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Immigration - la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée

 

PARTIE II - LES CENTRES DE RETENTION ADMINISTRATIVE

Au 31 décembre 2008, il y avait 22 CRA en France métropolitaine, dont un (Nantes) était fermé pour travaux. Les 21 centres ouverts disposent de 1 515 places. Quatre centres étaient opérationnels outre-mer pour une capacité de 144 places.

Au total, la France dispose de 26 centres (dont 25 opérationnels) pour une capacité de 1 659 places.

Ces différents centres sont d'une grande diversité.

Leur taille varie en métropole de 24 places à Bordeaux à 140 au Mesnil-Amelot.

Le parc immobilier utilisé est très hétérogène: anciennes casernes (Hendaye), ancien hôtel (Lyon), bâtiments neufs (Palaiseau, Marseille..), palais de justice (Paris), hôtels de police (Bobigny, Bordeaux), locaux ad-hoc (Mesnil-Amelot, Vincennes)...

Même si tous les centres de rétention administrative ont en principe une vocation nationale (article 3 du décret de 2005), la population qu'ils accueillent provient d'interpellations d'origine variable, pour certains effectuées pour l'essentiel dans leur département d'implantation (ex : Bobigny), pour d'autres dans leur région (ex : Lyon) ou enfin dans toute la métropole (ex : Mesnil-Amelot).

La population est composée de personnes retenues pour la première fois, de réitérants, de sortants de prison, aux caractéristiques sociales variables.

Les services responsables pour la garde et les escortes sont enfin très divers, sécurité publique, police aux frontières, préfecture de police, gendarmerie nationale.

I. LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENTS ET DE MISE AUX NORMES

La période 2006-2008 a été marquée par un effort important de mise aux normes et d'accroissement des capacités des CRA.

Le plan triennal d'extension de la capacité des places de rétention adopté lors du comité interministériel de contrôle de l'immigration du 27 juillet 2005 avait fixé un objectif de 2 700 places au 1er juin 2008.

Celui-ci devait permettre en outre une mise aux normes de l'ensemble des CRA qui, selon le décret de 2005, devait être achevé au 31 décembre 2006.

- Implantation des centres de rétention administrative -

A. LE BILAN DU SCHÉMA TRIENNAL 2005-2008

1- Le nombre de places

L'exécution du plan triennal a fait passer la capacité d'hébergement en métropole de 943 places en juin 2005, à 1 515 fin 2008 (1 191 gérées par la police nationale et 324 par la gendarmerie nationale) et à 1 659 y compris l'outre-mer, soit un nombre nettement inférieur aux objectifs fixés.

Tableau n° 1 :  Nombre de places en CRA disponibles

 

Juin 2005

Décembre 2006

Juin 2007

Décembre 2007

Juin 2008

Décembre 2008

CRA métropole

Capacité police

753

1182

1317

1375

1125

1191

Capacité gendarmerie

190

198

288

316

316

324

Total 1

943

1380

1605

1691

1441

1515

CRA outre-mer

Total 2

127

144

144

144

144

144

TOTAL GENERAL

1070

1524

1749

1835

1585

1659

Source : Cour des comptes à partir de données transmises par MIIINDS et MIOMCT/DEPAFI

L'ouverture de nouveaux centres (Lille, Marseille, Nîmes, Toulouse, Rennes, Perpignan, Metz, Hendaye) s'est d'abord accompagnée de la fermeture de ceux ne correspondant plus aux normes (Marseille-Arenc, Saint-Louis, Versailles et locaux réservés aux hommes du palais de Justice de Paris).

Les incidents et incendies successifs au CRA de Vincennes ont, en outre, réduit les capacités globales de rétention de 280 places. Un seul bâtiment de 60 places a pu être ouvert de nouveau en 2008, ce qui aboutit au 31 décembre 2008 à une diminution de capacité de 220 places.

Une partie du programme a enfin pris du retard (extension de Metz, nouveaux centres de Mesnil-Amelot) ou a été annulé (Orly 136 places, Nanterre 30 places, Roissy 96 places).

Les deux prochaines années devraient cependant être marquées notamment par l'ouverture, la réouverture ou l'extension de centres de capacités importantes, notamment le Mesnil-Amelot 2 et 3 (240 places), Vincennes 2 et 3 (120 places), Metz (65 places supplémentaires). Ceci devrait porter le nombre de places disponibles fin 2010 à 1 959 places en métropole.

