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L'hébergement des demandeurs d'asile entre approximations statistiques et dérapages budgétaires

8 juin 2011 : L'hébergement des demandeurs d'asile entre approximations statistiques et dérapages budgétaires ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 584 (2010-2011) de MM. Pierre BERNARD-REYMOND et Philippe DALLIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 juin 2011

Disponible au format PDF (8,7 Moctets)


N° 584

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juin 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement,

Par MM. Pierre BERNARD-REYMOND et Philippe DALLIER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport a pour objet principal de clarifier la répartition des responsabilités et des charges entre l'hébergement spécifique des demandeurs d'asile et l'hébergement généraliste, leurs modes de gestion et leurs écarts de coût.

L'hébergement des personnes en situation de précarité relève en effet des deux missions budgétaires dont vos rapporteurs spéciaux ont la charge - « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration ».

Le contrôle engagé au nom de la commission des finances a également pour objectif d'attirer l'attention sur les sous-budgétisations chroniques de ces deux missions qui sont « abonnées » aux abondements budgétaires en cours d'année, dans un contexte d'augmentation des besoins de financement de l'hébergement d'urgence.

I. UN HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE ÉCLATÉ ENTRE STRUCTURES SPÉCIFIQUES ADAPTÉES ET STRUCTURES GÉNÉRALISTES

A. UNE CROISSANCE DE LA DEMANDE D'ASILE QUI S'ACCÉLÈRE

Le problème de l'hébergement des demandeurs d'asile connaît une acuité particulière en raison de la forte augmentation, ces dernières années, de la demande d'asile en France. En 2008, on comptait 42 600 demandes d'asile formulées sur le territoire. Ce chiffre s'est élevé à 52 800 en 2010, soit une progression de la demande d'asile de presque un quart en deux ans, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Demandes d'asile formulées en France

Année

1ères demandes

Réexamens

Total demandes hors mineurs

Demandes mineurs accompagnants

Total général

2008

27 063

7 195

34 258

8 341

42 599

2009

33 235

5 568

38 803

8 883

47 686

2010

-

-

-

-

52 800

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le nombre de demandes a encore augmenté de 6,1 % sur les trois premiers mois de l'année 2011. Cette progression a mis sous pression les structures d'hébergement chargées de prendre en charge les demandeurs d'asile pendant la durée de l'instruction de leurs dossiers.

B. L'HÉBERGEMENT GÉNÉRALISTE, COMPLÉMENT DU PARC DÉDIÉ AUX DEMANDEURS D'ASILE

1. Le parc spécifique d'hébergement des demandeurs d'asile

Selon les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, 33 % environ des demandeurs d'asile font appel à des structures d'hébergement publiques. Les autres, qui sont donc une très large majorité, font appel à un accueil privé (famille, amis, domicile propre).

L'hébergement des demandeurs d'asile s'effectue normalement dans le cadre du « Dispositif national d'asile ».

Celui-ci répond à des normes minimales d'accueil prévues par les textes européens1(*) et introduites dans le droit français afin de « garantir un niveau de vie adéquat pour la santé et d'assurer la subsistance des demandeurs » pendant tout le temps de l'instruction de sa demande devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et, en cas de recours, devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Les conditions matérielles d'accueil peuvent être fournies en nature ou sous la forme d'allocations financières2(*), de bons ou en combinant ces formules. Lorsque le « toit » est fourni en nature, il peut l'être sous la forme de « centre d'hébergement offrant un niveau de vie suffisant »3(*) au demandeur pendant la durée de la procédure.

L'étranger peut ainsi avoir accès à un hébergement en Centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) qui a pour missions « d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile en possession d'une autorisation provisoire de séjour pendant la durée d'instruction de leur demande d'asile »4(*).

La prise en charge en CADA s'effectue sous les trois conditions suivantes :

1. Avoir déposé une demande d'asile, être titulaire à ce titre d'une autorisation provisoire de séjour (APS), conformément à l'article L. 348-1 du code de l'action sociale et des familles et ne pas avoir été l'objet d'une décision de rejet devenue définitive de la part de l'OFPRA ou de la CNDA.

2. Etre titulaire d'une autorisation provisoire de séjour délivrée par la préfecture.

3. Etre dépourvu de ressources suffisantes et de logement (prise en charge par l'aide sociale d'Etat).

Les demandeurs d'asile peuvent être également hébergés en centre d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA). Il s'agit d'un dispositif d'accueil d'urgence spécifique destiné à accueillir, à titre transitoire, des demandeurs d'asile préalablement à leur admission éventuelle en CADA. Il permet, en outre, de prendre en charge des demandeurs d'asile qui ne peuvent bénéficier ni d'un hébergement en CADA ni de l'allocation temporaire d'attente (ATA). C'est le cas des personnes placées en procédure prioritaire ou en procédure « Dublin »5(*), personnes déjà identifiées dans un autre Etat membre de l'Union européenne et en instance de réadmission dans cet Etat, qui ne disposent pas d'un titre de séjour provisoire.

Le parc de places en centres d'accueil des demandeurs d'asiles a connu une très forte augmentation entre 2001 et 2005, passant de 5 282 places à 17 470 places soit une croissance de 231 %. Entre 2006 et 2010, il n'y a eu que 3 940 places supplémentaires, soit une augmentation plus modérée de 23 %.

En 2011, le parc doit se stabiliser sur le chiffre de 21 410 places contre 5 282 dix ans plus tôt.

Quant au dispositif spécifique d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, les enquêtes annuelles auprès des préfets, responsables de ce dispositif, permettent d'en évaluer le nombre de places mobilisées. Ainsi, la capacité de ce dispositif était estimée, au 31 décembre 2009, à 13 269 places, pour un nombre moyen de places financées en 2009 de 10 8136(*).

Le Dispositif national d'accueil n'est donc pas suffisant pour répondre au flux annuel des demandeurs.

2. Le renfort du parc d'hébergement généraliste

Lorsqu'ils ne sont pas pris en charge par le Dispositif national d'accueil pour les demandeurs d'asile, ces derniers peuvent bénéficier du dispositif général de veille sociale prévu par l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles. Celui-ci peut conduire à leur admission dans un centre d'hébergement d'urgence (CHU) ou un centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)7(*), au même titre que les étrangers en situation irrégulière.

En effet, dans l'hébergement d'urgence généraliste s'applique le principe de l'inconditionnalité de l'accueil, qui prévoit que l'hébergement est offert à toute personne présentant une situation de détresse quel que soit son statut.

Les dispositifs soumis au principe de l'accueil inconditionnel

Plusieurs dispositifs soumis à l'accueil inconditionnel sont énumérés dans le code de l'action sociale et des familles (CASF) :

- L'accès au dispositif de veille sociale :

« Dans chaque département est mis en place, sous l'autorité du représentant de l'Etat, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état. Ce dispositif fonctionne sans interruption et peut être saisi par toute personne, organisme ou collectivité. » (Article L.345-2 CASF).

Aucune condition quant à la régularité du séjour des personnes n'est exigée par les textes.

Les étrangers sans domicile, quelle que soit leur situation administrative doivent ainsi pouvoir être accueillis. Une première évaluation réalisée par des professionnels doit être effectuée et une orientation vers une structure adaptée proposée. Les Services Intégrés d'Accueil et d'Orientation (SIAO), nouvellement mis en place et appelés à organiser à travers l'opérateur « urgence » de chaque département le dispositif de veille, doivent prendre en compte les étrangers lorsqu'ils font une demande d'hébergement. L'exclusion des étrangers en situation irrégulière d'un accueil et d'une orientation via les SIAO est contraire au code de l'action sociale et des familles.

