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Mieux organiser la Nation en temps de crise

8 juillet 2020 : Mieux organiser la Nation en temps de crise ( rapport d'information )

II. LA REPRISE D'ACTIVITÉ DANS LES JURIDICTIONS EST PROGRESSIVE DEPUIS LE 11 MAI MAIS LA REMISE À NIVEAU SERA LONGUE

A. LA REPRISE D'ACTIVITÉ : UNE SITUATION DISPARATE SELON LES JURIDICTIONS ET LES CONTENTIEUX

1. Les plans de reprise d'activité

La Chancellerie a organisé la reprise d'activité en trois phases :

- une première phase de préparation jusqu'au 11 mai 2020, date de la fin du confinement annoncée par le président de la République ;

- une deuxième phase de reprise progressive de l'activité de trois semaines entre le 11 mai et le 2 juin 2020 ;

- une troisième phase de reprise la plus normale possible de l'activité à compter du 3 juin 2020.

Il est toutefois probable qu'une reprise normale d'activité à 100 % des effectifs, compte tenu de la situation sanitaire, ne sera envisageable qu'à partir du mois de septembre 2020.

Les conditions de cette reprise d'activité ont été communiquées aux chefs de cour et de juridiction le 6 mai 2020 dans deux notes du secrétariat général du ministère de la justice d'une part, et des directions des services judiciaires, des affaires civiles et du Sceau et des affaires criminelles et des grâces d'autre part. Ces notes ont été transmises aux rapporteurs suite à l'audition de la secrétaire générale et du directeur des services judiciaires.

La commission a approuvé la période transitoire de reprise de trois semaines, qui a permis de faire un état des lieux de la situation dans chaque juridiction, pour définir une organisation et des priorités, en fonction des effectifs pouvant être présents. Comme le relève le syndicat de la magistrature dans sa contribution transmise aux rapporteurs, la configuration des locaux reste néanmoins un frein important dans nombre de juridictions et ne permet pas une reprise égale de l'activité sur l'ensemble du territoire. La période transitoire ne semble pas avoir été utilisée par les juridictions administratives50(*) qui se sont dotées de plans de reprise d'activité en s'inspirant des lignes directrices données par le Conseil d'Etat.

Au surplus, comme pour les PCA, le principe retenu par la Chancellerie n'est pas celui de l'harmonisation des pratiques entre les juridictions mais, au contraire, de simples recommandations dont la mise en oeuvre est laissée à la libre appréciation des chefs de juridiction. Les rapporteurs estiment souhaitable que des directives nationales puissent être données s'agissant du traitement des contentieux, dans la mesure où les juridictions doivent toutes offrir le même accès au service public de la justice.

2. L'impact de la crise sanitaire est particulièrement préoccupant en matière civile

Tant les personnes entendues par les rapporteurs que celles qui leur ont fait parvenir des contributions écrites sont unanimes : c'est en matière civile que le retard pris est le plus important, en raison de l'impossibilité technique de travailler à distance pour les greffiers51(*) pendant la crise sanitaire, cumulée au retard pris pendant le premier trimestre 2020 du fait de la grève des avocats.

Malgré l'absence d'évaluation fournie par la Chancellerie, les rapporteurs disposent de quelques éléments chiffrés qui permettent de mesurer l'ampleur des conséquences de la crise sanitaire sur l'activité juridictionnelle. Ainsi, au tribunal judiciaire de Paris, 6 000 décisions ont été rédigées en matière civile par les magistrats ; 2 500 au tribunal de Nanterre. En parallèle, le confinement a conduit à un nombre important de renvois : 9 539 dossiers à Nanterre entre le 16 mars et le 11 mai 2020, par exemple. Comme l'a indiqué l'union syndicale de la magistrature (USM) dans sa contribution écrite aux rapporteurs, des milliers de messages RPVA52(*) envoyés par les avocats pendant la période de confinement sont actuellement en attente de traitement par les greffes, qui doivent également mettre en forme et notifier toutes les décisions rédigées par les magistrats en télétravail et, enfin, réorganiser toutes les audiences annulées. Le rattrapage de ce retard constitue une masse importante de travail pour ces agents et complique la fluidité de la reprise.

Le recrutement de 1 000 vacataires annoncé par la Chancellerie pour renforcer les services de greffe est donc une bonne nouvelle en vue d'apurer le stock. Les organisations syndicales de greffiers estiment que ces renforts temporaires ne sauraient se substituer aux postes de greffiers, dont la vacance est importante. Les rapporteurs ne peuvent qu'adhérer à ce constat. Les organisations syndicales de magistrats souhaiteraient aussi que des renforts de magistrats honoraires, de magistrats exerçant à titre temporaires, de juristes assistants et d'assistants de justice soient prévus.

