large.

Y seraient en effet incluses toutes les créances dues au titre d'une décision de justice rendue en matière de responsabilité délictuelle, même si aucun comportement pénalement répréhensible n'est à l'origine du dommage. Cette solution, qui dépasse largement le périmètre de ce projet de loi, n'a pas été jugée satisfaisante par la commission, notamment en raison de la « concurrence » entre créanciers qu'elle est susceptible de faire naître.

L'objectif poursuivi par le projet de loi est plus circonscrit : il s'agit de faire assumer aux auteurs de violences et de dégradations les conséquences financières de leurs actes et de garantir l'indemnisation effective des victimes de ces dommages.

Or, cet objectif serait atteint de manière beaucoup plus efficace si la dérogation aux règles d'insaisissabilité était recentrée sur les condamnations civiles découlant de comportements constitutifs de crimes et de délits.

Telle est donc la modification à laquelle a procédé la commission, en adoptant l'amendement COM-21 de ses rapporteurs. Ne pourront faire l'objet d'un recouvrement par saisie sur les prestations visées à l'article 4 que les dommages et intérêts, dus au titre d'une condamnation définitive, qui « sont destinés à réparer les dommages résultant de faits constitutifs d'un crime ou d'un délit ».

La nouvelle rédaction permettra aux victimes de violences, de vols et de dégradations de bénéficier d'une forme de « priorité » pour obtenir réparation de leur préjudice via les saisies effectuées sur les prestations sociales, sans avoir à subir la concurrence d'autres créanciers.

· L'extension de la possibilité de saisie aux bénéficiaires du revenu de solidarité active

Eu égard à l'ampleur des dégâts que sont susceptibles de causer certains auteurs de violences qui s'avèrent insolvables, la commission a adopté un amendement des rapporteurs (COM-22) pour étendre l'exception au principe d'insaisissabilité ouverte par l'article 4 au revenu de solidarité active (RSA).

Comme pour les saisies sur prestations sociales déjà autorisées par la loi, les sommes prélevées sur le RSA seront modulées en fonction de la composition de la famille, de ses ressources, des charges de logement, des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales, selon un barème fixé par décret.

Afin de ne pas priver les bénéficiaires de ressources minimales indispensables, le dispositif adopté par la commission reprend l'ensemble des limitations et garanties sur lesquelles le Conseil d'État s'est fondé, dans son avis du 3 septembre 2026, pour considérer que l'exception prévue à l'article 4 ne méconnaissait aucune exigence constitutionnelle et conventionnelle.

Tel est notamment l'objectif du renvoi opéré au troisième alinéa de l'article L. 553-2 du CSS, qui permettra de garantir l'équilibre entre l'objectif d'indemnisation des victimes de violences et de dégradations et l'impératif d'assurer aux personnes un « reste à vivre ». Il en va également ainsi de la limitation des créances susceptibles d'être recouvrées à celles dues au titre d'une décision de justice définitive. C'est toujours dans cette logique que la commission a appliqué aux saisies sur RSA le resserrement du périmètre des créances éligibles, afin de réserver cette exception aux victimes de faits constitutifs d'un délit ou d'un crime.

Il s'agit ainsi de concilier la protection des moyens d'existence des bénéficiaires du RSA avec l'objectif de garantir à ces victimes le droit d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles, qui est, ainsi qu'en a jugé le Conseil constitutionnel, une composante du droit à un recours juridictionnel effectif découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789^86(*).

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau)
Suppression du versement des allocations familiales en cas d'incarcération du mineur ou de placement en centre éducatif fermé

L'article L. 113-2 du code de justice pénale des mineurs prévoit qu'en cas de placement, les allocations familiales, majorations et allocations d'assistance sont versées à la personne ou à l'établissement qui accueille le mineur. Par exception, le juge des enfants peut maintenir le versement des allocations familiales à la famille lorsque celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant, ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer.

L'article 4 bis, introduit par la commission, supprime la possibilité de maintenir le versement de ces allocations lorsque le mineur est placé en centre éducatif fermé ou qu'il est incarcéré. Le juge des enfants ne peut y procéder que par une décision spécialement motivée.

1. Le code de la justice pénale des mineurs permet le maintien, sur décision du juge des enfants, du versement des prestations familiales à la famille en cas de placement

Héritier de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, le code de la justice pénale des mineurs fait dépendre la poursuite et le jugement des mineurs délinquants de règles particulières, conformément au principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice pénale des mineurs. Consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, ce principe suppose notamment la nécessité de rechercher le « relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées » (cons. 26).

