Le bilan des positions européennes du Sénat (2023-2024)

C. LES SUITES DONNÉES AUX RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES DU SÉNAT

Ce rapport démontre que les résolutions européennes du Sénat ont des conséquences directes sur les négociations conduisant à l'élaboration de la législation européenne, qui, du fait de l'applicabilité directe des règlements et de la transposition des directives, a des incidences évidentes sur la législation française.

Les suites données aux résolutions européennes votées par le Sénat ne sont pas encore nécessairement toutes connues à ce jour, dès lors que l'état d'avancement des négociations varie d'un dossier à l'autre.

Surtout, les résolutions du Sénat peuvent connaître des suites d'autant plus favorables qu'elles sont mises en avant, voire soutenues par le Gouvernement au cours des négociations au Conseil.

Enfin, les suites données s'apprécient différemment selon le texte de la résolution elle-même qui peut porter sur un sujet plus ou moins circonscrit et sur un projet d'acte de nature législative ou non. Ainsi, certaines résolutions poursuivent un dessein plus général, par exemple lorsqu'il s'agit d'exprimer une position de principe du Sénat dans un débat public. Il est dès lors logique que l'information sur leur suivi revête une dimension moins opérationnelle.

En tout état de cause, de manière à formaliser ce suivi des positions exprimées par le Sénat sur chaque dossier, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) établit une « fiche de suivi », en principe pour chaque résolution adoptée par le Sénat, qu'il adresse à la commission des affaires européennes.

En pratique, pour les résolutions de la session 2023-2024, le SGAE a transmis dix fiches de suivi pour onze résolutions européennes adoptées.

Une résolution européenne était en effet relative à des enjeux diplomatiques dans des pays tiers, qui ne sont pas suivis par le SGAE mais directement par le Quai d'Orsay (résolution européenne relative au financement par la Facilité européenne pour la paix d'une mesure d'assistance au profit de l'Arménie).

Comme les années précédentes, le rapporteur souhaite remercier le SGAE pour la qualité des informations transmises.

D'une façon quelque peu schématique, en fonction des informations recueillies auprès du SGAE, il est possible de classer les résolutions européennes du Sénat en trois catégories, en fonction des suites qu'elles ont reçues : une prise en compte complète, ou presque complète, une mise en oeuvre partielle et une absence totale de suites.

1. Le sort variable des résolutions européennes adoptées en 2022-2023

Comme le soulignait le rapport d'information du Sénat sur le suivi des résolutions européennes qu'il a adoptées au cours de la session 2022-2023, deux résolutions européennes du Sénat (sur un total de 18), respectivement relatives au processus d'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH) et à la lutte contre les abus sexuels sur les enfants en ligne, n'avaient fait l'objet d'aucune suite favorable. Malheureusement, force est de constater, un an plus tard, que la situation semble politiquement et /ou juridiquement figée.

a) La résolution européenne du Sénat n° 67 sur le volet relatif à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) des négociations d'adhésion à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH)

Déposée solennellement le 30 janvier 2023 par les présidents des trois commissions du Sénat concernées (M. François-Noël Buffet, pour la commission des lois, M. Christian Cambon, pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et M. Jean-François Rapin pour la commission des affaires européennes), la proposition de résolution a ensuite a été examinée en commission des affaires européennes, le 2 février 2023 (rapporteur : M. Jean-François Rapin) et a été adoptée définitivement par le Sénat, le 7 mars 2023.

Cette résolution a vu le jour à l'occasion du suivi des négociations d'adhésion de l'Union européenne à la CESDH, adhésion prévue par l'article 6 du traité sur l'Union européenne (TUE)^10(*). Ces dernières ont connu une première phase active en 2010-2011 qui avait conduit à un projet d'accord au Conseil, mais avaient finalement échoué du fait de l'opposition de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) qui, dans son avis 2/13 du 18 décembre 2014, avait considéré que le projet était contraire au droit de l'Union européenne en ce qu'il permettait à la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) de se prononcer sur des actes de la PESC alors même qu'elle-même n'y était pas autorisée.

En effet, en applications des stipulations de l'article 24 du traité sur l'Union européenne (TUE)^11(*) et de l'article 275 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)^12(*), la CJUE n'est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur fondement, à deux exceptions près, très encadrées^13(*).

L'avis précité de la CJUE avait provisoirement stoppé le processus de négociation. Mais ce dernier a repris à compter du 7 octobre 2019. Concernant la PESC, les négociations ont d'abord eu pour objet l'instauration d'un mécanisme de réattribution permettant de confier le contrôle des actes PESC aux juridictions des États membres mais ce dernier s'est heurté à des difficultés techniques.

Alors, en dépit de la lettre et de l'esprit des traités européens, la Commission européenne, soutenue, de manière surprenante, par le service juridique du Conseil, a avancé l'idée qu'une déclaration intergouvernementale interprétative serait suffisante pour autoriser la CJUE à étendre sa compétence aux actes relevant de la PESC afin de statuer sur une éventuelle violation des droits fondamentaux avant que la CEDH ne se prononce.

La résolution européenne du Sénat a simplement rappelé que la déclaration interprétative envisagée était contraire aux traités « qui ont été ratifiés par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » et qu'elle s'apparentait « de fait à une révision des traités, soustraite au contrôle des parlements nationaux ». Elle appelait en conséquence « solennellement » les États membres à rejeter avec fermeté une telle déclaration et à poursuivre les négociations en vue d'une solution juridique appropriée.

Cette position forte du Sénat est conforme aux priorités de négociation françaises dans ce dossier. Mais la France est isolée au sein du Conseil. De surcroît, dans deux arrêts rendus sur trois litiges, le 10 septembre 2024^14(*), la CJUE a confirmé son souhait d'intervenir dans les litiges liés à la PESC.

Dans l'arrêt « Nevez 77 Solutions SRL », elle a ainsi estimé qu'elle était compétente pour interpréter une mesure de portée générale d'une décision PESC qui aurait dû être mise en oeuvre dans un règlement européen et qui sert de fondement à des mesures nationales de sanction imposées à une entreprise ayant fourni des services de courtage en rapport avec des équipements militaires, en contravention avec les sanctions européennes visant la Russie depuis le début de la guerre en Ukraine.

Dans l'arrêt « KS et KD », qui était relatif aux actions de la mission civile de l'Union européenne au Kosovo (Eulex- Kosovo), la Cour, contre la position du Tribunal de l'Union européenne, a aussi affirmé sa compétence, d'une part, pour apprécier la légalité des actes ou omissions relevant de la PESC, mais ne se rattachant pas à des choix politiques ou stratégiques, et, d'autre part, pour interpréter ces actes.

Le risque est désormais réel de voir la position de principe de la France « balayée » par une telle interprétation « très constructive » des traités par la CJUE, qui serait contraire à leur rédaction mais obtiendrait le soutien des institutions européennes et des autres États membres.

