ANNEXES
ANNEXE N°
1 :
SYNTHÈSE DE L'ANALYSE DU
PROGRAMME
PLURIANNUEL DE FINANCES PUBLIQUES
À L'HORIZON
2004
ANALYSE DU PROGRAMME PLURIANNUEL
DE FINANCES
PUBLIQUES A L'HORIZON 2004
PRÉSENTATION SUCCINCTE DE
L'ÉTUDE DE L'OFCE
A la demande de la commission des Finances, le Service des études du Sénat a commandé à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) une étude (ci-jointe) sur l'évolution des dépenses 26 ( * ) prévue par la programmation pluriannuelle des finances publiques de la France à l'horizon 2004.
La présente note, rédigée par le Service des études du Sénat, en indique les principales conclusions.
I. UN OBJECTIF MOINS AMBITIEUX QUE CELUI DES PROGRAMMATIONS PRÉCÉDENTES
La programmation pluriannuelle des finances publiques à l'horizon 2004 prévoit une augmentation des dépenses des administrations publiques, en volume, de 4,5 % sur trois ans, soit un peu moins de 1,5 % par an en moyenne.
Le graphique ci-après permet de mettre en perspective cet objectif avec ceux des programmes précédents et avec l'évolution des dépenses observée depuis 1994.
La maîtrise des dépenses
publiques :
Un objectif de moins en moins ambitieux
Sources : comptes nationaux, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
1. Un objectif moins strict
Il convient tout d'abord de souligner que cet objectif est moins strict que celui des programmations précédentes.
La révision successive de l'objectif s'explique en partie par la difficulté à contrôler les dépenses des administrations de sécurité sociale (et en particulier les dépenses de santé), qui ont connu depuis 1997 une croissance de plus en plus rapide et régulièrement supérieure à l'objectif fixé par les programmations, comme l'indique le graphique ci-après.
Croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale
Sources : comptes nationaux, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
2. Un objectif qui ne correspond qu'à une stabilisation de la croissance des dépenses publiques
Ainsi, l'objectif fixé (de 1,5 %) ne correspond qu'à une stabilisation de la croissance des dépenses publiques.
Certes, comme l'indique l'OFCE, entre 1997 et 2000, les dépenses des administrations publiques ont augmenté en volume de 1,7 % en moyenne. Cependant, sur la période 1994-2000, le taux est de 1,4 %, c'est-à-dire inférieur à l'objectif.
II. UNE PROGRAMMATION OPTIMISTE ?
L'étude de l'OFCE suggère que la programmation pluriannuelle des finances publiques à l'horizon 2004 pourrait reposer sur des hypothèses optimistes d'évolution des dépenses.
A. DES HYPOTHÈSES OPTIMISTES D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES
1. Un contrôle rigoureux des dépenses du budget de l'Etat et du FOREC
Tout d'abord, la programmation pluriannuelle des finances publiques semble impliquer un contrôle rigoureux des dépenses du budget de l'Etat et du FOREC.
Comme le souligne l'OFCE, « le programme proposé par le gouvernement est extrêmement succinct en ce qui concerne les hypothèses sous-jacentes ». Certaines de ces hypothèses ont donc dû être induites par l'OFCE.
a) La fonction publique
Ainsi, l'hypothèse d'une croissance annuelle de 1 % en volume des dépenses de la fonction publique semble impliquer une stabilité du nombre de fonctionnaires actifs et l'absence de revalorisation salariale 27 ( * ) .
b) La politique de l'emploi
Il ne semble pas possible de déterminer à quelles hypothèses correspond l'objectif de croissance annuelle des dépenses hors charge de la dette et fonction publique, de 0,5 % en valeur (soit une réduction de 0,9 % par an en volume). Selon l'OFCE, cet objectif pourrait être atteint par la poursuite de la diminution des dépenses d'investissement et de défense , ainsi que par une réduction des dépenses en faveur de l'emploi (de près de 14 % en trois ans).
c) Des risques de dérapage
Or, dans chacun de ces domaines, des risques de dérapage existent, du fait en particulier du passage aux 35 heures.
Celui-ci est en effet susceptible d'accroître les dépenses de la fonction publique et de la politique de l'emploi par rapport à ce que prévoit le gouvernement 28 ( * ) .
2. Des dépenses sur lesquelles le gouvernement exerce un contrôle indirect pourraient plus augmenter que prévu
Ensuite, le gouvernement semble optimiste en ce qui concerne l'évolution des dépenses des administrations sociales et des collectivités locales, sur lesquelles il exerce un assez faible contrôle, et dont les experts de l'OFCE voient mal ce qui pourrait susciter leur infléchissement à la baisse.