Le code de la justice pénale des mineurs (CJPM) permet le prononcé de mesures éducatives judiciaires, parmi lesquelles figurent les décisions de placement dans une institution ou un établissement. Ce placement peut avoir lieu, en application d'un contrôle judiciaire, d'un sursis probatoire, d'un placement à l'extérieur ou à la suite d'une libération conditionnelle, dans un centre éducatif fermé (CEF), dont le régime juridique est déterminé par l'article L. 113-7 du même code. Cet article précise qu'au sein de ces centres, « les mineurs font l'objet des mesures de surveillance et de contrôle permettant d'assurer un suivi éducatif et pédagogique renforcé et adapté à leur personnalité ». Le CJPM précise également les conditions dans lesquelles les mineurs peuvent se voir infliger une peine d'emprisonnement ainsi que leur régime d'incarcération.

En cas de placement, l'article L. 113-2 de ce code fixe le principe de la cessation du versement à la famille des allocations familiales et des autres prestations associées, au profit de la personne ou de l'établissement d'accueil. Aux termes de la deuxième phrase de son deuxième alinéa, les « allocations familiales, majorations et allocations d'assistance auxquelles le mineur ouvre droit seront versées directement par l'organisme débiteur à la personne ou à l'établissement qui accueille le mineur le temps du placement ».

Ces dispositions mettent en oeuvre le principe fixé à l'article L. 521-2 du code de la sécurité sociale, dont le premier alinéa dispose que les allocations familiales « sont versées à la personne qui assume, dans quelques conditions que ce soit, la charge effective et permanente de l'enfant »^87(*).

La dernière phrase du deuxième alinéa de l'article L. 113-2 du CJPM ménage toutefois une exception à ce principe en prévoyant que le juge des enfants peut maintenir le versement des allocations familiales à la famille « lorsque celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant, ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer ». Des dispositions analogues figurent au quatrième alinéa de l'article L. 521-2 du code de la sécurité sociale en cas de placement de l'enfant au service d'aide sociale à l'enfance.

2. L'article 4 bis fixe le principe de la cessation du versement de ces prestations en cas de placement du mineur en CEF ou d'incarcération

Adopté à l'initiative de Pierre Jean Rochette et de plusieurs de ses collègues (amendement n° COM-8 rect. ter), le présent article vise à limiter la possibilité pour le juge de maintenir le versement des prestations familiales à la famille d'un mineur placé en CEF ou incarcéré.

Il modifie à cet effet l'article L. 133-2 du CJPM, pour prévoir que le juge ne peut faire usage de la faculté de maintenir ce versement lorsque l'enfant est placé en CEF ou incarcéré, sauf décision spécialement motivée.

La commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.

Article 5
Coordinations outre-mer

L'article 5 procède aux mesures de coordination nécessaires pour assurer l'application des dispositions du projet de loi dans les collectivités ultramarines, dans le respect de leurs compétences et avec les adaptations nécessaires. À cette fin, il modifie :

- le code de la sécurité intérieure, afin d'adapter les dispositions relatives à l'action récursoire de l'État aux règles de droit civil applicables localement (I) ;

- le code de procédure pénale, afin de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions de l'article 3 (II) ;

- les dispositions relatives aux prestations familiales applicables à Mayotte, afin de tirer les conséquences des modifications apportées par l'article 4 du projet de loi (III et IV).

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

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* ³  Rapport n° 51 (2018-2019) fait par Catherine Troendlé au nom de la commission des lois sur la proposition de loi visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs, déposé le 17 octobre 2018.

* ⁴ Cass. Crim., 13 nov. 1975, n° 74-92.290, Bull. crim., N. 247 P. 652 : lorsque plusieurs prévenus, agissant de concert ont pris une part active et personnelle à des sévices exercés sur la personne de la victime, au cours d'une scène unique de violences, c'est à bon droit que la décision de la cour d'appel les déclare tenus, solidairement, à réparer dans sa totalité le dommage résultant de leurs agissements délictueux.

* ⁵ Cass., Civ. 2ème, 2 avril 1997, n° 95-14.428, cité par l'étude d'impact du projet de loi.

* ⁶ Cass. Civ. 2ème, 9 décembre 2021, n° 19-22.217.

* ⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 82-144 DC du 22 octobre 1982.

* ⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010, Mme Vivianne L. et n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010, Époux L.

* ⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2005-522 DC du 22 juillet 2005.

* ¹⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 2015-517 QPC du 22 janvier 2016.

* ¹¹   Rapport d'information n° 812 (2025-2026) fait par Bruno Belin au nom de la commission des finances sur les moyens aériens de la gendarmerie et de la police nationales, déposé le 30 juin 2026.

* ¹² Conseil d'État, ordonnances n° 440442 du 18 mai 2020 et n° 446155 du 22 décembre 2020.

* ¹³ Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

* ¹⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 21 mai 2021.

* ¹⁵ Arrêté du 19 avril 2023 relatif au nombre maximal de caméras installées sur des aéronefs pouvant être simultanément utilisées dans chaque département et collectivité d'outre-mer.

* ¹⁶ Loi n° 2026-798 du 18 août 2026 visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens.

* ¹⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2026-915 DC du 14 août 2026.

* ¹⁸ CPP, Chapitre VIII : Des captations et fixations d'images dans les lieux publics au moyen de dispositifs aéroportés (Articles 230-47 à 230-53).

* ¹⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-834 DC du 20 janvier 2022.

* ²⁰  Essentiel sur le rapport d'information L'avenir du maintien de l'ordre : 30 propositions pour reprendre le contrôle fait par David Margueritte et Olivier Bitz au nom de la commission des lois.

* ²¹  Essentiel sur le rapport d'information L'avenir du maintien de l'ordre : 30 propositions pour reprendre le contrôle fait par David Margueritte et Olivier Bitz au nom de la commission des lois.

* ²²  Rapport d'information n° 812 (2025-2026) fait par Bruno Belin au nom de la commission des finances sur les moyens aériens de la gendarmerie et de la police nationales, déposé le 30 juin 2026.

* ²³ Sous-proposition n° 2 de la proposition n° 28.

* ²⁴ Articles 222-7, 222-9, 222-11, 222-13 et 222-14 du code pénal.

* ²⁵ Article 222-14-2 du code pénal.

* ²⁶ Articles 322-1 et 322-6 du code pénal.

* ²⁷ Articles 431-3 et 431-5 du code pénal.

* ²⁸ Articles 431-9 et 431-10 du code pénal.

* ²⁹ Article 433-6 du code pénal.

* ³⁰ Article L. 611-1 du Ceseda.

* ³¹ Article L. 631-1 du Ceseda.

* ³² Articles L. 612-6 et suivants du Ceseda.

* ³³ Créé par l'article 14 de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

* ³⁴ Article 22 de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic.

* ³⁵  Rapport n° 777 (2022-2023) fait par Patrick Chaize et Loic Hervé au nom de la commission spéciale sur le projet de loi visant à sécuriser et réguler l'espace numérique, déposé le 27 juin 2023.

* ³⁶ Articles 222-33, 222-33-2, 222-33-1, 222-33-2-1, 222-33-2-2 et 222-33-2-3 du code pénal, mentionnés au 1° du II de l'article 131-35-1.

* ³⁷ Articles 226-1 à 226-2-1, 226-4-1, 226-8 et 226-8-1 du code pénal, mentionnés au 3° du II de l'article 131-35-1.

* ³⁸ Articles 227-22 à 227-24 du code pénal, mentionnés au 4° du II de l'article 131-35-1.

* ³⁹ Article 421-2-5 du code pénal, mentionné au 8° du II de l'article 131-35-1.

* ⁴⁰ Articles 24 et 24 bis, deuxième et troisième alinéas de l'article 32 et troisième et quatrième alinéas de l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, mentionnés au 11° du II de l'article 131-35-1.

* ⁴¹ L'article 223-14 du code pénal punit « la propagande ou la publicité, quel qu'en soit le mode, en faveur de produits, d'objets ou de méthodes préconisés comme moyens de se donner la mort ».

* ⁴² Mentionnés au 9° du II de l'article 131-35-1.

* ⁴³  Rapport d'information n° 521 (2023-2024) fait par François-Noël Buffet au nom de la commission des lois, investie des pouvoirs d'une commission d'enquête sur les émeutes survenues à compter du 27 juin 2023, déposé le 9 avril 2024, pp. 85 à 93.

