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L'application de la "loi littoral" : pour une mutualisation de l'aménagement du territoire

 

2. Des décrets toujours attendus

Si le décret relatif aux estuaires est paru, celui fixant la liste des communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux fait encore défaut.

La gestion des plages a donné lieu à d'importants contentieux, sur l'applicabilité de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques aux concessions de plage et aux sous-traités d'exploitation. La question a finalement été réglée tardivement, par l'article 115 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. On rappellera qu'afin d'offrir un certain nombre de services aux usagers de la plage, un régime de concession permet l'installation d'équipements et d'activités sur les plages pendant la saison balnéaire. Le concessionnaire, en règle générale la commune, peut confier à des tiers, pour une durée limitée au maximum à celle de la concession, tout ou partie de cette exploitation, par le biais d'un sous-traité. Or l'absence de parution du décret d'application de l'article L. 321-9 du code de l'environnement, relatif aux concessions de plage, engendre une regrettable insécurité juridique, qui gêne les maires pour la délivrance aux exploitants d'un titre d'occupation de la plage.

Enfin, l'article L. 146-6-1 du code de l'urbanisme qui prévoit l'élaboration d'un schéma d'aménagement pouvant autoriser la reconstruction d'une partie des constructions ou des bâtiments existants dans la bande des cent mètres n'est pas applicable, faute de décret. En réponse à une question écrite, le Gouvernement a indiqué, le 8 septembre 2003, que le décret devrait être pris en même temps que celui relatif aux espaces remarquables, ce qui n'a pour le moment pas été le cas11(*). Le groupe de travail ne peut donc qu'attirer l'attention sur la nécessité d'une publication rapide de ce décret.

3. Des décrets publiés et contestés : les espaces remarquables

L'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif aux espaces remarquables prévoit deux décrets, l'un pour fixer la liste des espaces et milieux à préserver, l'autre pour définir la nature et les modalités de réalisation des aménagements légers pouvant y être implantés.

Le décret n° 89-694 du 20 septembre 1989 a étendu la notion d'espaces remarquables, à travers l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme, qui allonge la liste des espaces protégés prévus par l'article L. 146-6. Il intègre, en outre, d'autres périmètres déjà protégés par des législations différentes, conduisant ainsi à la superposition des zonages dans certains espaces : parties naturelles des sites inscrits ou classés, parcs nationaux, zones désignées au titre de la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 sur la protection de l'avifaune, etc. Enfin, il ajoute un critère, celui de l'intérêt écologique, aux deux critères posés par la loi. Point d'orgue de cette extension, la circulaire n° 89-56 du 23 décembre 1989 a ajouté les zones répertoriées au titre d'inventaires, comme les zones d'intérêt écologique floristique et faunistique (ZNIEFF), qui n'avaient jusque là aucune portée juridique.

Cette extension de la notion d'espaces remarquables par les textes d'application a été appliquée assez méthodiquement par les services du ministère de l'équipement. Les classements élaborés au milieu des années 1990 par les services de l'Etat ont ainsi pu englober des espaces naturels n'ayant de remarquable que le fait de n'être pas urbanisés, ou des espaces agricoles intensifs sans valeur écologique évidente. L'Association des Maires de France relève, pour sa part, que la classification en zone remarquable n'est pas toujours très conforme à la réalité, et cite l'exemple de la commune de Sainte-Hélène, dans le Morbihan, où 50 % du territoire communal est classé en zone NDS, le blocage de la construction entraînant une baisse significative de la population (10 % entre 1990 et 1999).

Il semble, en définitive, que ces espaces n'aient été principalement appréhendés qu'en fonction de leur intérêt écologique alors que l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme fait référence aux « espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral ».

Enfin, la jurisprudence a, dans certaines zones, parachevé cette évolution, à l'instar de celle du tribunal administratif de Nice qui a, par exemple, classé tous les espaces non urbanisés de la commune du Lavandou en espaces remarquable ou caractéristiques, ce qui entraîne aujourd'hui des problèmes, liés notamment à l'impossibilité d'étendre le cimetière communal, situé en espace remarquable. En outre, le Conseil d'Etat a validé, s'agissant de la plage de Pampelonne à Ramatuelle, un classement extensif, puisqu'il s'agissait en l'occurrence d'une zone sur laquelle on compte notamment un lotissement et non moins de 10.000 places de parking aménagées.

Or ce classement, qui a parfois fait figure d'inventaire plutôt que de sélection, revêt aujourd'hui une importance majeure, en raison du régime extrêmement rigide de gestion de ces espaces.

L'article R. 146-2 du code de l'urbanisme avait limité la possibilité de construire, dans les espaces remarquables, aux seuls locaux d'une superficie maximale de 20 mètres carrés de surface hors oeuvre nette12(*) (décret n° 92-838 du 25 août 1991). Neuf ans plus tard, le décret n° 2000-1272 du 26 novembre 2000 a restreint encore cette possibilité, en remplaçant la notion de surface hors oeuvre nette par celle de surface hors oeuvre brute. N'étaient plus autorisés que les aménagements ne créant pas de surface hors oeuvre brute ainsi que des locaux d'une superficie maximale de 20 mètres carrés.