Si une telle évolution se confirmait, une première question serait de savoir si le Parlement français pourrait ratifier l'accord d'adhésion de l'Union européenne à la Convention en violation des traités européens. L'autre question, alors posée avec gravité, serait celle de la poursuite ou de l'arrêt de la participation de la France aux « opérations PESC », désormais mises en oeuvre avec un risque contentieux permanent.

b) La résolution européenne du Sénat n° 77 sur la proposition de règlement établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants

L'autre résolution européenne demeurant sans suite favorable est la résolution européenne n° 77 sur la proposition de règlement établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants^15(*). Cette absence d'effet utile est particulièrement étonnante - et choquante - alors que la protection de l'enfance est un impératif proclamé par la Charte européenne des droits fondamentaux et que la proposition de règlement précitée avait été érigée en « priorité politique » par la Commission européenne lors de sa présentation.

En effet, présentée le 11 mai 2022 par la Commission européenne, cette proposition a d'abord établi un constat sans appel sur la prolifération de contenus en ligne relatifs à des abus sexuels sur des enfants, liée au développement d'Internet et accentuée par la période de confinement due à la pandémie de covid-19^16(*). L'Union européenne occupe ainsi la place peu enviable de premier « hébergeur » de contenus à caractère pédopornographique dans le monde^17(*).

Les principales dispositions de la proposition ont pris acte de l'échec des dispositifs en place autorisant les fournisseurs de services en ligne à mettre en place des démarches volontaires de détection et de blocage des contenus pédopornographiques^18(*). Le texte initial imposait en conséquence une évaluation des risques et des mesures d'atténuation des risques aux fournisseurs de services d'hébergement et de services de communications interpersonnelles, ainsi que des obligations de signalement, de détection, de retrait ou de blocage des contenus pédopornographiques sur injonction d'autorités nationales compétentes.

La proposition prévoit aussi la création d'un centre de l'Union européenne dédié à la prévention et à la lutte contre les abus sexuels sur mineurs, qui recevrait les signalements, servirait d'intermédiaire entre les fournisseurs et les autorités compétentes des États membres.

Par la suite, la publication de plusieurs avis critiques (avis conjoint du Bureau européen de la protection des données et du Contrôleur européen de la protection des données^19(*) ; avis du Service juridique du Conseil) ont souligné le caractère disproportionné de certaines dispositions.

La résolution européenne n° 77 du Sénat, adoptée en commission des affaires européennes le 15 février 2023 sur le rapport des sénateurs Ludovic Haye, Catherine Morin-Desailly et André Reichardt, et devenue définitive le 20 mars 2023, a rappelé que la lutte contre les abus sexuels sur les enfants devait être une priorité de tous les instants pour l'Union européenne et a approuvé le principe d'obligations de résultats imposées aux fournisseurs.

Elle a toutefois demandé la mise en place d'un dispositif d'injonctions de détection envisagé efficace sans impliquer ni une surveillance généralisée et permanente des communications (messages électroniques, conversations téléphoniques...) ni une remise en cause systématique du chiffrement, qui est nécessaire à la confidentialité des communications dans certains cas spécifiques. En conséquence, elle a soutenu les injonctions de détection et de retrait sur des contenus identifiés mais a rejeté la recherche indifférenciée de contenus pédopornographiques et de « pédopiégeage ». Elle a aussi constaté que les technologies mises en avant par la Commission européenne pour cette détection n'étaient - en l'état - pas fiables, entraînant un nombre trop élevé de « faux positifs »^20(*).

Elle a refusé la création d'un nouveau centre de l'Union européenne (faible valeur ajoutée, missions en majorité déjà assurées par Europol et dépendance humaine et logistique à son égard, coût de fonctionnement^21(*)), demandant plutôt la confirmation d'Europol comme pôle principal de la lutte contre les abus sexuels sur les enfants.

Elle a enfin incité les négociateurs européens à prévoir une obligation de déréférencement des contenus pédopornographiques (solution déjà en vigueur en France), à valoriser l'expérience française réussie de la plateforme PHAROS^22(*) et à instaurer des mesures interdisant l'accès des mineurs aux contenus pornographiques ( activation par défaut des dispositifs de contrôle parental sur les téléphones des mineurs ; instauration de dispositifs de vérification de l'âge des utilisateurs pour l'accès à certains sites ; campagnes de « name and shame » à l'encontre des fournisseurs récalcitrants...).

Mais au niveau européen, le dossier s'est enlisé. De ce fait, la Commission européenne a été contrainte de présenter une proposition de prolongation provisoire du dispositif « temporaire » posé par le règlement (UE) 2021/1232^23(*). Cette dernière serait valable jusqu'en avril 2026.

Malgré de fortes divisions internes, le Parlement européen est parvenu difficilement à adopter une position prudente, le 14 novembre 2023^24(*).

Il n'en va pas de même au Conseil, où, malgré les efforts des présidences semestrielles successives pour proposer de nouveaux compromis, aucune majorité n'a pu se dégager à ce jour pour l'adoption de la réforme. Si le renforcement des obligations de prévention et la pérennisation d'un mécanisme de détection volontaire font consensus, quinze États membres, dont la France, travaillent pour trouver le compromis le plus ambitieux possible en faveur de la protection de l'enfance. La France s'oppose toutefois à l'insertion des services cryptés dans le champ d'application de la réforme, ainsi qu'à la création d'un nouveau centre européen dédié. Et dix autres États membres, dont l'Allemagne et les Pays-Bas, souhaitent un cadre normatif européen minimal au nom du respect de la vie privée.

Selon les négociateurs, l'Allemagne pourrait cependant adopter une attitude plus ouverte à un compromis maintenant que le gouvernement dirigé par M. Friedrich Merz est en place.

2. Concernant les résolutions adoptées en 2023-2024, le Sénat a été totalement ou très largement suivi dans plus de 54,5 % des cas

Comme indiqué précédemment, sur les onze résolutions européennes analysées dans le présent rapport, six, soit environ 54,5 %, ont été prises totalement ou très largement en compte au cours des négociations, voire dans le texte européen définitif. Ainsi, sur la majorité des initiatives ayant fait l'objet d'un examen attentif du Sénat, on peut constater la convergence de vues entre le Sénat et le collège des commissaires (cybersécurité, aide à l'Arménie, nouvelles techniques génomiques (NTG), surveillance des sols...).

a) La résolution européenne du Sénat n° 48 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2024

Cette résolution, présentée par le Président Jean-François Rapin et par M. Didier Marie, est un exercice annuel par lequel le Sénat fait connaître au Gouvernement sa vision des priorités européennes pour l'année à venir sur la base de ses observations relatives au programme de travail annuel de la Commission européenne. Elle a été doublée d'un avis politique directement transmis à la Commission européenne, qui lui a répondu le 4 juin 2024. Le détail de ces textes, qui s'adressent à titre principal à la Commission européenne, sont commentés infra dans le bilan des avis politiques adoptés par le Sénat. Le dialogue avec la Commission européenne apparaît de grande qualité. Le suivi des observations du Sénat émises sur le contenu du programme de travail semble quant à lui, globalement satisfaisant mais variable selon les secteurs.

b) La résolution européenne du Sénat n° 58 sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance

La résolution européenne du Sénat n° 58 adoptée par la commission des affaires européennes sur le rapport des sénatrices Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde le 21 décembre 2023, est devenue définitive le 26 janvier 2024.