2- La structure et l'évolution des crédits

§ Le Ceseda prévoit à son article R. 553-9 que « les crédits relatifs à la construction et à l'entretien immobilier des centres et locaux de rétention sont inscrits aux budgets des ministères de l'intérieur et de la défense, chacun en ce qui le concerne. »

Les investissements sont entièrement pris en charge par le budget du ministère de la défense pour les CRA gendarmerie (programme 152, gestion par le service du génie) et celui du ministère de l'intérieur pour les CRA police (programme 176, gestion par la direction de l'évaluation, de la performance, des affaires financières et immobilières DEPAFI). Un compte rendu d'exécution est fourni au ministère de l'immigration dans le cadre du suivi du plan triennal d'investissement immobilier.

Cette situation dans laquelle le ministère de l'immigration ne dispose pas de crédits d'investissement pour les lieux de rétention est conforme aux caractéristiques de départ d'administration de mission voulue pour ce nouveau ministère et à l'absence de personnel en son sein pour gérer ce type de crédits.

Elle a cependant l'inconvénient de limiter la capacité de pilotage direct du ministère de l'immigration sur ces sujets. Cette situation ne pose pas de vrais problèmes tant qu'un dispositif comme le plan triennal constitue une priorité politique qui s'impose aux autres ministères et en particulier à celui de l'intérieur. Mais il pourrait en aller différemment dans l'avenir.

C'est déjà le cas - par exemple - pour le financement des CRA de Vincennes et de Mayotte. L'arbitrage pris à la suite de la réunion interministérielle du 3 octobre 2008 prévoit en effet qu'outre l'apport financier de 3 M€ proposé par le ministère de l'immigration sur des crédits disponibles, le solde des financements sera à partir de 2009 financé par moitié par les deux ministères de l'intérieur et de l'immigration. Cependant, aucun crédit n'a été prévu dans la loi de finances 2009 au budget du ministère de l'immigration pour ce financement.

§ S'agissant des crédits de la police nationale (construction, extension, entretien et maintenance, cf. infra procédure Craem), 98,6 M€ d'AE et 75,4 M€ de CP ont été consommés pour réaliser ce programme, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Tableau n° 2 :  AE et CP consommés immobilier CRA police nationale (en M€)

CRA

Cumul AP au 31/12/05

Autorisations d'engagement

Cumul des paiements au 31/12/05

Crédits de paiements

2006

2007

2008

2006

2007

2008

Marseille

18,3

 

 

 

6,17

11,4

0,73

 

Toulouse

10,93

 

 

 

4,6

6,33

 

 

Lille

10,93

1,3

 

 

4,1

8,57

2,3

 

Vincennes

5

5,4

2,35

4

2,1

6,3

3,35

1

Nîmes

 

13,85

 

 

 

3,6

9,5

0,75

Hendaye

 

4,75

 

 

 

0,95

3

0,8

Orly

 

18,3

 

 

 

0,3

 

 

Morne Vergain

 

 

1,1

 

 

 

0,3

0,8

Mayotte

 

 

 

0,15

 

 

 

0,05

Rochambeau

 

 

1,3

1

 

 

0,5

0,9

TOTAL

45,16

43,6

4,75

5,15

14

37,45

19,68

4,3

CUMUL

45,16

88,76

93,51

98,66

14

51,45

71,13

75,43

Source : MIOMCT/DEPAFI

Le détail des opérations terminées figurent dans le tableau ci-dessous. Il montre que l'essentiel des crédits a été affecté à des équipements nouveaux, environ 6,8 M€ ayant été alloués à la réhabilitation de certains CRA. La priorité a manifestement porté sur la construction de nouveaux centres compte tenu des difficultés et du coût qu'aurait souvent entraîné la mise aux normes d'équipement existant.

Tableau n° 3 :   Opérations immobilières police nationale terminées depuis 2006

CRA

Type d'opération

Date livraison

Financement

Lille 2

Création 96 places

Octobre 2006

10 930 000

Marseille

Création CRA 136 places + DZPAF + ZA 30 places

Mai 2006

18 300 000

Nîmes

Création 126 places

Mai 2007

13 850 000

Vincennes

Extension pour arriver à 2 fois 140 places

Janvier 2007

8 340 000

 

Travaux suites aux incendies 2007 et 2008

Décembre 2008

6 310 000

Paris-dépôt

Mise aux normes et extension de 32 à 40 places

Avril 2007

815 000

Toulouse 2

Création 126 places + salle d'audience

Juin 2006

10 930 000

Bordeaux

Mise aux normes

Janvier 2006

40 000

Rouen

Augmentation capacité (+ 34)