* ⁴⁴ La seule présence au sein d'un rassemblement ne suffit pas à caractériser l'infraction. Comme l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2010-604 DC du 25 février 2010, la préparation des violences ou des dégradations doit être établie par des faits matériels accomplis par la personne mise en cause ou connus d'elle (cons. 12). Sous cette réserve d'interprétation, il a jugé que l'incrimination ne méconnaissait ni le principe de responsabilité pénale personnelle, ni la présomption d'innocence.

* ⁴⁵ Yves Mayaud, « Violences volontaires », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, Dalloz, février 2023, § 208.

* ⁴⁶  Rapport du Sénat n° 85 (2009-2010) fait par François Pillet au nom de la commission des lois sur la proposition renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, déposé le 4 novembre 2009, p. 22.

* ⁴⁷ L'utilisation de cette incrimination dans le cadre du maintien de l'ordre s'est notamment développée à l'occasion du mouvement des « gilets jaunes ». Selon les données du ministère de la justice, reproduites dans le rapport d'enquête de l'Assemblée nationale n° 1864 (2023), le nombre de condamnations prononcées pour participation à un groupement en vue de la préparation de violences ou de dégradations est passé de 98 en 2017 à 142 en 2018, puis à 402 en 2019, soit une multiplication par près de trois entre 2018 et 2019.

* ⁴⁸ Dans un arrêt du 5 février 2025, relatif aux violences survenues lors de la manifestation contre les « méga-bassines » à Sainte-Soline le 25 mars 2023, la Cour de cassation a ainsi confirmé la condamnation d'un manifestant pour participation à un groupement formé en vue de la préparation de violences ou de dégradations. Pour caractériser sa participation consciente au groupement, les juges ont notamment retenu qu'il avait rejoint les membres du collectif dès la veille de la manifestation, qu'il détenait des documents diffusés par celui-ci pour anticiper les conséquences médicales et judiciaires des affrontements et qu'il s'était équipé d'une tenue destinée à dissimuler son identité (Cass. crim., 5 février 2025, n° 24-80.051).

* ⁴⁹  Rapport d'information du Sénat n° 521 (2023-2024) de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois, Émeutes de juin 2023 : comprendre, évaluer, réagir, proposition n° 14.

* ⁵⁰ Selon les conditions posées par le cinquième alinéa de l'article 55-1 précité, cette faculté demeure subordonnée à la nécessité que ces relevés signalétiques soient l'unique moyen d'identifier une personne entendue librement ou placée en garde à vue, qui refuse de justifier de son identité ou fournit des éléments manifestement inexacts. L'opération doit en outre être autorisée par écrit par le procureur de la République et respecter les exigences de nécessité et de proportionnalité.

* ⁵¹ Certains agents des douanes et des services fiscaux habilités à effectuer des enquêtes judiciaires peuvent également le consulter dans la limite de leurs attributions (article R. 40-38-7, I, du code de procédure pénale).

* ⁵²  Rapport d'information du Sénat n° 521 (2023-2024) fait par François-Noël Buffet au nom de la commission des lois, Émeutes de juin 2023 : comprendre, évaluer, réagir, proposition n° 14, p. 118.

* ⁵³ Rapport d'information du Sénat n° 78 (2026-2027) fait par David Margueritte et Olivier Bitz au nom de la commission des lois, L'avenir du maintien de l'ordre : 30 propositions pour reprendre le contrôle, proposition 20.

* ⁵⁴ Dont le contenu dispose : « Les communes sont civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes ou délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire par des attroupements ou rassemblements armés, ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées. Les dommages-intérêts dont la commune est responsable sont répartis entre tous les habitants domiciliés dans ladite commune, en vertu d'un rôle spécial comprenant les quatre contributions directes. ».

* ⁵⁵ Louis Dutheillet de Lamothe et Guillaume Odinet, « L'introuvable attroupement », AJDA, 2017, p. 524.

* ⁵⁶ Conseil d'État, décision n° 386536 du 30 décembre 2016.

* ⁵⁷ Conseil d'État, décision n° 416352 du 3 octobre 2018.

* ⁵⁸ Conseil d'État, décision n° 451659 du 28 octobre 2022.

* ⁵⁹ Ces régimes ne dispensent toutefois pas la victime d'établir l'existence d'un préjudice indemnisable et son lien avec la faute ou l'action administrative à l'origine de la responsabilité invoquée.