Partageant le constat de la Commission européenne selon lequel les règles du pacte de stabilité et de croissance^25(*) devaient être réformées, la résolution du Sénat a clairement identifié ses principaux défauts : « procyclicité ; complexité ; recours à des variables inobservables ; faible appropriation par les États membres ; incapacité à soutenir suffisamment l'investissement public ». En pratique, cette réforme, lancée en 2019 puis suspendue du fait de la pandémie de Covid-19, a par la suite été relancée par une nouvelle communication de la Commission européenne, qui a inspiré la présentation d'un paquet normatif, publié le 26 avril 2023^26(*), visant à améliorer l'efficacité des règles budgétaires afin qu'elles permettent de reconstituer les marges de manoeuvre budgétaires nécessaires pour faire face aux futures crises et assurer la soutenabilité des dettes publiques, tout en continuant à soutenir les investissements.

La résolution du Sénat a soutenu le principe de la réforme et rappelé l'urgence de son adoption (visant une mise en oeuvre effective pour 2025), a approuvé la logique des nouveaux plans budgétaires structurels et nationaux à moyen terme présentant les engagements des États membres en matière budgétaire et en matière de réformes et d'investissements, ainsi que l'allongement possible de la durée d'ajustement budgétaire (de 4 à 7 ans).

Elle a également appuyé l'analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) prévue, tout en estimant qu'il était peu pertinent de l'appliquer sur un horizon de long terme (14 à 17 ans) et a salué l'abandon de la règle du 1/20^ème pour la diminution du ratio de dette introduite par le « Six Pack ». Dans le même temps, elle a regretté l'introduction d'un critère quantitatif commun avec une clause de sauvegarde pour le déficit obligeant un État membre à le réduire d'au moins 0,5 point de PIB par an tant que son déficit demeure supérieur à 3 % du PIB, mais a soutenu l'introduction d'une clause de sauvegarde sur la dette.

Elle a enfin appelé à la vigilance pour assurer l'articulation entre les plans budgétaires et structurels nationaux et les échéances électorales, pour éviter de susciter un rejet de ces plans de la part des peuples européens, et à une meilleure association des parlements nationaux des États membres à la mise en oeuvre du cadre budgétaire réformé.

La Commission européenne^27(*) s'est félicitée du soutien du Sénat, a réaffirmé la pertinence de l'analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) tout en confirmant que cette méthodologie pouvait être « amenée à évoluer au gré de la réalité économique », et a défendu l'introduction de certains critères quantitatifs communs, afin d'éviter de « reporter l'ajustement après la durée » (d'un plan national). En outre, afin de permettre l'articulation entre les plans nationaux et les échéances électorales, la Commission européenne a précisé qu'un nouveau gouvernement arrivant au pouvoir aurait le droit de « proposer un nouveau plan ». En revanche, sur la transparence du processus d'élaboration des « trajectoires de référence », au profit des parlements nationaux, la situation est largement perfectible car, en l'espèce, le Gouvernement a refusé de transmettre ses documents d'analyse au Sénat.

La Commission européenne a finalement tenu à préciser que l'avis du Sénat avait été mis à la disposition de ses représentants lors des négociations en trilogue, qui a trouvé un accord, le 9 février 2024. Ce dernier, mis en oeuvre à compter du 30 avril 2024, satisfait largement les demandes du Sénat.

Le pacte révisé repose sur les règles suivantes :

- déficit public limité à 3 % du PIB et dette publique limitée à 60 % du PIB ;

- nécessité, pour les États membres en situation de dette excessive, de réduire leur dette publique d'1 % par an ;

- à compter de 2025, les États membres disposent d'un délai allant de 4 à 7 ans pour réduire leur déficit et leur dette ;

- adoption de trajectoires budgétaires différenciées pour chaque État membre (chacun d'entre eux devant adopter un plan budgétaire et structurel à moyen terme).

Le Sénat exprime donc sa satisfaction sur l'équilibre trouvé par la réforme entre soutenabilité budgétaire et préservation des investissements publics. Ceci alors que notre pays ne parvient pas à réduire sa dette, avec un taux d'endettement public de 113,7 % du PIB.

Cependant, en raison de la déstabilisation économique et financière résultant des annonces douanières et géopolitiques de la présidence des États-Unis depuis le retour de M. Donald Trump à la Maison-Blanche, la commission des affaires européennes du Sénat constate que la situation économique et financière des États membres est de nouveau très fragile et que ce cadre budgétaire européen révisé pourrait être rapidement obsolète.

c) La résolution européenne du Sénat n° 507 sur le financement par la Facilité européenne pour la paix d'une mesure d'assistance en faveur de l'Arménie

La résolution européenne n° 507, déposée le 3 avril 2024 par les sénateurs Bruno Retailleau et Jean-François Rapin, a été adoptée par la commission des affaires européennes, le 11 avril 2024, sur le rapport de la sénatrice Valérie Boyer et est devenue définitive le 21 mai 2024.

Le dépôt de cette proposition de résolution s'inscrit dans le contexte du conflit latent entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan, et fait suite aux opérations militaires azéries des 19 et 20 septembre 2023 dans le Haut-Karabagh, qui ont conduit à l'annexion de cette région par l'Azerbaïdjan.

Le Sénat, qui a toujours été attentif à la situation du Haut-Karabagh et qui s'est mobilisé dans plusieurs résolutions^28(*) pour préserver l'intégrité territoriale de l'Arménie, a également affirmé que l'Arménie avait le droit de se défendre et de disposer des moyens, y compris militaires, d'assurer sa sécurité.

Dans une résolution du 17 janvier 2024, le Sénat, après avoir réaffirmé l'intégrité territoriale de l'Arménie et demandé le retrait des forces azerbaïdjanaises et de leurs alliés, du territoire souverain de l'Arménie, avait aussi soutenu le recours à la Facilité européenne pour la paix (FEP)^29(*) en faveur de l'Arménie.

