B. L'INSUFFISANCE DE L'ÉVALUATION
1. Une évaluation extérieure à la DATAR encore perfectible
L'évaluation externe du FNADT semble encore perfectible.
a) Le groupement d'intérêt public prévu par la loi de 1995 n'a jamais été créé
A
l'initiative du Sénat
, l'article 9 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 prévoyait la création d'un
«
groupement d'intérêt public
chargé de recueillir des informations et des données nationales
et internationales sur l'aménagement et le développement du
territoire ainsi que sur les expériences de développement local,
de les traiter et de les diffuser aux utilisateurs publics et
privés
».
Par ailleurs, ce groupement d'intérêt public devait
évaluer les politiques d'aménagement et de
développement du territoire.
La faculté lui était, en
outre, ouverte de charger le comité des finances locales de recueillir
les données nécessaires sur la situation et l'évolution
des finances locales.
Il devait être composé de représentants du Parlement, des
collectivités territoriales, des groupements de communes, des
administrations de l'Etat, des associations nationales techniquement
compétentes et du comité des finances locales. Des
personnalités qualifiées devaient également y participer.
Or, le
décret en Conseil d'Etat
prévu par l'article 9 de
la loi du 4 février 1995
n'a jamais été pris.
En outre, l'article 9 de la loi du 4 février 1995 (figurant dans le
texte initial du projet de loi) a été
abrogé
par
l'article 9 de la loi du 25 juin 1999.
b) Les délégations parlementaires à l'aménagement du territoire : une utilité incontestable mais des moyens limités
Les
délégations parlementaires
à l'aménagement
du territoire jouent un rôle essentiel dans l'évaluation de la
politique d'aménagement du territoire.
Une délégation parlementaire à l'aménagement et au
développement durable du territoire a été
instituée, dans chacune des assemblées, par l'article 10 de la
loi d'orientation n°99-533 du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le
développement durable du territoire.
Chaque délégation comprend quinze membre et est
chargée :
- d'évaluer les politiques d'aménagement et de
développement du territoire ;
- d'informer leur assemblée respective sur l'élaboration et
l'exécution des schémas de services collectifs, ainsi que sur la
mise en oeuvre des contrats de plan.
A la demande du gouvernement, chaque délégation rend un avis sur
les projets de décrets mettant en oeuvre ces schémas.
Il est notamment prévu que «
le gouvernement leur
communique tout document nécessaire à l'accomplissement de leur
mission
».
Certes, ces délégations jouent un rôle important. Leurs
moyens
sont néanmoins
limités.
c) Une évaluation encore imparfaite des contrats de Plan par les régions ?
La
circulaire du 25 août 2000 du Premier ministre relative à la mise
en oeuvre de l'évaluation dans les procédures contractuelles
prévoit notamment qu'une
section spécialisée
de la
conférence régionale d'aménagement et de
développement du territoire (CRADT), instituée par la loi du 25
juin 1999, assure les fonctions de comité de pilotage des
évaluations des contrats de plan.
Par ailleurs,
l'instance nationale d'évaluation des contrats de plan
État-région
, présidée par le Commissaire au
Plan
27(
*
)
, est chargée
d'examiner les projets d'évaluation transmis par les préfets de
région et de formuler les recommandations susceptibles d'enrichir ces
projets. Elle a également un rôle de diffusion de la culture
d'évaluation dans les régions en mutualisant les pratiques et en
développant les transferts d'expérience.
Selon le conseil national de l'évaluation (CNE)
28(
*
)
, les évaluations prévues
dans les régions au cours de la période 2000-2006 comprennent
une centaine d'études.
Cinq thèmes concentrent les
deux
tiers
des projets : entreprises et développement économique,
politique de la ville, environnement et développement durable,
emploi/formation/insertion, volet territorial.
Selon le CNE, «
ils correspondent d'assez près à la
structure des priorités stratégiques des contrats de plan, mais
ils sont très peu liés aux enjeux budgétaires.
(...) Les deux programmes les plus lourds des contrats de plan
(infrastructures de transports et enseignement supérieur) seront
très peu souvent évalués
».
2. L'absence d'évaluation au sein de la DATAR
L'absence d'évaluation au sein de la DATAR peut sembler
préoccupante.
Certes, dans son rapport d'enquête sur la section générale
du FNADT (1998), l'inspection générale des finances estime qu'il
ne serait pas souhaitable que la DATAR évalue elle-même l'action
du FNADT, du fait de la nécessité de ménager une certaine
distance entre les structures chargées de mettre en oeuvre une politique
et celles responsables de son évaluation.
Cependant, les moyens extérieurs d'évaluation demeurant
insuffisants, il semblerait utile que la DATAR se dote de moyens
d'évaluation. Ainsi, dans son rapport 2001, la Cour des comptes
déplore «
l'absence totale d'évaluation par la DATAR
des politiques qu'elle met en oeuvre. Même sans parler
d'évaluation au sens plein du terme, on pouvait penser que la
Délégation se préoccupait au moins de mesurer les
résultats des actions qu'elle soutient. (...) La DATAR ne s'était
pas dotée des outils nécessaires à la mesure de ces
résultats. (...) La DATAR doit tirer les conséquences de la
responsabilité que lui impose la gestion des crédits qui lui sont
confiés et affecter à cette tâche les personnels et les
moyens informatiques nécessaires
».
a) L'insuffisance du rapport au Parlement
La loi
n° 95-115 du 4 février 1995
29(
*
)
prévoit qu'à l'occasion
de la présentation du projet de loi de finances de l'année, un
rapport est fait au Parlement sur l'utilisation des crédits du fonds
national d'aménagement et de développement du territoire.
