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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Urbanisme et logement ( rapport général - première lecture )

 

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D. LE RÔLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL

En 1997, la Caisse des dépôts a prêté 27,5 milliards de francs (dont 22,65 milliards de francs sur le seul livret A) pour le financement du logement social. Ces prêts accordés en 1997 se décomposent essentiellement comme suit :

 - 14,58 milliards de francs pour les prêts locatifs aidés (PLA)

-3,12 milliards de francs de prêts complémentaires à la subvention pour l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, PALULOS

-1,28 milliard de F pour les prêts locatifs intermédiaires (PLI)11(*).

Les PLA très sociaux ont donné lieu en 1997 à 2,27 milliards de francs de versements de prêts, soit une baisse de près de 0,45 milliard de francs par rapport au montant de l'année 1996.

Par ailleurs, dans le cadre du programme de réhabilitation de 600 000 logements locatifs sociaux en 5 ans à partir de 1995, une enveloppe de prêts de la CDC a été mise en place en complément des financements déjà prévus (subvention PALULOS ouvrant droit à un prêt de la CDC) ; il s'agit des prêts complémentaires à l'amélioration (PCAM).

Enfin, la Caisse des dépôts a mis en place depuis huit ans des prêts "projets urbains", destinés aux collectivités locales et aux organismes HLM. Ces prêts sont principalement utilisés sur les sites prioritaires définis par le Gouvernement au titre de la politique de la ville. Les versements de prêts ont représenté 2 945 MF en 1997 (700 MF en 1990). Ces prêts sont financés à partir des ressources du Livret d'Epargne Populaire (LEP).

La Caisse des dépôts a enfin accordé directement des prêts "insertion sociale par le logement" et des prêts expérimentaux sans subvention de l'Etat, orientés vers des personnes ayant des difficultés d'accès au logement. Le montant de prêts versé en 1997 est de près de 759 MF, soit une augmentation d'un peu plus de 60% par rapport à 1996.

E. L'AIDE À L'INVESTISSEMENT LOCATIF INTERMÉDIAIRE

Malgré une série d'ajustements au cours des années passées12(*), le prêt locatif intermédiaire (PLI) est, en raison de ses caractéristiques mêmes, très peu utilisé.



Source : Caisse des Dépôts et Consignations, Crédit Foncier de France et Comptoir des Entrepreneurs DREIF

Réalisation : DGUHC

Pourtant, le logement des ménages à revenu intermédiaire est un sujet important. En effet, si certains souhaitent accéder à la propriété, ce qui est désormais facilité par le prêt à taux zéro et la diminution des taux d'intérêt, d'autres ménages, notamment pour des contraintes de mobilité professionnelle ou en raison d'incertitudes sur le montant de leurs revenus futurs, peuvent être amenés à préférer la location.

Un élément majeur de la politique du logement en 1999 est donc la création d'un dispositif fiscal en faveur d'un nouveau secteur privé conventionné.

En effet, le dispositif d'amortissement des biens neufs donnés en location (dit "amortissement Périssol") devait s'achever au 31 décembre 1998. Dans la loi n°98-546 portant diverses mesure d'ordre économique et financier (DDOEF) du 2 juillet dernier, ce régime a été prolongé jusqu'au 31 août 1999 (pour des permis de construire délivrés avant le 1er janvier 1999).

Compte tenu des très importants besoins dans le domaine du logement locatif et des effets très importants du régime "Périssol" sur la construction de logements neufs (de l'ordre de 45.000 unités par an), la commission des finances du Sénat avait appelé, à l'occasion de la discussion du DDOEF, à la poursuite d'un régime d'incitation fiscale pour le secteur locatif libre.

Le projet de loi de finances pour 1999 crée en effet un nouveau dispositif applicable au 1er janvier 1999, mais dans lequel l'avantage fiscal sera lié au conventionnement du logement. Il s'agit d'un "statut du bailleur privé" : l'avantage fiscal sera donc lié à une contrepartie sociale.

Ce nouveau dispositif apparaît, a priori, beaucoup plus restrictif que l'ancien. L'abaissement du taux d'amortissement des biens immobiliers de 80% de la valeur vénale du bien à 50% peut paraître exagérément restrictif, lorsqu'il est tenu compte des conditions de conventionnement.

En effet, le nouveau système de conventionnement présente des inconvénients, et notamment le risque de décourager certains investisseurs d'entrer dans un mécanisme dont l'Etat détient tous les paramètres (notamment par l'évolution des plafonds de ressources et de loyers). De plus, les critères retenus en termes de loyers pourraient décourager certains types d'investissements dans les grandes villes et pour les logements de petite taille.

Cependant, votre rapporteur ne peut qu'être globalement favorable à ce dispositif qui a le mérite d'être pérenne et d'apporter certaines améliorations.

Il s'agit notamment de l'extension à l'ancien : pour une acquisition dans l'ancien, le propriétaire bénéficiera d'une déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 25% pendant 6 ans soit un taux majoré par rapport au droit commun (14%), sous la contrainte de louer pendant 6 ans à un niveau de loyer soumis à plafonnement.

Ensuite, le dispositif est assorti d'une tentative de sécurisation du bailleur. L'allocation-logement sera versée directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre de la récente convention conclue entre l'Etat et l'UESL.