- L'accès au dispositif d'hébergement d'urgence

« Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence » (article L. 345-2-2 CASF). Là encore, aucune condition de régularité de séjour n'est imposée par les textes. Cet accueil est donc immédiat et inconditionnel. Un étranger débouté du droit d'asile ou une personne qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement exécutoire doit ainsi pouvoir bénéficier d'un hébergement d'urgence s'il est sans abri, en situation de détresse médicale, psychique et sociale.

Par ailleurs, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a introduit le principe de continuité de prise en charge entre l'urgence et l'insertion. La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009 a introduit un droit à l'accompagnement personnalisé pour les personnes. Ainsi, « toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation » (article L.345-2-3 CASF).

Un étranger en situation irrégulière peut donc légalement se maintenir dans un centre d'hébergement d'urgence tant qu'il respecte le règlement de fonctionnement de l'établissement. La loi sanctionne ainsi toute remise à la rue qui ne serait pas souhaitée par la personne prise en charge en centre d'hébergement d'urgence.

- Le bénéfice de l'aide sociale d'Etat

Le code de l'action sociale et des familles prévoit que les « personnes de nationalité étrangère bénéficient de l'aide sociale en cas d'admission dans un centre d'hébergement ou de réinsertion sociale ou un centre d'accueil pour demandeurs d'asile » (article L.111-2 CASF). La situation administrative, la résidence et la nationalité de l'intéressé ne doivent donc pas être prises en compte.

Les CHRS prennent en charge les « personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d'insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale » (Article L. 345-1 CASF).

- Autres dispositifs

D'autres dispositifs accueillent de manière inconditionnelle les étrangers, sans condition de régularité de séjour. C'est le cas des Lits Halte Soins Santé (LHSS), puisque la loi précise que ces établissements « assurent, sans interruption, des prestations de soins, d'hébergement temporaire et d'accompagnement social. Elles ne sont pas dédiées à une pathologie donnée. Les bénéficiaires de ces prestations sont des personnes sans domicile fixe, quelle que soit leur situation administrative, dont l'état de santé nécessite une prise en charge sanitaire et un accompagnement social ». Ainsi, un étranger en situation irrégulière doit pouvoir être pris en charge dans un LHSS quelle que soit sa situation administrative.

En revanche, certaines prises en charge ne sont réservées qu'à des personnes qui se trouvent en situation régulière sur le territoire français. Il ne s'agit pas de la prise en charge au titre de l'aide sociale mais d'autres dispositifs. A titre d'exemple, l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) est conditionnée à la régularité du séjour de la personne pour qui l'aide est versée et « lorsqu'elles sont étrangères, les personnes doivent justifier de la régularité de leur séjour en France » (Article L.851-1 code de la sécurité sociale).

Source : FNARS

Le parc d'hébergement dit généraliste comptait, au 31 décembre 2010, 14 522 places en CHU, 39 540 places en CHRS, 4 397 places en centres de stabilisation (hors CHRS) et environ 15 016 places dans les hôtels, soit 73 475 places au total (hors places hiver, résidences sociales et maisons-relais).

Il a connu depuis cinq ans, une très forte croissance liée au PARSA, Plan d'action renforcé pour les sans abri, engagé par le Gouvernement le 8 janvier 2007. Essentiellement orienté vers les places de stabilisation
(+ 10 000 places en CHRS et 10 000 en maisons-relais), le PARSA a maintenu pour autant l'effectif de places en CHU, ce qui a accru leur disponibilité.

C'est donc naturellement sur ce parc, en expansion et ouvert à tous, que se reporte le « surplus » de la demande d'hébergement de la part des demandeurs d'asile, qui suit un rythme d'augmentation rapide ces dernières années.

II. L'IMPACT BUDGÉTAIRE DE L'HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE SUR LES DEUX MISSIONS « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION » ET « VILLE ET LOGEMENT »

Avant 2007, les deux volets de l'hébergement (généraliste et spécialisé dans l'accueil des demandeurs d'asile) étaient réunis au sein de la mission budgétaire « Solidarité et intégration », qui accueillait les deux programmes : le programme 177 qui s'intitulait « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » pour l'hébergement d'urgence généraliste et le programme 104 « Accueil des étrangers et intégration » pour les CADA. Les éventuels transferts de charges s'effectuaient donc au sein d'une même mission.

Lors de la création du ministère de l'immigration en 2007, le programme 104 a été rattaché à la nouvelle mission « Immigration, asile et intégration » puis le programme 177 a rejoint, en 2009, la mission « Ville et logement » afin de donner plus de cohérence à la notion de parcours résidentiel dans le cadre de l'application du droit au logement opposable.

Ces restructurations de la maquette budgétaire ont renforcé la complexité de la gestion des crédits destinés à l'hébergement. Le partage de fait de la responsabilité du dispositif d'hébergement entre les deux missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration » ne favorise pas une bonne gestion des crédits, du fait du cloisonnement des objectifs et des budgets qu'il implique.

En outre, l'imputation des crédits sur le programme 303 plutôt que sur le programme 177 et inversement, n'a pas été fondée sur des critères objectifs. Les dotations ont été définies par rapport aux consommations des années précédentes, telles qu'elles avaient été gérées au sein d'une même mission budgétaire, de façon sans doute peu rigoureuse, et non en fonction de calculs effectués en vue d'une répartition cohérente de la charge de la demande d'asile.

A. UNE POLITIQUE QUI REPRÉSENTE PRÈS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION »

1. 45 % des crédits de la mission sont consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile

L'hébergement des demandeurs d'asile est l'un des principaux postes de dépenses de la mission « Immigration, asile et intégration ». Pour l'année 2011, 199 millions d'euros ont été prévus pour financer les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et 40 millions d'euros supplémentaires au titre de l'hébergement d'urgence de ces demandeurs. En effet, le nombre de places en CADA, bien qu'ayant fortement augmenté ces dernières années (cf. infra), est insuffisant pour accueillir l'ensemble des demandeurs d'asile qui se reportent donc vers les structures classiques d'hébergement d'urgence.

Au total, 239 millions d'euros de crédits, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), figurent au sein de la mission pour l'hébergement des demandeurs d'asile, soit plus de 45 % du total des CP de la mission.

2. La sous-budgétisation récurrente de cette politique pèse sur l'exécution budgétaire de la mission

En outre, les crédits liés à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile font régulièrement l'objet de sous-budgétisations en loi de finances initiale. En 2008, 36 millions d'euros (AE = CP) avaient dû être ouverts en cours de gestion, 68,4 millions d'euros de CP et 78,1 millions d'euros d'AE en 2009 et 117,3 millions d'euros en CP et 107,1 millions d'euros en AE en 2010. Ces ouvertures en cours de gestion ont représenté l'année dernière près du quart des crédits ouverts en loi de finances initiale. Le tableau de la page suivante présente, pour les trois derniers exercices, les crédits ouverts en loi de finances initiale puis en cours de gestion sur le programme 303, « Immigration et asile », pour financer l'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que les commentaires formulés par votre commission des finances à l'occasion des ouvertures en cours de gestion.