Dans la continuité de cette position forte, la résolution européenne n° 507 a : fermement condamné l'offensive militaire de l'Azerbaïdjan et de ses alliés menée les 19 et 20 septembre 2023 dans le Haut-Karabagh, qui ont conduit à l'exil forcé de la quasi-totalité des Arméniens qui y vivaient ; salué les efforts de l'Union européenne pour la paix dans le Caucase, notamment par l'action de sa mission civile en Arménie ; exprimé son inquiétude sur les « ambitions hégémoniques » de l'Azerbaïdjan et de la Turquie ; indiqué également ses plus vives craintes à l'égard des actions de déstabilisation que pourrait mener la Russie contre l'Arménie ; fait de nouveau valoir le droit de l'Arménie, de défendre son intégrité territoriale et à disposer des moyens d'assurer sa sécurité, y compris par la voie militaire ; jugé légitime que l'Arménie puisse bénéficier d'une mesure d'assistance au titre de la Facilité européenne pour la paix, en pleine cohérence avec le renforcement des liens entre l'Union européenne et l'Arménie.

La résolution européenne du Sénat a été suivie d'effet puisque le 22 juillet 2024, 10 millions d'euros ont été octroyés par le Conseil de l'Union européenne à l'Arménie, au titre de la Facilité européenne pour la paix, afin de renforcer les capacités logistiques des forces armées arméniennes et de contribuer à une meilleure protection des civils.

Depuis l'annexion du Haut-Karabagh par l'Azerbaïdjan, l'Arménie et l'Azerbaïdjan ont conduit des pourparlers en vue d'un accord de paix. Ainsi, le 14 mars dernier, les autorités arméniennes et azerbaïdjanaises ont annoncé avoir trouvé un accord sur un « traité de paix ». Cependant, l'Arménie demeure sous pression dans cette négociation puisque le président azerbaïdjanais, Ilham Aliev, subordonne désormais la signature de ce traité à deux nouvelles concessions arméniennes : d'une part, une révision de la Constitution arménienne afin d'y effacer toute mention du Haut-Karabagh, et, d'autre part, la dissolution du « groupe de Minsk », constitué au début des années 1990 au sein de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et co-présidé par les États-Unis, la France et la Russie, afin de trouver une solution diplomatique entre les deux pays. De son côté, l'Arménie souhaite manifester une plus grande autonomie à l'égard de la Russie, accusée par les autorités arméniennes d'avoir failli à sa mission de protection lors de l'attaque des 19-20 septembre 2023.

La période actuelle est par ailleurs marquée par la poursuite du soutien de la France à l'Arménie, dans un cadre bilatéral^30(*). La France a renforcé sa relation dans le domaine de la défense, soutenant les forces armées arméniennes pour permettre à l'Arménie d'améliorer ses capacités défensives et, ainsi, d'assurer son intégrité territoriale. L'Arménie a notamment passé commande de dispositifs de défense antiaérienne auprès d'industriels français.

Par ailleurs, la décision du Conseil du 22 juillet 2024 s'inscrit dans un rapprochement structurel global de l'Union européenne avec l'Arménie, en particulier à travers l'accord de partenariat global et renforcé (CEPA), entré en vigueur dès mars 2021. C'est dans ce cadre que l'Union européenne a annoncé, le 5 avril 2024, une enveloppe de 270 millions d'euros sur la période 2024-2027, dans le cadre d'un programme intitulé « Résilience et croissance de l'Arménie 2024-2027 ». Un dialogue sur la libéralisation des visas a également été ouvert en juillet 2024.

En outre, la mission civile de l'Union européenne déployée en Arménie (EUMA) depuis janvier 2023, afin de contribuer à la stabilité dans les zones frontalières du pays, a vu son mandat prolongé jusqu'au 19 février 2027, en janvier dernier.

Enfin, concrétisant les mots prononcés devant le Parlement européen, en octobre 2023, par le Premier ministre arménien M. Nikol Pachinian (« l'Arménie est prête à se rapprocher de l'Union européenne aussi loin que l'Union européenne le juge possible »), le Parlement arménien a voté un projet de loi visant à ouvrir des négociations pour rejoindre l'Union européenne, le 26 mars 2025.

d) La résolution européenne du Sénat n° 120 sur l'action de l'Union européenne contre les pénuries de médicaments

La résolution européenne n° 120 sur l'action de l'Union européenne contre les pénuries de médicaments a été adoptée en commission des affaires européennes, le 4 avril 2024, sur le rapport des sénateurs Cathy Apourceau-Poly, Pascale Gruny et Bernard Jomier. Elle est devenue définitive, le 10 mai 2024.

Cette résolution est fondée sur deux communications, une proposition de directive et une proposition de règlement présentées par la Commission européenne et, en particulier, sa communication du 24 octobre 2023 intitulée « Lutter contre les pénuries de médicaments »^31(*), qui tendent à tirer les leçons des dépendances stratégiques des États membres de l'Union européenne dans le domaine médical et pharmaceutique, pour mieux prévenir et atténuer les pénuries de médicaments critiques à court, moyen et long termes.

Ces initiatives de la Commission forment un « paquet pharmaceutique » qui répondait à une demande pressante des États membres formulées à plusieurs reprises au cours des derniers mois^32(*).

Dans sa résolution européenne, le Sénat a tout d'abord confirmé l'intérêt et l'urgence d'une action européenne « dans le respect des traités » (la fourniture de médicaments relevant de la compétence des États membres), ainsi que les principaux dispositifs de la réforme : instauration d'une typologie des pénuries ; institution d'une liste européenne de médicaments critiques^33(*), qui ne devrait pas être une addition de listes nationales et devrait être élaborée par une expertise indépendante, en tenant compte de la « criticité thérapeutique » mais aussi de la « criticité industrielle » ; renforcement des obligations de notification et d'information pour les titulaires d'autorisation de mise sur le marché (AMM). Sur ce point, la résolution a précisé que ces mesures devaient être accompagnées d'une procédure visant à faciliter le transfert d'une AMM vers un autre titulaire en cas de retrait d'un médicament du marché et a appelé à une meilleure coopération entre l'agence européenne des médicaments (AEM ou EMA en anglais), le centre européen de prévention et de contrôle des maladies et les autorités nationales compétentes.

La résolution du Sénat a également souligné l'intérêt d'imposer l'établissement de plans de prévention des pénuries, sous peine de sanctions dissuasives, car ces derniers constituent des outils utiles d'évaluation des risques et d'anticipation des tensions d'approvisionnement, et précisé que le champ d'application de ces plans devait être limité aux seuls médicaments critiques.

Elle a aussi estimé que chaque État membre devrait pouvoir fixer des obligations de stocks aux titulaires d'AMM et que la mise en oeuvre effective de cette obligation par les États membres devait être une condition préalable à leur participation au « mécanisme de solidarité volontaire » mis en place par le paquet pharmaceutique.

