Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

COMMISSION DES FINANCES

BILAN STATISTIQUE

Le présent contrôle de l'application des lois par les commissions permanentes porte sur la mise en application des textes adoptés entre le 1 ^er octobre 2012 et le 30 septembre 2013 et couvre une période allant au terme d'un délai de 6 mois suivant la dernière loi promulguée, soit jusqu'au 31 mars 2014 .

En raison du calendrier retenu, sept lois sur les neuf ^{50 ( * )} envoyées à la commission des finances , font l'objet du suivi de la mise en application des lois du présent rapport :

- loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires ;

- loi n° 2013-100 du 28 mars 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ;

- loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;

- loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la BPI ;

- loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 ;

- loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 ;

- loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

À ces lois récentes s'ajoutent les lois antérieures au 1 ^er octobre 2012 , faisant toujours l'objet d'un suivi, qui sont au nombre de onze , la plus ancienne étant la loi de finances rectificative pour 1999. Au total , la commission des finances est donc chargée de contrôler la mise en application de dix-huit lois (contre vingt et une l'année dernière).

Nombre de lois promulguées par année parlementaire dans les secteurs relevant au fond de la commission des finances (deux dernières législatures et session 2012-2013)

2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007
6	3	5	4	4

2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013
3	6	5	5	9	9

Évolution du ratio entre le nombre de mesures attendues* pour les lois relevant au fond de la commission des finances et le nombre total des mesures attendues pour l'ensemble des lois (deux dernières législatures)

2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007
124/559 = 22 %	78/699= 11 %	93/670 = 14 %	65/454= 14 %	87/548= 16 %

2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012
61/395= 15 %	63/615= 10 %	78/670 = 21 %	154/540= 28,5 %	104/482= 21,5 %

* à l'exception des mesures devenues sans objet au cours de la session considérée

ÉMENTS STATISTIQUE

QUATRIÈME PARTIE :
LES BILANS DES COMMISSIONS PERMANENTES

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Pour l'ensemble des lois contrôlées par la commission des finances, on constate que 139 textes d'application ont été pris ou sont devenus sans objet au cours de la période considérée, soit un volume stable par rapport à l'année précédente (134 mesures prises ou devenues sans objet lors de l'année parlementaire 2011-2012).

Ce chiffre équivaut à 56 % des 248 mesures en attente au début du contrôle (58 anciennes, concernant les lois antérieures, et 190 nouvelles, relatives aux lois de la période considérée) ^{51 ( * )} .

Pour la session 2012-2013, on constate une double tendance à la baisse en ce qui concerne l'application globale des mesures attendues pour l'application des lois :

- le taux de mise en application des lois promulguées lors de la période diminue par rapport à l'an dernier ( 58 % contre 76 %), ce qui augmente mécaniquement le stock des textes réglementaires en instance de parution à l'issue du contrôle (79 contre 28 mesures en 2011-2012) ;

- le taux de résorption du stock de mesures anciennes ralentit ( 28 mesures prises ou devenues sans objet dans l'année sur 58, soit 48,3 % du total, contre 55,7 % en 2011-2012).

À l'issue de ce contrôle 109 mesures sont toujours en attente contre 58 lors du précédent contrôle.

I. LA MISE EN APPLICATION DES NEUF LOIS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2012-2013

A. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION EN DIMINUTION

Le taux global de mise en application des lois de la période est en nette diminution par rapport aux trois précédents contrôles.

Mise en application des dispositions des lois promulguées
au cours de la session 2012- 2013 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi	190
entrées en application	103
devenues sans objet	8
restant à mettre en application	79
Taux de mise en application global	58 %

Sur neuf lois examinées au fond par la commission au cours de la période, sept ont nécessité des mesures d'application .

La période de référence, du 1 ^er octobre 2012 au 31 mars 2014, se caractérise par un taux de mise en oeuvre plus faible que lors du précédent contrôle (58 % contre 76 %), en raison de deux facteurs :

- l'important volume de mesures attendues (190 contre 114 attendues l'an dernier), pour l'essentiel imputable à la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, qui concentre à elle-seule 81 mesures d'application ;

- le faible taux d'application de cette même loi, pour laquelle seulement 16 mesures ont été prises ou sont devenues sans objet (20 % des mesures attendues).

Pour mémoire, les taux de mise en application des lois de chaque année parlementaire, à l'issue de celle-ci, pour les deux législatures précédentes, étaient les suivants :

Année parlementaire	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012
Taux de mise en application au 30 septembre de chaque année	8 %	57 %	49 %	46 %	47 %	53 %	40 %	65 %	68 % ^(*)	76 % ^(*)
Nombre de mesures restant en attente	110	28	45	34	46	29	38	28	52	28

(*) Le taux était calculé au 31 décembre de l'année pour les sessions 2010-2011 et 2011-2012, et au 30 septembre les sessions précédentes.

B. DES MESURES PRISES QUI RESPECTENT MIEUX LE DÉLAI DE SIX MOIS

S'agissant des délais de parution des mesures attendues pour les lois de la période, près des deux tiers ( 72,8 %) des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, conformément au délai prescrit par la circulaire primo-ministérielle du 1 ^er juillet 2004.

Délais de parution des mesures prises en application des lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2012-2013

Nombre de mesures prises dans un délai :		Soit
- inférieur ou égal à 1 mois	9	72,8 %
- de plus d'1 mois à 3 mois	16
- de plus de 3 mois à 6 mois	50
- de plus de 6 mois à 1 an	28	27,2 %
Total	103	100 %

Ces délais de parution des mesures réglementaires attendues pour les lois de l'année parlementaire 2012-2013 diminuent par rapport à l'an dernier (64 % des mesures publiées respectaient ce délai de 6 mois).

Néanmoins il faut souligner qu'en ce qui concerne la loi bancaire, 80 % des textes attendus n'ont toujours pas été pris. Ce constat est décevant mais les phases de consultations et la rédaction des nombreux décrets prévus par cette loi étant achevées , leur publication devrait être imminente (la majorité des mesures sera donc vraisemblablement prise moins d'un an après la promulgation de la loi).

C. QUATRE LOIS EN ATTENTE DE MISE EN APPLICATION COMPLÈTE

1. Loi de finances pour 2013 du 29 décembre 2012

26 mesures étaient attendues pour mettre en oeuvre la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

20 mesures ont été prises (auxquelles s'ajoutent 3 non prévues), soit un taux de mise en application de 77 %.

Peut-être notamment citée la publication du décret n° 2013-378 du 2 mai 2013 relatif à la mise en oeuvre du prélèvement prévu à l'article 41 ( Prélèvement exceptionnel de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC) de la loi de finances pour 2013, qui a permis de rendre applicable cet article ;

6 mesures restent en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
48	Valorisation des infrastructures de télécommunication	Décret en Conseil d'État	Modalités d'élaboration de la convention de cession d'usufruit et de la procédure d'attribution des points hauts de télécommunication	Ce décret est finalisé depuis plusieurs mois et en consultation au sein des ministères de l'intérieur et de la défense. Des interrogations apparaissent toutefois sur l'utilité de ce décret, ces modalités étant peu susceptibles d'être utilisées.
		Arrêté	Modalités de cession par l'État de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication radioélectrique des services de l'État	Cet arrêté interviendrait après l'accord de l'usufruit.
		Décret en Conseil d'État	Durée maximale de cette cession d'usufruit	Cette mesure serait intégrée au décret en Conseil d'État susmentionné, fixant les modalités d'élaboration de la cession d'usufruit.
		Arrêté	Autorisation d'utilisation des points hauts des réseaux de télécommunication	Cet arrêté serait pris à la suite du décret en Conseil d'État susmentionné.
53	Affectation d'une fraction supplémentaire de TVA en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires	Arrêté	Fixation de la quote-part de compensation dont bénéficient les caisses et les régimes de sécurité sociale pour la perte de recettes résultant des mesures d'allègement de cotisations sociales	Les avances de l'ACOSS de la fraction de TVA affectée aux différents régimes de sécurité sociale sont bien retracées dans le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale ». Cependant, aucun arrêté n'a été pris à la connaissance de la commission des finances et aucun élément d'information n'a été transmis sur les modalités de répartition de la fraction de TVA entre organismes.
80	Mise en place d'un dispositif de soutien fiscal en faveur de l'investissement locatif intermédiaire	Décret	Pourcentage des logements devant être acquis au sein d'un même immeuble neuf	Selon les services du ministère de l'égalité des territoires et du logement, sa rédaction est en cours de finalisation et fait actuellement l'objet d'un arbitrage interministériel. Selon la réponse écrite publiée le 11 mars 2014 à la question n° 48330 du député Dominique Dord (publiée le 28 janvier 2014), ce décret est effectivement « en cours de finalisation et doit paraître au début de l'année 2014. Il s'appliquera aux logements faisant l'objet d'un permis de construire à compter de sa publication. »

Plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

L'article 13 de la loi de finances pour 2013 a réformé l'ISF, en définissant notamment un nouveau dispositif de plafonnement de cet impôt. Dans sa version adoptée par le Parlement, cet article incluait dans le calcul du plafonnement certains revenus non réellement perçus par le contribuable (comme les intérêts capitalisés sur des plans d'épargne logement ou certains contrats d'assurance-vie). Cependant, le Conseil constitutionnel a censuré ce dispositif ^{52 ( * )} , considérant qu'avec une telle inclusion « le législateur avait méconnu l'exigence de prise en compte des facultés contributives » réelles des intéressés.

Toutefois, l'instruction fiscale d'application de l'article 13 précité , publiée au bulletin officiel des finances publiques du 14 juin 2013, a indiqué qu'il convenait de prendre en compte dans le plafonnement de l'ISF les revenus acquis sur des contrats en euros ou des compartiments en euros de contrats multi-supports. Cela revenait à rétablir en partie le dispositif censuré par le Conseil constitutionnel .

Une telle interprétation de la loi ayant naturellement suscité des recours, le Conseil d'État a été amené à annuler ces dispositions de l'instruction fiscale dans une décision en date du 20 décembre 2013, en considérant que « l'instruction litigieuse ne se [bornait] pas à interpréter l'article 885 V bis du code général des impôts, mais [comportait] des dispositions qu'il n'appartenait qu'au législateur de prévoir ». Par la suite, le Conseil constitutionnel a censuré une nouvelle tentative du même type figurant dans la loi de finances pour 2014 sans nouvel examen de fond mais au simple motif qu'en revenant sur cette question, le législateur avait méconnu l'autorité de la chose jugée par le Conseil l'année précédente ^{53 ( * )} .

Cet épisode montre que la vigilance du Parlement doit aussi s'exercer sur des textes de simple interprétation , tant l'administration peut parfois être tentée de réécrire la loi quand elle rédige un texte d'application censé n'en être que le reflet fidèle.

2. Troisième loi de finances rectificative pour 2012 du 29 décembre 2012

45 mesures étaient attendues pour mettre en application la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 dont le taux de mise en application atteint 84 %.

5 mesures sont devenues sans objet et 33 mesures ont été prises (auxquelles s'ajoutent 3 non prévues), parmi lesquelles :

- à l'article 8 , le décret en Conseil d'État n° 2013-509 du 17 juin 2013 relatif aux agents compétents pour exercer les attributions prévues à l'article L. 71 du livre des procédures fiscales ;

- à l'article 48 (Fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté) , le décret n° 2013-536 du 24 juin 2013 pris en application de l'article 48 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 ;

Article 48 : fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté

L'article 48 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 a mis en place, pour 2013, un fonds de soutien exceptionnel aux départements en difficulté, doté de 170 millions d'euros, composé de deux sections de 85 millions d'euros chacune. Alors que l'article précité fixe précisément les critères de répartition de la première section, il se contente de fournir un cadre pour la répartition de la seconde section, qui consiste en des subventions. Ainsi, « les critères retenus sont notamment l'importance et le dynamisme de leurs dépenses sociales, le niveau et l'évolution de leur endettement et de leur autofinancement, ainsi que les perspectives d'une situation de déficit ». Le décret n° 2013-536 fixe les modalités de prise en compte des critères utilisés pour le calcul de l'indice synthétique permettant de répartir le montant de la première section du fonds de soutien exceptionnel en faveur des départements.

Ce décret prévoit également qu' « un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des affaires sociales et des collectivités territoriales fixe le montant des aides attribuées au titre de la seconde section du fonds », correspondant aux 85 millions d'euros de subventions.