Ouvertures en gestion sur le programme 303, « Immigration et asile »

(en millions d'euros)

 

Crédits ouverts en loi de finances initiale

Crédits ouverts en cours de gestion

Commentaires de votre commission des finances

2008

418,2 en AE

409,5 en CP

36
(AE = CP) 8(*)

« Sous réserve d'un examen plus approfondi par le rapporteur spécial chargé de la mission « Immigration, asile et intégration », la dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2009 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile»9(*)

2009

434,7 en AE

437,5 en CP

70,1 en AE

60,4 en CP10(*)

« Votre commission des finances avait souligné, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances initiale de 2009, la non soutenabilité prévisible de l'exécution des crédits liés aux demandes d'asile en 2009. Elle relevait que le dégel de la réserve de précaution ne serait « sans doute pas suffisant et devra conduire le gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaires sur le programme 303 gagés sur des annulations de crédits d'autres missions du budget général ». La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2010 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile en ce qui concerne l'hébergement d'urgence ».11(*)

8 (AE = CP)12(*)

« Certaines ouvertures de crédits ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable ; il s'agit des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » : la dotation budgétaire correspondante a été excessivement sous-évaluée en loi de finances initiale pour 2009, comme cela avait été relevé par le rapporteur spécial dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009 ».13(*)

2010

485,7 en AE

478,1 en CP

60
(AE = CP) 14(*)

« La sous-budgétisation des crédits liés à l'hébergement et à l'accueil des demandeurs d'asile est une constante, relevée chaque année par le Parlement, en loi de finances initiale. Chaque année, ces sous-évaluations rendent nécessaires l'ouverture de crédits par décrets d'avance. [...] Ces sous-budgétisations sont trop manifestes pour s'expliquer par l'incertitude relative au rythme d'évolution du nombre de demandeurs d'asile. De même, rien ne permet de préjuger d'une diminution rapide des délais de traitement des demandes par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) »15(*)

47,1 en AE

57,3 en CP16(*)

« Chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués en loi de finances initiale pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission « Immigration, asile et intégration ». Ainsi, la sous-budgétisation des crédits liés à l'accueil des demandeurs d'asile est devenue la pratique courante de gestion des crédits du programme 303 « Immigration et asile ». Pierre-Bernard Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », s'interrogeait d'ailleurs dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2010 « sur la crédibilité des prévisions de flux de demandeurs d'asile à partir desquelles ont été établies les demandes de crédits dans le présent projet de loi de finances » et exprimait sa crainte que la hausse de 10 % des crédits consacrés aux actions de soutien aux demandeurs d'asile « ne soit pas suffisante pour répondre aux besoins réels de l'année 2010, étant donnée l'évolution actuelle des flux de demandeurs d'asile ».17(*)

Source : commission des finances

Il est devenu évident que ces ouvertures correspondent à une sous-budgétisation manifeste, qui ne peut s'expliquer uniquement ni par l'imprévisibilité du flux des demandeurs d'asile ni par l'évolution des délais de traitement de ces demandes.

Cette sous-budgétisation s'est d'ailleurs reproduite en loi de finances initiale pour 2011, comme l'atteste le projet de loi de finances rectificative qui sera discuté au Sénat dans les prochains jours et propose d'ouvrir 50 millions d'euros (AE = CP) supplémentaires en faveur de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile.

Or, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 201118(*), votre rapporteur spécial chargé de la mission « Immigration, asile et intégration » avait relevé que « par rapport aux crédits ouverts en 2010, le présent projet de loi de finances propose donc [une diminution] de 56,2 % pour le dispositif d'hébergement d'urgence ».

Cette diminution était à mettre en parallèle avec une augmentation de la demande d'asile déjà constatée. Ainsi, la commission indiquait que « le rythme de la demande d'asile est en hausse durant les neuf premiers mois de l'année 2010 : + 8,5 % par rapport à la même période en 2009. Aucune raison n'indique qu'il doive diminuer en 2011. [...] Il apparaît donc que dans le présent projet de loi de finances, comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués ».

En outre, il était déjà certain que les moyens supplémentaires consacrés à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ne produiraient pas d'effets dès l'année 2011 : « même si les délais de traitement des dossiers par la CNDA peuvent diminuer, il est peu probable que cette diminution ait lieu à court terme et suffise à compenser budgétairement l'augmentation du flux des demandes d'asile ».

Contrainte par la nécessité de redéployer des montants au sein même de la mission « Immigration, asile et intégration », qui ne comporte que deux programmes, votre commission des finances n'avait pu proposer qu'un amendement abondant de 12,85 millions d'euros supplémentaires le programme « Immigration et asile ». Elle indiquait toutefois que le transfert de crédits proposé par son amendement « devrait combler une partie du déficit du programme « Immigration et asile », estimé par votre rapporteur spécial à près de 50 millions d'euros ».

B. L'IMPACT SUR LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT »

1. La variable d'ajustement budgétaire de l'hébergement des demandeurs d'asile

Vos rapporteurs spéciaux ont tenté de mesurer l'impact du report des demandeurs d'asile des CADA vers le dispositif généraliste.

Une enquête a été conduite fin 2009 par les services de l'Etat au niveau local dans les centres d'hébergement généralistes. D'après ses résultats, au 1er octobre 2009, les demandeurs d'asile étaient 1 662 dans le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, pris en charge par le programme 177, « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », et occupaient donc 6 % des places disponibles (CHU et Hôtels).

Cette prise en charge correspond à une dépense annuelle chiffrée par le Gouvernement à 20 millions d'euros sur le programme 177 au titre des demandeurs d'asile en attente de traitement de leur dossier.

Rapportée à des crédits de 248 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiements) inscrits en loi de finances initiale pour 2011 au titre de l'hébergement d'urgence, la prise en charge des demandeurs d'asile stricto sensu représente donc 8 % de la dotation initiale prévue au programme 177.

On pourrait ajouter que le programme 177 prend également en charge un très grand nombre de personnes déboutées du droit d'asile qui demeurent sur le territoire en situation de détresse. Globalement la part des déboutés serait de l'ordre de 10 % dans le dispositif généraliste d'urgence ou d'hôtels et représenterait de ce fait environ 17 millions d'euros imputés sur ce programme.

Il prend en charge, enfin, un nombre significatif de personnes sortant de CADA et s'étant vu reconnaître le titre de réfugié. Au 1er octobre 2009, selon les informations données par le Gouvernement, le dispositif généraliste prenait en charge 1 172 réfugiés, soit une charge d'environ 14 millions d'euros à l'année sur le programme 177.

Toutefois, ces deux dernières catégories de population prises en charge ne peuvent être considérées comme donnant lieu à un transfert de charge proprement dit, le programme 303 n'ayant vocation à financer que les demandeurs d'asile.

2. Un report de charges qui accentue l'imprévisibilité de la dépense budgétaire

Bien que modeste en valeur absolue, la dépense « indue » résultant de la prise en charge de l'hébergement de demandeurs d'asile a aussi comme caractéristique d'être très peu maîtrisable.

Comme le souligne le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances (IGAS) et du Contrôle général économique et financier (CGEFI) sur le coût des CADA, qui a été transmis à vos rapporteurs spéciaux19(*), « ce coût ne fait pas l'objet d'une évaluation spécifique ». En effet, la « prise en charge sur le BOP 177 [...] joue, au fil des trimestres, le rôle de variable d'ajustement en fonction de l'afflux des demandeurs d'asile et du nombre de dossiers de demande d'asile traités ».

Or le programme 177 se caractérise, de manière répétée, par une sous-budgétisation et, en conséquence, des réabondements budgétaires de cours d'année.

Ainsi, sur l'exercice 2010, les crédits de loi de finances initiale du programme 177 ont été complétés par des reports, à hauteur de 2,9 millions d'euros, des ouvertures en décret d'avance pour 110 millions d'euros20(*) et en loi de finances rectificative pour 83,5 millions d'euros. Au total, les réabondements en cours d'année ont représenté 196,4 millions d'euros sur un montant total initial de crédits de 1 milliard d'euros, soit près de 20 % supplémentaires, pour l'action 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » du programme 177 qui regroupe tous les crédits d'hébergement.21(*)

Ces réévaluations faisaient suite à celles enregistrées les années précédentes : pour 2009, 180 millions complémentaires avaient abondé ce programme à l'occasion de trois décrets d'avances et de la loi de finances rectificative mettant en oeuvre le « plan de relance ».