Cette modification a eu des conséquences très importantes puisque ne pouvaient plus être déduits les bâtiments d'exploitation, par exemple un hangar agricole, conchylicole ou sylvicole. Outre une entrave majeure au développement de ces activités, cette disposition a même constitué un obstacle à la mise aux normes des bâtiments imposée notamment par les textes européens. Comme le soulignait M. Jean-Guy Branger, sénateur, « les ostréiculteurs se trouvent face à une situation ubuesque : les services vétérinaires exigent la mise aux normes d'un établissement ostréicole pour en autoriser l'exploitation, alors que le ministère de l'équipement refuse d'autoriser les travaux qu'exige cette mise aux normes 13(*)». Cette disposition a ainsi créé de graves difficultés dans les secteurs conchylicoles et aquacoles, relayées avec insistance par les parlementaires.

En outre, le premier alinéa de l'article n'autorisait que la réalisation de cheminements piétonniers, interdisant ainsi le passage des cyclistes. De façon plus générale, ces dispositions n'ont pas toujours permis d'assurer une gestion efficace de ces espaces, parfois condamnés à l'abandon, alors même que leur classement en espaces remarquables impliquait une hausse de la fréquentation du public. Les difficultés de gestion ont pu ainsi conduire à la dégradation de certains espaces remarquables, liée à l'impossibilité d'y réaliser les aménagements publics nécessaires.

A l'inverse, il a été relevé que le classement d'un espace remarquable en site Natura 2000 était de nature à en faciliter la gestion, en raison de la concertation qui préside à la gestion de ces espaces : il appartient au document d'objectifs élaboré pour chaque site, en concertation avec les collectivités locales et des représentants des propriétaires, de définir des orientations de gestion et les mesures à prendre pour maintenir ou restaurer les habitats naturels et les espèces dans un bon état de conservation. Les mesures de gestion définies dans le document d'objectifs arrêté par le préfet sont mises en oeuvre dans le cadre de contrats Natura 2000 auxquels peuvent souscrire de façon individuelle et volontaire les propriétaires ou leurs ayants droit, qui recevront une rémunération de leurs engagements. Ces mesures positives de gestion peuvent aller au delà des exigences prévues pour les espaces remarquables au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, mais relèvent de la concertation locale et de l'adhésion volontaire des cocontractants. A l'inverse, l'article L. 146-6 précité fixe un régime général de protection, qui ne permet aucune adaptation au niveau local et qui, du coup, apparaît trop restrictif pour certains espaces et pas assez pour d'autres.

Les décrets d'application de l'article L. 146-6 précité relatifs aux espaces remarquables ont ainsi eu des conséquences lourdes, tant sur le maintien et le développement des activités primaires que sur l'ouverture de ces espaces au public. Le Conseil interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 7 juillet 2001, a donc décidé de modifier l'article R. 146-2 du code de l'urbanisme. Il a toutefois fallu attendre mars 2004 pour que le décret soit modifié.

Le décret n° 2004-310 du 20 mars 2004 relatif aux espaces remarquables du littoral et modifiant le code de l'urbanisme tente d'apporter une réponse à ces difficultés, en élargissant la liste des aménagements autorisés. L'accueil du public et la gestion de ces espaces devraient être facilités par la possibilité d'implanter des cheminements cyclables et des sentes équestres, des objets mobiliers d'information du public, des installations d'observation de la faune et des équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité, ainsi que des aires de stationnement.

S'agissant des activités agricoles et conchylicoles, sont désormais permis la réfection des bâtiments existants et l'extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l'exercice d'activités économiques, les aménagements nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières dans la limite de 50 m² de surface de plancher, et les constructions et aménagements dans les zones de pêche, de conchyliculture, de saliculture ou d'élevage sur prés salés nécessitant la proximité immédiate de l'eau. Enfin, les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état des sites classés ou inscrits sont admis.

Ce décret ne fixe plus aucune surface pour les constructions et aménagements dans les zones de pêche, de conchyliculture, de saliculture ou d'élevage sur prés salés nécessitant la proximité immédiate de l'eau. Or la loi, en limitant les possibilités de construction aux « aménagements légers » impose, en tout état de cause, une telle limitation. Il faudra donc évaluer, au cas par cas, pour chaque délivrance de permis, si l'aménagement est « léger » ou non, ce qui laisse augurer une perspective lourde de contentieux et d'insécurité juridique.

* 11 Question écrite n° 18554 du 19 mai 2003 posée par M. Jean-Michel Couve, député.

* 12 La surface hors oeuvre nette est obtenue en partant de la surface hors oeuvre brute, de laquelle on déduit les éléments énumérés à l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme, parmi lesquels on retrouve, dans les exploitations agricoles, des surfaces de plancher des serres de production, des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et entretenir le matériel agricole etc ...

* 13 Question écrite n° 36411 du 15 novembre 2001 posée par M. Jean-Guy Branger, sénateur.