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15 janvier 1998 : Etrangers ( avis - première lecture )

 



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N° 221

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 janvier 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 327, 451, 483 et T.A. 47.

Sénat : 188 (1997-1998).

 
Étrangers.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 15 janvier 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 188 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que le projet de loi revenait pour une large part sur les modifications introduites par la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, complétée par la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration. Il a rappelé que la commission des affaires sociales avait souscrit aux objectifs poursuivis par la loi du 24 août 1993 : réprimer l'immigration clandestine en France, décourager l'arrivée de nouveaux flux d'immigrants mais aussi éviter les détournements de procédures qui constituent des obstacles importants à la maîtrise des flux migratoires.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il avait fait le choix d'examiner de manière pragmatique et constructive les dispositions du projet de loi sur lesquelles portait l'avis de la commission des Affaires sociales ; il a considéré qu'il convenait en effet à la fois d'apporter des solutions aux problèmes qui se posent effectivement et d'éviter parallèlement une distribution trop généreuse des prestations sociales aux personnes de nationalité étrangère, susceptible de générer un effet d'appel auprès des candidats à l'immigration.

Il a souligné que nul ne pouvait en effet ignorer l'attrait que peut susciter, dans de nombreux pays, notre système de sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a précisé que la commission des Affaires sociales était plus particulièrement concernée par les articles 8, 34 bis, 34 ter, 35 et 36 du projet de loi qui modifient la législation sociale ou qui auront des conséquences directes sur les comptes sociaux.

Il a toutefois souligné que d'autres articles du projet de loi, notamment les articles 4 et 5 qui élargissent les conditions d'accès à une carte de séjour temporaire et l'article 17 qui assouplit les conditions d'accès au regroupement familial, étaient susceptibles d'accroître de manière indirecte les charges qui pèsent sur les organismes de protection sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a ajouté qu'en facilitant l'entrée et le séjour des étrangers en France, le projet de loi créait de nouveaux bénéficiaires de droits sociaux. Il a souligné que l'impact financier sur la protection sociale de ces dispositions n'avait pas été évalué par le Gouvernement mais pourrait ne pas être négligeable, notamment s'agissant des prestations familiales.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a constaté qu'au moment même où le Gouvernement choisissait de placer sous condition de ressources les allocations familiales en arguant du déficit de la branche famille, il allait parallèlement faciliter l'entrée et le séjour de nouveaux bénéficiaires des prestations familiales.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi comportait, s'agissant des dispositions sociales, deux volets : d'une part, la création d'une carte de séjour de retraité et les droits afférents à cette carte et, d'autre part, la suppression de la condition de nationalité pour l'accès aux prestations non contributives que sont le minimum vieillesse et l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Il a précisé que l'article 8 du projet de loi instaurait un nouveau titre de séjour -une carte de séjour portant la mention " retraité "- qui serait délivré aux étrangers titulaires d'une pension contributive de vieillesse et ayant séjourné en France sous couvert d'une carte de résident. Cette nouvelle carte leur permettrait, ainsi qu'à leurs conjoints, de résider à l'étranger et d'entrer librement sur le territoire français afin d'y séjourner temporairement.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a ajouté que le texte proposé initialement par le Gouvernement à l'article 35 permettait en outre à un titulaire de carte de séjour de " retraité " souffrant d'une pathologie grave de bénéficier des prestations d'assurance maladie lorsqu'il séjourne en France.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait modifié ce dispositif en subordonnant, pour les titulaires d'une carte de séjour de " retraité ", lors de leurs séjours, le bénéfice des prestations de l'assurance maladie à 15 années de cotisations et à la nécessité de soins immédiats et en créant une cotisation d'assurance maladie prélevée sur les pensions de ces personnes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a considéré que le principe de l'institution d'une carte de séjour " retraité " semblait acceptable puisque celle-ci visait à faciliter le retour définitif des retraités étrangers dans leur pays d'origine. Il a toutefois jugé qu'il convenait d'encadrer plus strictement les modalités d'accès à cette carte et de simplifier le dispositif social qui l'accompagne.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a tout d'abord remarqué qu'il suffisait d'avoir un trimestre validé, soit l'équivalent de 200 heures de SMIC, pour ouvrir des droits à la retraite. Il a constaté que tout étranger ayant travaillé 200 heures en France au cours de sa vie et titulaire d'une carte de résident pourrait donc bénéficier de la carte de séjour de retraité. Il a souligné que ces conditions ne semblaient guère contraignantes.