Il est toutefois possible de regretter qu'avec ce nouveau dispositif, le gouvernement abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif en secteur libre, soutien qui existait sous différentes formes depuis 1984. Cet abandon repose sur le pari que la bonne tenue du marché du logement se poursuivra en 1999, grâce à la demande intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.

Cette appréciation se fonde sur les données économiques disponibles concernant le secteur du logement.

En effet, pour les 9 premiers mois de 1998, le nombre de permis de construire a progressé de 13%. En 1997, 299.845 permis de construire avaient été délivrés. Si la tendance se confirme en fin d'année13(*), le nombre total de permis de construire pourrait donc dépasser les 340.000 unités et faire de 1998 une année exceptionnelle.

La commercialisation de logements neufs a connu la même embellie. Le deuxième trimestre de 1998 a ainsi constitué le meilleur trimestre enregistré depuis 1990.

L'année 1998 a donc vu une réelle reprise de l'activité du bâtiment. Cette embellie est due pour partie à des effets de calendrier avec la fin annoncée du dispositif de l'amortissement "Périssol", qui a incontestablement dopé les opérations mais également à d'autres facteurs que sont la croissance de la demande intérieure, et la diminution des taux d'intérêt, qui joue un rôle très favorable.

L'année 1999 devrait également enregistrer de bons résultats.

MAJORATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES
A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

· Crédits non reconductibles

Les crédits non reconductibles s'élèvent à 9 millions de francs dont :

- 6 millions de francs sur le chapitre 65-23 (urbanisme, aménagement du cadre de vie urbain) ;

- 3 millions de francs sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat).

· Autres majorations de crédits

Les autres majorations de crédits sont destinées à abonder des crédits d'équipement insuffisants. Elles s'élèvent à 95,54 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement dont :

- 14 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 57-30 (études d'urbanisme);

- 35 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-23 (subventions d'équipement aux agences d'urbanisme et à l'action foncière et l'aménagement urbain) ;

- 30,54 millions de francs en AP et CP sur le chapitre 65-48 (subvention d'équipement pour la résorption de l'habitat insalubre et la prime à l'amélioration de l'habitat).

Par ailleurs, 2 millions de francs abonderont le chapitre 44-30 (subvention de fonctionnement à l'agence nationale pour l'information sur le logement).

EXAMEN EN COMMISSION

Sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement, II - Urbanisme et logement.

En réponse à M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, qui se déclarait globalement favorable au projet de budget de l'urbanisme et du logement, sous la réserve d'une amélioration des prêts locatifs aidés par une modification de leur financement et une simplification de la gestion de prêts très sociaux, M. Jacques Pelletier a indiqué qu'il considérait également que le budget pour 1999 était satisfaisant, notamment en matière de réhabilitation.

En réponse à M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Jacques Pelletier a convenu du manque de lisibilité des documents budgétaires, en particulier ceux concernant l'urbanisme, qui ne permettaient pas au Parlement de disposer d'une information satisfaisante. Il a ajouté que les modifications réglementaires, d'une année sur l'autre, brouillaient la perception que le Parlement pouvait avoir des politiques de l'urbanisme.

A Mme Marie-Claude Beaudeau, qui avait estimé sa présentation précise et concrète et fait part de sa préoccupation quant aux conséquences des politiques du logement menées ces dernières années, notamment en matière d'exclusion, M. Jacques Pelletier a répondu en évoquant le cas concret d'une personne, habitante du département de l'Aisne qui, s'étant trouvée privée de domicile suite à une succession de difficultés professionnelles et personnelles, n'avait pas bénéficié d'une information sur ses droits. S'agissant de la nécessité de ne pas donner de gage aux investisseurs privés, et d'augmenter plutôt les dotations à l'accession à la propriété et à la construction sociale que de continuer la progression des aides personnelles au logement, M. Jacques Pelletier a estimé qu'il convenait effectivement que les aides au logement soient mieux ciblées.

Puis, M. Alain Lambert, président, a félicité M. Jacques Pelletier de la clarté de sa présentation. Il a déclaré apprécier ses propos concernant le 1 % logement et il a rappelé avoir eu la crainte que les ressources de ce dispositif, indispensable pour le bouclage des opérations sociales, soient définitivement captées par le budget général. Il a donc considéré que la commission devait continuer à faire preuve de vigilance. Il a ajouté qu'en matière de logement, tous les obstacles administratifs qui incitent à choisir l'immobilier neuf plutôt que l'ancien devaient être levés. Puis, il a demandé à M. Jacques Pelletier s'il lui était possible de décrire la situation économique du secteur du logement et d'évoquer les projets de réforme, par la loi, du ministère.

En réponse à M. Alain Lambert, président, M. Jacques Pelletier a précisé que la conjoncture immobilière était favorable, en raison du bas niveau historique des taux d'intérêt et d'une croissance de la demande interne. Les prévisions s'établissent à 280.000 mises en chantier pour 1998, contre 271.600 en 1997. Cependant, il a indiqué que les besoins en logements restaient supérieurs. Concernant les projets de textes législatifs, M. Jacques Pelletier a indiqué que le Gouvernement entendait effectivement réformer certains aspects de l'urbanisme.

Puis, la commission a adopté un amendement réduisant l'augmentation des crédits du titre IV du budget de l'urbanisme et du logement, et elle a adopté les crédits ainsi modifiés.

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