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Immigration - la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée

 

B. L'ADAPTATION DES ÉQUIPEMENTS AUX NORMES ET AUX BESOINS

1- Les normes applicables en matière d'équipement

Celles-ci sont fixées par l`article 13 du décret de 2005 (article R. 553-4 du Ceseda). Ce texte prévoit, outre une capacité d'accueil qui ne pourra pas dépasser 140 places, les normes suivantes :

- une surface utile minimum de 10 mètres carrés par retenu comprenant les chambres collectives non mixtes, contenant au maximum six personnes, et les espaces librement accessibles aux heures ouvrables;

- des équipements sanitaires, comprenant des lavabos, douches et w.-c., en libre accès et en nombre suffisant, soit un bloc sanitaire pour 10 retenus, et un téléphone en libre accès pour cinquante retenus ;

- des locaux et matériels nécessaires à la restauration (conformes aux normes prévues par un arrêté) et une ou plusieurs salles dotées d'équipement médical, réservées au service médical ;

- au-delà de quarante personnes retenues, une salle de loisirs et de détente distincte du réfectoire, dont la superficie est d'au moins 50 m2, majorée de 10 mètres carrés pour quinze retenus supplémentaires;

- deux locaux permettant pour l'un de recevoir les visites des familles et des autorités consulaires et pour l'autre réservé aux avocats;

- deux autres locaux respectivement affectés à l'organisme mentionné au premier alinéa de l'article 11 (Anaem) et à l'association mentionnée au second alinéa de l'article 11 (assistance juridique);

- un espace de promenade à l'air libre et un local à bagages.

Les centres de rétention susceptibles d'accueillir des familles doivent en outre disposer de chambres spécialement équipées et notamment de matériels de puériculture.

Les visites sur place ont permis de vérifier le respect de ces normes. Ce diagnostic a été ponctuellement complété par des données fournies par la PAF, le contrôleur général des lieux privatifs de liberté ou la Cimade.

2- La conformité à la règlementation

Lors de son dernier contrôle, la Cour avait fait de nombreuses remarques sur la non-conformité des conditions d'hébergement aux normes. La fermeture de plusieurs CRA et l'adaptation de la plupart des autres ont conduit à une nette amélioration de leur situation. Les CRA nouvellement construits respectent la quasi-totalité des normes, y compris celui de Coquelles, pourtant conçu au départ dans le cadre du décret du 19 mars 2001. Mais ce CRA a permis de tester des solutions novatrices qui ont ensuite servi de fondement aux normes du décret de 2005. Bien que construit à partir de 2002, il n'a pas eu à faire l'objet d'importants travaux d'adaptation après 2005.

Parmi les CRA visités, seul le CRA de Mayotte continue à déroger à la réglementation des normes d'équipements sur pratiquement tous les points. Un développement spécifique est consacré à ce sujet dans la partie du rapport relative à l'outre-mer.

Les éléments de conformité discutable qui subsistent dans les autres CRA sont ponctuels :

- l'existence d'un local strictement réservé aux avocats et accessible en toutes circonstances, celui-ci étant utilisé par d'autres intervenants.

A Bobigny, le local réservé aux avocats est divisé par une cloison qui ne monte pas jusqu'au plafond et sert de local de visite aux familles, ce qui interdit toute vraie confidentialité. Cette disposition n'est pas conforme à la réglementation.

- la présence d'un réel espace de promenade à l'air libre. À Bobigny, les deux petites cours, de taille très réduite, bénéficient certes de la lumière du jour, mais ne sont pas à ciel ouvert, l'une ayant un plafond, l'autre un grillage serré destiné à empêcher les évasions. À Plaisir, une terrasse de 104 m² est encadrée de murs de 4 m de haut et recouverte d'un filet métallique12(*). A Bordeaux, la taille de la cour est très réduite (45 m2) ;

- la limitation de fait de l'accès au téléphone.

Les téléphones portables ne sont éventuellement laissés aux retenus que s'ils n'intègrent pas de fonction « photographie », ce qui est désormais rare.

