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2006-2016 : un combat inachevé contre les violences conjugales

29 février 2016 : 2006-2016 : un combat inachevé contre les violences conjugales ( rapport d'information )

B. LA POLITIQUE PÉNALE DE LUTTE CONTRE LES VIOLENCES AU SEIN DES COUPLES : DES AVANCÉES RÉELLES, DES PROGRÈS À RÉALISER

En 2010, déjà, au moment de l'examen du texte qui allait devenir la loi du 9 juillet 2010, Françoise Laborde, alors rapporteure pour la délégation, écrivait : « Sans aucunement minimiser la portée de la nouvelle ordonnance de protection des victimes, il convient de rappeler aux victimes que le droit pénal en vigueur permet d'aboutir à des solutions plus énergiques, ce qui nécessite le dépôt d'une plainte par la victime. En particulier, la délégation souligne l'efficacité de la voie pénale pour les violences graves qui accompagnent certaines séparations : elle permet un constat objectif des violences et le juge pénal dispose de pouvoirs étendus »16(*).

1. Les prérogatives du juge pénal dans les cas de violences au sein des couples

Rappelons que le juge pénal ne peut prononcer de mesures de protection et engager des poursuites judiciaires contre l'auteur des violences que si un signalement a été effectué, soit auprès de la police ou de la gendarmerie, soit auprès du procureur de la République.

Pour déposer plainte, l'obtention préalable par la victime d'un certificat médical auprès d'un médecin généraliste ou d'un hôpital n'est pas obligatoire, même s'il est souhaitable. Il est un des éléments de preuve utile des violences subies dans le cadre d'une procédure judiciaire, même si la victime dépose plainte plusieurs mois après. Un examen médical pourra être ordonné par les services de police ou de gendarmerie dans le cadre de l'enquête.

D'où l'importance de la formation de tous les professionnels de santé aux aspects juridiques des certificats d'incapacité temporaire de travail. Dans le rapport « femmes et santé : les enjeux d'aujourd'hui »17(*), d'Annick Billon et Françoise Laborde, co-rapporteures, adopté le 2 juillet 2015, la délégation avait déjà souligné l'importance de mettre en place une formation approfondie des professionnels de santé pour une prise en charge précoce et adaptée des troubles liés aux violences sexuelles, intégrant la connaissance des voies de signalement, des certificats médicaux de coups et blessures ainsi que de la notion d'incapacité totale ou partielle de travail.

Cette recommandation ne devrait pas se limiter aux violences sexuelles ; l'effort de formation souhaitable peut être adapté aux violences au sein des couples.

La délégation formulera une recommandation en ce sens.

Si la victime ne souhaite pas déposer plainte, elle peut signaler les faits au policier ou au gendarme. La déclaration sera consignée dans une main courante (police) ou un procès-verbal de renseignement judiciaire (gendarmerie). Cette déclaration constitue une trace écrite qui pourra être utilisée ultérieurement dans une plainte ou une procédure devant le juge aux affaires familiales.

Lors de son audition le 5 novembre dernier, Olivier Janson, vice-procureur à Bayonne, intervenant au nom de l'Union syndicale des magistrats (USM), a estimé que les progrès réalisés au cours de ces dernières années permettaient de conclure à l'existence d'une véritable politique pénale de lutte contre les violences au sein des couples.

Bien entendu, cette politique est coordonnée par le procureur de la République territorialement compétent, ce qui peut induire des différences entre les tribunaux.

Olivier Janson a témoigné du fait que, dans toute la France, les parquets avaient mis en place des réseaux de réflexion visant à :

- améliorer l'accueil des victimes ;

- assurer une réception plus effective des dépôts de plainte (autrefois trop souvent qualifiés en main courante) ;

- prioriser le traitement des dépôts de plainte pour violences au sein des juridictions.

Dans le même sens, il est désormais reconnu que toute victime ayant recours à une main courante ou à un procès-verbal de renseignement judiciaire devra, si elle a expressément refusé de porter plainte18(*), être informée des conséquences de son refus, de ses droits, des procédures à engager pour les faire valoir et de l'aide dont elle peut bénéficier. Il lui sera alors proposé d'être mise en relation avec une structure d'accompagnement partenaire (intervenant social, psychologue, permanence d'association).