C. LE RATTACHEMENT FLUCTANT DE L'HÉBERGEMENT ENTRE LES MISSIONS BUDGÉTAIRES NE FAVORISE PAS UNE GESTION OPTIMALE

Au cours des auditions tenues par vos rapporteurs spéciaux, des lacunes très importantes sont apparues s'agissant de la connaissance des parcs comme de leur occupation ainsi qu'une absence quasi-totale de coordination entre les administrations concernées.

Aucun système d'information fiable ne permet de recenser les effectifs de demandeurs d'asile présents dans les dispositifs d'hébergement d'urgence ou hébergés par leurs propres moyens. Les chiffres dont dispose l'administration sont déclaratifs et ont été qualifiés par les personnes auditionnées de simples « approximations ». Le rapport IGAS / CGEFI déjà cité indique qu'un « nombre indéterminé [de demandeurs d'asile] était accueilli en structures d'urgence financées sur les BOP 303 (ministère de l'immigration) ou 177 (ministère des affaires sociales22(*)) » et que « la répartition des autres demandeurs d'asile [hors CADA] entre les différentes situations en matière d'hébergement n'est pas connue ».

L'absence d'unité de gestion entre les CADA, d'une part, et l'hébergement d'urgence, d'autre part, nuit à l'efficacité du dispositif global d'hébergement : des places en CADA peuvent être libres sans être rendues disponibles pour les autres publics à héberger tandis que le programme 177 subit des transferts de charge du fait de l'hébergement des demandeurs d'asile.

La spécificité des CADA a pour conséquence de les exclure de certains dispositifs ouverts aux centres d'hébergement. Comme il a été indiqué à vos rapporteurs spéciaux, « les CADA ont été exclus du plan de relance et n'ont pu bénéficier de ses effets, alors même que les besoins sont importants dans un parc vieillissant. Par un courrier du 18 octobre 2010, le secrétaire général à l'immigration et à l'intégration a saisi le délégué interministériel pour l'hébergement et l'accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées afin que les CADA puissent être inclus dans le dispositif de financement de la rénovation et de l'humanisation des centres d'hébergement géré par l'ANAH ».

Héritage du rattachement au ministère des affaires sociales, les SAHI (schémas départementaux pour l'accueil, l'hébergement et l'insertion) qui traitent notamment de l'hébergement des demandeurs d'asile et des CADA, sont intégrés dans les schémas départementaux des établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant des conseils généraux depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Compte tenu des problématiques communes à l'hébergement et au logement, une intégration dans les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) favoriserait sans doute une meilleure coordination entre les dispositifs gérés par les deux ministères.

Au total, la seule trace de collaboration entre les deux ministères concernés (Intérieur et Ecologie) est la publication d'une circulaire en date du 31 janvier 2011 relative à la coopération entre les SIAO (services intégrés pour l'accueil et l'orientation) et les plates-formes régionales d'accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile23(*).

Elle constitue une étape positive mais encore très insuffisante dans la mise en oeuvre d'une politique coordonnée.

III. DES SOLUTIONS PÉRENNES DOIVENT ÊTRE APPORTÉES POUR AMÉLIORER L'HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE ET CLARIFIER SON TRAITEMENT BUDGÉTAIRE

A. AMÉLIORER LA GESTION BUDGÉTAIRE DE L'HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE

Plusieurs pistes sont ouvertes pour améliorer la situation actuelle en modifiant la gestion du dispositif d'hébergement.

1. Garantir un meilleur suivi des demandeurs d'asile

En premier lieu, comme le recommande le rapport conjoint de l'IGAS et du CGEFI, il conviendrait de « compléter le système d'information en liaison avec les préfectures, afin de recenser les effectifs de demandeurs d'asile présents dans d'autres dispositifs à financement public (hébergement d'urgence, hôtels, etc.) ou hébergés par leurs propres moyens ».

En effet, à l'heure actuelle, les demandeurs d'asile qui ne sont pas hébergés en CADA ne font pas l'objet d'un suivi systématique. A défaut d'un système d'information unique garantissant le suivi de chaque demandeur d'asile, il est impossible de connaître avec précision les lieux d'hébergement de tous les demandeurs, lorsqu'ils ne sont pas hébergés en CADA. A fortiori, il n'est pas possible de leur fournir l'assistance juridique que nécessite leur situation. Or, comme vos rapporteurs spéciaux l'ont déjà relevé, les demandeurs d'asile qui ne se trouvent pas en CADA ont, faute de suivi juridique personnalisé, moins de chances d'obtenir le statut de réfugié que ceux qui ont eu la chance d'être hébergés en CADA. Le système d'information aurait donc pour objectif premier de rétablir une égalité de traitement entre les demandeurs d'asile.

2. Améliorer la prévision budgétaire

Clarifier le traitement budgétaire de l'hébergement des demandeurs d'asile implique également d'améliorer la prévision budgétaire de cette politique, en remédiant aux sous-budgétisations récurrentes des programmes 303, « Immigration et asile », et 177, « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

Toutefois, le « rebasage » des dotations de chacun des deux programmes doit s'appuyer sur une connaissance des coûts réels des dispositifs d'hébergement, qui apparaît aujourd'hui largement défaillante, au vu des auditions menées par vos rapporteurs spéciaux.

Un travail est en cours pour l'hébergement généraliste, dans le cadre du projet « refondation », avec la réalisation d'une Enquête Nationale des Coûts. Il n'est pas encore entamé pour l'hébergement des demandeurs d'asile et les deux démarches sont entreprises séparément. De ce fait, il est aujourd'hui encore impossible de comparer le coût respectif moyen d'une place d'hébergement en CADA, en CHRS, en CHU ou en hôtel, compte tenu de méthodes de calcul de coûts moyens très différentes. Les montants fournis lors des auditions n'ont pas de sens. Ils donnent les résultats figurant dans le tableau suivant.

Coût moyen journalier d'une place d'hébergement

(en euros)

Type d'hébergement

Coût moyen journalier

CHRS

44,00

CHU

30,00

Centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA)

26,20

Hôtel

17,00

Dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile géré par Adoma

15,51

Dispositif d'hébergement d'urgence déconcentré

14,52

Source : ministère des solidarités et de la cohésion sociale et ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

En l'absence d'un référentiel de coûts, la détermination des coûts moyens journaliers, qui figure dans le tableau ci-dessus, ne correspond pas aux coûts réels engendrés par chacune des structures d'hébergement mais résulte uniquement de la division du montant annuel des subventions versées par l'Etat par le nombre de places ainsi financées. Aucune information précise n'est disponible sur les prestations offertes dans chaque structure et sur le taux de couverture des coûts par les subventions versées par l'Etat.

B. RENFORCER ET AMÉLIORER LE DISPOSITIF DES CADA

1. Accroître le nombre de places

Le parc de places en CADA a connu une forte augmentation entre 2001 et 2005, puis une moindre hausse entre les années 2006 et 2010 (cf. supra). Les 21 410 places disponibles actuelles ne sont toutefois largement pas suffisantes pour accueillir un stock toujours croissant de demandeurs d'asile en attente du traitement de leur dossier, dans un contexte de forte hausse, depuis quatre ans, de la demande d'asile.