Pour utiliser les téléphones fixes existant dans les centres, les retenus peuvent dans la plupart des cas demander au représentant de l'Anaem de leur acheter une carte téléphonique. Dans plusieurs CRA, il n'est pas possible d'obtenir une carte en l'absence de ce dernier, ce qui est le cas lorsque le retenu arrive en début de soirée. Celui-ci passe alors toute la nuit sans avoir accès au téléphone. Dans certains centres, un appareil distributeur de cartes a été mis en place pour résoudre ce problème.

Dans certains centres, que ce soit la nuit (Lyon, Marseille) ou pour les chambres d'isolement (Bordeaux, Marseille, Vincennes, Lyon,..), l'accès au téléphone ne peut s'effectuer sans faire appel à un personnel de garde qui déverrouille la porte de la chambre.

- l'absence d'un local meublé équipé d'un téléphone affecté à chacune des associations d'assistance juridique (Lille Lesquin 1) et à l'Anaem (Les Abymes - Guadeloupe) 13(*);

- l'insuffisance des chambres de mise à l'écart. Dans certains CRA, l'absence de pièce spécifique exige, lorsque une telle mesure est nécessaire, d'utiliser des locaux de garde-à-vue qui, contrairement à la réglementation, n'ont pas d'accès libre ni à des sanitaires ni au téléphone (cf. Bobigny, Paris-dépôt). A Bobigny, par exemple, les retenus turbulents sont conduits deux étages plus bas dans une salle de garde à vue.

- l'absence de chambres spécialement équipées, et notamment de matériels de puériculture adaptés pour les familles au CRA de Plaisir, qui est pourtant susceptible d'en accueillir14(*).

3- La taille des centres

La taille d'un CRA est plafonnée à 140 places. La Cour a observé à quel point cette question du nombre de retenus avait une répercussion évidente sur les difficultés de gestion d'un centre, en particulier lorsque ceux de capacité élevée sont pratiquement pleins. La PAF reconnaît elle-même que les très grands centres (supérieurs à 120 places) engendrent des risques de troubles à l'ordre public, une moindre individualisation du suivi psychologique et une moindre disponibilité des personnels envers les retenus.

Au Mesnil-Amelot, situé près des pistes de l'aéroport de Roissy, qui comporte neuf bâtiments (auxquels il faut ajouter cinq bâtiments pour la zone gendarmerie), la capacité physique d'accueil de 156 places a fait certes l'objet d'une limitation à 140 par le décret du 30 mai 2005. Mais les parties communes ne sont pas individualisées par secteur, ce qui, pour un tel nombre, accroît les conséquences des tensions à l'intérieur du centre.

Les responsables admettent ainsi que les difficultés apparaissent souvent quand le centre est plein ou proche de l'être, avec des populations dont le parcours antérieur n'a parfois rien de commun (sortants de prisons, toxicomanes, mais aussi personnes qui n'ont jamais connu de problèmes, comme des pères de famille disposant d'un travail).

Les nouveaux centres de Mesnil-Amelot, en construction à environ deux kilomètres du centre actuel ne tirent que partiellement les conséquences de ces difficultés. Ils devaient initialement se substituer au centre actuel, qui devait être fermé, mais cette décision semble aujourd'hui être remise en cause. Ceux-ci devraient avoir une capacité totale de 240 personnes (2 fois 120 places). Il est certes prévu plusieurs zones de vie différentes, mais celles-ci, contigües et séparées par des grilles, risquent de n'atténuer que faiblement l'effet de masse cité supra.

A Vincennes, il existait en principe, avant l'incendie, deux CRA de 140 personnes.

En réalité, les deux structures ne sont séparées que d'une dizaine de mètres. La préfecture de police évoque ainsi le CRA 1 et le CRA 2 de 140 places chacun, correspondant au maximum des places autorisées par le décret du 30 mai 2005. Pourtant, un seul commandant de police secondé d'un capitaine est à la tête de l'ensemble, un greffe unique centralise les dossiers des retenus, les gardes et escortes sont assurées par le même service de police.

Suite à une visite de contrôle du CRA le 4 avril 2008, la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d'attente a remis le 5 juin 2008 un rapport aux ministres de l'intérieur et de l'immigration qui relève les limites de l'organisation de ces deux CRA n'en formant qu'un. :

« La Commission tient à rappeler qu'elle avait fait part, dès sa première visite, de ses réserves sur le choix d'un chiffre aussi important que celui retenu (140) pour fixer la capacité maximale d'accueil d'un CRA, et qu'elle s'était inquiétée de ce que pourrait être le fonctionnement de deux CRA jumeaux de si grande capacité.

