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Le mal-être au travail : passer du diagnostic à l'action (rapport)

7 juillet 2010 : Le mal-être au travail : passer du diagnostic à l'action (rapport) ( rapport d'information )
3. Renforcer les acteurs de la prévention des risques professionnels

Au-delà de la responsabilité des équipes managériales, la mission souhaite insister sur le rôle des différents acteurs chargés de prévenir les risques professionnels : INRS, Anact et branche AT-MP de la sécurité sociale ; services de santé au travail ; et, à l'intérieur des entreprises, comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

Il convient d'abord de faire mieux connaître et de valoriser davantage les actions de l'INRS, du réseau Anact/Aract et de la direction des risques professionnels de la sécurité sociale, qui jouent un rôle essentiel de conseil et peuvent promouvoir les bonnes pratiques.

a) L'institut national de recherche et de sécurité

L'institut national de recherche et de sécurité (INRS) est une association loi de 1901, sans but lucratif et soumise au contrôle financier de l'Etat, constituée sous l'égide de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam). Cette association, créée en 1947 sous le nom d'institut national de sécurité (INS) et devenue l'institut national de recherche et de sécurité (INRS) en 1968, exerce ses activités au profit des salariés et des entreprises du régime général de la sécurité sociale. Son budget, qui est de l'ordre de 80 millions d'euros, provient en presque totalité du fonds national de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP) de la Cnam, fonds alimenté par les cotisations accidents du travail-maladies professionnelles payées par les entreprises. L'INRS est géré par un conseil d'administration paritaire, composé de dix-huit membres titulaires, représentant les employeurs et les organisations syndicales de salariés.

L'institut a pour mission principale de contribuer à la prévention de l'ensemble des risques professionnels (risques chimiques, risques organisationnels, risques psychosociaux, etc.), mission elle-même subdivisée en trois actions : l'identification des risques, l'analyse de leurs effets sur la santé des travailleurs et la promotion des moyens de maîtriser ces risques.

Il intervient dans quatre domaines étroitement corrélés :

les études et recherches : l'institut publie chaque année près de cent cinquante études et recherches et dispose à cet effet d'une commission scientifique indépendante, la commission études, recherches et assistance (Cera) ;

l'assistance technique, juridique et médicale : l'INRS reçoit 35 000 demandes d'information par an de la part des citoyens, dont près de 40 % portent sur les risques chimiques et environ 20 % sur les risques psychosociaux ;

l'information : l'INRS diffuse de nombreuses brochures et affiches (3,5 millions par an) à destination des professionnels, publie trois revues périodiques par an et dispose d'un site Internet très détaillé ;

la formation : l'institut dispense des formations à destination des « préventeurs », c'est-à-dire des professionnels qui, sur le terrain, sont chargés de la prévention des risques liés au travail (médecins du travail, ingénieurs sécurité, agents des Carsat). Chaque année, cent soixante sessions de formation sont organisées et environ deux mille stagiaires sont accueillis. Selon le directeur général de l'institut, Stéphane Pimbert, ces chiffres devraient continuer à progresser dans les années à venir car l'INRS reçoit de plus en plus de demandes de formation sur les risques psychosociaux89(*).

Depuis une dizaine d'années, l'INRS travaille plus spécifiquement sur la problématique du stress au travail et des risques psychosociaux. En 2003, un projet transversal sur ces sujets a été mis en place avec pour objectif :

- de développer les méthodes et les outils pratiques d'objectivation des situations de stress au travail ;

- de mettre en oeuvre des approches de prévention à destination des « préventeurs » de terrain ;

-  de rechercher des liens avec les centres étrangers homologues (le Québec, par exemple) ;

- d'élargir cette démarche à l'ensemble des risques psychosociaux.

Ce projet a permis de mettre au point une véritable démarche de prévention des risques professionnels en vue d'inciter les entreprises à identifier les situations de stress au travail et à élaborer des plans d'action pour éviter que celles-ci ne surviennent. Cette démarche de prévention à destination des entreprises passe, d'une part, par la diffusion d'outils de sensibilisation et de méthodologie (brochure expliquant les différentes étapes de la démarche de prévention, brochure sur les indicateurs de dépistage des risques psychosociaux), d'autre part, par des offres de formation pour les médecins du travail, les ingénieurs sécurité et les agents des Carsat.

