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Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement

3 août 2022 : Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement ( rapport d'information )

B. AMÉNAGER LE TERRITOIRE : MIEUX RÉGULER LES INTERFACES FORÊT-ZONES URBAINES POUR RÉDUIRE LES DÉPARTS DE FEUX ET LA VULNÉRABILITÉ DES PERSONNES ET DES BIENS

1. Améliorer l'application des obligations légales de débroussaillement

Le débroussaillement est une opération de réduction des combustibles végétaux créant une rupture de la continuité du couvert végétal. Cette pratique est essentielle à la prévention contre les incendies, en permettant de diminuer l'intensité et de limiter la propagation des feux.

Dans les territoires qu'il identifie comme étant à risque ou particulièrement à risque, le code forestier prévoit donc des obligations légales de débroussaillement (OLD), s'imposant tant aux particuliers propriétaires de constructions, de chantiers ou d'installations qu'aux propriétaires ou gestionnaires d'infrastructures.

Le débroussaillement autour des maisons sur une profondeur de 50 mètres (avec la possibilité pour le maire d'étendre cette obligation à 100 mètres), prévu par l'article L. 134-6 du code forestier, est particulièrement structurant dans la politique de prévention incendie : il permet non seulement de limiter le départ des feux des maisons, mais également d'en renforcer la défendabilité. Un débroussaillement effectué conformément aux règles protège en effet l'habitation et permet donc le confinement des habitants, évitant ainsi la fuite des particuliers devant le feu, susceptible de causer des décès lors d'incendies d'envergure.

Le bon respect des OLD permet par ailleurs aux forces d'intervention de se concentrer sur la lutte contre le feu, et non à la protection des habitations. Des débroussaillements régulièrement effectués favorisent donc une réponse opérationnelle efficace aux incendies.

En dépit de son rôle crucial dans la politique de prévention et de lutte contre les incendies, cette obligation légale n'est que trop partiellement appliquée : le taux de réalisation des OLD, variable selon les territoires, est souvent inférieur à 30 %.

Les rapporteurs jugent donc indispensable de mieux faire respecter cette obligation. Convaincus qu'une solution unique ne suffira pas à résorber le déficit de réalisation des OLD, ils estiment qu'une palette large de leviers allant de la sensibilisation à la sanction, en passant par l'incitation, devra être mobilisée.

Une « pédagogie des OLD » auprès des personnes concernées doit tout d'abord être portée par l'ensemble des acteurs investis dans la prévention incendie (agents des collectivités territoriales et des services déconcentrés de l'État, personnels de l'ONF ou du CNPF...).

Les particuliers concernés doivent en premier lieu être informés de l'existence même de cette obligation et de sa finalité : l'OLD protège avant tout les intéressés et leur habitation. Cette « pédagogie des OLD » pourra également consister en des conseils personnalisés tenant compte de la spécificité de l'habitation, facilitant l'application pragmatique de l'obligation. Elle passera enfin par des contrôles plus réguliers des OLD, notamment par le biais d'opérations médiatisées permettant d'augmenter les répercussions de ces contrôles.

Pour mettre en oeuvre ces actions d'information, de conseil et de contrôle, l'ensemble des acteurs doivent être engagés autour d'une stratégie collective concertée. Cette stratégie doit notamment faciliter l'organisation d'actions pédagogiques ou dissuasives, tout en sensibilisant et formant des agents chargés de leur mise en oeuvre.

Elle pourrait être formalisée dans le cadre des PPFCI déclinés à l'échelle des massifs, dans les territoires couverts par ce document.

Axe n° 2 - Recommandation n° 17 : Développer une « pédagogie des obligations légales de débroussaillement (OLD) » auprès des personnes concernées, en les informant, en mettant à leur disposition des conseils personnalisés et en réalisant des contrôles plus réguliers. Pour mettre en oeuvre ces opérations d'information, de conseil et de contrôle, établir une stratégie collective concertée à l'échelle des massifs.

L'intégration du périmètre des obligations légales de débroussaillement dans les documents d'urbanisme faciliterait également leur mise en oeuvre.

Elle permettrait de rendre plus visibles et explicites les périmètres concernés, et de mieux informer les particuliers de l'existence de l'obligation au moment de la délivrance des permis de construire.

