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Immigration - la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée

 

C. LES CARACTÉRISTIQUES DES PERSONNES RETENUES

1- La sélection des étrangers à l'entrée des lieux de rétention

Au coeur de l'efficacité du dispositif de rétention, mesuré en particulier par le taux de reconduite des retenus, figure la sélection des étrangers à l'entrée des lieux de rétention. Celle-ci résulte des choix des préfets, non seulement au stade de la décision de mise en rétention, mais aussi au stade antérieur des actions de contrôle et d'interpellation. A ces deux stades, les choix opérés influent directement sur le taux de reconduite des personnes retenues.

§ L'orientation des actions de contrôle et d'interpellation est en principe fixée par le procureur de la République, mais les services de police et de gendarmerie sont eux-mêmes guidés par les objectifs chiffrés qui leur sont assignés en la matière. Quant au préfet, son pouvoir est important puisqu'il a autorité sur ces services concourant à la sécurité publique ; lui-même et ses collaborateurs les réunissent régulièrement. Pour atteindre les objectifs chiffrés de reconduite, le préfet a tout intérêt à orienter les actions de contrôle sur des cibles d'étrangers en situation présumée irrégulière dont l'interpellation, le cas échéant, pourra être suivie d'une reconduite.

C'est le cas par exemple à Bastia, où la politique d'interpellation semble très étroitement liée aux objectifs fixés de reconduite : le nombre de personnes interpellées et non mis en rétention est ainsi réduit ; par exemple, en 2008, pour 522 personnes interpellées, 413 ont été mises en rétention. Ce même ciblage se constate dans les départements où les places de rétention sont limitées, que ce soit en CRA ou en LRA.

Or les personnes les plus susceptibles d'être reconduites sont notamment celles dont l'identité et le lieu d'habitation sont connus, par exemple celles qui résident en France depuis longtemps, seules ou avec leurs familles, et y travaillent. Un ciblage sur les personnes les plus susceptibles d'être reconduites permet d'éviter que nombre d'interpellations, puis de mises en rétention aboutisse finalement à un échec de la reconduite.

§ Une sélection s'opère en outre à l'entrée dans les CRA. Bien qu'en principe ils n'y soient pas autorisés, la plupart des préfectures et des CRA visités reconnaissent que, dans la sélection à l'entrée, la préférence est le plus souvent donnée aux étrangers présentant le moins de risque de ne pouvoir être reconduits (détention de documents de voyage, appartenance à des nationalités dont les ressortissants sont volontiers reconnus par les autorités consulaires, célibat). Avec une telle sélection, les indicateurs de performance et les objectifs chiffrés (réduction de la durée moyenne de rétention, amélioration du taux de réussite) sont plus sûrement atteints.

Pour les étrangers qui présentent davantage de risques de ne pouvoir être reconduits, des APRF sans maintien ou des assignations à résidence sont décidées. Il s'agit en particulier de ceux ne détenant pas de documents de voyage et n'appartenant pas à des nationalités dont les ressortissants sont reconnus par les autorités consulaires.

§ Cette succession de choix plus ou moins tacites tout au long du processus de l'éloignement appelle plusieurs remarques :

- il est humainement contestable et budgétairement inefficace de placer une ou plusieurs fois des étrangers en rétention en sachant pertinemment qu'il n'y a aucune chance de les reconduire ; il conviendrait donc que les préfets responsables des CRA soient sensibilisés à l'évolution du taux de reconduite des retenus ;

- pour autant, il ne faudrait pas que la sélection des étrangers retenus aboutisse à renoncer à l'éloignement des ressortissants de certains Etats au motif qu'il est très difficile d'obtenir des laissez-passer consulaire ;

- afin de concilier, pour une bonne gestion des lieux de rétention, le traitement équitable des personnes et la réalisation des objectifs de reconduite, il importe à la fois d'éviter des rétentions inutiles, mais aussi de trouver des solutions pour les étrangers de facto non reconductibles de manière forcée, avec par exemple la généralisation d'assignations à résidence mieux contrôlées et le renforcement des aides au départ volontaire.

2- Le cas particulier des sortants de prison

L'éloignement des sortants de prison est une question lancinante et toujours pas réglée.

§ Le passage de ces personnes par le dispositif de rétention crée une situation coûteuse. L'administration devrait avoir tous les moyens de l'éviter en utilisant la période de prison pour préparer l'éloignement. Ce n'est pourtant pas toujours le cas.

L'enquête a montré la présence non négligeable de sortants de prison dans plusieurs CRA. L'exemple le plus significatif est celui de Palaiseau, où environ un tiers de la capacité du CRA (soit 12 places) est affecté à l'accueil des sortants de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis.

Parmi les quelques deux mille étrangers en situation irrégulière sortant tous les ans de Fleury-Mérogis (1 843 en 2008), environ la moitié fait l'objet d'une mesure d'éloignement (1 002 en 2008) et 703 sont mis en rétention. Le nombre de reconduits effectif est de 514, dont le passage par le CRA aurait du être évité.

Les étrangers en situation irrégulière sortants de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis ont en outre l'avantage de contribuer fortement aux résultats chiffrés de la préfecture en matière de reconduite.

§ Un protocole a été conclu en 2004 entre le ministère de l'intérieur et de la justice pour tenter d'améliorer la situation. Il se décline en protocoles particuliers conclus dans de nombreux départements.

Plusieurs autres initiatives ont en outre été prises dans cette direction.

A Palaiseau, par exemple, la DDPAF de l'Essonne a mis en place l'unité d'identification des sortants de prison (UISP), composée de treize personnes, qui a vocation, en liaison quotidienne avec l'administration de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, de rechercher l'identité des étrangers en détention, d'entrer en contact avec les consulats pour obtenir les laissez-passer et de préparer les départs des étrangers en situation irrégulière. La DDPAF transmet les dossiers concernés à la préfecture, au plus tard 15 jours avant l'élargissement du détenu, afin qu'un APRF pour « menace à l'ordre public » (article L 511.1.8 du Ceseda) soit pris.

A Lyon, une unité zonale d'identification (UZI) auprès de la DZPAF a vocation à vérifier l'identité des étrangers incarcérés, en amont de leur sortie de prison. Elle travaille en collaboration étroite avec le bureau de l'éloignement de la préfecture et le pôle interservices d'éloignement. Son existence a permis des prises en charge d'étrangers sans papier dès leur sortie de prison pour être accompagnés à l'aéroport.

Il reste que le passage par un CRA d'étrangers en situation irrégulière sortants de prison persiste dans de nombreux départements, ce qui engendre un coût et un travail inutiles. La population venant du milieu carcéral peut en outre poser des problèmes d'intégration dans un lieu de rétention où les règles de vie sont différentes.

Il est vrai que certains consulats, tels que ceux du Maroc ou de l'Algérie, refusent la plupart du temps de se déplacer à la maison d'arrêt et ne délivrent des laissez-passer consulaires que si les modalités de retour sont prévues, ce qui n'est pas en règle générale le cas. Le passage en CRA est en outre souvent la seule solution lorsque la durée d'emprisonnement est trop courte pour effectuer les formalités.

Il est cependant indispensable que ce sujet soit réexaminé, en se fixant l'objectif de réduire au maximum le nombre d'étrangers devant passer par un CRA pour être reconduit.