La liste des départements bénéficiaires a été déterminée à l'issue d'un processus comportant plusieurs étapes :

- 57 départements ont déposé un dossier de candidature pour bénéficier de cette seconde part du fonds ;

- pour répartir cette enveloppe, le Gouvernement a demandé à l'Inspection générale de l'administration (IGA) de déterminer une liste de départements prioritaires selon des critères inspirés par les termes de la loi ;

- l'IGA a établi une liste de six critères (évolution des dotations perçues au titre des fonds de péréquation entre 2012 et 2013, capacité d'autofinancement, durée de désendettement, poids des dépenses sociales, part de la population bénéficiaire d'allocations sociales, effet « ciseau » entre l'évolution des recettes et celles des dépenses sociales) ;

- l'IGA a proposé d'exclure du bénéfice de la seconde partie du fonds les départements pour lesquels au moins trois des six critères révélaient une bonne situation, soit 28 départements ;

- le Gouvernement a décidé d'exclure du bénéfice de la seconde section du fonds les départements ayant bénéficié d'une hausse, entre 2012 et 2013, de leur attribution au titre des fonds départementaux de péréquation - fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Ainsi, six départements supplémentaires ont été écartés, portant à 23 le nombre de départements bénéficiaires.

- le décret n° 2013-1236 du 23 décembre 2013 fixant les conditions d'application de l'article 66 instaurant le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ;

Article 66 : instauration d'un crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE)

L'article 244 quater C, créé par l'article 66 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012, a instauré le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Le VI de cet article prévoit que « un décret fixe les conditions d'application du présent article, notamment les obligations déclaratives incombant aux entreprises et aux organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale ».

Le décret n° 2013-1236 du 23 décembre 2013 a été publié le 28 décembre 2013, soit un an après la publication de la loi de finances rectificative pour 2012. Il prévoit en particulier :

- les obligations déclaratives des entreprises qui souhaitent bénéficier du CICE, sur la base d'une « déclaration spéciale » déposée dans les mêmes délais que le relevé de solde ou la déclaration annuelle de résultat ;

- la transmission, par les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales (URSSAF), des résultats de leurs contrôles à l'administration fiscale, seule compétente pour les procédures de rectification. En effet, l'assiette du CICE étant la même que celle des cotisations sociales, les URSSAF sont habilités à vérifier les rémunérations donnant lieu au crédit d'impôt ;

- des précisions sur le calcul de l'assiette du CICE en cas d'exercice ne coïncidant pas avec l'année civile ;

- une précision selon laquelle la créance de CICE ne peut être cédée ou nantie qu'une seule fois ;

- une information par la DGFIP aux banques assurant le préfinancement du CICE.

7 mesures restent en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
13	Marquage obligatoire et traçabilité des produits du tabac. Consolidation du dispositif des « coups d'achat » sur Internet	Décret en Conseil d'État	Conditions d'apposition de la marque d'identification unique et détermination des catégories de données faisant l'objet du traitement informatique (article 564 duodecies du CGI)	Les travaux de rédaction du décret ont été gelés suite à l'adoption récente de la directive « traçabilité des tabacs » (en cours de publication au JOCE). Des actes délégués doivent être pris à la suite de cette directive. Les discussions à Bruxelles ont d'ailleurs déjà commencé avec les experts nationaux. Il n'est donc pas opportun de publier ce décret dans la mesure où il faudra très rapidement transposer en droit national la directive précitée.
		Décret en Conseil d'État	Modalités d'accès aux informations contenues dans les traitements prévus à l'article 564 duodecies du CGI par les agents de l'administration des douanes	Suspendu à la publication du décret précédent.
18	Application aux plus-values d'apport de titres réalisées par les personnes physiques d'un report d'imposition optionnel en lieu et place du sursis d'imposition en cas d'apport à une société contrôlée par l'apporteur	Décret en Conseil d'État	Conditions d'application du présent article, notamment les obligations déclaratives des contribuables et des sociétés bénéficiaires de l'apport des titres	L'absence de décret n'empêche pas l'application de l'article. L'obligation de déclaration découle directement de la loi et en pratique elle est possible sur les déclarations de plus-value. Le décret, en cours de finalisation, viendra néanmoins clarifier les modalités de cette déclaration.
37	Ajustements consécutifs notamment à la suppression de la taxe professionnelle et à la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale	Décret en Conseil d'État	Modalités d'application de la modulation des tarifs de la valeur locative des postes d'amarrage dans les ports de plaisance	Le projet de décret a été présenté au Comité des finances locales le 11 février 2014 (avis favorable).
60	Définition des charges imputables aux missions de service public de production d'électricité dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental	Arrêté	Définition des conditions de rémunération du capital immobilisé dans les moyens de production, de stockage d'électricité ou nécessaires aux actions de maîtrise de la demande utilisées pour calculer la compensation des charges	Le projet d'arrêté a été rédigé mais il est en attente de l'approbation du décret pour entamer le processus de consultation et de validation.
		Décret en Conseil d'État	Modalités d'application	Le décret a reçu l'avis favorable du Conseil supérieur de l'énergie (CSE) et est examiné par le Secrétariat général du gouvernement (SGG) avant transmission au Conseil d'État.
73	Taxe relative aux produits phytopharmaceutiques, à leurs adjuvants, aux matières fertilisantes et supports de culture affectée à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)	Arrêté	Fixation du tarif de la taxe	Cet arrêté, qui devrait être pris après concertation avec l'ANSES, doit modifier l'arrêté du 16 avril 2012 fixant le barème de la taxe perçue par l'ANSES. Selon les services du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, il sera pris prochainement.

3. Loi relative à la création de la banque publique d'investissement du 31 décembre 2012

Le taux de mise en application de la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la BPI atteint 80 % .

Sur les 5 mesures attendues sur ce texte, 4 ont été prises dont le décret n° 2013-308 du 11 avril 2013 fixant les modalités d'organisation et de fonctionnement du comité national d'orientation de la société anonyme BPI-Groupe ainsi que le mode de désignation de ses membres.

1 mesure reste donc en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
10	Transmission des données pour évaluer l'action de la BPI	Décret en Conseil d'Etat	Modalités d'application	L'élaboration du décret est en cours, sans plus de précision de la part du ministère des finances et des comptes publics. Il serait néanmoins utile, plus d'un an après la promulgation de la loi.

4. Loi de séparation et de régulation des activités bancaires du 26 juillet 2013

81 mesures étaient attendues pour la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, soit près de 43 % du total des mesures attendues pour la session.

Son taux de mise en application n'atteint que 20 % : 13 mesures ont été prises, 3 sont devenues sans objet et 1 non prévue a été prise.

a) Séparation des activités bancaires

L'article 2 a introduit, au sein du code monétaire et financier, les articles L. 511-47 à L. 511-50, qui organisent la séparation des activités bancaires. Afin d'assurer l'entrée en vigueur de ces dispositions au 1 ^er juillet 2015, dix mesures d'application doivent être prises . Plus de huit mois après la promulgation de la loi, aucune n'a été publiée, alors même qu'un recensement des activités bancaires devant être filialisées doit intervenir au 1 ^er juillet 2014.

Néanmoins, un projet de décret portant application du titre I ^er de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires a été examiné par le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF) lors de sa séance du 20 février 2014. Il devrait donc être publié très prochainement, de manière concomitante avec un ou plusieurs arrêtés.

Il convient de souligner que le délai prévu pour la séparation effective (deux ans à partir de l'adoption de la loi en juillet 2013) est relativement resserré en comparaison des dispositifs étrangers de séparation, puisque l'interdiction des activités pour compte propre aux États-Unis, conformément à la règle dite « Volcker », devrait être effective en juillet 2015, en application d'une loi adoptée en 2011, et la séparation des activités en Allemagne sera effective en juillet 2016 en application d'une loi adoptée un mois après la loi française. Surtout, le cantonnement des activités en application de la réforme dite « Vickers » au Royaume-Uni ne devrait être pleinement mis en application qu'en janvier 2019. Ceci témoigne non seulement des difficultés d'application concrète de ces réformes, mais aussi du temps nécessaire aux établissements, quelle que soit leur nationalité, pour y adapter leurs structures et leurs modèles économiques.

On relèvera simplement que cette réalité empirique, au demeurant peu contestable, est bien éloignée des engagements pris par le Gouvernement devant sa propre majorité à l'Assemblée nationale.

b) Résolution bancaire

• Le principal décret , fixant à la fois les conditions d'organisation de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et les conditions d'application des mesures de résolution, a été pris dès le mois d'octobre 2013 (décret n° 2013-978 du 30 octobre 2013 relatif à la mise en place du régime de résolution bancaire).

Ce décret retient une définition peu précise du principe selon lequel aucun actionnaire, sociétaire ou créancier n'encourt de pertes plus importantes que celles qu'il aurait subies dans le cadre d'une liquidation en se bornant à prévoir que « l'estimation des pertes qui auraient été subies dans le cadre d'une procédure de liquidation judiciaire prend en compte la valeur de réalisation des actifs au jour où la mesure de résolution a été notifiée ».

• Article 24 (Organisation et missions de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) : l'arrêté du 30 octobre 2013 a nommé Dominique Laboureix directeur de la résolution au sein de l'ACPR.

• Article 26 (Résolution et prévention des crises bancaires) :

Application des articles L. 613-31-11 et L. 613-31-13 du code monétaire et financier relatifs aux mesures préventives et intervention précoce de l'ACPR : les décrets n'ont pas encore été pris. Cependant, il convient de souligner que l'absence de décret n'empêche pas l'entrée en vigueur du dispositif, qu'il s'agisse des plans préventifs, que l'ACPR peut demander à tout établissement indépendamment des seuils fixés par décret, ou de l'intervention précoce ;

Application de l'article L. 613-31-16 du code monétaire et financier : le décret permettant de déterminer le plafond des contributions dites « ex post » des établissements de crédit n'a pas été publié. Il est en préparation mais, en pratique, le Gouvernement semble également attendre l'issue de la négociation européenne sur la résolution unique.

Il convient de rapprocher ce point de l'arrêté du ministre ayant procédé aux appels de fonds 2013 pour le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR). Le ministre s'était engagé plusieurs fois en séance publique à ce que le FGDR soit doté de 10 milliards d'euros sur dix ans, ce qui induirait une dotation d'environ 1 milliard d'euros par an.

Or, pour 2013, l'arrêté a fixé l'appel de fonds à seulement 500 millions d'euros , pour l'ensemble du fonds (garantie des dépôts et résolution), soit un montant supérieur de seulement 200 millions d'euros par rapport à 2012. En outre, il s'agit seulement d'avances remboursables, et non de contributions nettes.

Il apparaît que le Gouvernement a privilégié une « montée en charge » progressive des contributions, non seulement parce que le fonds de garantie des dépôts est déjà doté à hauteur de 2,5 milliards d'euros, mais aussi afin de limiter l'impact à court terme sur les résultats des banques.

Une sollicitation plus importante des banques dès 2013 aurait réduit d'autant les contributions des banques françaises au Mécanisme de résolution unique (MRU).

c) Banque de détail, frais bancaires, accessibilité bancaire

De façon générale, il convient de souligner la diligence avec laquelle le Gouvernement s'est attelé à la rédaction et aux consultations des nombreux décrets nécessaires à l'application de la partie « banque de détail » de la loi bancaire . En effet, il apparaît qu'en moins d'un an, la quasi-totalité des mesures d'application aura été prise, et ce malgré les procédures de consultation publique auxquelles la plupart de ces décrets ont été soumis.

Cependant, les versions définitives de ces décrets ne sont pas encore connues pour la plupart et leur contenu ne peut donc pas être apprécié sur le fond.

• Article 52 (Plafonnement des frais d'incident et offre de services bancaires pour la clientèle en situation de fragilité) : la loi dispose que « les commissions perçues par un établissement de crédit à raison du traitement des irrégularités de fonctionnement d'un compte bancaire sont plafonnées, par mois et par opération, pour les personnes physiques ». En application de cette disposition, le décret n° 2013-931 du 17 octobre 2013 relatif au plafonnement des commissions d'intervention prévoit que les commissions perçues sont plafonnées à 8 euros par opération et à 80 euros par mois.

En outre, le même article législatif a prévu que les personnes souscrivant à la « gamme de paiement alternatif » ou aux services bancaires de base bénéficient de plafonds spécifiques, fixés par le même décret à 4 euros par opération et à 20 euros par mois.