Il en résulte qu'au 31 décembre 2010, seuls 31,4 % des demandeurs d'asile éligibles à une entrée en CADA y sont effectivement hébergés. Or, comme vos rapporteurs spéciaux l'ont rappelé, les demandeurs d'asile hébergés en CADA sont mieux conseillés et leurs demandes aboutissent davantage que celles des autres demandeurs d'asile. Le rapport précité réalisé par l'IGAS et le CGEFI aboutit même à la conclusion que la « diversité de traitement en matière d'hébergement des demandeurs d'asile n'assure pas l'égalité des chances d'obtenir le statut de réfugié ».

C'est ce constat d'iniquité qui pousse vos rapporteurs spéciaux à préconiser la poursuite de l'effort engagé par l'Etat pour l'ouverture de nouvelles places en CADA. Seules ces nouvelles capacités permettront d'offrir à chaque demandeur d'asile les prestations d'accompagnement dont il a besoin.

Le caractère nécessairement fluctuant du nombre de demandeurs d'asile en attente de traitement de leur dossier rend impossible un ajustement précis de la capacité des CADA aux besoins effectifs. Toutefois, pour clarifier la gestion pratique et budgétaire des dispositifs d'hébergement, vos rapporteurs spéciaux préconisent un système où l'excès éventuel de places dans un centre d'accueil serait mis à disposition du dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, quitte, dans ce cas, à procéder à une refacturation des coûts engendrés. Ils soulignent toutefois que la situation actuelle, où moins d'un tiers des demandeurs d'asile éligibles à un hébergement en CADA y sont accueillis, rend peu probable la perspective d'une surcapacité globale des offres de places en CADA par rapport aux besoins.

2. Définir un référentiel de coûts spécifique

La meilleure gestion des CADA implique également une définition d'un référentiel de coûts par prestation offerte dans chaque structure. Ce référentiel doit être utilisé comme outil de détermination des dotations de financement fournies par l'Etat, en lieu et place du système actuel où les enveloppes budgétaires sont déconnectées des besoins de chacun des centres d'accueil.

S'agissant des CADA, vos rapporteurs spéciaux ont constaté lors de leurs entretiens, que leur mode de gestion et de financement ne faisait l'objet d'aucune harmonisation. Ces structures sont gérées par différentes associations (essentiellement Adoma, l'AFTAM et France Terre d'asile) qui proposent des prestations différentes dans chaque établissement sans qu'aucune analyse des coûts permette d'ajuster les subventions accordées par l'Etat aux services effectivement dispensés aux demandeurs d'asile, au préjudice de la bonne gestion des crédits.

C'est la raison pour laquelle le rapport réalisé par l'IGAS et le CGEFI indique, s'agissant de la répartition des enveloppes financières entre les CADA, qu'en « l'absence d'outil d'analyse fonctionnelle et de références comparatives entre CADA, il n'y a pas de juste allocation [des ressources], révélant une dotation limitée pour certains CADA, relativement généreuse pour d'autres ».

La mission menée par l'IGAS et par le CGEFI préconise également des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens passés entre l'Etat et chacun des trois grands opérateurs gérant les CADA : Adoma (4 557 places), Aftam (3 217 places) et France Terre d'asile (2 564 places). Vos rapporteurs spéciaux souscrivent à cette proposition mais insistent sur la nécessité, préalablement à la signature de ces contrats pluriannuels, de se mettre en mesure de chiffrer le coût et les besoins de financement de chaque structure. Ils estiment que ce référentiel de coûts devrait permettre de mieux adapter les enveloppes de financement aux besoins des CADA et pourrait, in fine, être une source d'économies budgétaires pour la mission « Immigration, asile et intégration ».

3. Mettre fin aux présences indues

Comme l'indique le tableau ci-dessous, 7,8 % des personnes hébergées en CADA au 31 décembre 2010 s'y trouvaient en présence indue. Deux cas de figure principaux peuvent se présenter :

- soit les personnes se sont vu octroyer le statut de réfugié et elles disposent alors d'un délai de six mois pour quitter le centre mais ne l'ont pas respecté et s'y trouvent encore à cette issue24(*) ;

- soit les demandeurs d'asile déboutés excèdent le délai d'un mois qui leur est accordé pour quitter le CADA.

Taux d'occupation des structures d'hébergement
au regard du statut des demandeurs d'asile

 

% de demandeurs d'asile

% de bénéficiaires d'une protection internationale

% de déboutés

Total

En présence indue (> 6 mois après décision)

Total

En présence indue (> 1 mois après décision)

CADA

(au 31/12/2010)

80,6 %

9,6 %

2,4 %

9,8 %

5,4 %

Accueil temporaire gestion nationale

(au 31/12/2010)

80,0 %

7,8 %

6,8 %

11,1 %

9,3 %

Dispositif d'hébergement d'urgence déconcentré

(au 31/12/2009)

78 %

8,5 %

8,0 %

Source : ministère des solidarités et de la cohésion sociale et ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

Vos rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité de mettre fin à ces situations d'occupation indue des places en CADA afin de les libérer au profit des demandeurs d'asile, qui constituent le public que les CADA ont vocation à accueillir. Ce seraient ainsi plus de 1 600 places supplémentaires qui seraient libérées et pourraient servir à des publics nécessitant un accompagnement social et juridique spécifique.

Toutefois, de manière globale, le fait de libérer les places de CADA occupées par des personnes qui n'en ont pas le droit ne fera que reporter sur le dispositif d'hébergement classique, géré par la mission « Ville et logement », la charge de cet hébergement. Il est nécessaire que les déboutés de la demande d'asile, qui ne se trouveraient pas par ailleurs dans une situation les autorisant à séjourner sur le territoire français, soient effectivement reconduits à la frontière. Dans le cas contraire, ils contribueront à l'engorgement des structures d'hébergement, que ce soit en CADA ou dans les dispositifs d'hébergement généraliste. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, la part des déboutés serait de l'ordre de 10 % dans le dispositif généraliste d'urgence ou d'hôtels (voir supra).

4. Optimiser les places disponibles

Enfin, la meilleure gestion des places disponibles dans les centres d'accueil passe par une territorialisation des centres plus adaptée à la réalité.

Chaque département métropolitain compte au moins un CADA. Mais la répartition des 272 centres n'est pas calquée sur celle des flux de la demande d'asile.

Aujourd'hui, l'Ile-de-France concentre 45 % des demandes d'asile mais seulement 16,5 % des places de CADA. Le ministère en charge de l'immigration assume une part de cet écart en indiquant qu'il privilégie une politique de mutualisation des places, visant à transférer les demandeurs d'asile vers des CADA qui disposent de places vacantes. L'objectif de cette politique semble être de lutter contre une trop grande concentration de la population des demandeurs d'asile en région parisienne.

Toutefois, force est de constater qu'il n'est pas possible de rediriger l'ensemble des demandeurs d'asile loin du lieu où ils ont formulé leur demande. C'est notamment pour cette raison que le rapport réalisé par l'IGAS et le CGEFI pointe un paradoxe : la coexistence de places disponibles dans certains CADA et l'incapacité globale des CADA à répondre aux besoins de l'ensemble des demandeurs d'asile. Face à ce constat d'un dispositif de mutualisation des moyens qui atteint ses limites, il apparaît urgent de progresser vers un meilleur ajustement géographique des places en CADA à la localisation des demandeurs d'asile.

C. POURSUIVRE LES ACTIONS VISANT À RÉDUIRE LA DURÉE DES PROCÉDURES DE DEMANDE D'ASILE

Enfin, vos rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité de mettre en oeuvre des actions structurelles de long terme, afin de réduire le nombre de demandeurs d'asile en attente d'une décision et d'alléger ainsi la pression pesant sur les dispositifs chargés de leur hébergement.

La commission des finances a adopté, en octobre 2010, un rapport sur les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)25(*). Il a notamment permis d'évaluer à plus de 15 millions d'euros le coût pour les finances publiques d'un mois de délai de traitement supplémentaire des demandes d'asile devant la CNDA.