Du point de vue de l'accès au droit aux prestations sociales, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a constaté que cette nouvelle carte posait un problème inédit. Elle autorisait en effet le séjour sur le territoire français tout en prévoyant explicitement la résidence à l'étranger du bénéficiaire. Or, l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale subordonne, pour les personnes de nationalité étrangère, le bénéfice des prestations sociales à la résidence en France.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a donc conclu qu'en l'état actuel du droit les titulaires de la carte de retraité ne pourraient bénéficier des prestations sociales lors de leur séjour temporaire en France.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a expliqué que l'Assemblée nationale, consciente de cette difficulté, avait introduit un dispositif d'accès aux prestations en nature de l'assurance maladie complexe, ambigu et source de contentieux. Elle avait en effet entendu réserver l'accès aux prestations d'assurance maladie aux retraités ayant cotisé au moins 15 ans et dont l'état vient à nécessiter des soins immédiats.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a considéré que l'Assemblée nationale avait par conséquent créé deux types de bénéficiaires de la carte de séjour de retraité : ceux qui auraient droit aux prestations d'assurance maladie et qui se verraient dès lors prélever une cotisation maladie et ceux qui n'y auraient pas droit et se trouveraient exclus de toute couverture maladie lors de séjours qui pouvaient pourtant durer jusqu'à un an.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a jugé que ce dispositif semblait en pratique difficilement applicable et qu'il avait suscité bien des interrogations de la part des responsables des différentes caisses de sécurité sociale. Il a considéré qu'il n'apparaissait pas raisonnable ni responsable d'autoriser en vertu d'un titre de séjour les séjours répétés en France de personnes étrangères sans prévoir de manière concomitante leur couverture par l'assurance maladie. Il a ajouté que prévoir parallèlement la prise en charge par l'assurance maladie si l'état de l'intéressé " vient à nécessiter des soins immédiats " semblait inutile, difficile à mettre en pratique et, là encore, source de contentieux multiples.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a également précisé que la cotisation d'assurance maladie introduite aux articles 34 bis et 34 ter par l'Assemblée nationale existait déjà et que la disposition adoptée était donc parfaitement redondante. Il a en effet expliqué que toutes les personnes retraitées domiciliées fiscalement à l'étranger voyaient en effet déjà leurs revenus faire l'objet d'une cotisation d'assurance maladie : ce principe avait été réaffirmé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 qui avait maintenu cette cotisation.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a par conséquent indiqué qu'il proposerait un dispositif simplifié, clarifié et plus strictement encadré. L'accès à la carte de séjour de retraité ne se ferait plus qu'au bout de 15 années de cotisations, ce qui éviterait les risques d'abus. Parallèlement les titulaires de cette carte pourraient bénéficier de plein droit des prestations d'assurance maladie et la cotisation d'assurance maladie instaurée par l'Assemblée nationale serait supprimée dans la mesure où elle existe déjà.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi comportait en outre un article 35 prévoyant la suppression de l'obligation de résidence en France pour la perception de retraites par les personnes de nationalité étrangère. Il a expliqué que le droit antérieur obligeait la personne étrangère à résider en France au moment de sa première demande de liquidation de sa retraite et constituait par conséquent un obstacle au retour du travailleur retraité dans son pays d'origine. Il a considéré que la modification proposée par le Gouvernement apparaissait dès lors bienvenue.