Rappelons que le juge pénal peut prendre, avant le procès et après le jugement pénal, des mesures immédiates pour assurer la sécurité de la victime et, le cas échéant, celle des enfants en prononçant notamment :

- l'éviction du domicile du conjoint violent ;

- l'interdiction de rencontrer ou de s'approcher de la victime ;

- l'interdiction pour l'auteur de fréquenter certains lieux ;

- l'obligation d'un suivi thérapeutique pour l'auteur ;

- le placement en détention provisoire.

La dissimulation de l'adresse de la victime peut également être autorisée par le procureur de la République dans le cadre d'une enquête pénale. La victime pourra ainsi être domiciliée au service de police ou de gendarmerie enquêteur.

La comptabilisation du nombre d'ordonnances de protection ne rend donc pas compte, à elle seule, de l'efficacité de la réponse judiciaire aux cas de violences au sein des couples.

Le groupe de travail inscrit donc sa réflexion dans la globalité de la réponse judiciaire apportée aux violences au sein des couples.

2. L'importance d'une politique de juridiction concertée de lutte contre les violences au sein des couples 

Le procureur de la République de Paris, entendu par le groupe de travail le 9 décembre 2015, a rappelé que le parquet de Paris conduisait une politique pénale formalisée par des instructions adressées par le procureur de la République à l'ensemble des magistrats relevant de son autorité : comparution immédiate, convocation par procès-verbal, alternative aux poursuites pour des premiers faits et de moindre gravité.

À Paris, l'objectif défini est d'apporter une réponse ferme aux cas déclarés de violence au sein des couples.

À cet égard, la médiation pénale, parce qu'elle ne met pas en présence deux parties à égalité, est écartée à Paris dans les affaires de violence conjugale.

Plus globalement, ceci signifie qu'a Paris, l'enquêteur :

- s'attache à traiter la plainte dans les meilleurs délais et dans le temps de flagrance si elle est constituée ;

privilégie toujours le placement en garde à vue, seul de nature à permettre le déferrement au parquet, dans la mesure où ce dernier permet dans l'immédiat de garantir la sécurité de la victime, d'organiser l'éviction du conjoint violent du domicile et/ou l'interdiction d'entrer en contact ;

- remet systématiquement à la victime une réquisition pour les Unités médico-judiciaires (UMJ), pour qu'elle prenne un rendez-vous avec les UMJ de l'Hôtel-Dieu ;

- fait un compte rendu systématique au parquet.

Selon le procureur de la République de Paris, il est prévu que les cas d'audition de l'auteur avec ou sans garde à vue et avec transmission de la procédure par courrier soient réduits au strict minimum et que l'enquêteur fasse systématiquement un compte rendu téléphonique au parquet avant le départ du mis en cause du commissariat.

Ce protocole, qui a été formalisé le 25 novembre 2014 dans une convention relative au traitement des mains courantes et des procès-verbaux de renseignements judiciaires en matière de violences conjugales à Paris, montre que seule la collaboration active des services de police, des magistrats du parquet et des services médico-judiciaires permet de répondre efficacement à un dépôt de plainte.

L'idée de départ, pour le procureur de la République, est que la garde à vue de l'auteur présumé est le seul moyen rapide d'assurer la « décohabitation » de l'auteur des violences et de sa victime, celle-ci étant ainsi en mesure d'organiser rapidement la constitution de plainte et de s'organiser face à la violence.

Cette politique de fermeté s'appuie sur la mise en réseau de tous les services compétents, formalisée notamment par trois conventions, qui ont été transmises au groupe de travail : 

- une convention relative à la mise en oeuvre des stages de responsabilisation des auteurs de violences dans le couple ou ex-couple, signée le 25 septembre 2014 ;

- une convention relative au traitement des mains courantes, signée le 25 novembre 2014 ;

- une convention relative au dispositif de télé protection grave danger (TGD), signée le 26 juin 2015.

Cette politique de conventionnement repose sur l'idée que seule la coordination des services compétents permet de garantir la protection des femmes victimes de violences.

Toutefois, le procureur de la République a reconnu que Paris disposait de moyens dont ne semblent pas bénéficier tous les autres départements, comme par exemple la présence dans les commissariats à Paris de brigades locales de protection des familles et d'assistants sociaux, gage d'un accueil adapté des victimes ou des moyens financiers.