Axe n° 2 - Recommandation n° 18 : Intégrer le périmètre des obligations légales de débroussaillement dans les documents d'urbanisme, pour rendre plus visibles et explicites les périmètres concernés et pour mieux informer les particuliers de l'existence de l'obligation au moment de la délivrance des permis de construire.

Par ailleurs, au-delà des prescriptions légales du code forestier, s'appliquant dans l'ensemble des territoires particulièrement à risque ou simplement classés à risque, l'article L. 131-10 du code forestier prévoit que le préfet de département fixe par arrêté les modalités de mise en oeuvre des règles de débroussaillement sur le territoire.

Afin de faciliter l'application pragmatique des obligations légales de débroussaillement, sans pour autant en affaiblir la portée, les rapporteurs appellent donc à adapter, sur ce fondement, l'application des débroussaillements selon la nature du risque et la réalité des territoires.

Axe n° 2 - Recommandation n° 19 : Dans l'arrêté préfectoral de définition des obligations légales de débroussaillement, adapter les modalités de mise en oeuvre du débroussaillement selon la nature du risque et la réalité des territoires, comme le permet l'article L. 131-10 du code forestier.

L'article L. 134-16 du code forestier prévoit qu'en cas de mutation, le cédant informe le futur propriétaire de l'obligation de débroussailler ou de maintenir en état débroussaillé, notamment autour des constructions, chantiers ou installations sur une profondeur de 50 mètres au titre de l'article L. 134-6 du code forestier.

Cette disposition pourrait être utilement renforcée, en conditionnant la mutation d'une propriété à la réalisation effective des obligations légales de débroussaillement sur le terrain concerné. Les rapporteurs ne souhaitent toutefois pas conditionner la mutation d'une propriété à la réalisation de l'OLD sur fonds d'autrui, qui peut s'imposer dans les cas où tout ou partie d'une parcelle soumise à obligation de débroussaillement appartient à un propriétaire non tenu à ladite obligation, notamment puisqu'aucune construction, chantier ou installation ne s'y trouve (L. 131-13 du code forestier). Cette obligation serait, à leurs yeux, trop contraignante.

Axe n° 2 - Recommandation n° 20 : Conditionner la mutation d'une propriété à la réalisation des obligations légales de débroussaillement sur le terrain concerné.

Pour inciter à la réalisation des obligations légales de débroussaillement (OLD), un crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu des personnes physiques pourrait par ailleurs être mis en place sur les travaux de débroussaillement réalisés pour se conformer à une OLD.

Axe n° 2 - Recommandation n° 21 : Instaurer un crédit d'impôt pour la réalisation des obligations légales de débroussaillement.

La valorisation systématique des bois et de la végétation issus des travaux de débroussaillement - en bois-énergie lorsque la qualité est suffisante ou, pour le reste, en paillage - constituerait également une incitation à la bonne réalisation des OLD, en créant des revenus qui seraient ainsi déduits du coût du débroussaillement.

Cela supposerait, autant que possible, une réalisation coordonnée des OLD dans un même territoire, confortant plus encore l'intérêt de la stratégie collective concertée à l'échelle des massifs recommandée par les rapporteurs (voir infra).

Axe n° 2 - Recommandation n° 22 : Valoriser systématiquement les bois et la végétation issus des travaux de débroussaillement, grâce à l'impulsion des communes et des EPCI, qui peuvent coordonner l'action des propriétaires en organisant des travaux collectifs.

En outre, l'article L. 122-8 du code des assurances prévoit que dans le cas où les dommages garantis par un contrat d'assurance procèdent d'un incendie de forêt, l'assureur peut, s'il est établi que l'assuré ne s'est pas conformé aux obligations légales de débroussaillement (OLD), pratiquer, en sus des franchises prévues le cas échéant au contrat, une franchise supplémentaire d'un montant maximum de 5 000 euros.

Les auditions ont toutefois permis de constater que cette disposition, facultative, n'était pas appliquée aujourd'hui. Le levier assurantiel devrait pourtant être plus largement mobilisé pour inciter les personnes concernées à se conformer à leur obligation légale de débroussaillement.