Actuellement, l'INRS travaille à l'adaptation de tous ces instruments de prévention afin que les petites entreprises puissent, elles aussi, se les approprier. Pour le moment, ceux-ci sont principalement utilisés par les entreprises d'au moins cinquante salariés. Une brochure pour aider les chefs d'entreprise à choisir un expert de la prévention des risques professionnels est en cours de préparation.

b) L'agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail

Créé en 1973, l'Anact est un établissement public administratif qui fédère un réseau de vingt-six associations régionales paritaires. Sa mission consiste à améliorer les conditions de travail, en se concentrant non pas sur les « risques durs », comme le bruit ou les risques chimiques, mais plutôt sur les problèmes résultant de l'organisation des entreprises. Elle s'intéresse donc à de nombreuses problématiques : la promotion de la santé au travail, les mutations du travail, le développement des compétences et des parcours professionnels, la gestion des âges, l'approche par genre, le lien entre amélioration des conditions de travail et performance des entreprises, etc.

L'agence fonctionne, selon les termes de son directeur général Jean-Baptiste Obéniche90(*), sur le mode d'un « paritarisme de projets », qui tend à associer les partenaires sociaux à la recherche consensuelle de solutions pragmatiques aux problèmes d'organisation du travail.

Chaque année, l'Anact effectue environ mille interventions courtes en entreprise, d'une durée moyenne de cinq jours, ainsi que des interventions plus longues, généralement dans de grands groupes. Elle apporte alors des outils méthodologiques, comme une grille d'analyse composée de quatre pôles :

- le premier est relatif aux contraintes des entreprises qui doivent tenir compte de leur environnement concurrentiel et de l'éloignement fréquent de leurs centres de décision ;

- le deuxième concerne les valeurs individuelles des salariés ;

- le troisième, la manière dont l'entreprise conduit le changement et fait évoluer l'organisation du travail ;

- le quatrième, le soutien social dont bénéficient les salariés, c'est-à-dire la qualité des relations sociales au sein de l'entreprise.

Actuellement, l'Anact est très sollicitée pour accompagner les négociations qui s'engagent dans les grandes entreprises sur la question du stress au travail, à la suite du lancement du plan d'urgence pour la prévention de ce phénomène.

c) La branche AT-MP de la sécurité sociale

La première mission de la branche est la prévention, qui est assurée par les ingénieurs et techniciens conseils des Carsat. 

Le réseau des « préventeurs » de la branche doit s'adapter à l'émergence de nouveaux risques, ce qui suppose un effort permanent de formation. Les risques psychosociaux représentent un nouveau défi même s'ils ne sont pas totalement inconnus : dès la fin des années quatre-vingt-dix, certains experts, au sein des Cram, avaient signalé l'importance de ces risques et la branche a alors entamé un travail sur ce thème, en partenariat avec l'institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS). Au total, la branche va former près de mille personnes à la prévention des risques psychosociaux. Comme elle ne peut matériellement être présente dans toutes les entreprises, elle entend également développer une capacité de conseil pour orienter les entreprises vers des compétences extérieures.

Les partenaires sociaux, gestionnaires de la branche, sont plus investis sur la question du stress au travail depuis la signature de l'accord interprofessionnel de 2008. Le stress est désormais un des quatre risques prioritaires que les Carsat ont pour mission de prévenir. L'objectif de la branche est que tous ses experts soient compétents sur la question des risques psychosociaux et qu'au sein de chaque Carsat une personne puisse accompagner les entreprises dans la durée. La branche visite 3 % à 5 % des entreprises chaque année et les partenaires sociaux ont fixé une priorité à la prévention au sein des PME.

d) La médecine du travail

Mise en place en 1946, la médecine du travail a marqué l'aboutissement de la prise en compte, en tant que telles, des maladies professionnelles. Elle est une médecine exclusivement préventive, ce qui signifie que les médecins du travail ne prescrivent pas de traitement mais adressent, le cas échéant, à un confrère extérieur les malades qu'ils examinent. Elle a pour objet d'éviter toute altération de la santé des salariés du fait de leur travail, notamment en surveillant leur état de santé, les conditions d'hygiène du travail et les risques de contagion.

La médecine du travail est exercée au sein d'un service de santé au travail et est obligatoirement organisée, sur le plan matériel et financier, par les employeurs. Elle est placée sous la surveillance des représentants du personnel et le contrôle des services du ministère du travail. La médecine du travail bénéficie à tous les salariés, quelle que soit la taille de l'entreprise. Dans l'entreprise, l'adresse et le numéro de téléphone du médecin du travail ou du service de santé au travail compétents pour l'établissement doivent être affichés, sous peine d'amende.

