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3 mars 1999 : Administrations ( rapport - première lecture )

 

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CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE

Article 10
Consultation par le public des comptes
des autorités administratives et organismes aidés ou subventionnés

Cet article, dans un objectif de transparence financière, vise à ce que les autorités administratives dotées de la personnalité morale tiennent leurs comptes à disposition du public. Il vise aussi à étendre cette obligation aux organismes ayant un budget significatif et bénéficiant d'aides ou de subventions publiques.

Sous couvert d'une formulation très générale, cet article impose une obligation dont les effets ne semblent pas avoir été mesurés et dont le contenu n'est pas précisé. Encore une fois, ni le dispositif du projet de loi, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact ne précisent la portée et le champ d'application concret de cette obligation.

Par son imprécision même, cet article s'appliquerait en fait à l'ensemble des entreprises privées ou publiques et des associations " loi de 1901 " ayant un budget annuel supérieur à un montant fixé par décret en Conseil d'Etat et recevant des subventions publiques. Nulle part ne figure la définition des " comptes " devant faire l'objet d'une publicité ; la notion de " budget " n'est pas plus claire, s'agissant d'entreprises ou d'associations. Enfin, les " aides " attribuées à ces entreprises ou associations, qui ne sont pas non plus définies, pourraient inclure les aides en nature, dont l'évaluation du montant est difficile. L'origine de ces aides ou subventions n'est pas précisée : il peut s'agir d'une initiative d'une collectivité locale, de l'Etat ou encore de l'Union européenne. En outre, l'utilisation du singulier concernant le " seuil " qui doit être fixé par décret témoigne du caractère approximatif du dispositif proposé : comment un seul et même seuil pourrait-il régir des situations par nature aussi différentes ?

Votre commission des Lois vous propose donc de délimiter clairement le champ d'application de cet article. La publicité des comptes n'est qu'une reprise du droit existant concernant la plupart des autorités visées par cet article :

- concernant l'Etat, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances détaille la liste des documents présentés au Parlement en application de l'article 47 de la Constitution.

- s'agissant des collectivités locales, les budgets et comptes font déjà l'objet d'une publication et d'une mise à disposition du public (articles L. 2313-1, L. 2341-1 et  L. 3313-1 du code général des collectivités territoriales).

- quant aux organismes de Sécurité sociale, il convient de s'interroger sur la nécessité de la mise à disposition du public des comptes des caisses locales de Sécurité sociale. En revanche, il est permis de penser que les documents qui intéressent les citoyens ne sont pas les comptes financiers des caisses locales mais bien les comptes de la Sécurité sociale, qui, réunis dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, sont déjà accessibles au public.

- enfin les entreprises privées sont en grande partie assujetties à l'obligation de publication de leurs comptes. En effet, l'article 54 du décret n° 84-406 du 30 mai 1984 relatif au registre du commerce et des sociétés indique que les sociétés commerciales sont tenues de déposer les documents comptables prévus aux articles 13-1, 44-1et 293 du décret n° 67-236 du 23 mars 1967 sur les sociétés commerciales, afin qu'ils figurent en annexe au registre du commerce et des sociétés. L'article 13-1 du décret du 23 mars 1967 dispose que les sociétés en nom collectif dont tous les associés indéfiniment responsables sont des sociétés à responsabilité limitée ou des sociétés par actions sont tenues de déposer les comptes annuels, le rapport de gestion, et, le cas échéant, les comptes consolidés. L'article 44-1 dispose de même pour les sociétés à responsabilité limitée et l'article 293 pour les sociétés par actions.

Ne sont donc pas concernées par l'obligation de publication des comptes les rares sociétés qui ne sont pas immatriculées au registre du commerce et des sociétés (les sociétés civiles créées avant 19783(*) et qui ne se sont pas affiliées depuis, et les sociétés en participation, qui n'ont pas la personnalité morale) et les sociétés immatriculées dont le décret du 30 mai 1984 ne prévoit pas qu'elles publient leurs comptes à ce registre (par exemple les sociétés en nom collectif dont les associés ne sont pas tous constitués en SARL).

La publication des comptes en annexe du registre du commerce ou la mise à disposition du public de ces comptes au siège social de l'entreprise pourrait se révéler très contraignante, s'agissant d'entreprises qui sont actuellement exemptées de cette obligation de publication des comptes en raison de leur taille modeste.