Soucieuse de l'association des patients à l'élaboration de la liste des médicaments critiques, la résolution du Sénat a aussi demandé que les patients puissent « bénéficier d'une notice dans leur langue au format électronique ou papier, selon leur souhait ».

Elle a par ailleurs demandé que les missions de l'autorité européenne de préparation et de réaction en cas d'urgence sanitaire (HERA) soient élargies, au-delà des seuls cas d'urgence sanitaires, pour participer à la gestion des pénuries critiques de médicaments et évaluer leur vulnérabilité industrielle, et que cette autorité puisse piloter la passation de marchés publics conjoints. Enfin, la résolution du Sénat a considéré que la relocalisation et le développement des capacités de production de médicaments critiques dans l'Union européenne étaient essentiels et a marqué son soutien aux travaux de l'alliance pour les médicaments critiques^34(*).

La Commission européenne a remercié le Sénat pour son soutien à l'économie générale et aux principales dispositions de sa réforme^35(*). Elle a, en complément, pris « bonne note » des recommandations du Sénat pour faire respecter les exigences de notification et d'information, précisé que la réflexion sur une éventuelle extension du mandat de l'HERA était en cours d'évaluation, rappelé qu'elle avait déjà passé avec succès plusieurs marchés conjoints avec les États membres et souligné que les États membres pouvaient déjà faire des stocks de sécurité pour des raisons de protection de la santé^36(*).

Depuis, les négociations européennes sur le « paquet pharmaceutique » se poursuivent. Le Parlement européen a adopté sa position de négociation le 10 avril 2024^37(*) et au Conseil, l'adoption d'une orientation générale est visée pour le mois de juin. Cependant, les discussions demeurent vives sur la gouvernance de l'agence européenne des médicaments et sur les possibilités de production^38(*) de médicaments critiques.

En complément, le 11 mars 2025, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement valant « acte sur les médicaments critiques »^39(*) qui vise à accroître la production de médicaments critiques dans les États membres, en particulier par l'élaboration de projets stratégiques et une réorientation des aides d'État, et une consolidation des chaînes d'approvisionnement via les marchés publics (prise en compte de la diversification des sources « d'intrants » et du suivi des chaînes précitées pour l'attribution des marchés, voire exigence de production européenne ; possibilité de « marchés publics collaboratifs » passés par la Commission pour plusieurs États membres...).

e) La résolution européenne du Sénat n° 118 sur la proposition de règlement concernant les végétaux obtenus au moyen de certaines nouvelles techniques génomiques (NTG)40(*)

La résolution européenne n° 118 a été adoptée en commission des affaires européennes, le 20 mars 2024, sur le rapport des sénateurs Jean-Michel Arnaud, Karine Daniel et Daniel Gremillet. Elle est devenue définitive le 26 avril 2024.

Le 5 juillet 2023, dans le cadre de sa stratégie de mise en oeuvre du » pacte vert » au secteur agricole (stratégie dite « de la ferme à la table »), la Commission européenne a présenté la proposition de règlement COM(2023) 411 final qui a pour objet de reconnaître deux catégories de végétaux issues de nouvelles techniques de modification des génomes des végétaux (ou nouvelles techniques génomiques (NTG)) : les NTG comparables aux végétaux apparaissant naturellement ou obtenus de manière conventionnelle (végétaux NTG de catégorie 1) et les végétaux NTG présentant des modifications plus complexes (végétaux NTG de catégorie 2), chaque catégorie devant être soumise à des exigences distinctes et adaptées à ses caractéristiques et à ses profils de risque.

Dans sa résolution européenne, le Sénat s'est d'abord félicité de l'initiative prise par la Commission européenne car elle tend à fixer une réglementation adaptée à ces nouvelles catégories de végétaux, qui seront probablement commercialisées dans les années à venir, afin d'encadrer leur circulation dans l'Union européenne et de garantir une maîtrise des risques pour la santé humaine et l'environnement. Il a aussi demandé que ce cadre normatif puisse être adapté à intervalles réguliers pour tenir compte des « avancées scientifiques » « et des retours d'expérience formulés par les parties prenantes. »

La résolution a également approuvé la volonté de la Commission de faciliter l'accès des agriculteurs aux variétés de végétaux issues des NTG et a appelé à intensifier le soutien public accordé à la recherche sur les variétés végétales. Sur ce point, la Commission européenne a précisé que plusieurs programmes de recherche européens traitaient de ce dossier^41(*).

Constatant la double dimension scientifique et politique des critères d'équivalence entre végétaux issus des NTG et végétaux conventionnels, la résolution a demandé la prise en compte des recommandations de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) (nécessité de prendre en considération la taille des génomes et exclusion de la cisgenèse non ciblée^42(*)), la fixation d'une clause de revoyure pour évaluer la pertinence de ces critères, et la nécessité d'une publication scientifique pour justifier chaque actualisation. Sur ce point, la Commission européenne a répondu qu'elle avait fondé sa proposition sur les travaux du centre commun de recherche et de l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA).

De là, constatant que pour l'heure au moins, aucun risque n'avait été identifié au sujet des végétaux NTG de catégorie 1, le Sénat a estimé que ces derniers pouvaient être traités comme des végétaux conventionnels et déroger aux règles européennes relatives aux organismes génétiquement modifiés (OGM), qui impliquent en particulier une évaluation et une autorisation. En revanche, la résolution a souhaité prévoir la mise en oeuvre, pour les fermes expérimentales, d'un dispositif temporaire de biovigilance a posteriori, afin d'analyser l'impact de la dissémination de ces végétaux.

Pour les végétaux NTG de catégorie 2, la résolution s'est exprimée en faveur de leur autorisation préalable, d'une évaluation des risques et d'un suivi systématique post-autorisation comprenant la mise en place obligatoire d'un plan de surveillance des risques environnementaux.

Prenant acte des craintes des filières d'agriculture biologique et soucieuse du droit à l'information des consommateurs et de leur liberté de choix, la résolution a plaidé pour : un étiquetage obligatoire des semences permettant leur traçabilité et une évaluation de cet étiquetage après 5 ans ; la possibilité d'un étiquetage volontaire mettant en exergue le caractère « non NTG » des produits commercialisés de certaines filières ; la mise en place d'un registre public des végétaux NTG de catégorie 1. Elle a aussi demandé des « clauses miroirs » en termes de traçabilité et d'étiquetage entre produits européens et importations de pays tiers.

Dans sa résolution le Sénat a enfin souhaité que les plantes issues de NTG soient soumises au régime de protection communautaire des obtentions végétales, a plaidé pour l'interdiction de la brevetabilité des végétaux issus de NTG, de leurs semences dérivées et de leur matériel génétique et a appelé la Commission européenne à revoir les règles européennes de propriété intellectuelle, afin de remettre le certificat d'obtention végétale au coeur du système de propriété intellectuelle des plantes.