Ces plafonds correspondent à l'intention exprimée par le législateur lors des différents débats parlementaires, en particulier au Sénat qui avait introduit ce double plafonnement à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet . Le rapporteur avait ainsi souligné, en soutien à l'amendement, qu'il « [confirmait] le plafonnement général introduit par l'Assemblée nationale, et [qui] permet de mieux protéger les populations fragiles, en proposant un critère d'identification simple : la gamme de paiements alternatifs ou les services bancaires de base . »

L'article 52 de la loi oblige également les établissements de crédit à proposer une « gamme de paiement alternatif » aux personnes physiques en « situation de fragilité ». Le CCLRF a examiné, le 11 décembre 2013, un projet de décret relatif à la définition de l'offre spécifique de nature à limiter les incidents de paiement, lequel devrait comprendre les critères permettant de cibler les populations cibles, le contenu de l'offre ainsi que son prix maximum. Ce projet de décret prévoyait que les personnes en situation de fragilité étaient celles inscrites plus de trois mois au fichier central des chèques (FCC) et les personnes déclarées recevables aux procédures de surendettement. Par ailleurs, l'établissement teneur de compte apprécierait également au cas par cas la situation financière du client, en fonction des irrégularités de fonctionnement du compte et des ressources.

Ce décret n'a cependant pas encore été publié .

• Article 54 ( Interdiction de souscription, par des personnes physiques, d'emprunts immobiliers libellés dans une monnaie étrangère à l'Union européenne) : un projet de décret a été examiné par le CCLRF, le 22 janvier 2014, et devrait être publié très prochainement.

• Article 55 ( Charte de l'inclusion bancaire et de prévention du surendettement) : La Charte est en cours de rédaction en vue d'un prochain examen par le CCLRF et de son homologation par le ministre.

• Article 56 (Création d'un observatoire de l'inclusion bancaire) : le CCLRF a examiné, le 19 mars 2014, un projet de décret relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'observation de l'inclusion bancaire , qui devrait être publié très prochainement.

• Article 59 (Obligation d'une convention écrite entre l'entreprise et l'établissement de crédit pour la gestion d'un compte de dépôt) : l'arrêté devant préciser les principales stipulations de cette convention écrite n'a pas encore été publié, mais l'obligation de convention est applicable même en l'absence de cet arrêté.

• Article 64 ( Accessibilité bancaire ) : l'article nécessite trois mesures d'application. À ce jour, seul le décret n° 2014-251 du 27 février 2014 relatif aux conditions d'exercice du droit au compte au nom et pour le compte du demandeur par les associations et fondations a été publié.

Le 19 mars 2014, le CCLRF a examiné un projet d'arrêté fixant la liste des pièces justificatives pour l'exercice du droit au compte auprès de la Banque de France .

S'agissant du décret relatif au contenu des services bancaires de base, il s'agissait uniquement de la reprise, en raison d'une réécriture de l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, de la mention d'un décret. L'article D. 312-5, précisant le contenu des services bancaires de base et dernièrement modifié par le décret n° 2006-384 du 27 mars 2006, continue donc de s'appliquer.

• Article 66 (relevé d'information sur les frais bancaires) : l'article dispose qu'un client doit être informé préalablement et gratuitement du montant des frais bancaires liés à des irrégularités et des incidents. Le CCLRF a examiné, le 22 janvier 2014, un projet de décret relatif à l'information préalable du consommateur en matière de frais bancaires , qui devrait être publié très prochainement.

• Article 67 ( Dénomination commune des frais et services bancaires ) : le CCLRF a examiné, le 20 février 2014, un projet de décret relatif à la dénomination commune des principaux frais et services bancaires qui devrait être publié très prochainement.

• Article 68 ( Procédure de surendettement ) : le décret n° 2014-190 du 21 février 2014 relatif aux procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers fixe les conditions de la représentation des membres de la commission départementale de surendettement. Au-delà, ce décret précise les conditions d'application de l'ensemble de la réforme du surendettement (articles 68 à 71), même si aucune mesure d'application n'était spécifiquement attendue, en particulier s'agissant de la possibilité de ne pas procéder à une phase de conciliation si celle-ci est manifestement vouée à l'échec.

d) Transparence des activités pays par pays

L'article 7 ( Transparence des activités pays par pays ) institue une obligation de publication des principales caractéristiques des activités dans chaque État ou territoire où opèrent les établissements financiers ou certaines sociétés dont le champ doit être précisé par décret.

Dans la version adoptée par le Parlement, l'article L. 511-45 du code monétaire et financier fixe les modalités de cette transparence pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement. En particulier, il avait été prévu qu'à « compter de l'exercice 2013 et pour publication à partir de 2014 », ces entités devaient publier, pays par pays, le nom des implantations et la nature des activités, le produit net bancaire et le chiffre d'affaires ainsi que les effectifs en équivalent temps plein.

Il apparaît que l' ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière -prise sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises- a procédé à la réécriture de l'article L. 511-45 précité. Ainsi, la publication des activités pays par pays interviendra en 2015 au titre de l'exercice 2014.

Cependant, pour l'exercice 2013, la même ordonnance a prévu un dispositif transitoire . Aux termes de son article 10, les établissements financiers sont toujours tenus de se conformer à l'exigence de publication partielle des informations , qui doit intervenir au 1 ^er juillet 2014.

En tout état de cause, les mesures d'application devant être prises n'ont pas été, à ce jour, publiées.

e) Dispositions relatives à TRACFIN

• Article 9 ( Renforcement du pouvoir d'opposition de TRACFIN ) : la modification législative apportée à l'article L. 561-25 du code monétaire et financier ne nécessite pas de modifier les textes réglementaires déjà applicables, en l'espèce l'article R. 561-36 du code monétaire et financier.

• Article 12 ( Création d'un régime de transmission automatique d'informations à TRACFIN ) : le décret devant préciser les critères objectifs, notamment de nationalité, devant entraîner une transmission automatique d'informations à TRACFIN, n'a pas encore été pris ; le dispositif n'est, en conséquence, pas applicable.

f) Gel des avoirs détenus par l'ancien régime irakien

• Article 85 ( Transfert aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l'Irak des avoirs détenus par l'ancien régime irakien sur le territoire français ) : les projets de décret et d'arrêtés ont été rédigés mais n'ont pas été publiés en raison de l'arrêt de chambre de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) du 26 novembre 2013 ( Al-Dulimi et Montana Management Inc. c. Suisse , req. n° 5809/08) condamnant la Suisse pour avoir appliqué les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies qui imposent aux États membres de geler les avoirs financiers sortis d'Irak par les hauts responsables de l'ancien régime irakien et de les transférer à un fonds mis en place par le gouvernement irakien. La Cour considère en effet que l'Organisation des Nations-Unies n'offre pas pour les individus de garanties équivalentes à celles découlant de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En mettant en oeuvre les résolutions du Conseil de sécurité, la Suisse a ainsi violé le droit à un procès équitable résultant de l'article 6§1 de la Convention . L'affaire a été portée par la Suisse devant la Grande chambre de la CEDH. Il semble opportun d'attendre la décision définitive et d'en mesurer la portée et les conséquences avant de prendre les mesures d'application.

g) Autres dispositions

• Article 23 ( Encadrement des rémunérations dans le secteur bancaire ) : le dispositif a été revu par l'ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière , mais la substance en a été conservée. Ainsi, l'article L. 511-41-1 C du code monétaire et financier, abrogé, a été remplacé par les articles L. 511-71 et suivants qui prévoient, notamment, que le salaire variable ne peut être supérieur au montant du salaire fixe. Un décret en Conseil d'État devra préciser l'ensemble des dispositions relatives aux politiques et aux pratiques de rémunération.

• Article 30 ( Création du Haut Conseil du stabilité financière ) : le décret n° 2014-276 du 28 février 2014 relatif à la composition du Haut Conseil de stabilité financière a permis de préciser les conditions de respect de la parité au sein du Haut Conseil.

L'ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière a modifié l'article L. 631-2-1 du code monétaire et financier et a, par conséquent, élargi les missions du Haut Conseil. Le décret d'application en résultant n'a pas encore été pris.

• Article 32 ( Encadrement des conditions d'emprunt des collectivités territoriales et de leurs groupements ) : un projet de décret relatif à l'encadrement des conditions d'emprunt des collectivités territoriales, de leurs groupements et des services départementaux d'incendie et de secours a été examiné par le Comité des finances le 11 mars 2014 et par le CCLRF le 19 mars 2014 et devrait être publié prochainement.

Le rapport annuel prévu par l'article « recensant au 31 décembre de l'année précédente le volume des emprunts structurés des collectivités territoriales et organismes publics au bilan des établissements de crédit qui comportent soit un risque de change, soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux évoluent en fonction d'indices à fort risque » n'a pas été remis au Parlement au titre de l'année 2013.

• Article 33 ( Rapport sur la mise en place d'un fonds de garantie pour les emprunts contractés par les collectivités d'outre-mer ) : le rapport n'a pas été remis au Parlement avant la date du 1 ^er septembre 2013.

• Article 34 ( Encadrement des conditions d'emprunt des organismes HLM ) : le décret n'a pas été pris mais il convient de souligner que les dispositions législatives applicables aux organismes HLM sont strictement identiques à celles en vigueur pour les collectivités territoriales, pour lesquelles un projet de décret a été soumis à consultation ( cf. supra article 32).

• Article 36 ( Organisation et pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers ) : un projet de décret a été examiné par le Conseil d'État et devrait être publié prochainement.

• Article 39 ( Contrôle de l'ACPR sur les instances dirigeantes soumises à sa supervision ) : dix mesures d'application relevant d'un décret en Conseil d'État sont prévues par le texte. Ce décret serait en cours de préparation et devrait être publié avant l'été.

• Article 40 ( Supervision des chambres de compensation ) : un projet de décret été examiné par le Conseil d'État et devrait être publié prochainement.

• Article 49 ( Autorisation d'émission de billets de trésorerie par centres hospitaliers régionaux ) : le décret fixant la liste des centres hospitaliers régionaux autorisés à émettre des billets de trésorerie n'a pas été publié.

• Article 50 ( Complémentaire retraite des hospitaliers ) : l'arrêté du 24 décembre 2013 relatif à l'information préalable des affiliés de la convention de groupe Complémentaire retraite des hospitaliers lors de la liquidation de leurs droits permet l'application de l'article.

• Article 51 ( Création de l'organe central des caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles ) : le décret n° 2014-70 du 29 janvier 2014 modifiant diverses dispositions relatives aux sociétés ou caisses d'assurance et de réassurance mutuelles agricoles précise les modalités d'application de l'article L. 322-27-2 du code des assurances, notamment les conditions d'exercice des missions de l'organe central, et permet l'application de l'article.

• Article 58 ( Suivi statistique des encours garantis par l'assurance-crédit ) : aucune mesure d'application n'a été publiée.

• Article 60 ( Assurance emprunteur ) : les mesures d'application sont en cours de préparation. Une consultation a été ouverte sur deux projets de décrets (un décret en Conseil d'Etat et un décret simple) précisant les modalités de calcul du taux annuel effectif de l'assurance . Il convient de noter que la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation a modifié les modalités de résiliation et de substitution des assurances emprunteur et, en conséquence, a repoussé de six mois, au 27 juillet 2014, la date d'entrée en vigueur des dispositions de l'article.

• Article 63 ( Référentiel de place ) : les mesures d'application ne sont pas encore prises, mais il convient de noter que l'article fixe au 31 décembre 2015 l'entrée en vigueur des obligations de transmission à l'organisme agréé chargé de la gestion du référentiel de place.

• Article 72 ( Compte du défunt ) : l'arrêté du 25 octobre 2013 relatif au règlement des frais funéraires permet l'application de l'article. Les frais d'obsèques pouvant être débités sur le compte du défunt ne pourront ainsi excéder 5 000 euros.

• Article 74 ( Détermination des conditions d'affectation des bénéfices des contrats de prestations d'obsèques ) : l'arrêté du 17 février 2014 précisant les modalités de calcul et d'affectation de la quote-part du solde créditeur du compte financier à tout contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance , prévu par l'article, se contente de reprendre les dispositions de ce dernier en les complétant par les références des articles applicables de la partie « Arrêtés » du code des assurances. Les précisions ainsi apportées n'étaient pas indispensables et l'article aurait pu être considéré comme d'application directe.

• Article 75 ( Information sur les contrats d'assurance-vie en déshérence ) : les arrêtés n'ont pas été pris, dans l'attente de l'adoption définitive de la proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence, adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale et prochainement examinée par le Sénat.