B. CONCLUSION
Au total , les risques de dérapage des finances publiques semblent importants.
Ainsi que l'indique l'OFCE, « la grande interrogation concerne les dépenses de santé et la réduction du temps de travail ».
Le tableau ci-après permet de mettre ces risques en évidence.
Principaux risques de dérapage des dépenses publiques, selon l'OFCE
|
Poste de dépense |
Objectif du gouvernement (croissance annuelle, en volume) |
Problème |
Croissance annuelle envisageable (en volume) |
Impact sur la croissance des dépenses des administrations publiques |
Impact sur le solde des administrations publiques en 2004 |
|
|
(en %) |
(en %) |
(en points des dépenses des administrations publiques) |
(en points de PIB) |
|||
|
Ex ante (1) |
Ex post (2) |
|||||
|
Fonction publique |
1 |
35 heures |
1,4 (3) |
0,08 |
- 0,13 |
- 0,07 |
|
FOREC |
10 * (4) |
Possible dérapage |
15 * |
0,1 |
- 0,2 |
- 0,1 |
|
Administrations locales |
1,7 |
Objectif impliquant une forte inflexion à la baisse par rapport à la période précédente |
2 (5) |
0,06 |
- 0,1 |
- 0,05 |
|
Santé |
1,8 |
3 (5) |
0,15 |
- 0,3 |
- 0,15 |
|
|
Administrations publiques ** |
1,5 |
1,9 |
0,4 |
-0,7 |
- 0,4 |
|
* En valeur
** Somme des risques de dérapage, calculée par le Service des études à partir des scénarios proposés par l'OFCE
(1) Ne prenant pas en compte l'augmentation à court terme de la croissance induite par le surcroît de dépenses, et le gain de recettes en découlant.
(2) Prenant en compte ces phénomènes.
(3) Selon les hypothèses d'une augmentation de 6 % des emplois civils de l'Etat et d'une rémunération moyenne égale aux 2/3 de celle des agents de l'Etat actuellement en place (scénario 3 de l'OFCE, les scénarios 1 et 2 retenant l'hypothèse d'une croissance de 10 % des emplois civils de l'Etat).
(4) Plus précisément, le gouvernement prévoit des dépenses de 105,6, 116,2 et 125,2 milliards de francs en 2002, 2003 et 2004. La hausse est donc de 10,4 et 7,4 % en valeur en 2003 et 2004. Pour 2002, sur la base de dépenses du FOREC estimées entre 95 et 100 milliards de francs en 2001, l'augmentation serait donc comprise entre 5,6 % et 11,2 %.
(5) Poursuite de la tendance observée depuis le milieu des années 1990.
Sources : OFCE, calculs du Service des études
• Si les dépenses de l'assurance-maladie et des collectivités locales, dont l'évolution échappe en grande partie au gouvernement, conservaient le rythme de croissance observé depuis le milieu des années 90, les dépenses publiques pourraient croître en volume de 1,7 % par an (au lieu de 1,5 %), ce qui correspond exactement à la croissance observée de 1997 à 2000, et est supérieur à la moyenne de la période 1994-2000 (1,4 %).
• Par ailleurs, si l'ensemble des dérapages envisagés dans cette note se produisaient, les dépenses publiques pourraient croître en volume de 1,9 % par an.
Cette évaluation n'exclut pas que le taux observé puisse être supérieur. En effet, ces dérapages éventuels concernent exclusivement des surcroîts de dépenses qui ne sont manifestement pas prévus par la programmation pluriannuelle. Or, il n'est pas certain que cette dernière intègre toutes les dépenses supplémentaires annoncées par le gouvernement : nouvelle allocation personnalisée à l'autonomie 29 ( * ) , pérennisation des emplois-jeunes, éventuelle allocation pour les personnes ayant entre 18 et 25 ans, etc.
L'objectif de progression des dépenses fixé par la programmation pluriannuelle des finances publiques pourrait donc ne pas être respecté.
* 26 La note aborde également, brièvement, la question de l'impact sur les recettes des administrations publiques d'une révision à la baisse de la prévision de croissance.
* 27 Une croissance de 1 % correspondant à l'évolution spontanée des dépenses de fonction publique, du fait de l'effet de carrière.
* 28 Le gouvernement retient en effet par ailleurs certaines hypothèses de progression des dépenses du FOREC (cf. tableau à la fin de cette note).
* 29 Une contribution à hauteur de 10 milliards de francs représenterait 1,1 % des dépenses des administrations locales.