D'un point de vue formel, concernant des sociétés commerciales, la publicité des comptes devrait faire l'objet d'une insertion appropriée dans les textes de référence, en particulier le décret du 30 mai 1984, si l'option de la mise à disposition du public au moyen du registre du commerce est retenue. Si l'objectif de publication des comptes peut être utile à la transparence financière, il ne paraît pas justifié de créer une obligation nouvelle pour les sociétés commerciales dans le cadre d'un projet de loi consacré aux relations entre les administrations et les citoyens.

Restent donc, dans le champ de cet article 10, les associations soumises à la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. L'expertise technique sur ce point existe déjà puisque le comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a remis en mars 1998 ses conclusions sur " Le contrôle par l'Etat des associations subventionnées ". Ce rapport, qui constate l'insuffisance actuelle de transparence de certaines associations subventionnées sur fonds publics, formule vingt-deux propositions, dont cinq relèvent du domaine de la loi.

Votre commission des Lois vous propose de mettre en oeuvre une de ces propositions. Elle vous soumet un amendement à cet effet, qui modifie l'article 29 bis de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et tend à ce que les comptes des associations subventionnées au-dessus d'un certain seuil soient déposés à la préfecture du département où se situe le siège de l'association pour pouvoir y être consultés.

L'article 29 bis de la loi du 1er mars 1984 résulte de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Il dispose que " toute association ayant reçu annuellement de l'Etat ou de ses établissements ou des collectivités locales une subvention dont le montant est fixé par décret doit établir chaque année un bilan, un compte de résultat et une annexe dont les modalités d'établissement sont précisées par décret ".

Une obligation comparable existe déjà, mais uniquement pour les associations faisant appel à la générosité publique, qui prescrit la mise à disposition de tout adhérent ou donateur de l'association le compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public (article 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique). A titre indicatif, le décret n° 93-568 du 27 mars 1993 a fixé à un million de francs le montant des subventions à partir duquel les associations sont soumises aux obligations de la loi du 1er mars 1984.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
(Article L. 111-7 du code des juridictions financières)
Contrôle de la Cour des comptes sur les organismes habilités
à recevoir des taxes parafiscales, ou à percevoir
des versements libératoires d'une obligation légale de faire

Cet article vise à étendre le contrôle de la Cour des comptes sur les organismes habilités à recevoir des taxes parafiscales et des cotisations légalement obligatoires, ainsi que sur les organismes chargés d'une mission de service public habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire.

Il complète l'article L. 111-7 du code des juridictions financières selon lequel " la Cour des comptes peut exercer, dans des conditions fixées par voie réglementaire, un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre personne soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté européenne ".

La première partie de cet article reprend le droit existant mais lui donne valeur législative. En effet, l'article 38 du décret n° 85-189 du 11 février 1985 relatif à la Cour des comptes indique déjà que la Cour contrôle les organismes qui bénéficient de taxes parafiscales et de cotisations légalement obligatoires. Cette compétence de la Cour, qui n'a pas été insérée dans la partie législative du code des juridictions financières lors de la codification effectuée en 1994, relève bien du domaine de la loi.

La deuxième partie de cet article vise les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire.

Plusieurs lois ont créé, souvent à la charge des entreprises, une obligation de financement de certains organismes dont celles-ci peuvent s'acquitter par des dépenses libératoires ou par des versements à des organismes spécialement habilités à les recevoir et qui ont pour mission de les affecter à des usages d'intérêt collectif dont les redevables ne sont pas nécessairement les bénéficiaires directs.

Il s'agit par exemple de la participation des employeurs au développement de la formation continue ; la participation des employeurs à l'effort de construction, communément surnommée " 1 % logement " ; l'assujettissement des entreprises à la taxe d'apprentissage ; l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés.

L'intervention de la Cour des comptes se justifie pour assurer un contrôle sur des organismes qui sont essentiellement redistributeurs de fonds qui leur sont versés en vertu d'une obligation légale et au titre de la mission de service public dont ils sont chargés. En l'état actuel du droit, un examen de la Cour des comptes sur les opérations des organismes collecteurs pourrait prêter à contestation dans le cas où les versements sont effectués en remplacement de l'exécution directe de l'obligation légale de faire et où ils ne seraient pas assimilés à une cotisation légalement obligatoire.