• Article 79 ( Égalité entre les femmes et les hommes en matière de tarifs et de prestations d'assurances ) : l'arrêté du 3 février 2014 relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes en matière d'assurance et modifiant le code des assurances a été pris en application de l'article. Il s'agit d'une mesure non prévue par la loi, consistant en une mise en cohérence de la partie réglementaire du code des assurances.

• Article 82 ( Application des normes de paiement SEPA dans les collectivités du Pacifique ) : le décret n° 2014-59 du 27 janvier 2014 portant sur les modalités de mise en oeuvre des opérations de virements et de prélèvements en euros mentionnées à l'article L. 712-8 du code monétaire et financier et l'arrêté du 27 janvier 2014 relatif aux exigences applicables aux opérations de virements et de prélèvements en euros définies à l'article L. 712-8 du code monétaire et financier permettent l'application de l'article

D. TROIS LOIS TOTALEMENT MISES EN APPLICATION

Seulement 3 lois (dont deux ne nécessitant chacune que deux mesures) ont été entièrement mises en oeuvre au cours de la période de référence.

1. Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ne nécessitait que 2 mesures d'application fixant les modalités du tirage au sort déterminant la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques , qui ont fait l'objet d'un décret unique en Conseil d'État daté du 18 février 2013.

2. Loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 du 31 décembre 2012

La loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ne nécessitait elle aussi que 2 mesures d'application pour l'évaluation préalable des projets d'investissements financés par l'Etat, publiées sous la forme d'un seul décret daté du 23 décembre 2013, soit près d'un an après la promulgation de la loi.

Article 17 : évaluation préalable de certains investissements publics

Le décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics a été pris, près d'un an après, pour l'application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour 2012-2017 qui prévoit :

- une évaluation socio-économique préalable de tout projet d'investissement civil financé par l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire ;

- une contre-expertise indépendante préalable de cette évaluation pour les projets les plus importants.

Conformément à la loi, le décret précise les conditions d'application de cet article et fixe les seuils au-delà duquel la contre-expertise est exigée.

1. La procédure d'évaluation des investissements publics retenue

Ainsi, l' évaluation socio-économique tend à « déterminer les coûts et bénéfices attendus du projet d'investissement envisagé ». Un inventaire de tous les projets d'investissements est tenu par le Commissariat général à l'investissement (CGI) et ceux dont le financement de l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire est d'au moins 20 millions d'euros hors taxe font l'objet d'une déclaration annuelle obligatoire à l'inventaire. Les dossiers d'évaluation des projets d'investissements atteignant ce même seuil doivent comporter un certain nombre d'éléments précisément définis par le décret. Le CGI doit également en être informé et le dossier transmis sur sa demande.

Les seuils de 100 millions d'euros de financement public hors taxe et de 5 % de l'investissement total sont, par ailleurs, retenus pour déclencher l'obligation de contre-expertise de l'évaluation socio-économique. Celle-ci, réalisée sous l'autorité du CGI, « valide et, le cas échéant, actualise les hypothèses du dossier d'évaluation socio-économique, s'assure de la pertinence des méthodes utilisées et évalue les résultats qui en découlent. »

Dans un délai préalablement défini de 1 à 4 mois, un rapport d'expertise est établi par des experts dont l'indépendance est garantie par le CGI , lequel rend un avis dans le mois suivant la réception dudit rapport.

Après transmission de l'ensemble des documents, le ministre ou le représentant de la personne morale autre que l'État assurant le financement dispose d'un mois pour indiquer au CGI quelles suites il entend donner à son avis.

2. Suivi et évaluation de cette nouvelle procédure

Un nouveau « jaune » budgétaire , relatif à l'« évaluation des grands projets d'investissements publics » sera annexé chaque année au projet de loi de finances. Il comportera à la fois une synthèse de l'inventaire et un état des contre-expertises réalisées.

Par ailleurs, un bilan de la procédure de contre-expertise sera réalisé au plus tard un an après la publication dudit décret, tandis que l'ensemble de la procédure d'évaluation des projets d'investissements publics établie par le décret fera l'objet d'une évaluation triennale remise au Premier ministre et transmise au Parlement.

Pour rappel, s'agissant de l'information du Parlement, l'article 17 de la loi précitée du 31 décembre 2012 prévoit que le Gouvernement transmet au Parlement les évaluations et les contre-expertises . Le 8 janvier 2014, le CGI a informé la commission des finances du Sénat de la mise en place de la nouvelle procédure d'évaluation ainsi que des modalités retenues, et mis à sa disposition les contre-expertises « pilotes » déjà réalisées. Depuis, deux avis du CGI, assortis des rapports de contre-expertise, ont été transmis.

3. Loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, du 28 janvier 2013

29 mesures étaient attendues pour mettre en application la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière. Le Gouvernement a fait le choix d'y répondre par la publication de cinq décrets au total. Le dernier a été pris le 7 mai 2013, à peine plus de trois mois après la promulgation de la loi .

E. DEUX LOIS D'APPLICATION DIRECTE

Bien que pouvant figurer dans la catégorie des lois totalement mises en application, les lois d'application directe doivent être distinguées afin de ne pas fausser les statistiques.

Ainsi, 2 lois examinées au fond par la commission des finances sont d'application directe et ne nécessitent donc aucune mesure règlementaire pour leur mise en oeuvre.

Il s'agit de la loi n° 2013-712 du 5 août 2013 de règlement du budget de l'année 2012 et la loi organique n° 2012-1557 du 31 décembre 2012 relative à la nomination du dirigeant de BPI-Groupe. Cette dernière loi est la seule loi promulguée d'origine parlementaire examinée par la commission des finances au cours de cette session .

II. LA MISE EN APPLICATION DES LOIS ANTÉRIEURES

A. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION GLOBAL STABLE ET UNE LENTE RÉSORPTION DU STOCK DE MESURES ANCIENNES

Trois remarques peuvent être formulées :

- le taux global de mise en application des lois antérieures reste stable (91,3 % , contre 91% en 2011-2012) ;

- toutes les lois anciennes partiellement mises en application le sont pour plus des trois quarts ;

- la résorption du stock de mesures anciennes en attente progresse très lentement.

En effet, sur la période considérée, 22 mesures réglementaires sont parues en application de lois promulguées avant le 1 ^er octobre 2012 et 6 sont devenues sans objet , soit un total de 28 mesures , sur le stock de 58 mesures en attente au début du contrôle, ce qui représente un taux de résorption du stock de 48,3% (en nette diminution par rapport à l'an dernier : 44 mesures publiées ou abrogées sur un stock de 79, soit 56%).

Néanmoins, en volume, le stock de mesures anciennes s'établit in fine à un niveau comparable, et même inférieur, à l'an dernier : 30 mesures anciennes demeurent en attente (contre 35 mesures lors de la session précédente).

B. DEUX LOIS ENTIÈREMENT MISES EN APPLICATION DANS L'ANNÉE

Seulement 2 lois du stock ont été pleinement mises en application (contre 4 lors de la période précédente) .

1. Loi pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009

Les 3 mesures d'application toujours en attente pour la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer sont devenues sans objet :

- à l'article 35 ( Création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus ) en raison de la modification de cet article par l'article 3 de la loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013. Dans sa nouvelle rédaction, l'article 35 ne renvoie plus à un décret d'application ;

- à l'article 50 (Création d'un fonds de continuité), le décret déterminant les conditions dans lesquelles les transporteurs aériens fournissent des données statistiques sur les coûts et sur les prix pratiqués est devenu inutile , car les données ont pu être récupérées auprès des compagnies aériennes sans recourir au décret et ont donné lieu à deux rapports au Parlement, déposés respectivement le 25 septembre 2013 et le 27 décembre 2013. En ce qui concerne le décret fixant les modalités d'organisation et de fonctionnement des groupements (GIP) qui assurent la gestion déconcentrée des dispositifs de mobilité et de continuité territoriale, ce projet a été abandonné . En effet, le mode de gestion dérogatoire prévu par la loi est mis en place : la gestion est confiée à LADOM dans les DOM, aux représentants de l'État dans les COM et au GIP Cadres Avenir en Nouvelle-Calédonie.

Cinq ans après, cette loi n'attend donc plus aucune mesure d'application.

2. Loi de finances pour 2010 du 30 décembre 2009

La dernière mesure en attente a été prise pour l'application de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ( Affectation de ressources aux catégories de collectivités territoriales, répartition du produit fiscal entre collectivités et mesures de coordination ). Il s'agit du décret n° 2013-426 du 24 mai 2013 relatif aux modalités de participation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au financement du plafonnement de la contribution économique territoriale en fonction de la valeur ajoutée.

C. CINQ LOIS QUI ONT ENREGISTRÉ DE NOUVEAUX TEXTES D'APPLICATION DANS L'ANNÉE

5 lois anciennes ont fait l'objet de mesures d'application ou ont connu une abrogation de certaines de leurs dispositions dans l'année (autant qu'au cours de la période précédente) :

1. Loi de finances pour 2009 du 27 décembre 2008

À l'issue du dernier contrôle, 4 mesures étaient attendues pour mettre en oeuvre le dispositif de l'écotaxe poids lourds. Plusieurs mesures ont été prises, parmi lesquelles :

- le décret en Conseil d'État n° 2013-559 du 26 juin 2013 relatif aux droits et obligations des redevables de la taxe sur les véhicules de transport de marchandises ;

- le décret en Conseil d'État n° 2013-618 du 11 juillet 2013 relatif à la définition des véhicules assujettis à la taxe sur les véhicules de transport de marchandises ;

- l'arrêté du 2 octobre 2013 relatif à la date d'entrée en vigueur de la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises ;

Le taux d'application de cette loi atteint 96%.

Il reste 1 mesure en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
153	Instauration d'une taxe due par les poids lourds à raison de l'utilisation de certaines infrastructures	Arrêté	Fixation des modalités d'affectation de la taxe	Le projet d'arrêté a été rédigé mais il est toujours en attente au sein de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

2. Loi de finances pour 2011 du 29 décembre 2010

À l'issue du dernier contrôle, 5 mesures étaient attendues sur les 66 prévues initialement dans la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Depuis :

- 1 décret en Conseil d'État (n° 2013-731 du 12 août 2013) a été pris pour mettre en oeuvre l'article 104 ( Déconcentration de la procédure de contrôle de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer), afin de f ixer les conditions d'application de l'article L. 45 F du livre des procédures fiscales ;

- 2 mesures ont été prises pour appliquer l'article 124 [ Modification du mécanisme de péréquation de recettes départementales et régionales de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)], grâce au décret en Conseil d'État n° 2013-363 du 26 avril 2013 relatif aux dotations de l'État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales fixant les conditions d'application dudit article.

Le taux d'application de cette loi atteint 97 % . Plus de trois ans après sa promulgation, 2 mesures sont toujours en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
126	Modification du régime de déduction des redevances de concession de brevets	Décret	Fixation des conditions d'établissement de la documentation présentant l'économie générale de l'exploitation de la licence	Le projet de décret a été transmis au Premier ministre à l'été 2013 mais n'a connu aucune suite depuis, sans explication. Ce blocage empêche l'application effective du dispositif.
175	Réforme du dispositif d'exonération de cotisations sociales accordées aux jeunes entreprises innovantes	Décret	Fixation des conditions de détermination du plafond annuel de cotisations éligibles pour les établissements créés ou supprimés en cours d'année.	Un projet de décret, qui avait été préparé par la DSS et soumis l'été dernier aux cabinets, était suspendu à l'adoption de la réforme prévue dans le PLF 2014. Celle-ci étant adoptée, le décret est actuellement examiné par le Premier ministre et doit faire l'objet d'un avis du commissaire à la simplification, placé sous l'autorité du SGG. L'impact potentiel de la non-parution de ce décret sur les entreprises n'a pas été évalué.

3. Quatrième loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010

53 mesures étaient initialement attendues dans la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Sur les 12 en attente, 4 mesures ont été prises sur la période du suivi. Le taux d'application de ce texte atteint 87%.

• à l'article 34 ( Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels ), le décret n° 2013-993 du 7 novembre 2013 fixant les modalités de mise en place et de fonctionnement des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions départementales des impôts directs locaux permet aux commissions précitées de fonctionner en 2014 ; néanmoins, alors que le décret prévoit que les commissions commencent à travailler dès janvier 2014, cette date a été reportée après les élections municipales de mars 2014. Aussi, il doit être révisé par un décret (non encore paru) qui a recueilli l'avis favorable du Comité des finances locales (CFL) le 11 février 2014 ;

Décret en Conseil d'État n° 2013-993 du 7 novembre 2013 fixant les modalités de mise en place et de fonctionnement des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions départementales des impôts directs locaux

Ce décret est pris en application de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 ^{54 ( * )} , qui organise la révision des valeurs locatives des locaux professionnels et prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise les modalités d'institution des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP) et des commissions départementales des impôts directs locaux (CDIDL). Ces commissions devront déterminer les valeurs locatives à partir d'informations collectées par la direction des finances publiques.