Evoquant l'article 36 qui supprime la condition de nationalité pour l'accès au minimum vieillesse et à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et qui constitue le second volet social de ce projet de loi, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'agissait là d'apporter une solution à un problème juridique fort complexe. Il a précisé que le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH était en effet aujourd'hui réservé aux nationaux, ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen ainsi qu'aux ressortissants de pays ayant passé une convention de réciprocité avec la France. Or, cette disposition est jugée contraire au droit européen par la Cour de justice des Communautés européennes qui estime qu'il n'y a pas lieu de priver du bénéfice de ces prestations non contributives les ressortissants des pays ayant signé un accord de coopération ou d'association avec la Communauté européenne.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a en outre observé que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, avait eu une position encore plus tranchée en considérant que l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire, dès lors qu'ils ne pouvaient se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaissait le principe d'égalité.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a constaté que la jurisprudence communautaire était aujourd'hui strictement appliquée par les tribunaux français et que les caisses de sécurité sociale qui refusaient, sur le fondement du droit en vigueur, le versement aux étrangers couverts par un accord communautaire du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés se voyaient systématiquement condamnées. Il a ajouté que les caisses avaient toutefois choisi, en pratique, d'accorder ces droits dès l'ouverture par les intéressés d'un contentieux, contentieux qu'elles étaient assurées de perdre.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a conclu qu'en supprimant la condition de nationalité, l'article 36 du projet de loi mettait donc fin à un imbroglio juridique et assurait la conformité du droit français au droit communautaire.

Il a cependant souligné que la suppression de la condition de nationalité proposée par le Gouvernement ne s'accompagnait d'aucun garde-fou propre à limiter les risques de dérives et d'abus et susceptible d'éviter les incitations à l'immigration. Il a en effet considéré que dans la rédaction actuelle du texte, tout étranger titulaire d'un titre de séjour pourrait bénéficier, dès son arrivée sur le sol français, du minimum vieillesse et de l'AAH. Il a déclaré que ceci n'était pas acceptable.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a donc proposé d'aligner le régime du minimum vieillesse et de l'AAH sur celui qui prévaut aujourd'hui pour le revenu minimum d'insertion. Il a précisé qu'en exigeant, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH, les titres de séjour demandés pour le RMI, on instaurait, de facto, dans la plupart des cas, une condition de durée de résidence régulière et ininterrompue de trois ans en France pour l'obtention de ces prestations non contributives.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a considéré que l'introduction d'une durée minimale de résidence présenterait un triple avantage. Tout d'abord, elle permettrait de limiter sensiblement les risques que pourrait susciter une législation trop généreuse tout en réglant le problème des étrangers présents depuis un certain temps sur notre territoire. De plus, elle limiterait le coût très élevé de ces mesures, évalué à 500 millions de francs pour le Fonds de solidarité vieillesse et à 300 millions pour l'Etat  ; le coût global pour la collectivité pourrait, il est vrai, être minoré dans la mesure où certaines des personnes concernées sont déjà bénéficiaires du RMI. Enfin, cette rédaction simplifierait considérablement l'état du droit existant en instituant exactement les mêmes conditions d'accès pour les trois minima sociaux que sont le RMI, le minimum vieillesse et l'AAH.

M. Jean Chérioux a demandé au rapporteur pour avis quel serait le statut au regard du droit aux prestations de l'assurance maladie d'une personne de nationalité étrangère résidant dans son pays d'origine et titulaire d'une pension en France et dans son pays d'origine. Il s'est enquis des éventuelles modifications apportés par le texte au droit applicable en matière d'aide sociale pour les étrangers en situation irrégulière.

Mme Dinah Derycke a souligné que l'avis de M. Alain Vasselle avait avant tout un caractère technique ; elle a néanmoins déclaré qu'elle ne partageait pas son inspiration dans la mesure où le rapporteur ne semblait pas tenir compte du fait que l'immigration était surtout le résultat de la misère régnant dans certaines régions du monde.

M. Guy Fischer a souhaité rappeler que les retraités étrangers étaient venus travailler en France à la demande de notre pays et qu'il convenait d'éviter, dans le domaine de l'immigration, de tirer des conclusions générales à partir de cas particuliers. Il a ajouté que les dispositions sociales prévues par le projet de loi étaient complexes, techniques et méritaient un examen approfondi.