Bien qu'officiellement présenté comme le regroupement sur un même site de deux CRA distincts, il convient d'observer qu'il s'agit là d'une habile organisation administrative destinée à ne pas contrevenir aux normes réglementaires actuellement en vigueur.

En réalité, bien que chacun des deux centres soit doté d'un chef de centre et d'une organisation interne propre, leur autonomie demeure artificielle dès lors qu'ils sont tous les deux placés sous l'autorité d'un commandant central et que beaucoup de leurs services sont« mutualisés », s'agissant plus particulièrement du greffe, des services hôteliers externalisés, d'un service médical également commun en partie et des effectifs de police communs : une Compagnie de Garde (CGCRA) avec affectations indifférenciées et une compagnie de transferts commune (COTEP).

En définitive, dans son articulation administrative, le pôle de Paris Vincennes, comparable en termes militaires à un bataillon à deux compagnies, offre une capacité de 280 places, pour le fonctionnement duquel sont mobilisés plus de 400 fonctionnaires des services de police placés sous l'autorité unique du Commandant MAREY qui harmonise intelligemment la marche de ses deux unités subordonnées. (...)

Le reproche majeur qu'on peut adresser au pôle de rétention de Vincennes est de réaliser en un même lieu géographique la concentration permanente de 260 à 270 retenus administratifs, dont certains séjournent pour la durée maximale prévue par la loi et s'estiment victimes d'une injustice en égard à leurs conditions de vie antérieures.

La Commission souhaite très fermement que la capacité du pôle de Vincennes soit ramenée au chiffre fixé par l'article R 553-2 du CESEDA soit 140 places maximum.»

Cette critique a d'autant plus de portée que le CRA de Vincennes a connu, jusqu'à l'incendie de 2008, un taux d'occupation très élevé (91%) et une durée moyenne de rétention supérieure à la moyenne nationale (14,6 jours).

*

Il est dorénavant envisagé de limiter la capacité des CRA à moins de 80 places avec des unités plus petites, modulaires et indépendantes (exemple de Coquelles, Rennes, futur Vincennes). Il peut être considéré qu'au-delà de cet effectif, le CRA devient une sorte « d'usine à éloigner » peu propice à l'attention individuelle que doit recevoir chaque retenu, ne serait ce que pour éviter qu'il s'oppose à son retour.

4- Des caractéristiques matérielles souvent mal adaptées pour des séjours de plus longue durée

Certaines caractéristiques mal adaptées ont pour origine les locaux eux-mêmes et leur organisation, en particulier dans les CRA implantés dans les hôtels de police :

- l'étroitesse de certains locaux, qui complique fortement la gestion quotidienne. A Bordeaux, par exemple, où le CRA, aujourd'hui fermé, était implanté dans l'hôtel de police de Mériadeck, il n'y avait pas de salle spécifiquement affectée comme réfectoire, les retenus prenant généralement leurs repas dans la salle de loisir et de détente. Une telle salle n'est certes pas formellement obligatoire pour un centre de moins de 40 places mais les inconvénients sont réels (cf. infra sur le fonctionnement).

A Bobigny, rénové en 2006, l'étroitesse des locaux, situés au coeur de l'hôtel de police de la ville, est d'autant plus paradoxale que des locaux inutilisés, mais d'ores et déjà éclairés et chauffés, existent dans le bâtiment, à proximité de l'ensemble, et qu'une restructuration d'ampleur limitée permettrait probablement d'améliorer cette situation.

A Marseille, les zones de circulation sont très réduites, accroissant l'impression de confinement.

- des locaux parfois dégradés, en dépit de leur construction récente.

A Marseille, (construit en mai 2006) l'état général est déjà moyen.