Initialement, l'article 34 précité prévoyait que les résultats de la révision seraient pris en compte pour l'établissement des bases de l'année 2014 (XVI) mais l'article 37 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ^{55 ( * )} a décalé cette date d'un an (à l'année 2015).

La valeur locative des propriétés étant déterminée à la date de référence du 1 ^er janvier 2013 (date des données récoltées par la DDFiP), il convenait de mettre en place les CDVLLP et les CDIDL fin 2013 - début 2014 afin qu'elles puissent travailler au cours de l'année 2014 pour déterminer les nouvelles valeurs locatives utilisées en 2015.

Le comité des finances locales (CFL) a donné un avis favorable à ce décret dès le 9 juillet 2013.

Les membres des commissions représentent d'une part les collectivités territoriales (il s'agit d'élus locaux) et d'autre part les contribuables. Le décret précise que les représentants des maires et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont désignés par l'association départementale des maires « dans les deux mois qui suivent le renouvellement général des conseils municipaux ».

Cependant, compte tenu du calendrier serré et de la tenue d'élections municipales en mars 2014, il prévoit que « pour la première constitution de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et de la commission départementale des impôts directs locaux, les membres titulaires et suppléants sont désignés, par dérogation (...), dans les trente jours qui suivent la date de publication du présent décret (...) ».

Ainsi, les représentants des élus locaux au sein des commissions auraient été désignés par les associations départementales des maires quelques mois avant les élections.

Des élus locaux ayant contesté cette disposition (notamment), il a été décidé que les membres des CDVLLP et des CDIDL seraient nommés à l'issue des élections municipales de mars 2014. Une révision du décret est donc attendue, pour une application au plus tôt en avril 2014 . En raison de ce retard par rapport au calendrier initial, la prise en compte des valeurs locatives révisées interviendra en 2016, c'est-à-dire avec deux ans de retard par rapport au calendrier fixé en 2010.

• 1 mesure est devenue sans objet : le décret attendu à l'article 34 pour la détermination des conditions de réduction de la valeur vénale des locaux professionnels, rendu sans objet par l'article 47 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 qui adapte les dispositions relatives à la révision des valeurs locatives des locaux professionnels ;

• à l'article 106 ( Exonération de la redevance annuelle domaniale relative à l'utilisation des fréquences de communication radioélectrique ), l'arrêté conjoint du ministère de l'intérieur et du ministère chargé du budget du 7 juin 2013 relatif à la liste des réseaux concourant aux missions de sécurité civile exonérés du paiement de la redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques, fixe la liste des exonérés.

Pour ce texte, il reste encore 7 mesures d'application qui n'ont pas été publiées au 31 mars 2014 :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
34	Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels	Décret en Conseil d'État	Modalités d'application de la procédure d'évaluation	Pourraient être réunis en un seul décret, à paraître au premier semestre 2015 compte tenu du report du calendrier ( cf. supra ). Le calendrier de publication de ces mesures d'application est « calqué » sur la mise en oeuvre effective de la réforme, en plusieurs étapes. Si, à ce jour, la réforme n'a pas encore aboutie, les décrets d'application nécessaires à sa mise en oeuvre ont été pris.
		Décret en Conseil d'État	Conditions de publication et de notification des tarifs
		Décret en Conseil d'État	Conditions de publication et de notification des décisions de la commission
		Arrêté	Établissement de la liste des informations demandées
47	Dispositif de taxation des sacs plastiques	Décret	Fixation des caractéristiques des sacs de caisse à usage unique	L es décrets ne devraient paraître qu'à l'issue d'un travail de consultation préalable des partenaires institutionnels et des représentants de la filière, afin de statuer sur les principaux paramètres de définition de l'assiette de cette taxe. Initialement prévu pour l'été 2013, puis pour janvier 2014, il semble désormais que les arbitrages et la publication des textes règlementaires soient remis au plus tôt à l'été 2014 (annonce de M. Benoit Hamon, ministre délégué, chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation, au Sénat le 26 novembre 2013) ; en attendant, la TGAP sacs plastiques ne s'applique pas.
		Décret	Détermination de la constitution des sacs de caisse unique biodégradables
85	Ajustement des modalités du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle à la collectivité départementale de Mayotte	Arrêté	Détermination de la liste des services en charge de la formation professionnelle ayant vocation à être transférés à Mayotte	Le projet d'arrêté est à la signature et, selon la direction générale des collectivités locales (DGCL), devrait être publié très prochainement.

4. Loi de finances pour 2012 du 28 décembre 2011

Sur les 44 mesures attendues initialement dans la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, et 11 restant en attente à la fin du contrôle précédent, 1 seule a été prise, à l'article 57 ( Redevance relative aux contrôles renforcés à l'importation des denrées alimentaires d'origine non animale ) : arrêté du 16 août 2013 fixant la détermination du montant de la redevance pour chaque type de produits.

Le taux d'application de cette loi, le plus faible des lois antérieures à la session 2012-2013, est de 77 % .

10 mesures restent en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
58	Perception de redevances sanitaires liées à la certification des animaux et des végétaux	Décret	Fixation des conditions d'acquittement de la redevance de l'article L. 251-17-1 du code rural et de la pêche maritime	Cet article L. 251-17-1 a été modifié par l'article 61 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 afin de clarifier le mode de calcul de la redevance. Un décret et un arrêté d'application de ces nouvelles dispositions seront pris dans le courant de l'année 2014.
		Arrêté	Fixation des tarifs de la redevance de l'article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime en fonction de la nature des marchandises et, le cas échéant, en fonction des espèces animales	Ces mesures ne sont pas intervenues. S'agissant d'une taxe à faible rendement, la direction technique concernée travaille actuellement à une modification de l'article L. 236-2 visant à sa suppression.
		Arrêté	Établissement d'une grille de tarification qui détermine le montant de la redevance applicable dans chaque cas.
81	Révision des aides à l'amélioration de la performance énergétique	Décret	Précision sur les travaux pour lesquels est exigé, pour l'application du crédit d'impôt développement durable (CIDD), le respect de critères de qualification de l'entreprise ou de qualité de l'installation.	Ce décret qui permettra la mise en oeuvre de l'éco-conditionnalité pour le CIDD devrait être publié avant le 1 ^er janvier 2015, ainsi que l'a annoncé la ministre de l'égalité des territoires et du logement en 2013.
108	Rapport du Gouvernement sur la structure et l ' évolution des dépenses ainsi que l'évolution de la dette des collectivités territoriales	Décret en Conseil d'État	Fixation des conditions de dépôt et de publication d'un rapport réalisé par les collectivités territoriales et destiné au représentant de l'État, en vue de l'établissement du rapport prévu en annexe du projet de loi de finances.	Le projet de loi clarifiant l'organisation territoriale de la République, qui devrait être prochainement présenté en Conseil des ministres, propose l'abrogation de cet article.
114	Exonération de cotisations sociales des employeurs relevant du régime de la protection sociale agricole	Décret	Fixation du coefficient multiplicateur qui, appliqué à la rémunération annuelle du salarié, détermine le montant de l'exonération précitée.	Cet article a vocation à être abrogé dans le PLFSS pour 2015, la Commission européenne jugeant ce dispositif non conforme au droit communautaire et, en particulier, au régime des aides d'État.
		Décret	Détermination des conditions d'application de l'article L. 741-15-1 du code rural et de la pêche maritime.
134	Licences de vente du tabac dans les départements d'outre-mer	Décret	Définition des règles générales d'implantation en fonction desquelles sont accordées les licences par département.	L'article 17 de la loi 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer a reporté l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux débits de tabac à 2014. Le décret n'a toujours pas été pris.
162	Modalités de répartition de la pension de réversion entre ayants droit	Décret en Conseil d'État	Conditions d'application	La Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) attendait le résultat d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) sur cet article. Cet article ayant été déclaré conforme à la constitution (DC 2013-348 du 11 octobre 2013), le projet de décret devrait être transmis prochainement au Conseil d'État, selon la DGAFP, sans qu'aucune date prévisionnelle n'ait été fournie.
163	Déplafonnement de la majoration pour enfants pour les pensionnés bénéficiaires d'une rente viagère d'invalidité	Décret en Conseil d'État	Conditions d'application	Ce décret est en attente de validation par la direction de la sécurité sociale et de passage en Conseil d'État.

5. Troisième loi de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011

28 mesures étaient initialement attendues dans la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. À l'issue du dernier contrôle, 14 mesures restaient en attente. Le taux d'application de cette loi est de 93% .

2 sont devenues sans objet :

- à l'article 53 (Modernisation du recouvrement), un décret modifiant l'article 285 septies du code des douanes, en raison de l'abrogation dudit article par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports ;

- à l'article 59 (Mise en conformité communautaire de procédure d'assistance administrative), le décret en Conseil d'État fixant les modalités selon lesquelles les fonctionnaires des administrations des autres États membres de l'Union européenne peuvent être présents dans les bureaux où les agents exécutent leurs tâches, assister aux procédures administratives conduites sur le territoire français, interroger les contribuables et leur demander des renseignements et modifiant l'article 45 du livre des procédures fiscales est devenu sans objet à la suite de la publication de l'article 72 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

10 mesures ont été prises parmi lesquelles, à l'article 13 ( Création d'un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)), le décret n° 2013-510 du 17 juin 2013 fixant la liste des activités de services à la personne éligibles aux taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée ainsi que l'arrêté du 24 février 2014 pris pour l'application de l'article 278-0 bis du code général des impôts et fixant la liste des appareillages pour handicapés, permettent la pleine application du dispositif.

- à l'article 43 (Création d'un « éco-prêt à taux zéro collectif »
ouvert aux syndicats de copropriétaires), 2 mesures initialement non prévues ont également été prises : le décret en Conseil d'État n° 2013-1297 du 27 décembre 2013 relatif aux dispositions particulières à l'octroi aux syndicats de copropriétaires d'avances remboursables sans intérêt destinées au financement de travaux de rénovation afin d'améliorer la performance énergétique des logements anciens ainsi que l'arrêté du 27 décembre 2013 modifiant l'arrêté du 30 mars 2009 relatif aux conditions d'application de dispositions concernant les avances remboursables sans intérêt destinées au financement de travaux de rénovation afin d'améliorer la performance énergétique des logements anciens.

2 mesures doivent donc encore être prises pour mettre en application la loi :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
52	Création d'une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer	Décret	Fixation du taux qui permet le calcul de la redevance	Il est difficile de déterminer la date prévisionnelle d'entrée en vigueur de cette redevance tant qu'aucune exploitation de gisement d'hydrocarbures en mer n'a eu lieu. Les premières exploitations ne sont pourtant pas prévues avant 2020.
		Décret	Modalités d'application de l'article, notamment les garanties assurées au titulaire du titre d'exploitation en ce qui concerne la détermination de la base de calcul de la redevance.

D. QUATRE LOIS QUI N'ONT FAIT L'OBJET D'AUCUNE NOUVELLE MESURE D'APPLICATION

4 lois n'ont reçu aucun texte d'application dans l'année.

1. Loi de finances rectificative pour 1999 du 30 décembre 1999

Sur les 4 décrets (dont 2 en Conseil d'État) en attente à l'article 18 de la loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999, actualisant le code général des impôts, aucun texte n'a été publié depuis le dernier contrôle .

