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TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

Les dispositions contenues dans ce titre III ont pour objet d'aménager la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi du 7 mars 1998 (article 22) et de prévoir une nouvelle procédure de " vote bloqué " au profit de l'exécutif régional lors de l'examen du budget (article 21).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, en outre, confirmé plusieurs dispositions additionnelles (articles 22 bis à 22 ter) qu'elle avait adoptées en première lecture. Ces dispositions sont destinées à rendre obligatoires, sauf décision contraire, les réunions publiques de la commission permanente (article 22 bis) ainsi que la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional (article 22 ter). En revanche, l'Assemblée nationale a renoncé à la disposition obligeant le président du conseil régional à déléguer une partie de ses fonctions (article 22 quater).

Pour les mêmes motifs que ceux qu'elle vous avait exposés en première lecture, votre commission des Lois vous propose de ne pas accepter l'ensemble des dispositions contenues dans ce titre III.

Elle vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de cette division et de son intitulé.

Article 21
(article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de vote du budget de la région

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de préciser les modalités d'adoption du budget de la région et, d'autre part -et surtout- d'autoriser le président du conseil régional, à l'issue de l'examen du budget, à soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial en ne retenant que les amendements qu'il juge compatibles avec celui-ci.

· Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu que les modifications au projet initial retenues par le président du conseil régional devrait recevoir l'accord du bureau.

Elle avait, en outre, limité à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice hormis le compte administratif, la faculté de faire usage de cette nouvelle procédure de " vote bloqué ".

· En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé le texte qu'elle avait retenu en première lecture, ne lui apportant que des modifications rédactionnelles.

Votre commission des Lois ne peut que réitérer les plus vives réserves à l'égard d'un tel dispositif.


L'objet de la procédure d'adoption sans vote -issue de la loi du 7 mars 1998- a été de remédier à des situations de blocage. Le Conseil constitutionnel (décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998) a ainsi relevé que cette procédure " en prévoyant des modalités dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a pu être adopté dans les conditions de droit commun, a pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".

Or, il ne s'agit pas par la présente disposition d'" assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'empêcher le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " mais d'éviter que les amendements adoptés par l'assemblée délibérante ne mettent en cause le projet initialement présenté par le président, lequel est pourtant expressément chargé de préparer puis d'exécuter les libres délibérations du conseil régional (article L. 4231-1 du code général des collectivités territoriales), non de lui imposer quoi que ce soit (article 72 de la Constitution).

La procédure proposée remet ainsi directement en cause la solution retenue très récemment par le tribunal administratif d'Orléans.

Dans sa décision du 7 juillet 1998 annulant le budget de la région Centre, en effet, le tribunal administratif d'Orléans a relevé " que le président du conseil régional ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que les amendements retenus par l'assemblée auraient dénaturé son projet de budget pour établir qu'il s'est trouvé dans l'impossibilité de mener la procédure budgétaire de droit commun à son terme ; qu'ainsi le défaut d'adoption du budget à la date du 30 avril 1998 a résulté, non du rejet de celui-ci ou d'un quelconque obstacle à son adoption, mais de la seule décision du président de clore prématurément les débats afin de s'opposer aux options retenues par la majorité des conseillers régionaux dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par les dispositions précitées des articles L. 4131-2 et L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales ".

C'est pourquoi, le tribunal a considéré que les conditions requises pour la mise en oeuvre de la procédure dérogatoire d'adoption sans vote, prévue par la loi du 7 mars 1998 n'étaient pas réunies.

Ne pouvant appliquer la procédure de l'article L. 4311-1-1 dans le cas où tous les chapitres ou articles ayant été adoptés, aucune situation de blocage n'est constatée, le président du conseil régional disposera néanmoins -grâce aux nouvelles dispositions prévues par le présent article- d'une arme de procédure lui permettant de faire prévaloir le projet de budget qu'il a initialement soumis à l'assemblée délibérante.

Une telle procédure aboutirait ainsi à un véritable dessaisissement de l'assemblée délibérante de son pouvoir de modifier -si elle le souhaite- les chapitres ou les articles du projet de budget. Elle paraît, en conséquence, difficilement conciliable avec les principes régissant traditionnellement les collectivités territoriales.

Pour ces motifs, votre commission des Lois, en application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement du Sénat, vous soumet une exception d'irrecevabilité à l'article 21 tendant à faire reconnaître que les dispositions de cet article méconnaissent les principes constitutionnels au rang desquels figure notamment la libre administration des collectivités locales par des conseils élus.