Plusieurs propositions formulées par le rapport ont déjà été mises en oeuvre.

Ainsi, à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a introduit l'article 162 de la loi de finances pour 201126(*) qui prévoit que l'aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée au plus tard dans le mois qui suit la réception, par le demandeur, de l'accusé de réception de son recours. Sans priver d'aucune manière les requérants du droit à l'aide juridictionnelle où en limiter l'accès, cette disposition nouvelle devrait permettre d'en rationaliser l'exercice, en évitant que les demandes d'aide juridictionnelle soient formulées au dernier moment, lors de l'audience publique, et ne conduisent à des renvois qui rallongent excessivement la procédure d'examen.

De même, la loi de finances pour 2011 a prévu de mettre des moyens humains supplémentaires au service de la CNDA afin d'accroître le nombre de demandes d'asile traitées et de parvenir à une réduction du stock de dossiers en attente. Cinquante agents supplémentaires ont été recrutés en 2011 à la Cour et quinze autres devraient l'être en 2012.

Ces modifications devraient, à terme, permettre d'accélérer les délais de traitement des dossiers. Vos rapporteurs spéciaux veilleront notamment à ce que les moyens supplémentaires accordés à la CNDA aboutissent effectivement à une augmentation du nombre de dossiers traités et à une réduction des délais de traitement. D'après Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, auditionné par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement de l'année 201027(*), « le renforcement des moyens produit déjà ses effets : la moyenne générale de traitement des dossiers s'est réduite d'un mois depuis le début de l'année ».

Des efforts devront enfin être accentués pour éviter que l'accélération des délais de traitement des dossiers ne conduise qu'à reporter la charge de l'hébergement des demandeurs d'asile de la mission « Immigration, asile et intégration » vers la mission « Ville et logement ». Tel risque d'être le cas si les demandeurs d'asile, qu'ils soient déboutés ou qu'ils se voient accorder le statut de réfugiés, basculent dans le dispositif d'hébergement généraliste.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 8 juin 2011, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M M. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. - Les deux missions dont nous sommes les rapporteurs spéciaux - « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration » - gèrent des crédits budgétaires destinés à l'hébergement des demandeurs d'asile. Ce sont aussi deux missions abonnées aux abondements budgétaires en cours d'année. Il était donc intéressant de voir comment nous pouvions, sur un sujet commun, faire en sorte que le Gouvernement améliore sa prévision budgétaire.

Le problème de l'hébergement des demandeurs d'asile connaît une acuité particulière en raison de la forte augmentation, ces dernières années, du flux de la demande d'asile en France. Cette progression a mis sous pression les structures d'hébergement chargées de les prendre en charge pendant la durée de l'instruction de leurs dossiers.

Examinons, dans un premier temps, la place de l'hébergement des demandeurs d'asile dans chacune des deux missions concernées.

C'est un des principaux postes de dépenses de la mission « Immigration, asile et intégration ». Pour l'année 2011, 199 millions d'euros ont été prévus pour financer les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et 40 millions d'euros supplémentaires au titre de l'hébergement d'urgence. En effet, le nombre de places en CADA, bien qu'ayant fortement augmenté, est insuffisant pour accueillir l'ensemble des demandeurs, qui se reportent donc vers les structures classiques d'hébergement d'urgence.

Au total, 239 millions d'euros de crédits figurent au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » pour l'hébergement des demandeurs d'asile, soit plus de 45 % du total de ses crédits.

En outre, les crédits liés à l'accueil et à l'hébergement de ces populations font régulièrement l'objet de sous-budgétisations en loi de finances initiale, phénomène qui se reproduit d'ailleurs en 2011 puisque le prochain projet de loi de finances rectificative que nous examinerons propose encore d'ouvrir 50 millions d'euros supplémentaires sur ces actions.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Le parc de places en CADA a connu une forte augmentation entre 2001 et 2005, passant de 5 282 places à 17 470 places, soit une croissance de 231 %. Entre 2006 et 2010, il n'y a eu que 3 940 places supplémentaires, soit une augmentation de 23 %. En 2011, le parc doit se stabiliser sur le chiffre de 21 410 places.

Quelle est, parallèlement, la situation du parc d'hébergement dit généraliste ?

Celui-ci comptait au 31 décembre 2009 : 39 442 places en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), 13 487 places en centres d'hébergement d'urgence (CHU), 4 048 places en centres de stabilisation (hors CHRS) et environ 13 025 places dans les hôtels, soit 70 002 places au total (hors places hiver, résidences sociales et maisons-relais). Il a connu, depuis cinq ans, une très forte croissance liée au PARSA, le Plan d'action renforcé pour les sans abri, décidé par le Gouvernement le 8 janvier 2007.

En outre, dans l'hébergement d'urgence généraliste s'applique le principe de l'inconditionnalité de l'accueil, qui prévoit que l'hébergement est offert à toute personne présentant une situation de détresse, quel que soit son statut. En revanche, en CHRS, il n'y a en principe que des personnes en situation régulière.

C'est donc naturellement sur ce parc, en expansion et ouvert à tous, que se reporte la demande d'hébergement de la part des demandeurs d'asile, qui suit un rythme d'augmentation rapide ces dernières années.

Comment mesurer le report des CADA vers le dispositif généraliste ?

Une enquête a été conduite fin 2009 par les services de l'Etat au niveau local dans les centres d'hébergement généralistes. D'après ses résultats, au 1er octobre 2009, les demandeurs d'asile étaient 1 662 dans le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, pris en charge par le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », et occupaient donc 6 % des places disponibles.

Cette prise en charge correspond à une dépense annuelle chiffrée par le Gouvernement à 20 millions d'euros sur le programme 177.

Rapportée à des crédits de 248 millions d'euros en loi de finances initiale pour l'hébergement d'urgence, la prise en charge des demandeurs d'asile stricto sensu représente 8 % de la dotation initiale du programme.

Cela peut paraître modeste mais cette dépense « indue » a aussi comme caractéristique d'être très peu maîtrisable, puisque, comme le souligne un rapport réalisé par l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et le Contrôle général économique et financier (CGEFI), elle « joue, au fil des trimestres, le rôle de variable d'ajustement en fonction de l'afflux des demandeurs d'asile et du nombre de dossiers de demande d'asile traités ».

Or, le programme 177 se caractérise, de manière répétée, par une sous-budgétisation et, en conséquence, des réabondements budgétaires en cours d'année.

Sur l'exercice 2010, les crédits de loi de finances initiale du programme 177 ont été complétés par des reports (2,9 millions d'euros), des ouvertures en décret d'avance (110 millions d'euros) et en loi de finances rectificative (83,5 millions d'euros). Au total, 196,4 millions d'euros, sur 1 milliard d'euros, soit près de 20 % supplémentaires, pour l'action 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » qui regroupe tous les crédits d'hébergement.

Ces réévaluations faisaient suite à celles des années précédentes : pour 2009, 180 millions complémentaires avaient abondé ce programme à l'occasion de trois décrets d'avances et de la loi de finances rectificative relative au plan de relance.

Quel bilan peut-on dresser de la gestion actuelle du dispositif ?

Le partage de fait de la responsabilité du dispositif d'hébergement entre les deux missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration » ne favorise pas une bonne gestion, du fait du cloisonnement des objectifs et des budgets.

Les auditions que nous avons tenues ont mis en évidence des lacunes très importantes s'agissant de la connaissance des parcs comme de leur occupation et une absence quasi-totale de coordination entre les administrations concernées.

