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2006-2016 : un combat inachevé contre les violences conjugales

29 février 2016 : 2006-2016 : un combat inachevé contre les violences conjugales ( rapport d'information )

II. UN CONSTAT : LA NÉCESSITÉ D'ASSURER LA COHÉRENCE DES DIVERSES PROCÉDURES EXISTANTES

Parmi les motifs de la constitution du groupe de travail figurait le souhait de dresser un bilan de l'ordonnance de protection, cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi de 2010 qui l'a mise en place.

A. L'ORDONNANCE DE PROTECTION : UN BILAN MITIGÉ

Le bilan de la mise en oeuvre de l'ordonnance de protection fait apparaître une procédure innovante, dont la montée en puissance, très progressive, diffère selon les départements, et qui, malgré son intérêt, soulève des difficultés tant pour les magistrats que pour les victimes.

1. Principes généraux

La loi du 9 juillet 2010 a élargi les prérogatives du juge civil (en l'occurrence le juge aux affaires familiales) en introduisant dans le système juridique français l'ordonnance de protection (articles 515-9 et suivants du code civil, reproduits ci-dessous). L'objectif était de renforcer la protection de la victime de violences (physiques et psychologiques), « dans les meilleurs délais » (72 heures, dans l'esprit du législateur), indépendamment d'une procédure pénale en cours ou d'une procédure de divorce.

Le livre Ier du code civil est complété par un titre XIV ainsi rédigé :

« DES MESURES DE PROTECTION DES VICTIMES DE VIOLENCES »

« Art. 515-9.-Lorsque les violences exercées au sein du couple ou par un ancien conjoint, un ancien partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) ou un ancien concubin mettent en danger la personne qui en est victime, un ou plusieurs enfants, le juge aux affaires familiales peut délivrer en urgence à cette dernière une ordonnance de protection.

« Art. 515-10.-L'ordonnance de protection est délivrée par le juge, saisi par la personne en danger, si besoin assistée, ou, avec l'accord de celle-ci, par le ministère public.

« Dès la réception de la demande d'ordonnance de protection, le juge convoque, par tous moyens adaptés, pour une audition, la partie demanderesse et la partie défenderesse, assistées, le cas échéant, d'un avocat, ainsi que le ministère public. Ces auditions peuvent avoir lieu séparément. Elles peuvent se tenir en chambre du conseil.

« Art. 515-11.-L'ordonnance de protection est délivrée par le juge aux affaires familiales, s'il estime, au vu des éléments produits devant lui et contradictoirement débattus, qu'il existe des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblables la commission des faits de violence allégués et le danger auquel la victime est exposée. À l'occasion de sa délivrance, le juge aux affaires familiales est compétent pour :

« 1° Interdire à la partie défenderesse de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge aux affaires familiales, ainsi que d'entrer en relation avec elles, de quelque façon que ce soit ;

« 2° Interdire à la partie défenderesse de détenir ou de porter une arme et, le cas échéant, lui ordonner de remettre au greffe contre récépissé les armes dont elle est détentrice ;

« 3° Statuer sur la résidence séparée des époux en précisant lequel des deux continuera à résider dans le logement conjugal et sur les modalités de prise en charge des frais afférents à ce logement. Sauf circonstances particulières, la jouissance de ce logement est attribuée au conjoint qui n'est pas l'auteur des violences ;

« 4° Attribuer la jouissance du logement ou de la résidence du couple au partenaire ou au concubin qui n'est pas l'auteur des violences et préciser les modalités de prise en charge des frais afférents à ce logement ;

« 5° Se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et, le cas échéant, sur la contribution aux charges du mariage pour les couples mariés, sur l'aide matérielle au sens de l'article 515-4 pour les partenaires d'un pacte civil de solidarité et sur la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants ;