Les services de santé au travail sont organisés, en fonction de la taille de l'entreprise :

- soit sous la forme d'un service autonome intégré à l'entreprise ;

- soit sous la forme d'un service interentreprises, géré par une structure associative.

Une entreprise peut créer un service autonome de santé au travail dès qu'elle a plus de 412,5 salariés ou plus de 400 examens médicaux par an. Elle a l'obligation de le faire dès qu'elle compte plus de 2 200 salariés ou 2 134 examens par an.

 Une institution en crise

Les auditions auxquelles a procédé la mission ont montré que les médecins du travail s'interrogent sur l'avenir de leur profession.

La relation de confiance qui devrait unir salariés et médecins du travail ne semble pas toujours établie. La médecine du travail pâtit d'une image de marque dégradée et d'un manque de visibilité dans l'entreprise. Les salariés ne comprennent pas toujours l'intérêt des visites obligatoires et hésitent parfois à consulter le médecin du travail en cas de problème, de peur qu'il émette un avis d'inaptitude, synonyme pour eux de licenciement.

Certains salariés perçoivent la médecine du travail comme la médecine de l'employeur. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont estimé que l'indépendance de la médecine du travail vis-à-vis de l'employeur n'est pas toujours parfaitement assurée, en dépit de leur protection statutaire. Un employeur mécontent des rapports d'un médecin du travail peut demander au service interentreprises que ce médecin soit remplacé par un de ses collègues. Lorsque le service de santé est organisé en interne, le médecin du travail est un salarié de l'entreprise et peut être l'objet de diverses manoeuvres d'intimidation.

Le docteur Bernard Salengro91(*), président du Syndicat général des médecins du travail (SGMT) et secrétaire national de la CFE-CGC, a par ailleurs critiqué un certain laxisme des pouvoirs publics : selon lui, aucun service de santé au travail ne s'est jamais vu retirer son agrément92(*), même lorsque des déficiences sont constatées dans son fonctionnement, en raison des pressions que subiraient les directions régionales du travail de la part des entreprises, voire des élus. Les règles prévues actuellement par le code du travail pour garantir effectivement l'indépendance des médecins du travail ne seraient donc pas correctement appliquées.

En outre, le métier de médecin du travail est souvent jugé peu attractif, de sorte qu'une crise démographique menace la profession : sur les 6 500 médecins en activité, 1 700 devraient prendre leur retraite d'ici à 2012. La pénurie de médecins du travail est aggravée par le fait que la moitié d'entre eux, généralement des femmes, exerce à temps partiel. Les étudiants ne sont guère sensibilisés à l'intérêt de la médecine du travail et se tournent rarement vers cette spécialité.

Enfin, le métier de médecin du travail a évolué, sous l'effet notamment de l'émergence des nouveaux risques professionnels : aux problèmes classiques liés au bruit, à la poussière ou au port de charges lourdes s'ajoutent les problèmes d'épuisement ou de détresse psychologique.

 La réforme attendue de la médecine du travail

Lors de son audition par la mission d'information, Eric Woerth, ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique, a présenté les grandes orientations de la réforme de la médecine du travail en préparation :

- généraliser les équipes pluridisciplinaires, coordonnées par le médecin du travail, associant des spécialistes et des techniciens ;

- mieux couvrir tous les salariés, notamment les intérimaires ;

- tenir compte de la démographie médicale, 75 % des médecins du travail ayant plus de cinquante ans ;

- mieux prévenir la désinsertion professionnelle en cas d'inaptitude : les salariés déclarés inaptes à leur poste de travail doivent pouvoir se reconvertir, par exemple grâce à un tutorat.

Il a ajouté que la réforme sera articulée, dans son contenu et son calendrier, avec celle des retraites, en ce qui concerne la pénibilité et l'emploi des seniors.

La mission prend acte de la volonté du ministre mais fait observer que la réforme de la médecine du travail a déjà été annoncée, puis reportée. Au mois de janvier, le prédécesseur d'Eric Woerth, Xavier Darcos, avait en effet affirmé qu'un texte serait examiné par le Parlement avant l'été. La mission constate que le contenu de la réforme des retraites a été dévoilé au mois de juin mais qu'il ne s'est accompagné d'aucune annonce concernant la médecine du travail.