Sur ces différents points, la Commission européenne a souligné qu'elle était en phase avec le Sénat, rappelant simplement que des dispositifs d'étiquetage volontaire existaient déjà et constatant que la réforme ne concernait pas l'application aux NTG du cadre normatif européen relatif à la propriété intellectuelle.

Le débat sur la reconnaissance et l'introduction des NTG a néanmoins été ralenti par cette question de leur brevetabilité. Le Parlement européen a adopté sa position de négociation, le 24 avril 2024, en prônant l'interdiction de la brevetabilité des NTG, une exclusion de la catégorie 1 des variétés de plantes rendues tolérantes aux herbicides, un assouplissement des critères d'équivalence entre végétaux de catégorie 1 et végétaux conventionnels, et un étiquetage obligatoire des végétaux de catégorie 1.

Au Conseil, après de longs mois sans avancée, la présidence polonaise est parvenue à arracher un mandat de négociation, le 14 mars dernier. Ce mandat permet aux États membres d'interdire la culture des végétaux de catégorie 2 sur leur territoire et de prendre des mesures pour éviter la présence accidentelle de végétaux NTG dans l'agriculture biologique. Il prévoit la brevetabilité des végétaux NTG mais impose à la Commission européenne de réaliser une étude sur ses conséquences sur l'innovation, la compétitivité du secteur et la disponibilité des semences. Il rejette enfin la tolérance aux herbicides pour les végétaux de catégorie 1.

Les négociations en trilogue, délicates, ont débuté le 6 mai 2025.

f) La résolution européenne du Sénat n° 146 sur la proposition de directive relative à la surveillance et à la résilience des sols

La résolution européenne n° 146 (2023-2024), relative à la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance et à la résilience des sols (COM(2023) 416 final) du 5 juillet 2023, a été adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat, le 30 mai 2024, sur le rapport des sénateurs Gisèle Jourda et Cyril Pellevat. Elle est devenue définitive le 5 juillet 2024.

Le Sénat, dans sa résolution, s'est d'abord félicité du dépôt d'un texte européen sur ce sujet, qu'il suit attentivement depuis plusieurs années, avec les travaux d'une commission d'enquête en 2020^43(*) et l'adoption d'une première résolution européenne en 2021^44(*). Il a également soutenu l'objectif du texte, à savoir atteindre des sols sains dans l'ensemble de l'Union européenne à horizon 2050.

Pour rappel, selon l'observatoire européen des sols^45(*), 61 % des sols de l'Union européenne seraient dans un état dégradé, en raison d'une perte de carbone organique du sol (53 %), d'une perte de biodiversité des sols (37 %) et d'un risque de dégradation des tourbières (30 %).

Dans ce contexte, la résolution européenne du Sénat a considéré avec compréhension l'approche progressive et proportionnée de la proposition de directive et souligné la nécessité d'harmoniser les initiatives nationales des États membres tout en attirant l'attention sur les « frottements » possibles entre le droit européen des sols avec le droit de l'urbanisme et le droit de propriété, qui ne relèvent pas des compétences partagées entre l'Union européenne et les États membres, et en soulignant la nécessité de tenir compte des spécificités nationales et locales, en particulier des régions ultrapériphériques (RUP).

La résolution a aussi demandé un chiffrage des besoins financiers liés à la mise en oeuvre de la proposition de directive, ainsi qu'un partage des données et des connaissances en matière d'état des sols entre États membres s'appuyant sur les dispositifs existants.

En accord avec le principe d'une évaluation de la santé des sols, elle a souhaité que cette dernière fasse l'objet d'une analyse plus précise et approfondie, se basant davantage sur les services qu'ils rendent aux écosystèmes. Elle a aussi confirmé la nécessité d'une conformité des opérations de collectes de données au Règlement général sur la protection des données (RGPD)^46(*).

Elle a également exprimé des réserves sur le principe de certification volontaire des sols par les propriétaires forestiers et les gestionnaires de terres.

Concernant le principe d'atténuation de l'artificialisation des sols, la résolution a rappelé que la France avait adopté une législation relative à la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers qui fixe un objectif d'absence de toute artificialisation nette à terme^47(*) et a souhaité que la directive ne remette pas ce cadre national en cause. Elle a enfin approuvé l'approche fondée sur le risque en matière de gestion des sols pollués ou potentiellement pollués et demandé que les mesures destinées à favoriser les pratiques de gestion durable et à prévenir les atteintes aux sols par les activités industrielles et minières ne soient pas financées sur les crédits de la PAC.

Par la suite, le Parlement européen a adopté sa position de négociation sur la proposition de directive (le 10 avril 2024) et le Conseil est parvenu à dégager une orientation générale sur la réforme, le 17 juin 2024.

Les négociations en trilogue ont eu lieu les 9-10 avril 2025 et ont été fructueuses. Selon le compromis trouvé, les États membres surveilleront et évalueront l'état des sols sur leur territoire sur la base de critères communs caractérisant l'aspect physique, chimique ou biologique pour chaque type de sol, et d'une méthodologie commune pour les points de prélèvement.

Cet accord comprend d'autres points en ligne avec les positions du Sénat : d'abord, les actions précitées pourront s'appuyer sur les dispositifs nationaux existants. Ensuite, les gouvernements des États membres auront la liberté de fixer ou non des objectifs intermédiaires pour respecter l'objectif général de sols sains à échéance 2050. Enfin, la réforme ne sera pas à l'origine de nouvelles contraintes pour les agriculteurs, sylviculteurs et gestionnaires de terres. Les États membres seront en revanche obligés de les aider à améliorer la qualité et la résilience des sols et évaluer leurs besoins financiers pour mener cette amélioration.

En outre, dix ans après l'entrée en vigueur de la directive, les États membres devront publier, d'une part, une liste publique des sites potentiellement contaminés et à remédier à tout risque inacceptable pour la santé humaine et l'environnement et, dix-huit mois après cette entrée en vigueur, devront établir une liste indicative de substances émergentes susceptibles de présenter un tel risque (PFAS ou « polluants éternels » et pesticides).

Sur un aspect spécifique de la dégradation des sols, en l'espèce, leur artificialisation, il a été rappelé que la loi française avait anticipé la proposition de directive. Mais l'état du droit demeure « mouvant », faute de consensus. En effet, si l'objectif général de la loi « climat et résilience » de 2021 (objectif de zéro artificialisation nette ou ZAN en 2050) a été repris par la proposition de directive et si ses principaux décrets d'application ont été publiés, ce cadre légal a suscité l'inquiétude des élus locaux, tant en raison de son objectif intermédiaire^48(*) que sur les contraintes imposées aux maires, en particulier l'obligation de compenser toute artificialisation par la restauration d'un espace équivalent.