« 6° Autoriser la partie demanderesse à dissimuler son domicile ou sa résidence et à élire domicile chez l'avocat qui l'assiste ou la représente ou auprès du procureur de la République près le tribunal de grande instance pour toutes les instances civiles dans lesquelles elle est également partie. Si, pour les besoins de l'exécution d'une décision de justice, l'huissier chargé de cette exécution doit avoir connaissance de l'adresse de cette personne, celle-ci lui est communiquée, sans qu'il puisse la révéler à son mandant ;

« 7° Prononcer l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle de la partie demanderesse en application du premier alinéa de l'article 20 de la loi n° 91-647  du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

« Le cas échéant, le juge présente à la partie demanderesse une liste des personnes morales qualifiées susceptibles de l'accompagner pendant toute la durée de l'ordonnance de protection. Il peut, avec son accord, transmettre à la personne morale qualifiée les coordonnées de la partie demanderesse, afin qu'elle la contacte.

« Art. 515-12. - Les mesures mentionnées à l'article 515-11 sont prises pour une durée maximale de quatre mois. Elles peuvent être prolongées au-delà si, durant ce délai, une requête en divorce ou en séparation de corps a été déposée. Le juge aux affaires familiales peut, à tout moment, à la demande du ministère public ou de l'une ou l'autre des parties, ou après avoir fait procéder à toute mesure d'instruction utile, et après avoir invité chacune d'entre elles à s'exprimer, supprimer ou modifier tout ou partie des mesures énoncées dans l'ordonnance de protection, en décider de nouvelles, accorder à la personne défenderesse une dispense temporaire d'observer certaines des obligations qui lui ont été imposées ou rapporter l'ordonnance de protection.

« Art. 515-13. - Une ordonnance de protection peut également être délivrée par le juge à la personne majeure menacée de mariage forcé, dans les conditions fixées à l'article 515-10.

« Le juge est compétent pour prendre les mesures mentionnées aux 1°, 2°, 6° et 7° de l'article 515-11. Il peut également ordonner, à sa demande, l'interdiction temporaire de sortie du territoire de la personne menacée. Cette interdiction de sortie du territoire est inscrite au fichier des personnes recherchées par le procureur de la République. L'article 515-12 est applicable aux mesures prises sur le fondement du présent article. »

Source : Légifrance

Ces nouvelles règles sont applicables à tous les couples (mariés, concubins, pacsés) et mêmes aux personnes séparées, qui ont été mariées, concubins ou pacsés.

Rappelons d'abord brièvement les conditions d'obtention et les possibilités ouvertes par l'ordonnance de protection.

L'ordonnance de protection : délivrance et contenu


· La délivrance d'une ordonnance de protection

Elle doit être demandée par la victime de violences au juge aux affaires familiales (JAF) du tribunal du lieu de résidence du couple.

Dans un premier temps, il faut se présenter devant le juge de permanence afin de lui expliquer l'urgence de la situation, pour qu'une audience soit fixée dans les jours qui suivent.

Pour démontrer l'urgence de la situation et l'existence de violences, il est primordial d'être en mesure de produire des éléments de preuve significatifs : une plainte, des certificats médicaux, des attestations de l'entourage, ou d'associations et de services sociaux. Une simple main courante n'est pas considérée comme un élément de preuve suffisant.

Une fois la date de l'audience fixée, les deux parties seront convoquées (et pourront se présenter avec des avocats différents). La victime, ou son avocat, devra alors, lors de cette audience, démontrer au Juge aux affaires familiales qu'elle est en danger à cause du comportement de son conjoint (ou ex conjoint).

Le juge examine les éléments produits et estime s'il existe des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblables la commission des faits de violence allégués et le danger auquel la victime est exposée. Il entendra chaque partie puis rendra sa décision, en général dans les heures qui suivent.