Proposition n° 3 :  Assurer un renfort ponctuel aux services de greffe pour apurer le travail accumulé pendant la crise sanitaire et, en parallèle, accélérer le comblement des vacances de postes de greffiers.

Une priorisation des contentieux par ordre d'urgence ou de gravité devrait s'imposer. Un réaudiencement systématique aboutirait à traiter les dossiers les plus anciens en premier, ce qui n'est pas toujours souhaitable. Ainsi, même en tenant des audiences supplémentaires, et en réduisant les vacations judiciaires d'une semaine cet été, les retards risquent de s'aggraver avec des délais de renvois des affaires en 2021, voire en 2022.

Il faut en outre s'attendre à une augmentation des saisines des juridictions d'ici la fin de l'été, qui correspond au terme de la période juridiquement protégée (12 mars au 23 juin 2020), augmentée d'un délai maximum de deux mois, les justiciables ayant probablement simplement différé leurs démarches du fait du confinement.

Au surplus, comme le souligne le syndicat de la magistrature, les audiences civiles sont celles qui fréquemment se tenaient dans des bureaux ou des salles dont la taille n'est pas propice au respect des règles de distanciation physique, ce qui conduit de facto à devoir réduire le nombre de dossiers audiencés par rapport à ce qui se pratique en temps ordinaire.

Le contentieux des affaires familiales, qui représente environ 50 % du volume d'affaires traité par les tribunaux judiciaires, devra être un point d'attention du ministère dans les prochains mois, afin de limiter l'aggravation des stocks d'affaires en attente et les délais de traitement. Dans ce contexte, le report de quatre mois de l'entrée en vigueur de la réforme de la procédure de divorce contentieux en janvier 2021, par la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne53(*), est une mesure bienvenue. Comme le confirme le syndicat unités magistrats, cette réforme n'a pu être préparée et les juges aux affaires familiales sont confrontés à une désorganisation majeure de leur service.

3. L'impact de la crise sanitaire en matière pénale

Plusieurs mesures ont été adoptées dans le cadre de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne afin d'accélérer dans les prochains mois le traitement des affaires pénales en attente.

a) La réorientation des procédures

En premier lieu, l'article 33 de la loi tend à faciliter la gestion du stock d'affaires pénales pendantes devant les juridictions du fait de la crise sanitaire. Il permet, sous certaines conditions, aux procureurs de la République de procéder à une réorientation des procédures contraventionnelles et correctionnelles, afin de permettre l'apurement des stocks d'affaires pénales.

Il s'agit là d'une dérogation au principe d'irréversibilité de l'action publique qui veut que le procureur dispose de l'opportunité des poursuites mais qu'une fois l'action publique lancée, elle lui échappe. La saisine d'une juridiction d'instruction ou de jugement met fin à la possibilité pour le procureur d'orienter l'action publique et, conformément au principe d'indépendance, c'est aux juridictions régulièrement saisies qu'il appartient alors de décider de son sort.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État avait admis la possibilité de cette dérogation, au regard des circonstances et pour la bonne administration de la justice. Il l'a toutefois assortie de deux conditions qui ont été reprises dans le texte du Gouvernement : l'exclusion du classement sans suite et la prise en considération de l'intérêt des victimes. Ces conditions tendent à protéger la possibilité pour les victimes d'obtenir que leur affaire soit jugée après audience et à garantir les droits des parties civiles.

La réorientation des poursuites pénales a paru à la commission des lois un instrument nécessaire pour faire face aux conséquences de la crise actuelle. Elle a cependant noté que les stocks constitués dans les juridictions sont issus non seulement de la crise sanitaire mais aussi de la grève des avocats et des périodes antérieures. La situation n'est donc pas entièrement nouvelle. Par ailleurs, ainsi que le note le Conseil d'État dans son avis, la réorientation des poursuites n'est pas à elle seule de nature à permettre le traitement des affaires en instance.

La commission estime donc que cette crise ne fait que confirmer la nécessité d'une meilleure organisation de la justice et de l'octroi de moyens adéquats aux parquets, aux sièges et à leur greffe.