La mission rappelle également que les partenaires sociaux ont négocié sur la réforme de la médecine du travail, de janvier à septembre 2009, mais ont échoué à trouver un accord. Organisations patronales et syndicales se sont affrontées, notamment, sur l'espacement des visites médicales obligatoires, la réforme du régime de l'inaptitude, le financement et la gouvernance des services de santé au travail.

Les réactions des syndicats de médecin du travail confirment que la réforme est peu consensuelle. Le docteur Bernard Salengro a admis que le projet de réforme présente quelques aspects positifs, par exemple la possibilité pour un médecin généraliste d'être formé en alternance à la médecine du travail ou l'obligation pour l'employeur de répondre par écrit aux observations du médecin du travail, ce qui devrait donner plus de poids à leurs recommandations. Mais il a jugé qu'elle risque, dans l'ensemble, d'avoir des effets néfastes : une part des pouvoirs des médecins du travail serait transférée à un directeur nommé par l'employeur, et certaines de ses attributions reviendraient à des infirmiers ou à des médecins généralistes.

La mission est elle aussi réservée sur l'idée de confier à des généralistes des tâches exercées par les médecins du travail, ces derniers étant les seuls formés à l'analyse des liens entre activité professionnelle et santé.

 Deux orientations essentielles

Dans l'attente du projet de réforme définitif, la mission souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur deux points qui lui paraissent essentiels :

- il est d'abord urgent de revaloriser la profession de médecin du travail ; sur ce point, le Gouvernement peut s'appuyer sur les recommandations d'un rapport93(*), qui lui a été remis au mois de mai 2010, et qui formule plusieurs recommandations : renforcer les prérogatives des médecins du travail, valoriser leurs pratiques professionnelles grâce à des recommandations de bonnes pratiques, améliorer la coordination des soins entre professionnels de santé, sensibiliser employeurs et salariés à la santé au travail... ;

- il est ensuite souhaitable de conforter l'indépendance des médecins du travail : à cette fin, la mission est favorable à une gestion paritaire des services de santé au travail, qui pourraient être rattachés aux Carsat ou gouvernés par une structure ad hoc ; une telle évolution institutionnelle irait dans le sens de la responsabilisation des partenaires sociaux et mettrait un terme aux doutes récurrents sur l'indépendance des médecins du travail. Se pose également la question de la protection à accorder aux membres des équipes pluridisciplinaires qui ne sont pas médecins du travail ; pour la mission, il ne serait pas cohérent de vouloir renforcer l'indépendance des médecins du travail sans offrir de garanties aux autres professionnels amenés à travailler avec eux.

A cette condition, la pluridisciplinarité peut constituer une réelle avancée. La mission souligne l'apport qui peut être celui des ergonomes, dont l'approche globale des conditions de travail peut aider à concilier efficacité et bien-être des travailleurs.

e) Les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail

Les CHSCT ont pour mission de contribuer à la protection de la santé et de la sécurité des salariés de l'établissement, y compris les travailleurs temporaires, ainsi qu'à l'amélioration des conditions de travail. Ils veillent à l'observation des prescriptions réglementaires et analysent les conditions de travail et les risques professionnels auxquels sont exposés les salariés.

L'article L. 4111-1 du code du travail dispose que la constitution d'un CHSCT est obligatoire dans les établissements et les entreprises occupant au moins cinquante salariés.

Dans les établissements occupant moins de cinquante salariés, et dans ceux employant plus de cinquante salariés où il n'a pas été possible de créer un CHSCT pour cause de carence de candidatures, les délégués du personnel exercent les attributions du CHSCT et disposent des mêmes moyens que les membres des comités.

L'inspecteur du travail peut imposer la création d'un CHSCT quand cette mesure lui paraît nécessaire, notamment en raison de la nature des travaux effectués dans l'établissement, de l'agencement ou de l'équipement des locaux.

Les entreprises de moins de cinquante salariés ont la possibilité de se grouper sur le plan professionnel ou interprofessionnel pour créer un CHSCT. Dans les établissements occupant plus de cinq cents salariés, plusieurs comités peuvent être créés. Dans les entreprises comportant des établissements distincts, il sera constitué un CHSCT par établissement.

Le CHSCT est consulté avant toute décision d'aménagement importante modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail, notamment les décisions de transformation des postes de travail, le changement d'outillage, de produits ou de l'organisation du travail, et lors de l'introduction de nouvelles technologies. Il est également consulté sur les documents se rattachant à sa mission, notamment le règlement intérieur.