Pour y répondre, à la demande du Sénat, le Parlement a adopté la loi n° 2023-630^49(*) qui vise à concilier respect des objectifs de la loi « ZAN » et développement économique en accordant des délais supplémentaires pour intégrer les objectifs d'artificialisation dans les documents d'urbanisme, en déployant des outils à la disposition des maires et en renforçant la gouvernance de la réforme (mise en place d'une « conférence ZAN » au niveau régional), en prévoyant, sur les 125 000 hectares pouvant être artificialisés, un « forfait national » de 12 500 hectares pour des projets majeurs d'intérêt national (lignes de TGV, projets de réacteurs nucléaires...) et en instaurant une « garantie rurale » (ou droit à construire d'un hectare) au profit de toutes les communes.

Malgré cette évolution, le groupe de suivi du Sénat sur le suivi des politiques de réduction de l'artificialisation des sols constatait, en octobre dernier^50(*), que la méthode mise en place par l'État, trop centralisatrice et animée par des injonctions contradictoires, ne fonctionnait pas et qu'il fallait de nouveau « desserrer l'étau » réglementaire et législatif sur les maires. Puis, lors du 106^ème congrès des maires, face aux critiques des élus communaux, le Gouvernement annonçait vouloir corriger certains « irritants » tout en estimant qu'il fallait maîtriser la consommation foncière^51(*).

Sans attendre, le 18 mars dernier, le Sénat a de nouveau assoupli la loi « ZAN », rebaptisée « TRACE »^52(*) pour repousser, de 2031 à 2034, le respect de l'objectif intermédiaire précité, et pour maintenir les critères de décompte actuels de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) après 2031, alors qu'ils devaient être durcis.

Cependant, dans une logique opposée à celle du Sénat, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a publié, le 9 avril, les conclusions de sa « mission d'information sur l'articulation des politiques publiques ayant un impact sur l'artificialisation des sols », qui refusent les aménagements et exemptions proposés par les sénateurs. La mission propose en revanche des incitations financières à la sobriété foncière via la dotation globale de fonctionnement ou des dotations d'investissement liées et de nombreuses majorations de taxes (majoration de la taxe sur les résidences secondaires et sur les logements vacants ; fin de l'exonération de taxes foncières pour les constructions nouvelles...) pour faciliter la mise en oeuvre de la « loi ZAN ».

3. Cinq résolutions européennes du Sénat ont été partiellement ou très partiellement suivies

a) La résolution européenne du Sénat n° 52 sur la proposition de règlement dite « cybersolidarité »53(*)

La résolution européenne n° 52 a été adoptée en commission des affaires européennes, le 13 décembre 2023, sur le rapport des sénateurs Audrey Linkenheld, Catherine Morin-Desailly et Cyril Pellevat. Elle est devenue résolution du Sénat le 19 janvier 2024.

Cette proposition de règlement, présentée le 18 avril 2023, avait pour objectif initial de créer un « cyberbouclier européen » afin de renforcer les capacités de détection, d'analyse, de préparation, et de réponse aux cybermenaces, en instaurant des centres d'opérations de sécurité (COS ou SOC en anglais) nationaux et transfrontières, mais aussi un mécanisme d'urgence intégrant une réserve européenne de cybersécurité et un mécanisme d'analyse des incidents de cybersécurité.

Dans sa résolution, le Sénat a cependant fait part de son étonnement au sujet du calendrier qui intervenait seulement quatre mois après l'adoption définitive de la directive SRI^54(*) ayant le même objet. Il a pour cette raison, déploré l'absence d'analyse d'impact qui aurait pu démontrer la nécessité d'une nouvelle réforme et sa conciliation avec la proposition de directive SRI2.

La résolution européenne du Sénat a également souhaité que la proposition de règlement puisse clairement exclure les domaines de la sécurité nationale et de la défense nationale de son champ d'application et que la dérogation au principe d'annualité budgétaire prévue par la proposition, soit limitée aux seules activités non planifiables. Elle a aussi regretté que les financements destinés au nouveau dispositif soient prélevés sur les budgets d'autres actions essentielles comme l'éducation digitale ou Erasmus +.

Appuyant le renforcement des capacités de cybersécurité au niveau européen, la résolution européenne du Sénat a néanmoins rejeté la pertinence de la notion de « cyberbouclier », pour lui préférer celle de « cybersentinelle » en rappelant que le risque zéro n'existait pas dans ce domaine. Elle a estimé que l'architecture européenne de cybersécurité résultant de la réforme préconisée était trop complexe. Elle a, en conséquence, demandé le retrait du dispositif des COS institués par la proposition au profit du renforcement des centres de réponse aux incidents de sécurité informatique (CSIRT) institués par la directive SRI2.

La résolution du Sénat s'est aussi interrogée sur la présence systématique de la Commission européenne dans les échanges d'informations sensibles et a rappelé la nécessité, pour les collectivités territoriales, les administrations et les entreprises, de se doter d'un plan de continuité des activités (PCA).

Concernant le mécanisme d'urgence, la résolution a pris acte du fonctionnement envisagé, fondé sur une alliance public/privé inspirée de l'organisation actuelle de la cybersécurité en France, tout en constatant que cette dernière résultait d'une insuffisance des moyens dévolus aux autorités nationales compétentes. Elle a aussi déploré la possibilité d'intégrer, au sein de la réserve européenne de cybersécurité, des prestataires étrangers, qui représentent un vrai risque d'ingérence étrangère, et a considéré, à tout le moins, que ces prestataires devraient avoir leur siège social dans l'Union européenne, dans l'Espace économique européen ou dans un pays associé membre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Et, en cas de cyberattaque dans les États membres et dans des pays tiers associés, la résolution a demandé une priorité d'intervention de la réserve dans les premiers.

Enfin, la résolution du Sénat a constaté le risque de « doublon » entre la mission d'analyse des incidents de cybersécurité confiée par la proposition à l'agence européenne pour la cybersécurité (ENISA) et celle déjà confiée par la directive SRI2 au réseau EU-CyCLONE. Elle a enfin regretté l'ampleur des dispositions de la réforme devant être précisées par des actes d'exécution^55(*).

En réponse à ces observations du Sénat, la Commission européenne^56(*) a justifié l'absence d'analyse d'impact par le fait que les principales dispositions de la proposition de règlement avaient déjà été évoquées dans le cadre du règlement établissant le programme pour une Europe numérique et que le texte n'aurait eu pas « d'incidences administratives ou environnementales notables », ce qui est peu convaincant.