Mme Gisèle Printz a rappelé que les droits à pension des retraités étrangers venaient des cotisations que ceux-ci avaient acquittées au cours de leur vie.

En réponse aux intervenants, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a rappelé que son approche avait été volontairement technique et pragmatique et qu'il avait entendu éviter tout abus au détriment de notre système de protection sociale.

En réponse à M. Jean Chérioux, il a indiqué que les étrangers non ressortissants communautaires titulaires d'une pension en France et dans leur pays d'origine bénéficiaient de la couverture maladie de leur pays d'origine quand ils résidaient dans celui-ci et de la couverture maladie française lorsqu'ils résidaient en France.

Il a précisé que ce principe général souffrait quelques exceptions dans les cas de pays ayant signé des conventions de sécurité sociale avec la France.

Il a en outre confirmé que le projet de loi ne modifiait en rien les conditions d'accès des étrangers à l'aide sociale.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a déclaré qu'il convenait d'instaurer des dispositifs qui permettent d'éviter que des étrangers qui ne seraient pas durablement installés sur notre sol puissent bénéficier des prestations sociales non contributives que sont le minimum vieillesse et l'AAH.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 8, elle a adopté un amendement limitant le bénéfice de la carte de séjour de retraité aux titulaires d'une pension rémunérant au moins 15 années de cotisations.

Par coordination, elle a adopté un amendement à l'article 34 bis prévoyant que les titulaires de la carte de séjour de retraité bénéficieraient de plein droit des prestations en nature de l'assurance maladie lors de leurs séjours temporaires en France.

Constatant qu'il existait déjà une cotisation d'assurance maladie pesant sur les retraités étrangers domiciliés hors de France, elle a supprimé l'article 34 ter.

A l'article 35, la commission a adopté un amendement de précision prévoyant que le bénéfice des prestations sociales est réservé aux personnes de nationalité étrangère justifiant de leur résidence régulière en France.

A l'article 36, elle a adopté un amendement alignant, pour les personnes de nationalité étrangère, les conditions d'accès au minimum vieillesse et à l'allocation aux adultes handicapés sur celles prévalant pour le revenu minimum d'insertion.

En réponse à une question de Mme Joëlle Dusseau, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a précisé que l'amendement à l'article 36 reprenait très exactement le dispositif applicable au revenu minimum d'insertion.


Mesdames, Messieurs,

Le Parlement se trouve une nouvelle fois saisi d'un texte modifiant l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France.

Le projet de loi présenté par le Gouvernement revient pour une large part sur les modifications introduites par la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, complétée par la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration.

La commission des Affaires sociales avait souscrit aux objectifs poursuivis par la loi du 24 août 1993 : réprimer l'immigration clandestine en France, décourager l'arrivée de nouveaux flux d'immigrants mais aussi éviter les détournements de procédure qui constituent des obstacles importants à la maîtrise des flux migratoires.

La politique de lutte contre l'immigration clandestine a en effet aussi pour objectif de permettre l'intégration des étrangers qui sont régulièrement installés ou admis sur notre sol, insertion dont chacun connaît aujourd'hui les difficultés. Or, cette politique d'insertion des populations immigrées ne peut réussir sans une réelle maîtrise des flux d'immigration entrant sur notre territoire.

Votre commission a fait le choix d'examiner de manière pragmatique et constructive les dispositions du projet de loi sur lesquelles elle était amenée à émettre un avis.

Elle a considéré qu'il convenait en effet à la fois d'apporter des solutions aux problèmes qui se posent effectivement et d'éviter parallèlement une distribution trop généreuse des prestations sociales aux personnes de nationalité étrangère, susceptible de générer un effet d'appel auprès des candidats à l'immigration.

Nul ne peut en effet ignorer l'attrait que peut susciter, dans de nombreux pays, notre système de sécurité sociale. Or, comme le soulignait fort justement M. Michel Rocard, ancien Premier ministre, " la France ne peut accueillir toute la misère du monde ".