Avril 2007

1 660 000

Lyon

Extension capacité (+25) et mise aux normes

Novembre 2005 et octobre 2007

3 380 000

Nice

Réhabilitation

Septembre 2007

470 000

Hendaye

Création 30 places

Mars 2008

4 750 000

Sète

Mise aux normes + création 4 places

Novembre 2008

950 000

Rochambeau

Mise aux normes

Décembre 2007

1 300 000

Morne-Vergain

Extension capacité (+20) - A titre provisoire

Juin 2006

1 100 000

Source : Cour des comptes à partir des données transmises par MIOMCT/DEPAFI

Les réalisations depuis 2006 (voir en annexe) font apparaître un important dépassement de coût par rapport à la prévision dans deux cas : Nîmes (13,85 M€ contre 12,98 M€ prévus) et Toulouse (10,28 M€ contre 9,23 M€ prévus).

§ S'agissant des crédits de la gendarmerie nationale, les opérations menées depuis 2006 représentent un coût total de 98,6 M€, affectés pour l'essentiel aux opérations de Mesnil-Amelot (50,4 M€) et Metz (28,9 M€)11(*).

Tableau n° 4 :  Construction et extension des CRA Gendarmerie nationale 2006-2008

 

Coût en M€

Geispolsheim

2,9

Perpignan

6,2

Mesnil-Amelot 2 et 3

50,4

Metz « provisoire »

4,5

Metz « définitif »

24,4

Rennes

10,2

TOTAL

98,6

Source : Gendarmerie nationale

Le montant des dépenses totales 2006-2008 pour la création et l'extension de capacité des CRA (et la maintenance pour les CRA police) a été de 174 M€.

Le coût par place d'un CRA est inversement proportionnel à sa capacité car, quel que soit le nombre de places de rétention, il comprend des surfaces de soutien pour son fonctionnement (greffe, espaces de stockage, sanitaires et vestiaires du personnel policier etc..) et des surfaces imposées par le décret du 30 mai 2005 (locaux association, visites et avocats, salles de restauration et cuisine, infirmerie etc..).

Les coûts au m2 des CRA « police nationale » sont ainsi assez proches pour des centres de taille similaire, comme Nîmes (2 852 €), Toulouse (2 247 €) ou Lille (2 507 €), mais sont plus élevés à Hendaye (4 196 €) qui ne dispose que de 30 places.

Les coûts par retenu suivent la même logique: 126 050 € à Marseille (mais 100 840 € si on prend en compte les places en zone d'attente), 113 090 € à Lille, 109 920 € à Nîmes, mais 81 611 € à Toulouse et 162 680 € à Hendaye. Le coût relativement élevé de ce dernier équipement s'explique certes par un nombre de retenus plus faible. Il suscite cependant des interrogations, dans un contexte où il n'est actuellement pas utilisé par les services de police compte tenu des exigences de procédure du JLD sur place.

S'agissant de la gendarmerie, le coût élevé par retenu du nouveau centre de Mesnil-Amelot (180 000 €) s'explique notamment par la nécessité de construire à côté du centre un bâtiment pour héberger les escadrons de gendarmes mobiles. Cette situation n'est pas sans susciter des interrogations car la garde des CRA ne relève pas en principe des missions des gendarmes mobiles.

3- Le cas particulier des opérations immobilières passées et à venir du CRA de Vincennes

Celles-ci représentent un montant particulièrement élevé sur la dernière période, et méritent une analyse compte tenu de l'impact des multiples incidents que ce centre a connu ces dernières années (cf. encadré).

Avant les évènements de juin 2008, les dépenses immobilières engagées sur ce site sont intervenues en plusieurs phases (voir tableau en annexe) :

- des travaux échelonnées entre octobre 2006 et avril 2007 ont permis de mettre aux normes les deux bâtiments du centre existant, ramené de 146 à 140 places ;

- le réaménagement d'un troisième bâtiment, dévolu auparavant aux activités de l'école nationale de police de Paris (ENPP), s'est déroulé entre mai 2005 et janvier 2007 (création d'un CRA 2 d'une capacité d'accueil de 140 places).

Ces deux catégories de travaux ont coûté au total 8,34 M€.

L'incendie du 22 juin 2008 ayant totalement détruit le CRA 2 et un bâtiment du CRA 1, la priorité a été de remettre en service le deuxième bâtiment du CRA 1, non touché par l'incendie mais totalement vandalisé. Celui-ci a été réouvert à la fin 2008 avec une capacité de 60 places.