Si, comme cela a été souligné plus haut, la prise en charge pénale semble la plus efficace pour mettre la victime à l'abri de l'auteur des violences, une fois la victime mise à l'abri, il reste ensuite à réorganiser la vie de la famille : garde des enfants, attribution du domicile, ordonnance de non-conciliation si le couple est marié, ordonnance de protection, s'il y a lieu, déferrement éventuel devant le juge pénal...

Cette diversité de solutions signifie que l'ensemble des juges de la juridiction sont impliqués.

D'où l'importance d'une concertation efficace entre les juges et de la coordination de leurs actions dans le cadre d'une politique de juridiction, notamment entre le procureur et le JAF. À Paris, il est maintenant convenu que le juge pénal communique l'ensemble des pièces au JAF quand ils statuent sur la même affaire.

La délégation estime cet exemple important à suivre et souhaite que le Garde des Sceaux suggère à l'ensemble des procureurs d'instituer une semblable politique de juridiction en vue de la lutte contre les violences sur le territoire de leur ressort.

Une recommandation sera formulée en ce sens.

La constitution d'un conseil de juridiction, actuellement en cours à Paris, réunissant les magistrats du siège et du Parquet, la police et les services de Mairie, et devant déboucher sur un schéma départemental des violences (état des lieux des plaintes, répertoire des hébergements), a semblé particulièrement exemplaire au groupe de travail.

Ce schéma départemental viendrait combler une lacune, puisqu'aucune juridiction n'est en mesure à l'heure actuelle de produire de statistiques exactes sur les cas de violences conjugales, l'enregistrement des affaires se faisant selon une nomenclature qui ne permet pas d'individualiser les violences familiales au sein des violences en général.

Cette défaillance a fait prendre conscience au groupe de travail que les magistrats et les associations travaillent sans véritable visibilité : comment, dans ce contexte, prévoir le nombre de logements d'accueil d'urgence ?

C'est pourquoi la délégation souhaite que le Garde des Sceaux mette en place une réflexion sur la possibilité de modifier la nomenclature d'enregistrement des affaires, afin de mettre en évidence les statistiques concernant les violences faites aux femmes, et plus particulièrement les violences au sein des couples, traitées au sein des juridictions.

Une recommandation sera formulée en ce sens.

Certains des magistrats entendus par le groupe de travail ont rappelé que l'efficacité de la procédure dépendait des effectifs disponibles, des moyens mis à leur disposition et posait également un problème de temps.

Le groupe de travail a entendu le désarroi des magistrats face à ces difficultés.

3. La nécessaire généralisation du TGD

L'ordonnance de protection ne fonctionne pas comme une mesure de protection immédiate de la femme en danger : c'est ce qui est unanimement ressorti des auditions du groupe du travail.

En revanche, le dispositif de téléprotection grave danger a sauvé des vies : ce point a été confirmé par Ernestine Ronai, par le secrétaire général adjoint de l'USM, puis par le procureur de la République de Paris.

La protection des victimes et la prévention de la récidive
par le « téléphone grave danger » (TGD)

Le dispositif de téléprotection grave danger a, dans un premier temps, été mis en place à titre expérimental en 2009 dans le département de la Seine-Saint-Denis. Il a ensuite été généralisé par la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.

Au premier trimestre 2015, 157 téléphones ont été déployés sur le territoire national, dans les ressorts des tribunaux de grande instance, à la demande des procureurs de la République.

En cas de grave danger menaçant une personne victime de violences de la part de son conjoint, de son concubin ou de son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, le procureur de la République peut attribuer à la victime, pour une durée renouvelable de six mois et si elle y consent expressément, un dispositif de téléprotection lui permettant d'alerter les autorités publiques. Avec l'accord de la victime, ce dispositif peut, le cas échéant, permettre sa géolocalisation au moment où elle déclenche l'alerte.

Le dispositif de téléprotection ne peut être attribué qu'en l'absence de cohabitation entre la victime et l'auteur des violences et lorsque ce dernier a fait l'objet d'une interdiction judiciaire d'entrer en contact avec la victime dans le cadre d'une ordonnance de protection, d'une alternative aux poursuites, d'une composition pénale, d'un contrôle judiciaire, d'une assignation à résidence sous surveillance électronique, d'une condamnation, d'un aménagement de peine ou d'une mesure de sûreté.