Votre commission s'est particulièrement intéressée aux articles 8, 34 bis, 34 ter, 35 et 36 du projet de loi qui modifient la législation sociale ou qui auront des conséquences directes sur les comptes sociaux. Ces dispositions découlent pour l'essentiel des propositions formulées par M. Patrick Weil dans son rapport remis au Premier ministre en juillet dernier1(*).

Sur les articles 34 bis, 34 ter, 35 et 36 du projet de loi, la commission des Lois s'en est remise à l'avis de la commission des Affaires sociales.

Il convient néanmoins de souligner au préalable que d'autres articles du projet de loi, notamment les articles 4 et 5 qui élargissent les conditions d'accès à une carte de séjour temporaire et l'article 17 qui assouplit les conditions d'accès au regroupement familial, sont susceptibles d'accroître - de manière indirecte - les charges qui pèsent sur les organismes de protection sociale.

En facilitant l'entrée et le séjour des étrangers en France, le projet de loi crée de nouveaux bénéficiaires de droits sociaux. L'impact financier sur la protection sociale de ces dispositions n'a pas été évalué par le Gouvernement mais pourrait ne pas être négligeable, notamment s'agissant des prestations familiales.

Au moment même où le Gouvernement place sous condition de ressources les allocations familiales en arguant du déficit de la branche famille, force est de constater qu'il va parallèlement faciliter l'entrée et le séjour de nouveaux bénéficiaires des prestations familiales.

S'agissant des dispositions sociales, le projet de loi comporte deux volets qui seront examinés successivement : d'une part, la création d'une carte de séjour de retraité et les droits afférents à cette carte, d'autre part, la suppression de la condition de nationalité pour l'accès aux prestations non contributives que sont le minimum vieillesse et l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

I. L'ACCÈS À LA NOUVELLE CARTE DE SÉJOUR DE " RETRAITÉ " DOIT ÊTRE PLUS RIGOUREUSEMENT ENCADRÉ TANDIS QUE LE DROIT AUX PRESTATIONS D'ASSURANCE MALADIE QU'ELLE COMPORTE PEUT ÊTRE SIMPLIFIÉ

L'article 8 du projet instaure un nouveau titre de séjour - une carte de séjour portant la mention " retraité " - qui serait délivré aux étrangers titulaires d'une pension contributive de vieillesse et ayant séjourné en France sous couvert d'une carte de résident. Cette nouvelle carte leur permettrait, ainsi qu'à leur conjoint, de résider à l'étranger et d'entrer librement sur le territoire français afin d'y séjourner temporairement. La carte de séjour " retraité " serait valable dix ans et renouvelable de plein droit. Elle n'ouvrirait pas droit à une activité professionnelle.

Le texte proposé initialement par le Gouvernement à l'article 35 permettait en outre à un titulaire d'une carte de séjour " retraité " souffrant d'une pathologie grave de bénéficier des prestations de l'assurance maladie lorsqu'il séjourne en France.

L'Assemblée nationale a modifié de manière importante ce dispositif. Elle a tout d'abord introduit, dans le code de la sécurité sociale, un article L. 161-25-3 subordonnant, pour les titulaires d'une carte de séjour de retraité, le bénéfice des prestations de l'assurance maladie, lors de leurs séjours en France, à quinze années de cotisations et à la nécessité de soins immédiats. Elle a également créé une cotisation d'assurance maladie prélevée sur les pensions de ces personnes.

Le principe de l'institution d'une carte de séjour " retraité " semble acceptable puisque celle-ci vise, selon le Gouvernement, à faciliter le retour définitif des retraités étrangers dans leur pays d'origine.

Toutefois, pour votre commission, il convient d'encadrer plus strictement les modalités d'accès à cette carte et de simplifier le dispositif d'accès aux prestations de l'assurance maladie qui l'accompagne.

On remarquera tout d'abord qu'il suffit seulement d'avoir un trimestre validé pour ouvrir des droits à la retraite et que 200 heures de travail rémunérées au SMIC, soit environ un mois de travail, valident un trimestre. Dans la rédaction actuelle de l'article 8, tout étranger ayant travaillé 200 heures en France au cours de sa vie et titulaire d'une carte de résident pourra donc bénéficier de la carte de séjour de retraité. On conviendra que cela ne semble guère contraignant.