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
18	Extinction du régime intra-communautaire des comptoirs de vente, modernisation et simplification des contributions indirectes	Décret	Modalités d'application de l'article 302 F bis du CGI	Le Conseil d'État a donné son avis sur le projet de décret. Selon l'administration fiscale, ce texte devrait être prochainement publié pour une entrée en vigueur au 1 ^er octobre 2014.
		Décret en Conseil d'État	Modalités d'application de l'article 302 F ter du CGI
		Décret en Conseil d'État	Conditions de vente pour les acheteurs-revendeurs de tabacs manufacturés (Art. 568 du CGI)
		Décret	Obligations des fournisseurs des acheteurs-revendeurs de tabacs manufacturés (Art. 570 du CGI)

2. Loi de finances pour 2007 du 21 décembre 2006

2 mesures d'application sont toujours attendues pour la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
25	Allègement de la taxation des jeux automatiques installés dans les lieux publics	Arrêté	Caractéristiques et modalités de fonctionnement des appareils automatiques installés (article 613 septies du code général des impôts (CGI))	Aucune évolution n'a été constatée depuis le précédent contrôle. Mais en pratique, cette absence de texte n'empêche pas l'application du dispositif car ces dispositions sont « couvertes » par un arrêté antérieur, dans lequel seule une référence pourrait être actualisée pour la forme. Dès lors, il semble peu probable que ces mesures soient prises un jour.
		Arrêté	Modèle de déclaration des recettes lors d'un dépôt chez un tiers (article 613 undecies du CGI)

3. Loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne du 12 mai 2010

1 mesure est toujours attendue pour la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
28	Procédure d'agrément des organismes proposant un service d'information et d'assistance aux joueurs excessifs	Décret	Précision sur les informations devant figurer dans le rapport adressé au Comité consultatif des jeux	Aucun élément de calendrier sur la rédaction de ce décret interministériel n'a été indiqué à la commission des finances

4. Première loi de finances rectificative pour 2012 du 14 mars 2012

Sur les 10 mesures attendues initialement pour la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, 1 seule reste toujours en attente :

Article	Objet	Mesure prévue	Dispositif	Commentaire
6	Modalités du rachat d'actions pour les sociétés non cotées	Décret en Conseil d'État	Conditions dans lesquelles l'assemblée générale ordinaire d'une société statue, sur l'acquisition d'actions, au vu d'un rapport établi par un expert indépendant	Cette disposition législative concerne le rachat d'actions des sociétés non cotées, dont il faut rappeler qu'elle avait été adoptée contre l'avis du Sénat. Le décret d'application n'a pas été pris depuis maintenant plus de deux ans, ce qui rend le dispositif inopérant. Par question écrite en date du 26 novembre 2013, le député Jean-Louis Gagnaire a appelé l'attention du ministre de l'économie et des finances sur cette situation. À ce jour, il n'a pas reçu de réponse.

III. LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : LA NORME POUR LES LOIS DE FINANCES

Tout l'enjeu de la mesure comparative des taux de mise en application entre les lois examinées selon la procédure accélérée et les autres lois réside dans le fait de vérifier que les lois dont un délai d'examen resserré est imposé au Parlement sont, en contrepartie, mises en application rapidement.

Mais cette analyse est dénuée de sens en ce qui concerne l'essentiel des travaux de la commission des finances puisque l'article 47 de la Constitution encadre strictement les délais d'examen des lois de finances ^{56 ( * )} . La procédure accélérée est de droit pour la majorité des textes pour lesquels elle est compétente au fond (sept des neuf lois adoptées entre octobre 2012 et septembre 2013), puisque, au sein des lois des finances, seules les lois de règlement ne sont pas soumises de droit à la procédure accélérée ^{57 ( * )} .

Néanmoins, cette procédure a tout de même été engagée par le Gouvernement pour l'examen de la loi n° 2013-712 du 5 août 2013 de règlement du budget de l'année 2012 .

Ainsi, au cours de la période du suivi, seules les lois n° 2013-672 de séparation et de régulation des activités bancaires et 2013-100 portant divers dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ont été examinés selon la procédure normale.

IV. PUBLICATION DES MESURES D'APPLICATION SELON LEUR ORIGINE

1. Origine des mesures issues de lois antérieures au 1 ^er octobre 2012

Au cours de l'année écoulée 28 mesures anciennes ont été publiées, portant le stock des mesures issues des lois anciennes toujours en attente à 30 .

Comparaison par origine des mesures d'application prises par rapport aux mesures attendues (stock des lois antérieures à octobre 2012)

Texte	Mesures attendues depuis le dernier contrôle				Mesures prises ou devenues sans objet				Mesures encore en attente
	Total	Gouvernement	AN	Sénat	Total	Gouvernement	AN	Sénat
LFR 1999 (1999-1173)	4	4	-	-	0	-	-	-	4
LF 2007 (2006-1666)	2	-	2	-	0	-	-	-	2
LF 2009 (2008-1425)	4	4	-	-	3	3	-	-	1
LODEOM (2009-594)	3	3	-	-	3	3	-	-	0
LF 2010 (2009-1673)	1	-	1	-	1	-	1	-	0
Jeux en ligne (2010-476)	1	-	1	-	0	-	-	-	1
LF 2011 (2010-1657)	5	4	1	-	3	2	1	-	2
LFR 2010 (2010-1658)	12	8	1	3	5	4	-	1	7
LF 2012 (2011-1977)	11	8	2	1	1	1	-	-	10
LFR 2011 (2011-1978)	14	14	-	-	12	12	-	-	2
LFR 2012 (2012-354)	1	-	1	-	0	-	-	-	1
TOTAL	58	45	9	4	28	25	2	1	30

Précision méthodologique : le calcul des mesures appliquées comptabilise aussi bien l'application positive (les mesures prises) que l'application négative (les mesures devenues sans objet, au sein desquelles un certain nombre le sont par « abandon »).

2. Origine des mesures issues de lois de la période de référence

S'agissant des lois de la période de référence, 111 mesures sur 190 attendues ont été prises ou sont devenues sans objet. L'analyse par origine des mesures attendues (selon que l'article concerné est issu du texte ou d'un amendement du Gouvernement ou d'une initiative parlementaire) révèle que plus de 76 % des mesures attendues proviennent de l'initiative gouvernementale (145 mesures sur 190 au total), proportion relativement stable par rapport à la période précédente (80 % de mesures issues du Gouvernement).

Comparaison par origine des mesures d'application prises
par rapport aux mesures attendues
(période du suivi des lois : 1 ^er octobre 2012- 30 septembre 2013)

Texte	Attendues				Prises ou devenues sans objet				Encore en attente
	Total	Gouvernement	AN	Sénat	Total	Gouvernement	AN	Sénat
LO Programmation et gouvernance (2012-1403)	2	2	-	-	2	2	-	-	0
LF 2013 (2012-1509)	26	21	5	-	20	15	5	-	6
LFR 2012 (2012-1510)	45	31	14	-	38	25	13	-	7
Création de la BPI (2012-1559)	5	5	-	-	4	4	-	-	1
LPFP 2012-2017 (2012-1558)	2	2	-	-	2	2	-	-	0
DDADUE (2013-100)	29	29	-	-	29	29	-	-	0
Séparation et régulation bancaire (2013-672)	81	55	15	11	16	10	2	4	65
TOTAL	190	145	34	11	111	87	20	4	79

Pour cette session, on peut observer que le Gouvernement a davantage appliqué les mesures qu'il a lui-même introduites que celles issues d'amendements de l'Assemblée nationale ou du Sénat : le taux de mise en application des mesures d'origine gouvernementale est de 60 %, contre 58,8 % pour les mesures introduites à l'initiative de l'Assemblée nationale et 36,4% pour celles issues d'amendements du Sénat . Lors du précédent contrôle de l'application des lois par la commission des finances, le Gouvernement avait davantage appliqué les mesures issues d'amendements de l'Assemblée nationale ou du Sénat (83 %) que celles qu'il avait lui-même introduites (74,5 %).

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS AU PARLEMENT

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

En vertu des dispositions de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, « le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application » d'une loi « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date » de son entrée en vigueur. Ce rapport « mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

À ce titre, la commission des finances a reçu les rapports relatifs à la mise en application de :

- la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement (rapport transmis le 23 août 2013) ;

- la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (rapport transmis le 23 août 2013) ;

- la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 (rapport transmis le 30 octobre 2013)

- la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 (rapport transmis le 19 novembre 2013).

Bien que l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit crée une disposition qui participe à l'amélioration de l'information du Parlement, on peut regretter qu'en pratique, seuls quatre des sept rapports attendus sur les lois relevant du contrôle de la commission des finances lui aient été transmis. Il faut également souligner qu'aucun de ces rapports n'a été publié dans le délai de six mois imparti au Gouvernement par la loi. On regrettera notamment que, pour les lois de la période, la commission n'ait pas reçu le rapport relatif à la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, qui est pourtant la loi nécessitant le plus grand nombre de mesures d'application et celle pour laquelle le moins de textes ont été publiés.

Les bilans d'application des lois réalisés par le Gouvernement fournissent pourtant un support comparatif intéressant. Les dispositions commentées apportent en effet une analyse qualitative, qui permet parfois de constater des divergences d'interprétation sur l'application de certaines dispositions législatives entre le Gouvernement et le Parlement, ce qui peut expliquer les différences observées dans les bilans statistiques d'application des lois fournis par l'exécutif d'une part, le Parlement de l'autre.

Ces différences peuvent être d'autant plus importantes que le périmètre d'analyse de l'application des lois par le Gouvernement se réduit aux seuls décrets et ne s'applique ni aux arrêtés, ni aux autres mesures réglementaires qui leur sont inférieures.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

1. Moins de la moitié des rapports demandés par le Parlement ont été publiés

Seuls 77 des 197 rapports attendus pour les lois promulguées depuis 2001 ont été effectivement remis au Parlement, soit moins de la moitié ( 44,5 % lorsque l'on tient compte du fait que certaines dispositions législatives prévoyant la remise de rapports ont été abrogées, 39 % seulement si l'on ne considère pas cette réalité).

Dispositions législatives prévoyant le dépôt d'un rapport
depuis la session 2001-2002

	Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport	Rapports déposés	Rapports devenus sans objet en raison de l'abrogation de la disposition législative qui les prévoit	Rapports devenus sans objet (autres motifs)	Rapports en attente	Taux de mise en application
2001-2002	11	5	3	1	2	62,5 %
2002-2003	9	2	5	0	2	50,0 %
2003-2004	6	1	1	3	1	20,0 %
2004-2005	7	1	3	1	2	25,0 %
2005-2006	7	1	4	2	0	33,5 %
2006-2007	16	5	2	1	8	35,5 %
2007-2008	15	6	0	1	8	40,0 %
2008-2009	35	14	2	4	15	42,5 %
2009-2010	20	13	2	2	3	72,5 %
2010-2011	20	10	1	2	7	52,5 %
2011-2012	24	9	1	2	12	39,0 %
2012-2013	21	10	0	1	10	47,5 %
Total	191	77	24	20	76	46,1 %

Au 31 mars 2014, les suites données aux rapports demandés au Parlement qui sont prévus par des lois adoptées entre le 1 ^er octobre 2012 et le 30 septembre 2013 sont les suivantes :