L'article L. 122-8 du code des assurances devrait donc être ajusté, pour qu'une franchise en cas de non-respect des OLD puisse être imposée par les assureurs en cas de sinistre, cette franchise trop basse devant être accrue au-delà de la limite maximale actuellement prévue par l'article précité (5 000 euros).

À cette fin, les assurances pourraient solliciter auprès de leurs assurés une attestation de conformité délivrée par des entrepreneurs de travaux forestiers certifiés. Dans le cas où le particulier a réalisé lui-même l'OLD, il pourrait lui être demandé d'attester sur l'honneur de sa bonne réalisation, quitte à ce qu'une expertise postérieure à l'incendie vérifie, le cas échéant, la réalité de l'OLD.

Axe n° 2 - Recommandation n° 23 : Rendre la franchise obligatoire dans les contrats d'assurance habitation en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement et accroître son montant au-delà de la limite maximale actuellement prévue.

Enfin, une aggravation des sanctions pénales en cas de non-respect des obligations de débroussaillement serait bienvenue. L'effectivité des sanctions ainsi rehaussées dépendra au final de la capacité à mobiliser en parallèle une « pédagogie des obligations légales de débroussaillement (OLD) » auprès des personnes intéressées, par une information de l'existence de l'obligation, une mise à disposition de conseils personnalisés, ainsi que par la réalisation de contrôles plus réguliers.

La plupart des OLD sont aujourd'hui passibles d'une contravention de 4e catégorie (jusqu'à 750 euros d'amende avec possibilité d'avoir recours à l'amende forfaitaire de 135 euros). Certaines OLD - afférentes par exemple aux campings, lotissements ou aux zones d'aménagement concerté (ZAC) - relèvent d'ores et déjà de la cinquième catégorie (jusqu'à 1 500 euros d'amende).

Les sanctions pénales relatives aux OLD pourraient donc être uniformisées vers la contravention de cinquième classe, tout en prévoyant, en parallèle, avec la possibilité de recours à une amende forfaitaire de 200 euros.

Axe n° 2 - Recommandation n° 24 : Renforcer les sanctions pénales pour non-respect des obligations légales de débroussaillement, en passant d'une contravention de quatrième catégorie à une contravention de cinquième catégorie tout en permettant de recourir à une amende forfaitaire.

2. Intégrer le risque incendie dans les documents d'urbanisme

La maîtrise de l'urbanisation constitue un second levier essentiel pour mieux réguler les interfaces habitat-forêt et limiter le mitage, afin de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens et les départs de feux.

L'outil le plus approprié pour maîtriser l'urbanisation dans les zones particulièrement exposées est aujourd'hui le plan de prévention des risques incendies de forêt (PPRIf) (L. 562-1 du code de l'environnement et L. 131-17 du code forestier).

Élaborés « dans les zones où la protection contre les incendies les rend nécessaires », les PPRIf visent, au niveau de la commune, à contrôler le développement de l'urbanisation et à prescrire des mesures de prévention, de protection, de réduction de la vulnérabilité et de sauvegarde. Ils comportent un zonage cartographique fin du risque encouru, ainsi qu'un règlement pour chaque zone identifiée. Annexés aux documents d'urbanisme, ils sont opposables aux collectivités et aux particuliers. Les PPFCI comportent souvent une liste les PPRIf déjà prescrits et ceux qu'il faudrait prescrire au vu du risque d'incendies de forêt des communes concernées.

De nombreuses zones particulièrement exposées ne sont malheureusement toujours pas couvertes par un PPRIf, une situation que les services de l'État interrogés par la mission d'information attribuent aux longueurs et difficultés associées à leur élaboration.

Une simplification des modalités d'élaboration des PPRIf paraît donc opportune pour assurer une meilleure couverture des territoires particulièrement exposés par ces plans, qui facilitent, dans les zones où ils sont déployés, la régulation des interfaces habitat-forêt et la lutte contre le mitage.

Les PPRIf existants semblent également trop peu mis à jour. Une simplification des procédures de modification et de révision serait donc également bienvenue, pour mieux adapter ces documents à l'évolution du risque.

Axe n° 2 - Recommandation n° 25 : Étendre plus largement la réalisation des plans deprévention des risques incendies de forêt (PPRIf) dans les territoires particulièrement exposés au risque incendie, par la simplification des modalités d'élaboration, de modification et de révision de ces plans.