Du point de vue de l'accès aux droits aux prestations sociales, cette nouvelle carte pose un problème inédit : elle autorise en effet le séjour sur le territoire français tout en prévoyant explicitement la résidence à l'étranger du bénéficiaire. Or, l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale subordonne, pour les personnes de nationalité étrangère, le bénéfice des prestations sociales à la résidence en France.

Il apparaît donc qu'en l'état actuel du droit les titulaires de la carte de retraité ne pourraient bénéficier des prestations sociales lors de leurs séjours temporaires en France.

Consciente de cette difficulté, l'Assemblée nationale a introduit un dispositif d'accès aux prestations en nature de l'assurance maladie complexe, ambigu et source de contentieux. Elle a entendu réserver l'accès à ces prestations aux retraités ayant cotisé au moins quinze ans et dont l'état vient à nécessiter des soins immédiats.

Elle a par conséquent créé deux catégories de bénéficiaires de la carte de séjour de retraité : ceux qui auraient droit aux prestations d'assurance maladie et qui se verraient dès lors prélever une cotisation maladie et ceux qui n'y auraient pas droit et se trouveraient exclus de toute couverture maladie lors de séjours qui peuvent pourtant durer jusqu'à un an.

En pratique, ce dispositif semblait difficilement applicable et a suscité bien des interrogations de la part des responsables des différentes caisses de sécurité sociale.

Il n'apparaît pas raisonnable et responsable d'autoriser, en vertu d'un titre de séjour, les séjours répétés en France de personnes étrangères sans prévoir de manière concomitante leur couverture par l'assurance maladie. Lorsqu'elles séjourneront en France, ces personnes auront de toute façon la possibilité de se faire soigner dans les cas d'urgence et la collectivité devra de toute manière -par le biais de l'aide médicale d'Etat ou des créances hospitalières- en supporter le coût.

De même, prévoir que la prise en charge par l'assurance maladie des titulaires de la carte de retraité justifiant de quinze années de cotisations " si leur état vient à nécessiter des soins immédiats " paraît inutile, difficile à mettre en pratique et, là encore, source de contentieux multiples.

On peut également s'interroger sur le sens exact et la portée de la cotisation d'assurance maladie introduite aux articles 34 bis et 34 ter. La rédaction retenue est pour le moins imprécise et peut faire l'objet de plusieurs interprétations : s'agit-il d'une cotisation prélevée sur l'ensemble des pensions des étrangers retraités résidant à l'étranger, seulement sur les pensions des titulaires de la carte de séjour de retraité ou seulement sur celles de ceux parmi ces derniers qui sont susceptibles de bénéficier des prestations de l'assurance maladie ?

En réalité, la cotisation d'assurance maladie sur les pensions françaises des étrangers résidant à l'étranger existe déjà et la disposition adoptée par l'Assemblée nationale est parfaitement redondante. Qu'elles soient de nationalité étrangère ou française, toutes les personnes retraitées domiciliées fiscalement à l'étranger voient en effet déjà leurs pensions faire l'objet d'une cotisation d'assurance maladie : ce principe a été réaffirmé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 qui a maintenu cette cotisation.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un dispositif simplifié, clarifié et plus strictement encadré.

L'accès à la carte de séjour de retraité ne se ferait plus qu'au bout de quinze années de cotisations, ce qui éviterait les risques d'abus.

Parallèlement, les titulaires de cette carte pourraient bénéficier de plein droit des prestations d'assurance maladie, sans limitation aucune, et notamment sans référence à " la nécessité de soins immédiats ".

La cotisation d'assurance maladie instaurée par l'Assemblée nationale serait supprimée dans la mesure où elle existe déjà.

Le projet de loi comporte enfin une autre disposition relative aux retraités étrangers : l'article 35 prévoit la suppression de l'obligation de résidence en France pour la perception de retraites par les personnes de nationalité étrangère.