A Palaiseau, situé sur le terrain de l'hôtel de police et ouvert le 10 octobre 2005, des travaux sont nécessaires : les plaques du mur de la cour de promenade se décollent, les volets électriques ne fonctionnent plus et sont restés bloqués soit en position ouverture ou fermeture, plongeant ainsi des chambres constamment dans le noir ou au contraire dans la lumière. Le financement est prévu par le SGAP (800 K€) mais le marché lancé à l'automne 2008 a été déclaré infructueux.

- une organisation des locaux comportant de nombreuses difficultés. A Bobigny, par exemple, le poste de surveillance et les bureaux sont à l'extérieur du centre et il n'y a pas de sonnerie permettant aux retenus d'effectuer une demande à l'extérieur. Ceci les oblige à frapper fortement la porte, y compris pour accéder à une partie des appareils de distribution de certaines boissons ou de friandises. Cette organisation contraste avec d'autres centres où le poste de surveillance est au milieu de la zone de rétention, ce qui facilite considérablement les relations entre les agents et les retenus ;

D'autres caractéristiques matérielles sont peu adaptées ou insuffisantes, et appellent des remarques :

- le caractère très sommaire de l'équipement de rangement des chambres. L'article R. 553.3 du Ceseda prévoit des équipements de type hôtelier, ce qui signifie, aux yeux du contrôleur général des lieux de privation de liberté, au minimum une armoire individuelle fermant à clef par personne. De tels équipements sont absents dans tous les CRA visités ;

- l'absence de possibilité de faire nettoyer ses vêtements personnels. Plusieurs CRA ont ces dernières années mis en place un dispositif de blanchisserie pour les affaires personnelles des retenus, conséquence logique de l'allongement des durées de rétention. Ce n'est pas en revanche le cas à Bobigny où les retenus sont contraints d'effectuer un nettoyage de leurs vêtements dans les toilettes et de les faire sécher dans leur chambre ;

- de nombreuses lacunes en matière d'équipements minimaux de confort. Ainsi, dans la plupart des centres, les retenus ne bénéficient pas d'oreiller ou de traversin, l'équipement en distributeur de friandises et de boissons est très inégal et est totalement absent dans plusieurs centres ;

- l'équipement de la salle de loisirs et de détente est minimal dans de nombreux centres et se limite souvent à un poste de télévision. Le CRA de Vincennes est équipé de trois consoles de jeux vidéo, mais le seul autre équipement de loisir assez souvent présent est le baby-foot, qui peut être installé dans la cour (Bobigny), ou dans une salle spécifique (Lyon). A Paris-dépôt, une table de tennis de table est à disposition des retenus dans la cour.

Selon les rapports du contrôleur général des lieux de privation de liberté, les retenus bénéficient, à Plaisir, d'un baby-foot et de jeux de société, mais l'exiguïté de la salle (18 m2) la rend rapidement encombrée ; à Rouen-Oissel, les équipements se limitent à deux baby-foot dans la partie « hommes », mais rien dans la partie « femmes »;

- le caractère lacunaire de la signalétique et des moyens d'accès en transport collectif gêne l'exercice des droits de visite par les familles. L'implantation de certains CRA n'est pas signalée dans la commune (Plaisir, Rouen, Bobigny) ou ces équipements sont lacunaires (au Mesnil-Amelot, un seul panneau au rond-point précédent le centre, par exemple). Dans certains cas, le CRA est éloigné du centre ville (à Lyon, le CRA est prés de l'aéroport de St Exupéry, soit à environ 40 minutes de trajet du centre ville) et les transports en commun sont soit lacunaires (Rouen-Oissel), soit à des fréquences très réduites (au Mesnil-Amelot, un bus toutes les 45 minutes provenant de Roissy).

5- L'application des normes contre l'incendie

Deux incendies graves sont intervenus depuis un an dans des CRA, à Vincennes (cf. encadré supra) et Bordeaux (cf. encadré infra). Ces incidents se sont déclarés dans un contexte d'assez grand laxisme en matière de prévention contre les incendies.

Dans plusieurs centres, il est autorisé de fumer non seulement dans la cour, mais aussi dans les chambres et les parties communes.

A Bobigny, les retenus disposent d'allume-cigarettes électrique dans le centre.

Dans certains centres, il a été constaté lors de la venue des rapporteurs de la Cour que les retenus allant dans la cour extérieure pouvaient parfois obtenir des fonctionnaires de police un briquet ou une boite d'allumettes, rendus en principe instantanément.