Si l'intérêt de ce rapport ne doit pas être
sous-estimé (on y trouve en particulier de nombreuses données
chiffrées), celui-ci semble cependant pouvoir être
perfectionné.
Le caractère jugé «
approximatif et
incomplet
» du rapport au Parlement sur l'utilisation des
crédits du FNADT a d'ailleurs fait l'objet d'une observation de la
Cour.
(1) Le mode d'élaboration du rapport
Ce
rapport est établi notamment grâce à des informations
provenant des préfets de région, selon des instructions
transmises chaque année par le ministre chargé de
l'aménagement du territoire.
La nature de ces informations est indiquée par une circulaire de la
DATAR aux préfets de régions, en date du 24 mai 2002.
Dans son rapport d'enquête sur la section générale du FNADT
(1998), l'inspection générale des finances indique que le rapport
au Parlement relatif à l'exercice 1996 a été
élaboré par une stagiaire étudiante en DESS
d'aménagement du territoire, dans un délai très court (fin
juin pour un produit fini fin août).
L'inspection générale des finances critique en outre la
méthode même d'élaboration du rapport. En effet, la
ventilation des crédits par les SGAR est susceptible de se faire selon
des critères variables d'une région ou d'une année
à l'autre.
(2) Jusqu'en 2000, l'absence d'indications sur les crédits payés
Jusqu'en
2000, le rapport n'a comporté aucune indication sur les crédits
payés, indiquant seulement la répartition des crédits
décidée en CIADT et en réunions interministérielles
et les engagements de crédits.
Depuis le rapport au Parlement relatif à l'année 2000 se trouve
cependant indiquée la part des crédits engagés qui ont
été mandatés.
(3) Des commentaires trop succincts
En
outre, les commentaires des données sont extrêmement succincts.
Dans son rapport d'enquête sur l'utilisation de la section
générale du FNADT (1998), l'inspection générale des
finances estime que «
l'élaboration du rapport au Parlement
ne fait (...) pas l'objet d'une attention suffisante et n'intègre aucune
dimension qualitative
». Ce commentaire est toujours
d'actualité. En particulier, les notices sur chaque région
pourraient être utilement réorganisées autour des
principaux graphiques, afin que le lecteur puisse déterminer à
quelles opérations principales correspondent les crédits
regroupés dans les différents agrégats (ce qui n'est
généralement pas possible à partir des informations
fournies).
Par ailleurs, le rapport ne comporte aucun développement, même
sommaire, sur l'évaluation de l'efficacité des dépenses.
Pourtant, la circulaire de 1995 (qui depuis a été remplacé
par celle du 9 novembre 2000) prévoit que ce rapport «
ne
saurait être limité à une description financière,
mais devra comporter des éléments précis
d'appréciation des retombées territoriales des actions conduites,
notamment du point de vue économique
».
(4) Une diffusion confidentielle
Enfin,
les rapports au Parlement ne sont pas rendus publics, ce qui limite fortement
leur impact.
Il serait envisageable de leur donner une plus forte diffusion, en particulier
par Internet. Ainsi, le rapport du ministère
délégué à la ville et à la rénovation
urbaine intitulé «
Bilan des zones franches
urbaines
», dont la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
prévoit le dépôt annuel sur le bureau de chacune des
assemblées, peut être consulté sur le site internet de la
délégation interministérielle à la ville.
b) Vers un renforcement des capacités d'évaluation de la DATAR ?
En
réponse à une question écrite de notre collègue
Serge Mathieu, le ministre de la fonction publique, de la réforme de
l'Etat et de l'aménagement du territoire a indiqué en novembre
2002
30(
*
)
que la DATAR
travaillait
à « la définition d'un programme
d'évaluation », cette démarche devant être
«
menée à terme d'ici la fin de l'année
2003 ».
Le ministre a indiqué que ces travaux seraient concentrés, comme
il se doit, sur l'évaluation de la mise en oeuvre des objectifs de la
politique d'aménagement du territoire, et non sur la pertinence des
objectifs, ceux-ci relevant de choix politiques.
Il a précisé que la mise en place d'un dispositif de suivi
financier en constituait une première étape, et qu'à moyen
terme (2003-2006), «
une évaluation en terme
d'efficacité pourra être généralisée et une
évaluation en terme « d'efficience », voire
d'utilité, deviendra alors possible
».
Votre rapporteur spécial se réjouit que le ministre en charge de
l'aménagement du territoire ait exprimé sa volonté de
doter la DATAR d'une véritable politique d'évaluation de son
action, ce dont le FNADT bénéficiera en premier lieu.