· Le contenu d'une ordonnance de protection

S'il estime qu'il existe une situation de violences et que la victime est en danger, le juge aux affaires familiales rend une ordonnance de protection. Par cette ordonnance, le juge peut :

- ordonner la résidence séparée du couple et fixer les modalités de prise en charge des frais concernant ce logement (en principe, la jouissance du logement est attribuée à la victime des violences, même si le conjoint violent est l'unique propriétaire du logement) ;

- interdire au conjoint violent d'entrer en relation avec son conjoint ou son ex-conjoint ;

- interdire au conjoint violent de porter une arme ;

- autoriser la victime à dissimuler son domicile ou sa résidence ; dans ce cas elle pourra élire domicile soit chez son avocat, soit auprès du procureur de la République près le tribunal de grande instance ;

- statuer sur la contribution aux charges du mariage pour les couples mariés, sur l'aide matérielle pour les partenaires d'un PACS ;

- prononcer l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle de la partie demanderesse.

Les enfants, même s'ils ne sont pas directement victimes à proprement parler des violences qui opposent leurs parents, bénéficient également d'une protection grâce à l'ordonnance : en effet, le juge aux affaires familiales peut se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et sur la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants. Il peut donc fixer un droit de visite simple, dans un endroit médiatisé, à l'encontre de l'auteur des violences.

Les mesures de l'ordonnance de protection sont valables pour une durée maximale de six mois. Elles peuvent éventuellement être prolongées au-delà de ce délai si, pendant celui-ci, une requête en divorce ou en séparation de corps a été déposée.

Comme l'a rappelé Ernestine Ronai, responsable de l'Observatoire des violences envers les femmes du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis et coordinatrice nationale de la lutte contre les violences faites aux femmes au sein de la MIPROF, la délivrance de l'ordonnance de protection (OP) implique un changement complet de mentalité, puisque cette mesure peut être obtenue indépendamment du dépôt d'une plainte par la victime, alors que tous les dispositifs antérieurs nécessitaient, pour être délivrés, qu'une plainte ait été déposée.

Selon Ernestine Ronai, l'ordonnance de protection est novatrice en ce sens qu'elle confère désormais au juge civil, en dehors de toute procédure pénale, le pouvoir d'accorder dans l'urgence :

- l'interdiction pour le conjoint violent d'entrer en contact avec la demanderesse ;

- la garde des enfants et l'organisation de l'exercice du droit de visite ;

- la jouissance exclusive du logement pour la victime ;

- l'autorité parentale exclusive à la mère ;

- des papiers pour des victimes en situation irrégulière ;

- l'aide juridictionnelle provisoire ;

- et la possibilité d'arrêter l'auteur présumé quand il enfreint les prescriptions de l'ordonnance13(*).

2. Une montée en puissance très progressive, variable selon les départements

Le constat qui précède explique la montée en puissance très progressive du dispositif, entré en application en octobre 2010.

Au cours de la table ronde à laquelle certains membres de la délégation avaient assisté dans le Rhône le 23 novembre 2012, la montée en puissance de l'ordonnance de protection avait pourtant été constatée (5 demandes en 2010, 29 en 2011 et 54 en 2012, dans le ressort du tribunal de grande instance de Lyon).

Mais elle semble différer selon les départements. Lors de son audition par la délégation, le 29 janvier 2015, Luc Frémiot, avocat général à la cour d'appel de Douai, a estimé que l'application des ordonnances de protection variait « d'un TGI à l'autre », ce qui risquait d'aboutir, « à terme, à une disparité de traitement entre les justiciables ».

Dans l'esprit du législateur, cette nouvelle mesure visait des objectifs très ambitieux : elle devait permettre de mettre à l'abri dans les meilleurs délais une femme en danger à l'intérieur de son foyer, sans présager de la culpabilité de l'auteur, tout en organisant provisoirement (six mois renouvelables depuis 2014) les modalités de la séparation.

Il est ressorti des auditions du groupe de travail un décalage entre cette ambition initiale et la mise en oeuvre de cette procédure.