Même si rien n'empêche en pratique le versement des retraites aux retraités étrangers vivant dans des pays étrangers, le droit antérieur prévoyait l'obligation pour la personne étrangère de devoir résider en France au moment de sa première demande de liquidation de sa retraite. Le droit antérieur constituait donc un obstacle au retour du travailleur retraité dans son pays d'origine et la modification proposée par le Gouvernement apparaît bienvenue.

II. LA SUPPRESSION DE LA CONDITION DE NATIONALITÉ POUR L'ACCÈS AU MINIMUM VIEILLESSE ET À L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS DOIT S'ACCOMPAGNER D'UN ALIGNEMENT SUR LES CONDITIONS D'ACCÈS AU REVENU MINIMUM D'INSERTION

S'agissant de l'article 36, qui supprime la condition de nationalité pour l'accès au minimum vieillesse et à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et qui constitue le second volet social de ce projet de loi, l'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification au dispositif proposé par le Gouvernement.

L'article 36 tente d'apporter une solution à un problème juridique fort complexe. Le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH est aujourd'hui réservé aux nationaux, aux ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen ainsi qu'aux ressortissants de pays ayant passé une convention de réciprocité avec la France. Cette disposition est jugée contraire au droit européen par la Cour de justice des communautés européennes qui estime qu'il n'y a pas lieu de priver du bénéfice de ces prestations non contributives les ressortissants des pays ayant signé un accord de coopération ou d'association avec la Communauté européenne (pays du Maghreb, Turquie, pays d'Europe centrale et orientale...).

On remarquera en outre que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, a eu une position encore plus tranchée dans la mesure où il a considéré que l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire -le deuxième étage du minimum vieillesse-, dès lors qu'ils ne peuvent se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaissait le principe d'égalité.

La jurisprudence communautaire est aujourd'hui strictement appliquée par les tribunaux français et les caisses de sécurité sociale qui refusent, sur le fondement du droit en vigueur, le versement aux étrangers couverts par un accord communautaire du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés se voient systématiquement condamnées. En pratique, toutefois, les caisses ont choisi d'accorder ces droits dès l'ouverture par les intéressés d'un contentieux, contentieux qu'elles sont assurées de perdre.

En supprimant la condition de nationalité, l'article 36 du projet met donc fin à cet imbroglio juridique et assure la conformité du droit français au droit communautaire.

Toutefois, la suppression de la condition de nationalité proposée par le Gouvernement ne s'accompagne d'aucun garde-fou propre à limiter les risques de dérives et d'abus et susceptible d'éviter les incitations à l'immigration.

En effet, dans la rédaction actuelle du texte, tout étranger titulaire d'un titre de séjour pourrait bénéficier, dès son arrivée sur le sol français, du minimum vieillesse et de l'AAH. Ceci n'est pas acceptable.

Votre commission vous propose donc d'aligner le régime du minimum vieillesse et de l'AAH sur celui qui prévaut aujourd'hui pour le bénéfice du revenu minimum d'insertion.

En exigeant, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH les titres de séjour demandés pour le RMI, on instaure de facto, dans la plupart des cas, une condition de durée de résidence régulière et ininterrompue de trois ans pour l'obtention de ces prestations non contributives.

L'introduction, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH, des critères qui prévalent aujourd'hui pour l'obtention par les personnes de nationalité étrangère du RMI présenterait un triple avantage.

Tout d'abord, elle permettrait de limiter sensiblement les risques que pourrait susciter une législation trop généreuse tout en réglant le problème des étrangers présents depuis un certain temps sur notre territoire.

De plus, elle limiterait le coût très élevé de ces mesures, évalué à 500 millions de francs pour le Fonds de solidarité vieillesse et à 300 millions pour l'Etat ; le coût global pour la collectivité pourrait, il est vrai, être minoré dans la mesure où certaines des personnes concernées sont déjà bénéficiaires du RMI.

Enfin, cette rédaction simplifierait considérablement l'état du droit existant en instituant, s'agissant des personnes de nationalité étrangère, exactement les mêmes conditions d'accès pour les trois minima sociaux que sont le RMI, le minimum vieillesse et l'AAH.

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