Le présent article améliore donc le contrôle sur des sommes parfois considérables : à titre d'exemple, les collectes effectuées en 1996 par les fonds d'assurance formation, les organismes collecteurs agréés, les organismes paritaires agréés du congé individuel de formation et les organismes mutualisateurs agréés, au titre du développement de la formation professionnelle continue, se sont élevés à 16 milliards de francs.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12
(Articles L. 140-10, L. 241-2-1 et L. 314-18
du code des juridictions financières)
Echanges d'informations entre
les juridictions judiciaires et financières

Cet article organise l'échange d'informations entre le parquet des juridictions financières et celui des juridictions judiciaires.

I. - Le premier paragraphe de cet article permet au Procureur de la République de transmettre au Procureur général près la Cour des comptes, d'office ou à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes ou dans la gestion de l'Etat, des établissements publics ou des organismes relevant de la compétence de la Cour des comptes.

Il s'agit de permettre une meilleure cohérence entre le contrôle de gestion et l'enquête judiciaire, sachant que les mêmes pièces peuvent intéresser les deux ordres de juridiction. En effet, des fautes de gestion peuvent être révélées dans le cadre d'une instruction judiciaire. Or, si les besoins de l'enquête justifient la mise sous scellés des pièces, il convient de ménager la faculté d'en donner copie à la juridiction financière afin qu'elle soit en mesure d'exercer le contrôle de gestion.

Actuellement, les juridictions financières sont tenues de fournir à la juridiction judiciaire les pièces qui pourraient donner lieu à une enquête judiciaire. Le présent article vise donc à donner une base légale à la procédure réciproque, qui correspond à la pratique actuelle, en dépit du secret de l'instruction (article 11 du code de procédure pénale). Pour mémoire, dans le domaine du contentieux fiscal, " A l'occasion de toute instance devant les juridictions civiles ou criminelles, le ministère public peut communiquer les dossiers à l'administration des impôts " (article L. 82 C du livre des procédures fiscales). De plus, " l'autorité judiciaire doit communiquer à l'administration des finances toute indication qu'elle peut recueillir, de nature à faire présumer une fraude commise en matière fiscale... " (article L. 101 du livre des procédures fiscales).

Votre commission des Lois vous propose un amendement formel qui modifie la place de ce nouvel article, afin de le faire figurer juste après l'article L. 140-1 du code des juridictions financières, qui pose le principe général selon lequel la Cour des comptes est habilitée à se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des services et organismes soumis à son contrôle.

II. - Le deuxième paragraphe de cet article prévoit la même procédure concernant les chambres régionales des comptes. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel visant les subdivisions appropriées du code des juridictions financières.

III. - Les mêmes dispositions s'appliquent à la Cour de discipline budgétaire et financière. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 13
(articles L. 262-45-1, L. 272-43-1 et L. 250-1
du code des juridictions financières)
Extension de certaines dispositions
aux territoires d'outre-mer et à Mayotte

Cet article rend applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte les dispositions de l'article 12.

Votre commission des Lois vous soumet trois amendements rédactionnels visant les subdivisions appropriées du code des juridictions financières.

I. - Concernant la Nouvelle-Calédonie, seule la loi organique aurait pu rendre les dispositions de l'article 12 applicables au contrôle de gestion et au contrôle des comptes de la Nouvelle-Calédonie, des provinces, et de leurs établissements publics. La loi ordinaire ne peut étendre que les règles de procédure touchant au contrôle des communes, de leurs établissements publics et des autres organismes contrôlés par les communes. Afin d'éviter une confusion, votre commission des Lois vous soumet un amendement précisant que ces dispositions de procédure ne s'appliquent pas à l'ensemble des collectivités ou organismes soumis au contrôle de la chambre territoriale des comptes.

II. - Les mêmes commentaires s'appliquent à la Polynésie française ; votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant le même effet.

III. - Pour mémoire, à Mayotte, le contrôle des comptes et de la gestion de la collectivité territoriale, des communes et de leurs établissements publics relève de la chambre régionale des comptes de La Réunion. L'extension de l'article 12 ne soulève pas de problème particulier.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

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