Sur un plan quantitatif, parallèlement à une augmentation constante du nombre d'ordonnances de protection (OP) délivrées en France, on constate une grande disparité d'application selon les départements. En Seine-Saint-Denis, environ 200 OP sont prononcées chaque année. 199  décisions motivées ont été rendues entre janvier et septembre 2015, soit 132 OP accordées par le JAF (66 %). En année pleine, les chiffres de 2015 devraient être de 176 ordonnances de protection rendues, ce qui reflète une relative stabilité par rapport à 2014. Dans ce département, le système est donc en voie de stabilisation, selon Ernestine Ronai, et le bilan de l'ordonnance de protection, au terme de cinq années d'application de la loi de 2010, est encourageant. En revanche, dans d'autres départements, les magistrats ne semblent toujours pas avoir pleinement intégré cette procédure et délivrent peu d'OP.

Pour autant, l'application de la procédure soulève des difficultés tant du côté des juges que du côté des parties demanderesses.

3. Les difficultés de mise en oeuvre pour les magistrats

Lors de son audition par la délégation, le 29 janvier 2015, Luc Frémiot, avocat général à la cour d'appel de Douai, a relevé les réticences de certains magistrats à l'égard d'une procédure qui doit par définition être traitée en urgence, par crainte « d'occulter des renseignements ».

Du point de vue des juges entendus par le groupe de travail, le caractère quelque peu hybride, selon eux, de la procédure (le JAF étant investi de prérogatives du juge pénal) semble déroutant pour le juge, car, selon les témoignages recueillis, il semble mettre à mal des principes fondamentaux visant à protéger :

- le procès équitable ;

- la présomption d'innocence ;

- la règle selon laquelle ce n'est pas à la victime de prouver la violation de ses droits (en principe c'est le ministère public qui doit apporter la preuve de la violation des droits)14(*).

Sans être aussi catégorique que Marion Lagaillarde, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature, Véronique Léger, secrétaire nationale de l'Union nationale des magistrats, entendue le 5 novembre par le groupe de travail, a estimé que la mise en oeuvre de l'ordonnance de protection constituait une nouveauté pour le juge aux affaires familiales dont la mission de base consiste à concilier des parties en présence. Or, dans le cadre de l'ordonnance de protection, l'objectif n'est pas la conciliation entre les parties, mais la protection d'une personne désignée comme victime. L'exemple de la Seine-Saint-Denis semble toutefois montrer que les juges aux affaires familiales sont en mesure de s'approprier cette procédure et d'en faire régulièrement l'application.

En tout état de cause, il est apparu à certains interlocuteurs du groupe de travail que l'OP avait dans une certaine mesure déstabilisé le fonctionnement de l'institution du juge aux affaires familiales, à qui on a demandé, sans qu'il y soit véritablement préparé, d'ordonner des mesures privatives de liberté (éviction du domicile, notamment), alors que sa mission fondamentale de base consistait jusqu'alors à garantir la poursuite de la vie familiale en usant de moyens de conciliation.

En dépit de divergences de vues sur le dispositif, un consensus s'est établi sur le point suivant : dans le cadre de l'ordonnance de protection, le JAF investit le champ de compétences du juge pénal, sans pour autant disposer des moyens procéduraux et des garanties qui permettent une mise en oeuvre équitable entre les parties.

À cet égard, Isabelle Steyer, avocate spécialisée dans les violences faites aux femmes, a rapporté un cas de menace de radicalisation pesant sur toute une famille, mais dont il était impossible de prouver le degré de dangerosité réelle, le JAF saisi ne disposant pas des prérogatives nécessaires pour obtenir communication du casier judiciaire.

Certains interlocuteurs du groupe de travail ont souhaité le renforcement des prérogatives du JAF statuant sur l'OP, d'autres - et notamment le procureur de la République de Paris - ont considéré que ces problèmes relevaient d'une politique de juridiction : la transmission de la fiche navette entre le juge pénal et le juge civil saisis d'une même affaire semble ainsi être un élément important de progrès.