* ⁶⁰ Réponse du ministre de l'intérieur à la question écrite n° 3691, JO AN du 11 décembre 2018. Le juge administratif apprécie toutefois l'existence d'une telle faute au regard des circonstances de l'espèce. Il a ainsi écarté la responsabilité de l'État à raison de dégradations commises lors de manifestations à Toulouse, constatant que 300 policiers et militaires avaient été mobilisés. Il a retenu une solution similaire à propos des blocages organisés lors du mouvement des « gilets jaunes », en relevant notamment les 12 opérations de déblocage conduites par les forces de police (CAA Bordeaux, 18 février 2020, n° 18BX02523 ; CAA Toulouse, 7 mars 2023, n° 21TL04565).

* ⁶¹ CE, 30 septembre 2019, Ministre de l'intérieur c/ Compagnie La Méridionale, n° 416615.

* ⁶² CAA Toulouse, 7 mars 2023, n° 21TL04565.

* ⁶³  Rapport n° 51 (2018-2019) fait par Catherine Troendlé sur la proposition de loi visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs, fait au nom de la commission des lois.

* ⁶⁴ Chapitre Ier : La responsabilité extracontractuelle en général (Articles 1240 à 1244).

* ⁶⁵ Rapport n° 1600 (XV^e législature) de Mme Alice Thourot, députée, sur la proposition de loi visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs, fait au nom de la commission des lois.

* ⁶⁶ Étude d'impact du projet de loi.

* ⁶⁷ Conseil d'État, séance du 3 septembre 2026, avis sur le projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l'espace public et au recouvrement des dommages et intérêts.

* ⁶⁸ Cour des comptes, Les dépenses de contentieux et de protection fonctionnelle du ministère de l'intérieur et des outre-mer, juin 2024.

* ⁶⁹ Annexe 4, relative à la responsabilité civile des auteurs de faits dommageables lors d'attroupements, de la circulaire du 12 avril 2019 de présentation de la loi visant à garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations.

* ⁷⁰ En application de l'article 38 de la loi n° 55-366 du 3 avril 1955 relative au développement des crédits affectés aux dépenses du ministère des finances et des affaires économiques pour l'exercice 1955, l'agent judiciaire de l'État (AJE) dispose, sauf exception légale, du monopole de la représentation de l'État devant les juridictions judiciaires, dans les litiges tendant à le faire déclarer créancier ou débiteur pour des causes étrangères à l'impôt et au domaine (voir à l'article 3).

* ⁷¹ La CNPG identifie à cet égard l'insolvabilité des débiteurs comme un obstacle pratique, parmi d'autres comme « le coût de gestion et de suivi des créances » ou « la dispersion des informations entre les services de police et de gendarmerie, les juridictions, les administrations et l'AJE ».

* ⁷² Étude d'impact du projet de loi.

* ⁷³ Article 131-8-1 du code pénal.

* ⁷⁴ Conformément au second alinéa de l'article 393-1 du code de procédure pénale.

* ⁷⁵ Les article 2 et 3 du code de procédure pénale « ouvrent l'action civile à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage, matériel ou moral, découlant des faits, objet de la poursuite, sans en exclure les personnes morales de droit public » (Cass. crim., 7 avril 1999, n° 98-80.067).

* ⁷⁶ Cass. crim., 10 mars 2004, n° 02-85.285.

* ⁷⁷ Cass. 2ème Civ., 25 oct. 1995, n° 94-11.930, Bull. civ. II, n °267.

* ⁷⁸ Selon les éléments transmis aux rapporteurs par la conférence nationale des procureurs de la République.

* ⁷⁹ Voir notamment l'article 355-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁸⁰ Article L. 5428-1 du code du travail.

* ⁸¹ Article L. 323-5 du code de la sécurité sociale.

* ⁸² Voir la liste exhaustive prévue à l'article L. 111-3 du code des procédures civiles d'exécution.

* ⁸³ Article L. 815-10 du code de la sécurité sociale.

* ⁸⁴ Article L. 815-29 par renvoi à l'article L. 815-10 du code de la sécurité sociale.

* ⁸⁵ Instruction interministérielle n° DSS/2B/2025/177 du 18 décembre 2025 relative à la revalorisation, au 1^er janvier 2026, des plafonds de ressources d'attribution de certaines prestations familiales servies en métropole, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Mayotte.

* ⁸⁶ Décision n° 2014-455 QPC du 6 mars 2015, M. Jean de M. (cons. 3).

* ⁸⁷ L'article L. 513-1 de ce code énonce, de manière générale, que « Les prestations familiales sont, sous réserve des règles particulières à chaque prestation, dues à la personne physique qui assume la charge effective et permanente de l'enfant ».