Loi	Article de la loi prévoyant le rapport	Objet du rapport	Suites données à la demande de rapport
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 43	Rapport à remettre au Parlement, avant le 30 juin 2013, sur la rénovation thermique des logements du parc privé ancien , les moyens financiers et administratifs mis en oeuvre pour garantir la solvabilité et le suivi des propriétaires, occupants et bailleurs aux revenus modestes et la coordination des interventions des agences nationales compétentes et des établissements prêteurs spécialisés, ainsi que de leurs correspondants locaux	Pas de dépôt
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 79	Rapport à remettre au Parlement, avant le 1 ^er mai 2013, mentionné à l'article 110 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 étudiant l'opportunité et la possibilité de transformer en dotations budgétaires tout ou partie des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission « Outre-mer ».	Devenu sans objet (jamais déposé).
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 97	Rapport à remettre au Parlement, au plus tard le 1 ^er juin 2013, sur la situation des conjoints survivants des plus grands invalides de guerre dont l'indice de pension était supérieur ou égal à 2 000 points.	Rapport déposé le 06/06/2013.
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 98	Rapport à remettre au Parlement, au plus tard le 1 ^er juin 2013, sur la situation des veuves d'anciens combattants résidant hors de France.	Rapport déposé le 06/06/2013.
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 99	Rapport à remettre au Parlement, au plus tard le 1 ^er juin 2013, sur l'application de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.	Rapport déposé le 13/06/2013.
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 100	Rapport à remettre au Parlement, au plus tard le 1 ^er juin 2013, sur l'opportunité et les modalités de modification du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français.	Rapport déposé le 14/10/2013.
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 108	Le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement de la mise en oeuvre du présent article (garanties de l'État sur le Crédit immobilier de France (CIF) ).	Rapport déposé le 12/07/2013.
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 108	Rapport à remettre au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi (29 décembre 2012), sur les résultats de l'examen de la situation du CIF .	Rapport déposé le 12/07/2013.
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 112	Rapport d'évaluation à remettre au Parlement, avant le 1 ^er juillet 2013, du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF).	Pas de dépôt .
Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013	Article 113	Avant le 30 juin 2016, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport évaluant l'effet régulateur de ce dispositif sur les écarts d'évolution, entre régions, des ressources mentionnées au I ( modalités de répartition des fonds nationaux de péréquation de la CVAE des départements et des régions et du fonds des DMTO des départements).	Pas de dépôt .
Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012	Article 29	Rapport annuel à remettre au Parlement lui permettant de suivre l'évolution des départs et retours de contribuables français ainsi que l'évolution du nombre de résidents fiscaux.	Rapport déposé le 14/02/2014.
Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012	Article 48	Rapport à remettre au Parlement, avant la fin de l'année 2013, relatif à la mise en oeuvre du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté .	Pas de dépôt .
Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012	Article 82	Rapport à remettre au Parlement, avant le 1 ^er octobre de chaque année, rendant compte de l'utilisation, par l'Union d'économie sociale du logement , des prêts sur fonds d'épargne consentis pour financer le logement social, ainsi que de la situation financière de celle-ci.	Pas de dépôt .
Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012	Article 85	Rapport annuel à remettre au Parlement, avant le 1 ^er juin de chaque année, sur la mise en oeuvre de la garantie accordée à Banque PSA Finance .	Rapport déposé le 05/09/2013.
Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017	Article 21	Rapport à remettre au Parlement, avant le 30 juin 2013, procédant à une évaluation de l'ensemble des impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.	Rapport déposé le 04/07/2013 . Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) sur la fiscalité affectée
Loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement	Article 4	Rapport à remettre au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, sur l'opportunité de créer un comité de responsabilité sociale et environnementale indépendant , constitué en majorité d'experts choisis en fonction de leurs compétences dans les domaines environnementaux, sociaux, d'égalité professionnelle et de gouvernance, sur lequel le conseil d'administration s'appuierait pour évaluer l'impact social et environnemental du portefeuille d'engagements de la Banque publique d'investissement (BPI), identifier les parties prenantes et préconiser des mesures destinées à améliorer l'impact social et environnemental de la société anonyme BPI-Groupe.	Rapport déposé le 13/12/2013.
Loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement	Article 5	Rapport du directeur général de la BPI, adressé au Parlement avant le 30 juin de chaque année, sur la direction morale et sur la situation matérielle de la société anonyme BPI-Groupe .	Pas de dépôt .
Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires	Article 1	Rapport à remettre au Parlement, avant le 31 décembre 2014, détaillant l'impact de la présente loi sur la compétitivité du secteur bancaire français par rapport aux établissements de crédit américains et européens ainsi que les conséquences sur la taille et la nature des opérations des filiales mentionnées au titre Ier, sur les volumes des opérations de négoce à haute fréquence et la spéculation sur les matières premières agricoles.	Pas de dépôt .
Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires	Article 32	Rapport annuel à remettre au Parlement recensant au 31 décembre de l'année précédente le volume des emprunts structurés des collectivités territoriales et organismes publics au bilan des établissements de crédit qui comportent soit un risque de change, soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux évoluent en fonction d'indices à fort risque.	Pas de dépôt .
Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires	Article 33	Rapport à remettre au Parlement, avant le 1 ^er septembre 2013, sur les modalités de mise en place d'un fonds de garantie spécifique pour les emprunts contractés par les collectivités d'outre-mer .	Pas de dépôt .
Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires	Article 53	Rapport à remettre au Parlement, avant le 30 juin 2014, sur la tarification des services bancaires dans les départements et collectivités d' outre-mer .	Pas de dépôt .

2. Des rapports emblématiques dont la remise intervient tardivement ou est toujours attendue

a) L'annexe budgétaire sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements

L'article 31 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 prévoyait que le « Gouvernement présente chaque année, en annexe au projet de loi de finances de l'année, un rapport sur les conventions fiscales et leurs avenants, ainsi que les conventions d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales et leurs avenants, conclus au cours des douze mois précédents par des États ou des territoires avec la France.

Ce rapport précise, en particulier, les modalités de la coopération avec les administrations fiscales étrangères concernées ».

Ce rapport ou « jaune » budgétaire sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements n'a été publié que le 2 avril 2014 en annexe du projet de loi de finances pour 2014 - notamment à la suite d'une relance du président de votre commission par lettre au ministre du 19 février 2014 - soit quatre mois après la date de remise prévue. L'annexe budgétaire présente les raisons qui ont justifié l'inscription des Iles vierges, de Jersey et des Bermudes sur la liste des États et Territoires non coopératifs (ETNC) : ces territoires ne répondent pas systématiquement, et ne le font pas toujours de manière satisfaisante. Le « jaune » budgétaire porte sur les échanges de l'année 2012 mais rien n'est dit sur les résultats 2013, qui ont justifié le retrait de Jersey et des Bermudes de la liste des ETNC. Compte tenu des explications du ministre chargé du Budget devant l'Assemblée nationale, il a été demandé des précisions écrites dans la lettre précitée du 19 février 2014. La commission des finances est toujours en attente de cette réponse.

b) L`annexe budgétaire sur les contrôles effectués par l'administration fiscale sur les filiales détenues à l'étranger par des entreprises françaises

L'article 136 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 dispose que le « nombre de contrôles annuels effectués par l'administration fiscale sur la base de l'article 209 B du code général des impôts ainsi que le montant des assiettes recouvrées, le nombre d'entreprises concernées et la liste des pays à fiscalité privilégiée concernés au sens de l'article 238 A du même code sont publiés, chaque année, en annexe de la loi de finances ».

Ces informations n'ont malheureusement jamais été publiées . Il s'agit de données chiffrées concernant les contrôles effectués par l'administration fiscale sur les filiales détenues à l'étranger par des entreprises françaises.

VI. CONCLUSION : LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES LORS DU CONTRÔLE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

A. EN RAISON DES LACUNES DE L'OUTIL DE CONTRÔLE (LÉGIFRANCE)

L'existence sur le site Légifrance d'un échéancier de parution des textes réglementaires, établi par le Secrétariat général du Gouvernement, permet de faciliter le contrôle de la mise en application des lois. Pour autant, on peut regretter que cet échéancier soit incomplet, pour deux raisons principales :

- l'absence de comptabilisation des arrêtés au seul profit des décrets simples ou pris en Conseil d'État ;

- l'irrégularité de mise à jour des dates prévisionnelles de publication des textes lorsque l'échéance est dépassée et que les mesures n'ont toutefois pas été prises.

B. EN RAISON DES TEXTES EUX-MÊMES

Les visas des décrets ou des arrêtés omettent encore de citer l'article du code qu'ils mettent en application et visent seulement, par exemple, le code monétaire et financier ou le code général des impôts, ce qui rend la recherche difficile.

En revanche, la mention de l'objet résumé en en-tête du décret et d'une notice précisant son contenu et sa base juridique , apparue il y a trois ans constitue une réelle avancée dans la lisibilité des textes réglementaires qui mérite d'être soulignée.

Reste que le suivi de l'application des lois demeure une activité incertaine lorsque des textes pris ultérieurement viennent abroger ou rendent sans objet des dispositions pour lesquelles sont attendues des mesures d'application. Seule la coopération des administrations ministérielles permet en réalité de « tracer » de manière fiable les dispositions réglementaires en attente sur les lois promulguées.

COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION

M. Philippe Marini , président . - Chaque année, les commissions permanentes doivent dresser le bilan des mesures prises par le Gouvernement pour appliquer les lois votées. Leurs contributions sont publiées en annexe du rapport établi par la commission pour l'application des lois.

Cette année, nous contrôlons à la fois l'application, au 31 mars 2014, des mesures votées entre octobre 2012 et septembre 2013, et l'application des mesures votées avant septembre 2012 mais pour lesquelles les textes réglementaires ne sont pas encore parus.

Quelques indications statistiques, pour commencer. S'agissant de la période antérieure à septembre 2012, 22 mesures d'application ont été prises sur les 58 attendues. Le fait que ces mesures aient été votées en 2011 ou avant, sous une majorité différente, explique-t-il ce peu d'empressement ? La plus ancienne des mesures non appliquées reste le régime de TVA applicable au duty free entre la métropole et l'outre-mer. Selon la direction de la législation fiscale, le décret serait à la signature du ministre...

Au cours de la période d'octobre 2012 à septembre 2013, sous revue cette année, la commission des finances a été saisie au fond de 9 lois définitivement adoptées. Ce chiffre est le même qu'en 2011-2012 ; auparavant, la moyenne était plutôt de cinq textes. Deux de ces lois étaient d'application directe : la loi organique sur la nomination du directeur général de la Banque publique d'investissement et la loi de règlement de 2012 ; 190 mesures étaient attendues, contre 118 l'année dernière. Cet écart est lié à la loi sur la séparation et la régulation des activités bancaires, qui prévoit 81 mesures d'application.

Avant 2009, la commission des finances contrôlait entre 10 et 15 % des mesures réglementaires attendues. Désormais, cette proportion est de 20 ou 30 %. Sur 190 mesures attendues, 58 % ont été prises, contre 76 % l'année dernière ; 65 des 79 mesures attendues mais non prises se rapportent à la loi bancaire, dont le taux de mise en oeuvre n'est que de 20 %. Sur 11 dispositions législatives d'origine sénatoriale nécessitant un texte d'application, seules 4 ont été mises en application. Pour les dispositions issues d'initiatives de députés, le chiffre est de 20 sur 34.

Le contrôle porte aussi sur les rapports au Parlement. S'agissant des rapports sur la mise en oeuvre des lois adoptées par le Parlement qui, depuis 2004, doivent être remis dans les six mois suivant la publication des lois, seuls 4 sur 7 l'ont été. Manque notamment celui sur la loi bancaire. On attendait en outre 21 rapports demandés par le Parlement : 10 ont été déposés, 1 est devenu sans objet et 10 sont toujours en attente.

J'en viens aux appréciations qualitatives. Citons deux décrets importants du 23 décembre 2013, pris près d'un an après le vote de la loi qui les prévoyait : le décret relatif aux modalités d'application du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, qui fixe notamment les obligations déclaratives des entreprises, et le décret relatif à la procédure d'évaluation de l'impact socio-économique des investissements publics, qui fixe les conditions d'exercice de cette compétence par le Commissariat général à l'investissement.

L'application des lois se heurte à plusieurs sortes de difficultés. Premier exemple : une loi d'origine parlementaire que l'exécutif ne semble pas pressé de mettre en oeuvre. Ainsi, dans la loi de finances rectificative de décembre 2010, le Parlement a souhaité créer une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les sacs plastiques et plus particulièrement sur les sacs de caisse. Le Gouvernement s'abrite derrière la nécessité d'une concertation préalable avec la filière ; dans l'attente, point de taxe. Il serait plus franc de supprimer cette disposition plutôt que de la laisser subsister de manière théorique. Le prochain collectif budgétaire sera l'occasion d'interroger le Gouvernement sur ce point.

Deuxième exemple : une mesure réglementaire prise pour contourner non pas une disposition législative, mais une décision du Conseil constitutionnel. La loi de finances pour 2013 comporte un dispositif de plafonnement de l'ISF qui incluait certains revenus non réellement perçus par le contribuable, comme les intérêts capitalisés sur des plans d'épargne logement ou certains contrats d'assurance-vie. Cette mesure a été censurée par le Conseil constitutionnel, mais rétablie six mois plus tard, en juin 2013, par instruction fiscale ! Nous avons souvent constaté que dans l'esprit de l'administration financière, la hiérarchie des normes était inversée... La loi de finances pour 2014 comportait à nouveau un plafonnement des revenus ; cette mesure a été censurée à nouveau par le Conseil constitutionnel, au motif que le législateur avait méconnu l'autorité de la chose jugée par le Conseil l'année précédente.

Troisième exemple : le texte réglementaire qui crée une polémique en raison du flou des dispositions législatives. La loi de finances rectificative de décembre 2012 crée un fonds exceptionnel de soutien aux départements, comportant deux sections. La première a été répartie sans problème, selon les critères prévus par la loi ; pour la deuxième, qui avait affolé le Sénat, la loi renvoyait au décret le soin de définir les critères. Résultat : la liste des départements bénéficiaires a été contestée. En matière de finances locales, mieux vaut voter des dispositions élaborées dans la transparence, sur la base de simulations publiques.

Quatrième exemple : les rapports attendus mais publiés avec retard, voire jamais. Le jaune budgétaire sur l'application de notre réseau de conventions fiscales, attendu, avec le projet de loi de finances, en octobre 2013, n'a été remis que le 4 avril 2014 et n'explique pas pourquoi Jersey et les Bermudes ont été retirées de la liste des États et territoires non coopératifs. L'annexe au projet de loi de finances relative à la mise en oeuvre par l'administration fiscale des dispositifs anti-abus et de leur application aux filiales des entreprises françaises détenues à l'étranger, censée exister depuis 2009, n'a toujours pas été publiée. Cette date prouve qu'il s'agit d'une attitude constante de l'administration envers le Parlement, quel que soit le ministre... et prouve également que mon analyse n'a rien de partisan.

La loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, principal texte examiné l'année dernière et qui mérite une analyse plus détaillée, doit donner lieu à 81 mesures d'application ; 13 ont été prises, 3 sont devenues sans objet, une mesure non prévue est intervenue. Le taux de mise en oeuvre de la loi est de 20 %. Si le Gouvernement a lancé beaucoup de concertations de place, les mesures restent à concrétiser. À ce jour, aucune mesure n'a été prise pour séparer les activités bancaires, alors que les activités à filialiser doivent être recensées à partir du 1 ^er juillet 2014 et que la séparation doit être effective le 1 ^er juillet 2015.

Nous avions trouvé un point d'équilibre pour éviter une séparation trop brutale tout en favorisant la transparence des activités financières ; nous ne pouvons qu'être déçus que les éléments techniques de mise en oeuvre ne soient pas au rendez-vous. En revanche, les textes ont été pris rapidement pour mettre en oeuvre la procédure de résolution.

Le Parlement avait souhaité que la transparence des activités pays par pays s'applique dès 2014, avec la publication d'une partie des données de 2013. Le Gouvernement est revenu sur ce choix dans une ordonnance du 20 février 2014, qui transpose les dispositions de la directive CRD-4 : la transparence ne s'appliquera qu'à compter de 2015...

Pour finir, une disposition iconoclaste : la loi bancaire prévoit un transfert aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l'Irak des avoirs détenus par l'ancien régime irakien sur le territoire français. Les projets de décret et d'arrêtés ont été rédigés mais n'ont pas été publiés en raison de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) du 26 novembre 2013 condamnant la Suisse pour avoir appliqué les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies imposant aux États membres de geler les avoirs financiers sortis d'Irak par les responsables de l'ancien régime et de les transférer à un fonds mis en place par le Gouvernement irakien. La Cour considère en effet que la Suisse a violé le droit à un procès équitable résultant de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. L'affaire a été portée par la Suisse devant la Grande chambre de la CEDH. On comprend que les autorités françaises attendent la décision définitive avant de prendre les mesures d'application. Il faut être un jurisconsulte de haut vol - avec des honoraires proportionnés - pour percer les mystères de l'entrelacs des dispositions conventionnelles multilatérales et de leur enchevêtrement avec les droits nationaux !

M. François Marc , rapporteur général . - Je n'ai rien à ajouter. Vous donnez des précisions fort utiles sur les suites réservées à notre oeuvre législative. Certains chiffres, certains délais, inquiètent. Je m'étonnerai auprès du Gouvernement que le taux de réussite du palais du Luxembourg soit à ce point inférieur à celui du palais Bourbon. Nous avions demandé une mise en oeuvre rapide de la loi bancaire : j'attirerai l'attention du Gouvernement sur cette exigence.

M. Éric Bocquet . - L'ordonnance du 20 février 2014 supprime-t-elle la publication des activités pays par pays ? Pouvez-vous apporter des précisions ?

M. Philippe Marini , président . - L'article 7 de la loi bancaire, qui institue une obligation de publication des activités dans chaque État, doit être précisé par décret. Dans la version adoptée par le Parlement, l'article L. 511-45 du code monétaire et financier fixe les modalités de cette transparence pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement : à « compter de l'exercice 2013 et pour publication à partir de 2014 », ces entités devaient publier, pays par pays, le nom des implantations et la nature des activités, le produit net bancaire et le chiffre d'affaires, ainsi que les effectifs en équivalent temps plein.

L'ordonnance du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière - prise sur le fondement de la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises - a supprimé cette disposition. Ainsi, la publication des activités pays par pays n'interviendra qu'en 2015, au titre de l'exercice 2014 ; on peut supposer qu'elle se fera selon les modalités prévues. Cette réécriture de l'article L. 511-45 ne correspond pas à l'intention exprimée par le législateur lors de l'examen de la loi bancaire. Ce report d'un an a pu sembler opportun, mais il ne découle pas d'une obligation communautaire.

M. Edmond Hervé . - Je partage vos appréciations. Le retard dans la séparation des activités bancaires est très grave car il met en cause la crédibilité de l'initiative parlementaire et des normes législatives que nous votons. On sait comment de tels retards sont perçus par l'opinion...

Lors de la loi de finances pour 2012, nous avions marqué notre intérêt pour la révision des valeurs locatives. Et voilà qu'à l'été 2013, Bercy publie un communiqué victorieux annonçant... la révision des valeurs locatives ! Je m'interroge sur le respect de nos orientations et de nos décisions sur ce sujet très sensible.

M. François Marc , rapporteur général . - Le principe de la révision des valeurs locatives avait en effet été validé, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, mais il a fallu attendre l'exercice 2013 pour que les modalités de mise en oeuvre soient définies. Les services de Bercy, qui n'étaient pas convaincus du bien-fondé de cette réforme en 2012, ont progressivement changé de discours, l'administration fiscale allant jusqu'à reprendre à son compte l'exigence manifestée par le Parlement. Je reconnais qu'elle aurait pu souligner l'apport du Sénat...

M. Edmond Hervé . - Le qualificatif de « victorieux » était ironique...

Mme Nicole Bricq . - Merci de votre accueil. Quelles conséquences tirons-nous de la non-application de la séparation des activités bancaires ? Il serait intéressant d'étudier l'impact de cette loi sur l'activité bancaire au moment où les banques changent de modèle économique. Avec les nouvelles exigences de fonds propres, les banques auront du mal à financer l'économie. Il serait également utile de dresser un tableau comparant les modèles en vigueur aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans l'Union européenne.

M. Philippe Marini , président . - Suggestion pertinente ! Le rapport pourrait être nourri de quelques indications comparatives. Nous pourrons interroger le Gouvernement en séance publique à la première occasion. Enfin, nous pourrions organiser une audition publique, avant l'été, avec les représentants de la profession bancaire, ainsi que le directeur général du Trésor. Un panel avec des universitaires et des personnalités indépendantes serait l'occasion de glaner des informations et de comparer les différents régimes. Nous pourrions réinviter les personnes que nous avions entendues lors de la préparation de la loi.

Le cheminement réglementaire suit son cours : un projet de décret portant application du titre 1 ^er a été examiné par le comité consultatif de la législation et de la règlementation financière le 20 février dernier ; il devrait être publié prochainement, avec un ou plusieurs arrêtés. En tout état de cause, on peut se demander s'il sera opérationnel au 1 ^er juillet 2014.

M. Francis Delattre . - Je partage la position d'Edmond Hervé sur l'indispensable révision des bases fiscales et je regrette le « coup de mou » du rapporteur général sur ce sujet.

En 2007, j'avais fait adopter à l'unanimité, à l'Assemblée nationale, une législation sur les sacs plastiques. Aujourd'hui, 80 % des plastiques de supermarché pourraient être remplacés par des plastiques biodégradables, en amidon de maïs ou de pomme de terre. Les collectivités locales, en charge du recyclage, sont au bout de la chaîne. La grande distribution a tout fait pour bloquer la proposition de loi, maltraitée au Sénat. Le projet a été repris par des collègues de gauche, mais tout le monde était contre nous, à commencer par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Les films d'origine fossile étaient fabriqués sur le site du Puy-en-Velay, qui emploie 5 000 salariés. On pourrait très bien travailler à partir de produits provenant du Nord ou de la Beauce plutôt que d'Arabie Saoudite.

Les sacs biodégradables, de plus en plus utilisés par des pharmaciens, les magasins bios ou les syndicats de collecte des ordures ménagères, représentent 5 à 6 % du marché ; il faudrait atteindre 10 % pour être concurrentiels. Or, on fait tout pour l'empêcher. Pourtant, les films plastiques fossiles sont un poison pour la planète !

Le compost est difficilement utilisable : les agriculteurs retrouvent des bouts de films plastiques déchiquetés dans leurs champs. L'interdiction des sacs en supermarché aura été un joli coup publicitaire pour la grande distribution, qui a supprimé une dépense et vend désormais des cabas plus difficiles à éliminer, fabriqués non plus en Haute-Loire mais en Asie du sud-est, dont la couleur verte est obtenue avec des résidus de métaux lourds : bravo pour l'environnement ! Belle réussite ! Sur un tel sujet, nous devons pouvoir nous mettre d'accord.

M. Philippe Marini , président . - Les sacs plastiques ne sont pas de droite ou de gauche !

M. Francis Delattre . - C'est une question de bon sens. Les collectivités territoriales sont concernées au premier chef. Pourquoi laisser les groupes de pression freiner toute évolution ?

M. Philippe Marini , président . - Merci de montrer l'intérêt de cumuler responsabilité locale et mandat parlementaire ! Peut-être un travail complémentaire pourra-t-il un jour être mené sur cette question. Les entreprises de transformation, qui sont source d'emplois, ont intérêt à éviter des charges supplémentaires ; les collectivités territoriales, en charge du tri et de l'élimination, ont intérêt à éliminer les films plastiques. Il faudra aborder le sujet lors du prochain texte budgétaire.

M. François Marc , rapporteur général . - Je laisserai Gérard Miquel, notre rapporteur spécial sur l'écologie, nous éclairer sur la guerre des cabas.

M. Francis Delattre . - C'est aussi la guerre du littoral breton !

M. François Marc , rapporteur général . - Je n'accuse pas de « coup de mou » sur la révision des valeurs locatives. L'Association des maires de France a souhaité reporter après les élections municipales la mise en place des commissions départementales chargées de définir le zonage et les coefficients, d'où un léger retard. S'agissant des valeurs locatives des locaux d'habitation, une expérimentation dans quatre départements, dont Paris, devrait être annoncée par le secrétaire d'État chargé du budget dans les prochains jours.

M. Roger Karoutchi . - J'ai participé, il y a quelques mois, à une réunion de constitutionnalistes autour du ministre des relations avec le Parlement, Alain Vidalies. Ils étaient plus indulgents que nous envers les ministres qui tardent à publier les décrets, estimant que les textes de loi sont de plus en plus nombreux, de plus en plus bavards , et exigent un nombre croissant de textes d'application, à l'heure où l'on demande au Gouvernement de réduire la voilure. Les ministres ne font pas preuve de mauvaise volonté, ils n'ont pas de raison de freiner la publication des décrets - sauf cas particulier, comme les textes sur le médicament, bloqués par Bruxelles. Il faudrait des textes moins bavards, respectant strictement le domaine de la loi...

M. Philippe Marini , président . - En effet. La responsabilité est largement partagée entre l'exécutif et le Parlement, dont la pauvre petite initiative est très encadrée... Combien de fois devons-nous négocier un amendement avec l'administration, qui exige que l'on renvoie à un texte d'application loin d'être toujours indispensable ? Le Conseil d'État, dans son rôle de conseil du Gouvernement, apprécie que les textes lui reviennent : c'est donc lui aussi une machine à commander des décrets, qu'il examine ensuite à loisir...

Nous devrions nous montrer plus exigeants en matière de légistique, et nous attacher à proposer plus systématiquement des rédactions d'application directe. Si chaque commission s'y astreint, nous pourrions faire évoluer les pratiques. Trop de décrets d'application peuvent tuer la loi, trop de technocratie nuit à la mise en oeuvre des mesures. Quant à la superposition de l'ordre communautaire à l'ordre national, c'est un autre sujet. Nos libertés s'amenuisent chaque jour davantage...

La commission donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, président, et en autorise la publication.

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* ⁵⁰ Deux lois sont d'application directe et ne nécessitent par conséquent aucune mesure d'application : la loi n° 2013-712 de règlement du budget de l'année 2012 et la loi organique n° 2012-1557 relative à la nomination du dirigeant de BPI-Groupe.

* ⁵¹ Les chiffres du présent document excluent les demandes de rapports du Gouvernement au Parlement. Ces demandes de rapports font l'objet d'un examen spécifique dans une sous-partie ci-après. Seules figurent les mesures réglementaires nécessaires à l'entrée en vigueur de dispositifs législatifs.

* ⁵² Décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012.

* ⁵³ Décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013.

* ⁵⁴ Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ⁵⁵ Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁵⁶ Art. 47. - Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.

Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.(...)

* ⁵⁷ Décision du Conseil constitutionnel n° 85-190 DC du 24 juillet 1985.