S'agissant de la possibilité de réorientation des poursuites, la commission estime que, dans le cadre de ce texte, il n'est possible d'envisager que des dérogations temporaires et limitées. Elle considère cependant que l'étendue du pouvoir de réorientation des procureurs de la République dans le cadre de la procédure pénale, qui est sujette à débat et a suscité des divergences de pratique d'une juridiction à l'autre, devra utilement être discutée dans un texte ultérieur.

b) La justice criminelle

Deux mesures ont été adoptées afin de faciliter le traitement des affaires criminelles en attente de jugement. Le fonctionnement des cours d'assises a été totalement interrompu pendant le confinement, ce qui a occasionné le renvoi de nombreuses affaires.

Tout d'abord, pour éviter que la composition des jurys d'assises soit rendue plus difficile par l'absence, le jour de l'audience, de certains jurés de session qui craindraient pour leur santé, la loi a prévu que les listes de jurés de session pourraient compter quarante-cinq noms, au lieu des trente habituels. Elle a également assoupli les conditions imposant que le tirage au sort des listes de jurés de session soit accompli en public.

Le législateur a ensuite décidé d'élargir le champ de l'expérimentation relative aux cours criminelles. À l'origine, dix départements au plus étaient autorisés à expérimenter cette nouvelle juridiction, composée exclusivement de magistrats professionnels, qui a vocation à juger, en premier ressort, les crimes punis de quinze ou vingt ans de réclusion, commis hors cas de récidive légale. L'expérimentation a notamment pour but d'apprécier si la création de la cour criminelle peut permettre de réduire les délais de jugement.

Les premières cours criminelles ont commencé à fonctionner en septembre 2019 ; leur activité a été suspendue au début du confinement. Il ressort de ces quelques mois d'activité que le temps d'audience est en moyenne plus court (deux jours contre trois et demi devant une cour d'assises), ce qui a conduit le Gouvernement à demander l'extension de l'expérimentation à vingt départements supplémentaires, de manière à apurer plus rapidement le stock d'affaires criminelles.

Le Sénat s'est opposé à cette demande, considérant que la mise en oeuvre de l'expérimentation dans 30 % des départements aurait pour effet de la dénaturer, en rendant inéluctable la généralisation de la cour criminelle. Le Sénat et l'Assemblée nationale ont finalement dégagé un compromis qui a conduit à fixer à dix-huit le nombre de départements autorisés à participer à l'expérimentation.

4. L'aide juridictionnelle et l'accès au droit et à la justice

Même si les rapporteurs disposent de peu d'informations sur les bureaux d'aide juridictionnelle, il semble qu'ils ont repris leur activité. Ils devraient opérer, comme la juridiction dont ils dépendent, un tri entre les dossiers selon l'urgence. Les rapporteurs observent que le système de l'aide juridictionnelle provisoire a été fort utile pendant le confinement et a permis une certaine continuité de ce service public indispensable, par exemple en vue de la délivrance des ordonnances de protection. Ils appellent aussi à la réouverture des lieux d'accès au droit et à la justice, qui peuvent utilement permettre de faciliter les mesures alternatives de règlement des litiges et contribuer ainsi à la résorption du stock.

Proposition n° 4 :  Sanctuariser l'aide juridictionnelle provisoire qui permet de s'adapter aux situations d'urgence et de crise.

La profession d'avocat, très touchée par la crise, a bénéficié de mesures de soutien de l'État54(*). Les ordres mettent progressivement en place des mesures complémentaires, considérant que celles des pouvoirs publics demeurent insuffisantes. Ainsi du Barreau de Paris qui, dans un communiqué du 25 juin 202055(*), a annoncé la mobilisation de 15 millions d'euros de réserves en faveur des membres de la profession pour leur permettre de compenser le manque d'activité résultant de l'état d'urgence sanitaire. Les rapporteurs notent en particulier le financement par le barreau de permanences d'accès au droit en lien avec les collectivités territoriales ou les chambres de commerce et d'industrie, ce qui est particulièrement opportun en période de crise économique.


* 50 Réponses au questionnaire de l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA).

* 51 Pour les raisons déjà évoquées, voir supra.

* 52 Réseau privé virtuel des avocats.

* 53 Article 25.

* 54 Voir le deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire de la mission de suivi de la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 de la commission des lois, publié le 29 avril 2020, p. 63.

Ce rapport est accessible à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/lois/MI_Covid19/Mission_suivi_urgence_Covid-19_Deuxieme_rapport_etape.pdf

* 55 Ce communiqué est accessible à l'adresse suivante : 

http://www.avocatparis.org/plan-exceptionnel-de-15-millions-deuros-en-faveur-des-confreres