Toutefois, la généralisation des PPRIf à l'ensemble des territoires particulièrement exposés au risque incendie (au titre de l'article L. 133-1 du code forestier) et, a fortiori, à ceux simplement exposés au risque incendie (au titre de l'article L. 132-1) ne semble pas proportionnée à l'objectif recherché. Elle n'est, en tout état de cause, pas réaliste, compte tenu des délais et difficultés actuelles associées à l'élaboration de ces plans.

Pour intégrer malgré tout le risque incendie dans les documents d'urbanisme des territoires aujourd'hui non couverts par un PPRIf, l'envoi de « cartes d'aléa », adressées par le préfet aux collectivités territoriales, pourrait être systématisé. Cette pratique, déjà à l'oeuvre dans de nombreux territoires, permet en effet l'information des élus locaux sur tout élément facilitant la caractérisation et la qualification du risque à l'échelle d'une commune. Ces informations peuvent alors être prises en compte dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et dans les PLU.

Axe n° 2 - Recommandation n° 26 : Systématiser l'envoi de « cartes d'aléas », adressées par le préfet aux collectivités territoriales, dans l'ensemble des territoires exposés au risque incendie et particulièrement exposés au risque incendie.

Dans les zones exposées à l'aléa, une réflexion sur la résistance des bâtiments au feu doit également être menée.

À cet égard, les PPRIf peuvent déjà imposer, dans certaines zones, des mesures de construction, notamment en prescrivant l'utilisation de matériaux ignifuges ou en interdisant des matériaux sensibles aux feux.

Lorsque cela est pertinent, dans les territoires non couverts par un PPRIf mais particulièrement exposés au risque incendie ou simplement exposés au risque incendie au titre du code forestier, des recommandations en matière de mesures de construction pourraient utilement être intégrées dans les documents d'urbanisme.

Axe n° 2 - Recommandation n° 27 : Lorsque cela est pertinent, dans les territoires particulièrement exposés au risque incendie et dans ceux simplement exposés au risque incendie au titre du code forestier, intégrer dans les documents d'urbanisme des recommandations tendant à accroître la résistance des bâtiments aux incendies de forêt.

L'installation d'habitats légers - yourtes, tipis, roulottes, mobil-home, caravanes, cabanes dans les arbres... - au sein ou à proximité des massifs forestiers à risque peut enfin être une source supplémentaire de départs de feux, exposer leurs occupants en cas d'incendie et mobiliser les forces d'intervention à leur protection plutôt qu'à la lutte contre le feu.

Les PPRIf prévoient d'ores et déjà des interdictions d'installations ou de constructions dans les zones les plus exposées au risque.

Cette pratique pourrait être étendue dans les zones non couvertes par un PPRIf, en s'appuyant sur les documents d'urbanisme existants. En outre, les commissions de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) pourraient établir une doctrine plus stricte pour mieux lutter contre ces habitats légers.

À cette même fin, il convient d'être particulièrement vigilant en matière de défrichement, qui désigne « toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière » ou « entraînant indirectement et à terme les mêmes conséquences » (L. 341-1 du code forestier). La consigne devra être donnée aux préfets de se montrer particulièrement stricts dans les refus d'autorisations de défrichement ayant pour but une construction motivés par la prévention du risque incendie (9° de l'article 341-5 du code forestier), ce type de demande restant majoritaire dans un contexte de forte pression foncière. Le rapport interministériel de 2016 sur la DFCI39(*) recommandait en effet une grande sévérité en la matière.

Axe n° 2 - Recommandation n° 28 : Lutter plus fermement contre l'installation d'habitats légers dans les zones à risque en s'appuyant 1) sur les documents d'urbanisme existants, 2) sur une doctrine plus stricte des commissions de préservation des espaces naturels et forestiers (CDPENAF) et 3) sur une application stricte du refus d'autorisation de défrichement pour l'installation d'habitats dans les zones exposées à l'aléa.


* 39 CGAAER, CGEDD, IGA, Mission d'évaluation relative à la défense de la forêt contre l'incendie, 2016. En ligne : https://agriculture.gouv.fr/sites/default/files/cgaaer_15102_2016_rapport_0.pdf