Cette fiche de liaison peut faire l'objet d'un protocole assurant le lien entre le parquet et le JAF. Nous reviendrons plus tard sur ce point.

4. Les difficultés pour la victime des violences

Du point de vue de la partie civile (la victime présumée des violences), la mise en oeuvre de l'ordonnance de protection paraît tout autant problématique.

Deux points principaux ont été soulevés :

La question des délais d'obtention reste la plus problématique.

Rappelons qu'à l'heure actuelle, la loi de 2014 prévoit la délivrance « dans les meilleurs délais ». En réalité, en France, les délais varient aujourd'hui d'un département à l'autre.

En Seine-Saint-Denis, la moyenne est de 36 jours entre le dépôt de la demande au tribunal et la décision du magistrat. Cette moyenne recouvre des délais contrastés suivant le degré d'urgence apprécié par le juge. Les citations aux défendeurs sont délivrées dans des délais très brefs, y compris de 24 heures à 48 heures selon les cas.

De plus, outre les délais incompressibles relevant de l'organisation du tribunal, il a été souligné que le délai résultait souvent aussi d'une certaine « stratégie » de l'auteur des violences : en effet, si le JAF peut délivrer l'OP sans que l'auteur présumé soit présent à l'audience, il faut néanmoins qu'il ait été convoqué. Il a ensuite quinze jours pour faire appel. Une fois convoqué et refusant de se présenter, il n'a ensuite plus aucun recours et l'OP peut être délivrée (pour six mois renouvelables). Il est donc nécessaire de prouver que l'auteur des violences a été convoqué.

À l'heure actuelle, la convocation devant le juge aux affaires familiales est envoyée par tous moyens (par voie administrative/par huissier/par agent de police/par lettre recommandée avec AR). Il suffit donc que l'auteur n'aille pas chercher le recommandé pour prolonger le délai de délivrance.

Suivant la suggestion d'Ernestine Ronai, la délégation propose que la convocation de l'auteur à l'OP soit faite systématiquement par voie d'huissier ; elle formulera une recommandation en ce sens.

Si une objection devait être formulée concernant le coût de cette mesure, il faudrait rappeler que la lutte contre les violences faites aux femmes coûte en France 3,6 milliards par an, au regard desquels le coût éventuel de la recommandation de la délégation semble mineur.

La question des délais d'attente devant le JAF doit être examinée de façon plus globale : Isabelle Steyer, notamment, a rappelé que l'obtention d'une audience devant un JAF demandait en moyenne un an d'attente (14 mois à Bobigny selon Marion Lagaillarde). Aussi arrive-t-il à une partie civile de déposer une requête pour une ordonnance de protection, espérant un règlement plus rapide de sa situation, alors qu'une ordonnance de non-conciliation aurait pu être plus adaptée à son cas.

La délégation estime cette situation très préoccupante et souhaite, comme l'a suggéré le Syndicat de la magistrature, que les dispositifs d'urgence du JAF dans le cadre des procédures classiques (hors divorce et ordonnance de non-conciliation) soient renforcés. Elle formulera une recommandation en ce sens.

La question de la charge de la preuve constitue le second obstacle, pour la partie civile, à la délivrance d'une OP.

Marion Lagaillarde, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature, a particulièrement insisté, lors de son entretien avec le groupe de travail, sur la situation complexe dans laquelle se trouve la victime qui demande la délivrance d'une ordonnance de protection : elle doit apporter la preuve qu'elle est victime de faits de violence et qu'elle se trouve dans une situation de danger imminent.

Cette exigence de preuve qui pèse sur une seule partie, sans l'aide du ministère public, est inédite, et ceci d'autant plus que cette personne doit rassembler ces éléments dans l'urgence.