Aucun critère ne semble présider à l'imputation des crédits sur le programme 303 plutôt que sur le programme 177, et inversement. Les dotations sont définies par rapport aux consommations des années précédentes et non en fonction de calculs effectués en vue d'une répartition cohérente de la charge de la demande d'asile.

Aucun système d'information fiable ne permet de recenser les effectifs de demandeurs d'asile présents dans les dispositifs d'hébergement d'urgence ou hébergés par leurs propres moyens. Les chiffres dont dispose l'administration sont déclaratifs et sont qualifiés « d'approximations ». Le rapport de l'IGAS et du CGEFI indique qu'un nombre indéterminé de demandeurs d'asile étaient accueillis en structures d'urgence financées sur les programmes 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » ou 177 et que la répartition des autres demandeurs d'asile, hors CADA, entre les différentes situations en matière d'hébergement n'est pas connue.

Par ailleurs, l'absence d'unité de gestion entre les CADA, d'une part, et l'hébergement d'urgence, d'autre part, nuit à l'efficacité du dispositif global d'hébergement : des places en CADA peuvent être libres sans être rendues disponibles pour les autres publics à héberger tandis que le programme 177 subit des transferts de charge du fait de l'hébergement des demandeurs d'asile.

Les CADA étant traités à part, ils sont en outre exclus de certains dispositifs comme le financement de la rénovation et de l'humanisation des centres d'hébergement gérés par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).

La seule marque de collaboration entre les deux ministères concernés - intérieur et écologie - s'est manifestée par une circulaire en date du 31 janvier 2011 relative à la coopération entre les services intégrés pour l'accueil et l'orientation (SIAO) et les plates-formes régionales d'accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile.

S'agissant des CADA, nous nous sommes aperçus au cours des entretiens que nous avons menés que leur mode de gestion et de financement ne faisait l'objet d'aucune harmonisation. Ces structures sont gérées par différentes associations (notamment Adoma, l'AFTAM et France Terre d'asile) qui proposent des prestations différentes dans chaque établissement sans qu'aucune analyse des coûts ne permette d'ajuster les subventions accordées par l'Etat aux services effectivement dispensés, au préjudice de la bonne gestion des crédits.

C'est la raison pour laquelle le rapport réalisé par l'IGAS et le CGEFI indique, s'agissant de la répartition des enveloppes financières entre les CADA, qu'en l'absence d'outil d'analyse fonctionnelle et de références comparatives, il n'y a pas de juste allocation des ressources, révélant une dotation limitée pour certains centres, relativement généreuse pour d'autres.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. - Plusieurs pistes sont ouvertes pour améliorer la situation actuelle en modifiant la gestion du dispositif d'hébergement.

En premier lieu, comme le recommande le rapport de l'IGAS et du CGEFI, il faut compléter le système d'information en liaison avec les préfectures, afin de recenser les effectifs de demandeurs d'asile présents dans d'autres dispositifs à financement public ou hébergés par leurs propres moyens, afin notamment de leur fournir l'assistance juridique adéquate. Il s'agit de se donner les moyens de rétablir une égalité de traitement entre ceux qui ont eu la chance de disposer de places en CADA, avec l'accompagnement social et juridique, et ceux qui sont hébergés en CHU et en hôtels et qui en sont exclus.

Ensuite, il conviendrait d'unifier ou au moins de coordonner la gestion des différents dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile afin de garantir une optimisation des places disponibles, notamment par une territorialisation intelligente des centres. L'Ile-de-France concentre 45 % des demandes d'asile mais seulement 16,5 % des places de CADA.

L'amélioration de la prévision budgétaire doit permettre de remédier aux sous-budgétisations récurrentes du programme 303 et du programme 177.

S'agissant maintenant exclusivement des CADA, il nous semble qu'il convient de continuer la politique, menée ces dernières années, d'accroissement du nombre de places. En effet, en raison de l'importance du flux des demandeurs d'asile, au 31 décembre 2010, seuls 31,4 % de ceux éligibles à une entrée en CADA y sont effectivement hébergés. Or, nous avons vu que le suivi juridique était plus facile et plus efficace en CADA, notamment lorsqu'ils ne sont pas en structure éclatée, que dans des dispositifs d'hébergement d'urgence.

Il faut aussi progresser vers une meilleure gestion des CADA, à travers la définition d'un référentiel de coûts par fonction et utiliser ce référentiel comme outil de détermination des dotations de financement. Nous sommes également favorables à la proposition avancée par la mission de l'IGAS et du CGEFI de signer des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens avec les trois grands opérateurs gérant les CADA.

Autre piste d'amélioration de la gestion des CADA : d'après les informations que nous avons recueillies auprès du Gouvernement, 7,8 % des personnes qui y étaient hébergées au 31 décembre 2010 s'y trouvaient en présence indue, soit parce qu'elles avaient dépassé le délai de six mois autorisé après l'octroi du statut de réfugié, soit parce qu'elles avaient dépassé celui d'un mois laissé aux déboutés de la demande d'asile. Une meilleure gestion des CADA impliquerait de mettre à fin à ces situations, afin de rendre les places de CADA disponibles aux demandeurs d'asile qui constituent le public que les CADA ont vocation à accueillir.

Enfin, il faut poursuivre les actions de plus long terme pour réduire le nombre de personnes en attente d'une décision relative à leur demande d'asile. Pour cela, il faut notamment s'assurer que les efforts supplémentaires déployés en faveur de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), conformément aux conclusions d'un contrôle que j'ai effectué conjointement avec notre collègue Jean-Claude Frécon l'année dernière, fournissent des résultats en matière de réduction des délais de traitement des demandes.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - En conclusion, on peut souligner que les défaillances de gestion que nous avons relevées et la confusion qui existe entre l'hébergement des demandeurs d'asile, d'une part, et l'hébergement généraliste, d'autre part, ne datent pas d'hier mais qu'elles étaient sans doute moins apparentes.

En effet, avant 2007, ces deux politiques étaient réunies au sein de la mission « Solidarité et intégration », qui accueillait les deux programmes : le programme 177, qui s'intitulait « Politiques en faveur de l'inclusion sociale », pour l'hébergement d'urgence généraliste, et le programme 104, « Accueil des étrangers et intégration », pour les CADA. Les transferts de charges s'effectuaient donc au sein d'une même mission. Puis, le programme 104 a été rattaché à la nouvelle mission « Immigration, asile et intégration » au moment de la création du ministère de l'immigration en 2007 et le programme 177 a rejoint, en 2009, la mission « Ville et logement ».

Ces restructurations de la maquette budgétaire ont renforcé la complexité de la gestion des crédits.

Il est regrettable que l'entrée en vigueur de la Lolf n'ait pas été l'occasion d'une optimisation de la gestion des crédits et que ceux-ci continuent à suivre les réorganisations ministérielles, sans cohérence d'ensemble.

M. Jean Arthuis, président. - On constate donc que le ministère de l'intérieur prend en charge les CADA, mais que la variable d'ajustement de l'hébergement des demandeurs d'asile est le programme 177, dont la responsabilité incombe au ministère chargé du logement, ce qui traduit le caractère perfectible du pilotage de cette politique.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis de la mission « Immigration, asile et intégration » au nom de la commission des lois. - En effet, la principale piste d'économies pour le budget de l'Etat est la réduction des délais de traitement des demandes d'asile, sans évidemment remettre en cause l'exercice de leurs droits par les demandeurs.

A l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), les délais ont fortement augmenté l'année dernière, tandis que la CNDA continue de faire face à un « stock » de dossiers important. Il y a quelques années, le renforcement des moyens de l'Ofpra avait permis de réduire les délais de manière significative. Le même objectif doit pouvoir être atteint pour la CNDA.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. - Le délai moyen actuel de traitement des dossiers est aujourd'hui de dix-neuf mois, si l'on inclut l'Ofpra et la CNDA. Or, nous avions estimé qu'il pourrait, sans porter préjudice à la qualité de la procédure, être réduit à dix mois.