Le deuxième bâtiment du CRA 1 ne sera pas reconstruit et à la place une aire de loisirs a été crée pour les retenus. Quant au CRA 2, il sera reconstruit sur son emplacement d'origine pour une réception prévue à la fin de l'été 2010.

La capacité totale d'accueil du bâtiment C sera ramenée de 140 à 120 places réparties en deux zones séparées.

Les évènements au CRA de Vincennes depuis 2007

Des violences se sont manifestées en 2007 et 2008 sous différentes formes : mouvements de protestation, grèves de la faim collectives, automutilations, incendies.

Le début de l'année 2007 a été marqué par l'incendie partiel du CRA 1, qui était en cours de rénovation. Le centre a été fermé du 24 janvier au 26 mars 2007 puis a rouvert alors à 60 places puis à 86. La capacité totale de 140 a été retrouvée fin novembre 2007.

Un mois après la réouverture à pleine capacité du bâtiment 1, celui-ci s'embrasait à nouveau à Noël 2007 : révolte des personnes retenues, manifestations à l'intérieur du CRA, grèves de la faim, automutilations.

A la suite de travaux réalisés en 2007, du 1er janvier au 22 juin 2008, la préfecture de police a disposé de la pleine capacité des deux CRA.

Un retenu de nationalité tunisienne est décédé le 21 juin, entraînant une manifestation de soutien aux retenus aux abords de l'Ecole nationale de police de Paris. Le 22 juin, des émeutes suivies d'incendies volontaires ont totalement détruit le CRA 2 et l'un des bâtiments du CRA 1. Les 248 retenus présents ont du être évacués et transférés dans d'autres CRA.

Deux instructions sont en cours, la première pour le décès du retenu le 21 juin, la seconde pour violences volontaires à agent de la force publique en réunion et destructions de bien publics par incendies pour les événements du 22 juin. Huit personnes ont été mises en examen et six étaient toujours écroués à la mi-mars 2009.

A compter du 12 décembre 2008, un bâtiment a rouvert avec la capacité définitive de 60 places.

La commission départementale de sécurité a émis un avis favorable sur le dossier de sécurité incendie. Faisant suite aux demandes du CHSCT de la Cimade, un exercice d'évacuation sur simulation d'incendie a été organisé le 9 décembre 2008 pour la réouverture du 12 décembre.

Un plan de prévention est en cours d'élaboration qui devrait être achevé pour la fin du mois de mars 2009.

Dans l'attente de la livraison du nouveau CRA 2, une structure provisoire constituée de bâtiments modulaires sécurisés doit être livrée d'ici juin 2009 et offrira une capacité d'accueil de 60 places.

Ainsi, le site de Vincennes offrira une capacité d'accueil de 120 places qui sera portée à 180 places en « régime de croisière » (contre 280 avant l'incendie).

Les dépenses d'investissement liées aux incendies vont donc représenter un coût total de 20,35 M€ d'ici 2010, auquel il faut ajouter un quasi doublement des dépenses de maintenance immobilière entre 2006 et 2008 (voir tableaux en annexe 2).

Le coût total des investissements réalisés par l'Etat à Vincennes de 2005 à 2010 va donc se monter à 28,69 M€, soit un montant de 159 400 € par retenu, ce qui représente, à titre d'illustration, le coût le plus élevé parmi ceux des CRA neufs.

4- L'utilisation de la procédure de « conception réalisation aménagement entretien maintenance » (Craem)

La gendarmerie nationale a adopté pour ses nouvelles constructions un dispositif classique (procédure de marchés de travaux par le service constructeur de la défense), en particulier pour le CRA de Mesnil-Amelot. Initialement, le CRA définitif de Metz devait être construit selon la procédure Craem sur un terrain appartenant à l'Etat. A la suite de problèmes rencontrés localement pour la conduite de l'opération par la DDE, l'intégralité du dossier a été reprise par le service infrastructure de la défense.

La construction du CRA de Coquelles (Pas-de-Calais) a été la première réalisation pour laquelle le ministère de l'intérieur a retenu des nouvelles procédures de financement. Une location avec option d'achat (LOA) a été mise en place sur une durée de neuf ans. Dexia, le propriétaire, a pris en charge la construction et la maintenance du bâtiment (sous-traitée à Dalkia F.M), moyennant un bail versé mensuellement.

Cette formule a permis des délais relativement rapides de construction (deux ans), mais elle gêne aujourd'hui une éventuelle extension à 97 places à l'étude depuis 2004-2005. Celle-ci suppose en effet que l'Etat redevienne propriétaire, ce qui est possible à l'issue du délai de 5 ans prévu par le contrat (à partir du 01/01/2009) mais suppose que des crédits soient disponibles, ce qui n'a pas été le cas jusqu'à présent.