L'ensemble des interlocuteurs ont, à cet égard, souligné l'importance du rôle de l'avocat dans la délivrance de l'OP, puisque, statuant a petita15(*), le JAF ne peut, en tout état de cause, qu'accorder ou refuser les demandes formulées par la partie demanderesse : quand elles sont équilibrées et justifiées, les sollicitations sont plus facilement obtenues.

Corroborant ces propos, Isabelle Steyer a insisté sur le fait que les victimes appartenant à un milieu social favorisé peuvent rencontrer plus de difficultés pour porter plainte, trouver un avocat et rencontrer des interlocuteurs qui la croient, que les victimes issues d'un milieu social défavorisé.

En tout état de cause, la conditionnalité de l'aide juridictionnelle provisoire a été unanimement regrettée : actuellement, une femme victime de violence se voit accorder l'aide juridictionnelle (AJ) à la condition d'obtenir la délivrance de l'OP.

Suivant la proposition d'Ernestine Ronai, la délégation proposera que l'aide juridictionnelle soit systématiquement délivrée « pour les situations dignes d'intérêt » (laissées à l'appréciation du juge) et formulera une proposition en ce sens.

Marion Lagaillarde, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature, a résumé les difficultés soulevées par la procédure, en considérant qu'elle était :

- « attentatoire aux libertés de Monsieur, ceci dans l'urgence, quand elle est accordée ;

- difficile à prouver pour Madame et obérant une organisation sereine future ;

- préjudiciable à la crédibilité de Madame, quand elle est rejetée ».

La délégation est sensible aux réserves émises par les principaux acteurs de ce dispositif, mais reste persuadée que la priorité doit être de familiariser l'ensemble des parties au maniement de cette procédure, dont l'objectif est de mettre à l'abri les femmes en danger, sans passer par une procédure pénale. Rappelons en effet que l'ordonnance de protection peut être obtenue indépendamment du dépôt d'une plainte.

Selon Francoise Laborde, co-rapporteure du groupe de travail, le prononcé d'une ordonnance de protection peut être pertinent dans certains cas, mais pas dans toutes les situations.

Il est ressorti des travaux du groupe de travail qu'elle ne pouvait fonctionner comme une procédure de mise à l'abri dans l'urgence, en raison notamment des délais qui la caractérisent et du respect du principe du contradictoire.

En revanche, l'ordonnance de protection est utile pour assurer la sécurité d'une femme dont le conjoint violent va être remis en liberté après une incarcération. C'est en effet à ce moment-là que le juge civil aura à aménager la séparation s'il y a lieu (garde des enfants, attribution du domicile).

Il est alors essentiel de soustraire la victime aux éventuelles menaces du conjoint et de prévenir d'éventuelles menaces sur les enfants, dans un moment particulier pour l'auteur des violences. L'ordonnance de protection prend tout son sens.

Sans en sous-estimer les difficultés d'application, on peut estimer que l'objectif d'efficacité, qui fonde la spécificité de l'ordonnance de protection, justifie l'hybridation de la procédure.

Sa montée en puissance doit s'accompagner d'un travail de formation et d'accompagnement, tant du juge qui prend la décision de délivrer l'ordonnance, que des avocats qui formulent les requêtes des parties demanderesses.

Nous reviendrons sur l'importance de la formation de l'ensemble des professionnels qui interviennent au cours de la procédure de l'OP.

Pour les situations dans lesquelles l'ordonnance de protection n'est pas de nature à fournir une réponse immédiate et adaptée, il nous apparaît essentiel de rappeler que la lutte contre les violences au sein des couples peut s'appuyer sur un dispositif pénal complet, dont l'efficacité (tant quantitative que qualitative) est en constante amélioration.


* 13 Si l'auteur des violences ne respecte pas les mesures de l'ordonnance de protection, il se rend coupable d'un délit puni de deux ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

* 14 Selon l'audition de Marion Lagaillarde, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature.

* 15 Le juge ne peut aller au-delà de la demande des parties.