Indépendamment des consultations obligatoires, il peut se prononcer sur toute question de sa compétence dont l'employeur, le comité d'entreprise et les délégués du personnel le saisissent.

Il doit être associé à la recherche de solutions relatives à l'organisation matérielle du travail (charge de travail, rythme, pénibilité des tâches, élargissement et enrichissement des tâches...), à l'environnement physique du travail (température, éclairage, aération, bruit, poussières, vibrations...), à l'aménagement des lieux de travail, des postes de travail, à la durée et aux horaires de travail (travail de nuit, travail posté). Il devra également étudier l'incidence de l'introduction de toute technologie nouvelle sur les conditions de travail dans l'établissement. Au besoin, s'il l'estime nécessaire, il peut s'adresser à des experts agréés94(*).

Le CHSCT comprend obligatoirement :

- l'employeur (ou son représentant) qui en est le président ;

- une délégation du personnel, dont les membres sont désignés par les membres élus du comité d'entreprise et les délégués du personnel ;

- le ou les médecins du travail chargés de la surveillance médicale du personnel et le responsable du service de sécurité et des conditions de travail ou, à défaut, l'agent chargé de la sécurité et des conditions de travail s'il existe.

A titre consultatif et occasionnel, le CHSCT peut faire appel au concours de toute personne de l'établissement qui lui paraîtrait qualifiée.

L'inspecteur du travail et le représentant du service prévention de la Carsat sont invités à toutes les réunions du CHSCT.

 Une institution à mieux valoriser

La première recommandation est certainement de veiller à ce que les CHSCT soient mis en place partout où la loi en fait aujourd'hui obligation, ce qui n'est pas toujours le cas. L'actuelle prise de conscience concernant les problèmes de santé et de sécurité au travail devrait contribuer à lever certaines réticences, mais la vigilance de l'inspection du travail est également de mise.

Pour renforcer l'institution, plusieurs mesures peuvent être envisagées :

prévoir une élection directe de ses membres : cette mesure donnerait plus de visibilité au CHSCT et accroîtrait sa légitimité ; elle donnerait régulièrement l'occasion aux salariés de s'informer et de débattre sur les questions de santé et de sécurité au travail ;

augmenter ses moyens d'action, par exemple en accordant aux élus des délégations horaires plus importantes ou en dotant le comité d'un budget propre ;

mieux former les élus au CHSCT, notamment sur les nouveaux risques pour la santé psychologique des salariés.

Dans les grandes entreprises, la création d'un « comité central d'hygiène de sécurité et des conditions de travail » ou d'un « CHSCT de groupe », à l'instar du comité central d'entreprise ou du comité de groupe, pourrait permettre d'aborder à un niveau adéquat des problèmes de santé au travail qui ne peuvent être traités complètement à l'échelle d'un établissement. Cette nouvelle instance serait composée de délégués des CHSCT d'établissement et aurait un rôle subsidiaire par rapport aux CHSCT d'établissements.

La mission rappelle qu'une négociation est en cours sur la réforme des institutions représentatives du personnel (IRP). C'est bien sûr dans ce cadre que la réforme du CHSCT doit d'abord être discutée.

Dans le secteur public, la mission souhaite une mise en oeuvre rapide de l'accord conclu en 2009 sur la santé et la sécurité au travail, qui prévoit de généraliser les CHSCT. Il convient de veiller à ce que ces structures jouent un rôle effectif et soient régulièrement réunies.


* 89 Audition de Stéphane Pimbert, directeur général, et Valérie Langevin, psychologue du travail, de l'INRS, mercredi 24 février 2010.

* 90 Audition de Jean-Baptiste Obéniche, directeur général de l'Anact, mercredi 17 février 2010.

* 91 Audition du docteur Bernard Salengro, président du Syndicat général des médecins du travail (SGMT) et secrétaire national de la CFE-CGC, mercredi 26 mai 2010.

* 92 L'article R. 4622-15 du code du travail prévoit que la création d'un service médical d'entreprise ou d'établissement est soumise à l'agrément préalable du directeur régional du travail. L'agrément doit être renouvelé tous les cinq ans.

* 93 « La santé au travail. Vision nouvelle et profession d'avenir », rapport rédigé par Christian Dellacherie, membre du CESE, Paul Frimat, professeur de médecine du travail à l'université de Lille II et Gilles Leclerc, médecin-conseil, mai 2010.

* 94 Article L. 4614-12 du code du travail.