Les différentes visites menées ont permis de constater que des exercices d'évacuation n'étaient jamais réalisés, que les commissions départementales de sécurité passaient très rarement et que les plans de prévention étaient inexistants ou à l'étude (Vincennes).

L'incendie du CRA de Bordeaux

Le 19 janvier 2009, soit une semaine après la visite du rapporteur de la Cour, un incendie s'est déclaré au centre de rétention administratif de Bordeaux. Le départ de feu, provoqué par un retenu, a été signalé à 20h15 et a provoqué l'évacuation des douze personnes retenues ainsi que des 23 personnes qui étaient gardées à vue dans le local qui jouxte le CRA. Trois personnes retenues ont été intoxiquées légèrement ainsi que deux policiers. Les dégâts sont importants, en particulier dans l'entrée et dans deux chambres, et le CRA est inutilisable.

Une enquête judiciaire a été ouverte, mais, pour le moment, pas d'enquête administrative. Selon le procureur de la République, le feu a été allumé avec des papiers. Selon le directeur zonal de la PAF, un briquet aurait été transmis à un retenu dans la cour, mais n'aurait pas été récupéré, et les retenus auraient pu disposer d'un temps relativement long avant que le feu soit repéré. Deux personnes, de nationalité marocaine, ont été interpellées, l'une faisant partie des personnes hospitalisées.

Il ne revient pas évidemment à la Cour de faire une enquête sur la nature et les responsabilités de ces incidents, qui ne rentre pas dans sa compétence, ni d'établir un lien direct avec les constatations faites. Il reste qu'il n'est pas inutile d'indiquer que ce centre a connu depuis quelques temps de multiples incidents (cf. infra). L'enquête de la Cour a en outre mis en évidence plusieurs caractéristiques: étroitesse des locaux et de la cour, autorisation de fumer, mise à disposition d'allumettes ou de briquet, personnel de garde numériquement limité et peu motivé, absence de chef de centre en permanence sur place,....

Depuis cet incendie, les retenus sont transférés au CRA de Toulouse, ce qui entraîne des coûts d'escorte considérables. Pour l'avenir, trois solutions sont possibles : la remise en l'état à l'identique (coût 800 000 €, délai de travaux 8 mois), une remise en état avec la création d'un accueil plus vaste et d'un réfectoire, ce qui exige une réduction du nombre de places de 24 à 20 (coût 1,5 M€, délai de travaux un an), ou la construction d'un nouveau CRA près de l'aéroport de Mérignac (coût 5 M€, délai de travaux 3 ans).

Un courrier récent du ministère de l'immigration, en date du 12 mars 2009, donne une série de directives aux préfets afin d'une part, qu'ils fassent réaliser des contrôles par les commissions départementales de sécurité dans tous les CRA, LRA et zone d'attente non visités depuis le 1er janvier 2007, d'autre part, qu'ils procèdent aux éventuelles modifications des règlements intérieurs afin que ces derniers ne prévoient bien l'autorisation de fumer qu'à l'extérieur des locaux et enfin, qu'ils transmettent au ministère le bilan de l'affichage des plans d'évacuation, le bilan des exercices d'évacuation et le programme de formation des personnels.

Cette initiative, bienvenue, conforte bien l'impression relevée lors des visites des rapporteurs de la Cour selon laquelle le domaine de la prévention contre les incendies n'a pas jusqu'à présent figuré parmi les priorités des services, malgré le rappel des consignes par le DCPAF à l'été 2008.

Au total, l'amélioration du cadre immobilier apparaît comme un élément essentiel, compte tenu du lien existant entre la plus ou moins bonne qualité de la conception architecturale d'un CRA et ses besoins en personnels de garde. De bonnes conditions d'hébergement répondent non seulement à un impératif moral vis à vis des retenus mais aussi à des considérations pratiques car en contribuant au calme et à l'apaisement des esprits, elles peuvent permettent de réduire les coûts découlant des incidents.

* 12) Source : contrôleur général des lieux de privation de liberté

* 13) Source : document de la PAF.

* 14) Source : contrôleur général des lieux de privation de liberté.