Le ministère de l'intérieur a utilisé pour les CRA construits ultérieurement les dispositions de l'article 3 alinéa 1 de la LOPSI (procédure dite « conception construction aménagement entretien maintenance » - Craem) définies pour réaliser des opérations immobilières pour des CRA au même titre que pour des commissariats. Cet article comprend un dispositif normatif de nature à faciliter et à accélérer la réalisation de certaines opérations immobilières de la police, de la gendarmerie nationales et de la justice. Il assouplit ainsi les règles de passation des marchés par l'État en autorisant la passation d'un marché global, il favorise le préfinancement d'opérations par le secteur privé sur le domaine public et encourage le concours des collectivités locales.

L'alinéa 1 prévoit que, « par dérogation aux dispositions des articles 7 et 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, l'Etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police ou à la gendarmerie nationales.

L'exécution de cette mission résulte d'un marché passé entre l'Etat et la personne ou le groupement de personnes selon les procédures prévues par le code des marchés publics. Si le marché est alloti, les offres portant simultanément sur plusieurs lots peuvent faire l'objet d'un jugement global ».

Cette procédure vise à réduire les délais liés à la multiplicité des intervenants dans le processus de construction et introduit le critère du coût d'entretien et de maintenance dans l'évaluation de la qualité d'un projet. La sélection de la personne ou du groupement de personnes se fait au terme d'une mise en concurrence selon les procédures du code des marchés publics.

Cette procédure permet une mise en chantier entre 6 et 8 mois à l'issue de l'établissement du programme immobilier au lieu de 24 mois en moyenne mais nécessite des financements disponibles en autorisations d'engagement comme en crédits de paiements dans un délai plus court que pour une opération classique soit environ deux exercices budgétaires au lieu de quatre ou cinq.

Le ministère de l'intérieur avait d'autres possibilités :

§ D'une part, l'article 37 du CMP prévoit que les marchés qui portent à la fois sur la définition du projet et sur l'exécution des travaux pour la réalisation des ouvrages mentionnés à l'article 1er de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique (dite loi MOP) et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée sont passés selon la procédure de conception-réalisation.

« Il ne peut être recouru à cette procédure, quel que soit le montant du marché, que si des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage. Ces motifs doivent être liés à la destination ou aux techniques de réalisation de l'ouvrage. Sont concernés des ouvrages dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception et la réalisation ainsi que des ouvrages dont les caractéristiques, telles que des dimensions exceptionnelles ou des difficultés techniques particulières, exigent de faire appel aux moyens et à la technicité propres des entreprises ».

Ce type de marché est limité à la conception et à la réalisation et aurait amené le ministère de l'intérieur à passer un autre marché pour l'entretien et la maintenance. Compte tenu des objectifs de création de places en CRA par le schéma triennal, le critère du temps gagné et celui de disposer d'un même prestataire qui assure la réalisation et le service après réception (pendant 3 ans) a été privilégié.

§ D'autre part, les contrats de partenariats sont régis par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 et ses textes d'application (décret n° 2004-1145 du 27 octobre 2004 L. 1414-3, L. 1414-4 et L. 1414-10 du CGCT). De par sa durée, ses modalités de rémunération et les conditions de son exploitation, le contrat de partenariat n'est pas un marché public au sens du code des marchés publics.

Ce contrat se définit comme un contrat administratif par lequel un pouvoir adjudicateur « confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée».

Le contrat de partenariat autorise une rémunération du cocontractant pendant toute la durée du contrat, qui n'est pas liée à l'exploitation de l'ouvrage. La rémunération peut être liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant. Les coûts d'investissement sont ainsi lissés au bénéfice du pouvoir adjudicateur. Aux termes du contrat, le pouvoir adjudicateur acquiert la propriété du bien. Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser.

Au total, la formule du marché public dite Craem a été retenue sans étude financière globale des coûts et avantages des différentes options. Son principal inconvénient aujourd'hui est d'entraîner dans certains CRA comme à Coquelles, des difficultés non négligeables de maintenance. L'entreprise n'est pas en effet présente à temps complet sur le site, ce qui entraîne un certain manque de réactivité de sa part et allonge les délais d'intervention.

* 11) Ces dépenses ne sont pas exactement comparables à celles de la police nationale, puisqu'elles n'intègrent pas les dépenses de maintenance (alors qu'elles sont intégrées pour la police dans la cadre de la procédure Craem cf. infra). Mais l'écart est d'ampleur limitée.