Ce dispositif peut également être attribué lorsque les violences ont été commises par un ancien conjoint ou concubin de la victime, ou par une personne ayant été liée à elle par un pacte civil de solidarité, ainsi qu'en cas de grave danger menaçant une personne victime de viol.

Concrètement, le TGD est un téléphone portable disposant d'un bouton d'urgence, permettant à la victime de joindre, en cas de danger, une plateforme d'assistance accessible 24h/24 et 7J/7. En cas de danger, le téléopérateur relié par un canal dédié à la salle de commandement opérationnelle de la police et de la gendarmerie, demande immédiatement l'intervention des forces de l'ordre.

Source : Téléphone Grave Danger (TGD) : focus sur un dispositif de protection des victimes de violences, par Karim Boudenne, avocat, sur http://www.village-justice.com/articles/Telephone-Grave-Danger-TGD-focus,20679.html#MbIYjJWfzAV79zeY.99

Rappelons que, depuis 2014, le TGD peut aussi être attribué aux femmes victimes de viols.

Depuis 2009, en Seine-Saint-Denis, 200 femmes et 400 enfants ont été secourus grâce à ce dispositif19(*).

Le téléphone d'alerte est aujourd'hui en voie de généralisation. L'objectif est de 500 postes en 2016 (400 sont en circulation aujourd'hui).

Comme indiqué dans l'encadré ci-dessus, le TGD repose sur un dispositif très structuré : autorisé par le procureur du ressort pour la remise à la personne menacée, son retrait est validé par un comité de pilotage qui s'assure que la situation de la femme menacée est stabilisée (notamment qu'elle a retrouvé un logement, que la garde des enfants est fixée...).

C'est donc un dispositif attribué par la justice. Le comité de pilotage, présidé par le procureur, est composé de représentants :

- du conseil départemental ;

- de la police ou de la gendarmerie ;

- du TGI ;

- et des associations chargées de la protection des femmes victimes.

Par conséquent, comme l'a rappelé le procureur de Paris le 9 décembre 2015, le dispositif fonctionne parce qu'il repose sur un maillage territorial coordonnant l'action de la police, d'un opérateur privé, des services du conseil départemental, des magistrats et des associations, qui accompagnent la victime vers la sortie du dispositif.

Ajoutons que le TGD est souvent accordé dans le cadre de l'OP, ce qui constitue une sorte de filet de protection au bénéfice de la victime.

À ce titre, il peut servir d'exemple pour ce qui concerne la concertation et la coordination de tous les intervenants, indispensable à la réussite du dispositif.

Pour Ernestine Ronai, l'efficacité du dispositif dépend de la nature du danger : si l'agresseur pointe une arme sur la victime, le TGD n'est pas d'un grand secours. Mais dans d'autres situations, son utilité est certaine.

Tant pour son efficacité que pour la méthode de travail collaborative sur laquelle il repose, le groupe de travail a estimé ce dispositif utile et soutient sa généralisation.

La délégation regrette que le dispositif soit à l'heure actuelle inégalement réparti sur l'ensemble du territoire : si, à Paris, le parquet dispose de 20 TGD, dont 16 sont en cours d'utilisation, le parquet de Bayonne, par exemple, ne dispose que de deux postes.

Aussi la délégation soutient-elle la généralisation du système et demande-t-elle une augmentation de l'attribution des boîtiers sur l'ensemble du territoire.

Une recommandation sera formulée en ce sens.


* 16 Rapport d'information n° 553 (2009-2010) de Mme Françoise Laborde, fait au nom de la délégation aux droits des femmes, déposé le 10 juin 2010.

* 17 Femmes et santé : les enjeux d'aujourd'hui, rapport d'information de Mmes Annick Billon et Françoise Laborde, fait au nom de la délégation aux droits des femmes n° 592 (2014-2015) - 2 juillet 2015.

* 18 Il faut rappeler que 14 % seulement des femmes victimes de violences déclarent avoir porté plainte : cette difficulté a fait l'objet d'une attention particulière lors de la réunion au cours de laquelle la délégation a adopté ce rapport, le 11 février 2016.

* 19 Chiffres issus de l'audition d'Ernestine Ronai le 15 octobre 2015.