M. Jean Arthuis, président. - N'a-t-on pas mis en place des procédures excessivement complexes qui rallongent ces délais ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Non, les textes sont équilibrés, le problème est vraiment relatif aux moyens des juridictions.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. - A l'initiative de la commission des finances, nous avons déjà inscrit dans la loi de finances pour 2011 un dispositif réduisant le délai pendant lequel un demandeur d'asile peut solliciter l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Cela devrait permettre de réduire le nombre de renvois prononcés en audience publique, facteur évident d'allongement des délais de procédure.

Nous avons pointé d'autres lacunes : le faible nombre d'avocats plaidant devant la CNDA, en raison de la faiblesse de leurs rétributions au titre de l'aide juridictionnelle, et la sévérité des décisions de l'Ofpra qui conduit mécaniquement à reporter, en appel, devant la CNDA, un nombre important de demandes.

M. Jean Arthuis, président. - Quelles sont les économies qui peuvent être espérées d'une réduction des délais de traitement des dossiers ?

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. - Nous avons chiffré à environ quinze millions d'euros le coût d'un mois supplémentaire de procédure devant la CNDA.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Je souligne toutefois la nécessité que les déboutés de la demande d'asile soient effectivement reconduits à la frontière et que les réfugiés puissent trouver un logement. Dans le cas contraire, la réduction des délais de traitement des dossiers par la CNDA ne fera que reporter la charge de l'hébergement de ces personnes de la mission « Immigration, asile et intégration » vers la mission « Ville et logement ».

M. François Marc. - Je remercie les rapporteurs spéciaux pour leurs travaux, qui montrent que les besoins en matière d'accueil des demandeurs d'asile ne diminuent pas. Je souhaiterais savoir comment le Gouvernement ajuste l'offre d'hébergement aux besoins. Fait-il des efforts de prévisions ? Est-ce que, par exemple, les conséquences de la situation politique actuelle dans plusieurs pays du Maghreb font l'objet d'une anticipation ?

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial. - S'agissant du nombre de places en CADA, malgré les efforts conséquents qui ont été fournis ces dix dernières années, force est de constater qu'ils ne sont pas à la hauteur de la progression de la demande d'asile. Malheureusement, les besoins ne font pas l'objet d'une prévision fine par le Gouvernement qui, chaque année, sous-évalue de manière évidente les dotations consacrées à l'hébergement des demandeurs d'asile.

M. Jean Arthuis, président. - Plus de 117 millions d'euros ont ainsi dû être ouverts en cours de gestion, à ce titre, sur l'exercice 2010.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - S'agissant du programme 177, la prévision n'est pas meilleure, l'hébergement d'urgence souffre chaque année des mêmes sous-budgétisations.

Deux phénomènes risquent de résulter de la situation actuelle au Maghreb : une immigration « économique », qui sera prise en charge par la mission « Ville et logement », et un afflux de demandeurs d'asile, dont l'accueil pèsera principalement sur la mission « Immigration, asile et intégration ». La gestion de ces phénomènes pose la question globale du pilotage de notre politique d'immigration.

Prévoir les flux d'immigration est complexe. Néanmoins, il serait déjà très satisfaisant qu'en loi de finances pour 2012 nous ouvrions des crédits à hauteur de ceux consommés en 2011 pour l'hébergement des demandeurs d'asile et l'hébergement d'urgence.

M. François Marc. - Une hausse de 50 % des crédits dans la situation actuelle des finances publiques est pourtant peu probable...

M. Jean Arthuis, président. - En conclusion, si vous connaissez des bailleurs sociaux qui disposent de places libres, ils savent à qui s'adresser.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Il faut toutefois, pour bénéficier des logements sociaux, que les bénéficiaires se trouvent en France en situation régulière.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Je rappelle que les demandeurs d'asile se voient accorder, du fait de leur demande, un titre de séjour les autorisant à résider provisoirement sur le territoire français.

A l'issue de ce débat, la commission, à l'unanimité, a donné acte de leur communication à MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE 1 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

- Martin Choutet, conseiller technique au cabinet du secrétaire d'Etat au logement ;

- Catherine Lesterpt, sous-directrice adjointe à la direction générale de la cohésion sociale ;

- Nicole Maestracci, présidente, Sophie Alary, responsable du service des missions de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion (FNARS) ;

- Pierre Henry, directeur général de France Terre d'asile ;

- Philippe Pourcel, directeur général délégué, Jérôme Bascher, directeur de cabinet, Nathalie Chomette, directrice des études et du développement, ADOMA ;

- Marc Prévôt, président de l'association Emmaüs Paris.

ANNEXE 2 CIRCULAIRE DU 31 JANVIER 2011 RELATIVE À LA COOPÉRATION ENTRE LES SIAO ET LES PLATES-FORMES D'ACCUEIL ET D'ACCOMPAGNEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE

ANNEXE 3 RAPPORT DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES AFFAIRES SOCIALES ET DU CONTRÔLE GÉNÉRAL ÉCONOMIQUE ET FINANCIER SUR LES COÛTS DES CADA


* 1 Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres.

* 2 Les demandeurs d'asile majeurs qui n'auraient pas pu être pris en charge dans un CADA, faute de places disponibles et qui ont par ailleurs déposés une demande d'asile en cours d'instruction peuvent se voir attribuer une Allocation Temporaire d'Attente (ATA) pendant la durée d'instruction de leur demande, jusqu'à l'obtention du statut de réfugié ou son refus définitif.

* 3 Directive 2003/9/CE précitée.

* 4 Article L.348-2 du code de l'action sociale et des familles.

* 5 Demandeurs dont la demande d'asile relève d'un autre Etat membre de l'Union européenne.

* 6 Et un budget correspondant qui s'établissait à 62,6 millions d'euros, contre 100,6 millions d'euros en 2010.

* 7 Dans les faits, les CHRS qui accueillent un public en vue d'insertion ne prennent qu'exceptionnellement en charge des demandeurs d'asile.

* 8 Par le décret n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 9 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 233 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 223,4 millions d'euros en crédits de paiement, 16 octobre 2008.

* 10 Par le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 11 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 656,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 577,6 millions d'euros en crédits de paiement, 29 octobre 2009.

* 12 Par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 13 Rapport n° 158 (2009-2010), projet de loi de finances rectificative pour 2009, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* 14 Par le décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 15 Rapport n° 166 (2010-2011), projet de loi de finances rectificative pour 2010, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* 16 Par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* 17 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 1 299,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 271,4 millions d'euros en crédits de paiement, 15 septembre 2010.

* 18 Rapport n° 111 (2010-2011) - Tome III - Annexe 15, projet de loi de finances pour 2011, mission « Immigration, asile et intégration », M. Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des finances.

* 19 Ce rapport figure en annexe.

* 20 Par le décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 21 Voir sur ce point le rapport n° 111 (2010-2011) - Tome III - Annexe 32, projet de loi de finances pour 2011, mission « Ville et logement », M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances.

* 22 En réalité ministère chargé du logement. L'attribution des responsabilités entre les structures administratives est si confuse et fluctuante qu'elle a échappé aux inspections.

* 23 Cette circulaire figure en annexe du présent rapport.

* 24 Trois mois, renouvelables une fois, à partir de la notification de la décision positive (article R. 348-3 du CASF).

* 25 Rapport n° 9 (2010-2011), « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, fait au nom de la commission des finances.

* 26 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 27 Audition du 1er juin 2011.