Article 22
(article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Procédure d'adoption sans vote du budget de la région

Cet article a pour objet de donner une nouvelle rédaction à l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, qui est lui-même issu de la loi du 7 mars 1998, afin, d'une part, d'étendre le champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à d'autres délibérations budgétaires ainsi qu'aux délibérations relatives à la fixation des taux des impôts locaux, d'autre part, de prévoir le remplacement du président du conseil régional en cas d'adoption d'une motion de renvoi portant sur le budget primitif et, enfin, de préciser les délais de mise en oeuvre de cette procédure.

· Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité limiter l'utilisation de la procédure de l'article L. 4311-1-1 à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice.

Ayant prévu -par l'article 22 ter- l'existence obligatoire du bureau dans les conseils régionaux, l'Assemblée nationale avait -par anticipation- supprimé au présent article la référence à l'existence éventuelle du bureau.

Elle avait, par ailleurs, précisé au dernier alinéa de l'article L. 4311-1-1 que ses dispositions ne seraient pas applicables à défaut de présentation d'un projet de budget par le président dans les conditions prévues par l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales.

· En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, outre des modifications rédactionnelles ou de coordination, a apporté à ce dispositif trois précisions :

- le recours à la procédure d'adoption sans vote du projet de budget sera conditionné par le rejet de ce projet par l'assemblée délibérante ( ce qui préviendra le détournement de procédure sanctionné par le tribunal administratif d'Orléans dans sa décision du 7 juillet 1998);

- la motion de renvoi devra être assortie d'une déclaration écrite de politique générale présentée par le candidat aux fonctions de président ;

- l'adoption de la motion devra avoir lieu au scrutin secret.

Votre commission des Lois considère qu'il serait prématuré de modifier dans l'urgence un dispositif encore très récent et qui n'a encore fait l'objet que d'une application limitée et, en outre, incorrecte.

Elle constate par ailleurs que l'extension du champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget ne répond pas aux motifs qui selon le Conseil constitutionnel avaient pu fonder une telle procédure à savoir " assurer le respect du principe de continuité des services publics " et éviter le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " (décision n°98-397 DC du 6 mars 1998).

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22.

Article 22 bis
(article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales)
Déroulement des séances de la commission permanente

Ajouté par l'Assemblée nationale, cet article tend à modifier l'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que les séances de la commission permanente du conseil régional seront obligatoirement publiques, des dérogations à cette règle étant néanmoins admises sous certaines conditions.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé le présent article sans modification.

Votre commission des Lois ne peut qu'observer à nouveau que le règlement intérieur des conseils régionaux -comme d'ailleurs celui des conseils généraux- peut déjà prévoir une telle publicité.

Une telle disposition conduirait à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux. Elle ne manquerait pas de susciter des difficultés d'ordre matériel. Elle ne serait pas de nature à favoriser la sérénité des débats qui se déroulent au sein de la commission permanente.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 bis.

Article 22 ter
(article L.4133-8 du code général des collectivités territoriales)
Obligation de constituer un bureau

Ajouté par l'Assemblée nationale en première lecture sur la proposition de sa commission des Lois, cet article a pour objet de modifier l'article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional.

Le bureau serait constitué du président, des vice-présidents et, le cas échéant, des membres de la commission permanente ayant reçu délégation. En conséquence, le bureau serait, dans tous les cas, au moins composé du président et des vice-présidents.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article qui n'en modifie pas le fond.

La région se verrait ainsi dotée d'un régime spécifique par rapport à celui applicable aux conseils généraux, sans que sa situation le justifie.

Comme l'avait confirmé lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale le rapporteur M. René Dosière, il s'agit par ces dispositions de mettre en place une " direction collégiale " de la région, objectif qui ne peut que susciter des réserves.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 ter.

Article 22 quater
(article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour le président d'accorder des délégations

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois et contre l'avis du gouvernement, cet article tendait à modifier l'article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoires les délégations d'une partie des fonctions du président aux vice-présidents.

En vertu du présent article, la délégation d'une partie de ses fonctions par le président du conseil régional aux vice-présidents serait devenue obligatoire. Elle serait restée facultative, en cas d'empêchement de ces derniers, pour bénéficier à d'autres membres du conseil régional, lesquels devraient obligatoirement faire partie de la commission permanente.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a en définitive renoncé à cette disposition sur la proposition de sa commission des Lois qui s'est ainsi rangée à l'analyse de votre commission des Lois, laquelle avait notamment fait valoir qu'une telle disposition n'était pas compatible avec le régime traditionnel des délégations qui repose au contraire sur le libre choix du président du conseil régional, seul organe exécutif de la région.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence de maintenir cette suppression de l'article 22 quater.

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