Elle a également :

- marqué son accord avec le Sénat sur le contour des dérogations au principe d'annualité budgétaire^57(*) et n'a pu que confirmer le financement de la réforme par des « ponctions » sur les budgets existants de l'Europe numérique ;

- affirmé que sa proposition n'avait « pas d'incidence sur les responsabilités des États membres en matière de sécurité nationale » ;

- nié toute modification de la gouvernance européenne de cybersécurité par la proposition de règlement, les actions nouvelles devant « compléter » celles des organismes en place, et précisé que les COS devaient être constitués sur une base volontaire ;

- confirmé que des prestataires étrangers seraient sollicités mais sur la base de critères permettant de respecter « les niveaux les plus élevés possibles de sécurité et de confiance », sans plus de précision ;

- souligné que le large renvoi prévu à des actes d'exécution était nécessaire pour garantir des conditions de mise en oeuvre uniformes de la réforme.

Après plusieurs mois de négociation, le règlement « cybersolidarité » a été adopté le 2 décembre 2024 et est entré en vigueur début 2025. Son équilibre général est resté le même mais la notion de « cyberbouclier » a été supprimée et celle de COS a été remplacée par celle de « système d'alerte cyber européen ». Par ailleurs, suite à la résolution du Sénat, une clause d'exclusion explicite en faveur de la sécurité nationale et de la défense nationale, a été intégrée, et la dérogation au principe d'annualité budgétaire a été limitée aux activités non planifiables (réserve et assistance mutuelle). Quant à la directive SRI2, elle est en cours de transposition en droit français, dans le cadre du projet de loi « résilience »^58(*).

b) La résolution européenne du Sénat n° 90 relative à la prévention et à la lutte contre la corruption dans l'Union européenne

Cette résolution, issue d'un long travail d'auditions des rapporteurs de la commission des affaires européennes (les sénateurs Jean-François Rapin, Claude Kern et Didier Marie), a été définitivement adoptée le 18 mars 2024.

Elle analyse les efforts tardifs de la Commission européenne, qui a proposé ses textes « anti-corruption » en fin de mandat avec une réelle incertitude quant à leur adoption, alors que les institutions européennes étaient particulièrement observées sur ce sujet, à la suite du scandale du « Qatargate » ayant touché le Parlement européen, de plusieurs enquêtes de la Médiatrice de l'Union européenne sur le manque de transparence de la Commission, et des analyses d'Europol, l'agence européenne de coopération policière, sur l'ampleur de la corruption dans l'Union européenne^59(*).

La résolution européenne du Sénat concerne trois textes, qui couvrent la prévention et la lutte contre la corruption européenne : une proposition de directive actualisant la définition des infractions liées à la corruption et renforçant leur sanction^60(*), une communication de la Commission européenne proposant d'instaurer une organisme éthique commun aux institutions européennes pour établir des lignes directrices minimales communes et échanger de bonnes pratiques^61(*), et une proposition de directive établissant des exigences harmonisées de transparence de l'activité des représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers^62(*).

Dans sa résolution européenne, le Sénat a d'abord pris acte de la prise de conscience européenne sur la nécessité de lutter plus efficacement contre la corruption mais a déploré l'absence d'analyse d'impact. Il a pris acte de la justification de la Commission européenne, qui expliquait que sa proposition de directive contre la corruption « intègr[ait] essentiellement des obligations et des normes internationales, en laissant peu de place à des solutions alternatives », mais n'a pas considéré cet argument déterminant pour l'autoriser à déroger à une obligation générale de transparence sur les motifs, bases juridiques et objectifs des réformes qu'elle propose, en particulier lorsqu'elles ont un impact sur la vie démocratique.

De là, en dépit des deux observations sur la nécessité du respect du principe « non bis in idem »^63(*) et sur la longueur des délais de prescription envisagés, la résolution européenne du Sénat a approuvé l'économie générale de la proposition de directive (actualisation de la définition des infractions, en particulier avec l'insertion du trafic d'influence, et quantum des peines ; nécessité de ressources pour les services d'enquête ; clause de revoyure...). Il a aussi appelé au renforcement de la coopération opérationnelle au niveau européen (appui à « l'alliance des ports européens »^64(*), au rôle de soutien d'Europol contre la criminalité économique et financière ; approbation de la modernisation du cadre normatif européen contre le blanchiment et demande de soutien accru aux actions du Parquet européen pour poursuivre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne...). L'examen de la proposition de directive est toujours en cours dans le respect de ces principes.

Les négociations sur la proposition de directive sur la transparence de l'activités des représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers se poursuivent également mais ne sont pas aussi favorables aux positions du Sénat. Ce dernier a approuvé le principe du registre commun de transparence, mis en place en 2021 pour enregistrer les lobbyistes souhaitant prendre contact avec les institutions européennes, ainsi que le principe du renforcement du cadre normatif européen.

Mais il estimait et estime toujours que l'adoption d'un texte spécifique aux seuls représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers « manquera sa cible », faute de tenir compte de la réalité (en effet, les intéressés exercent aussi des activités de représentation d'intérêts européens, qui ne sont pas couverts par le texte), et instaurera une distorsion juridique. Le Sénat s'est aussi opposé à la base juridique choisie (l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), relatif au marché intérieur). Il a également exprimé ses fortes réserves sur la nature du texte, qui tend à uniformiser les procédures nationales au lieu de les harmoniser et de s'inspirer des législations nationales efficaces. Il a également refusé les restrictions d'information imposées aux autorités nationales de contrôle, qui paraissent contraires à l'objectif de transparence poursuivi, ainsi que la possibilité, pour la Commission, de compléter le dispositif par des actes délégués, et le pouvoir de coordination qui serait conféré à la Commission européenne, alors même que les institutions européennes ont été « omises » du champ d'application du texte. Enfin, le Sénat a rappelé que la France devait pouvoir invoquer des motifs de sécurité nationale ou de défense nationale pour reconnaître ou refuser un représentant d'intérêts.

La Commission européenne est restée sur ses positions^65(*), estimant que la base juridique choisie était « appropriée », tout comme l'étendue de sa possibilité d'action par actes délégués, et considérant que « les divergences actuelles entre les États membres (créaient) des conditions de concurrence inégales », ce qui tend à prouver, de manière étonnante que l'objectif premier de la réforme était, en l'espèce, de mieux assurer cette concurrence et non de lutter plus efficacement contre le risque d'ingérences étrangères via cette activité de représentation d'intérêts.

Enfin, au sujet de la création d'un organisme d'éthique compétent auprès des institutions européennes, le Sénat n'a pas du tout été entendu par la Commission européenne. En effet, loin de « l'organisme d'éthique » de l'Union européenne, qui se contentera de constituer un forum entre certaines institutions européennes sur les sujets éthiques^66(*), dont le secrétariat sera assuré par elles sous la direction de la Commission et qui sera dépendant des moyens de cette dernière, le « comité d'éthique » de l'Union européenne proposé par la résolution européenne du Sénat tend à instituer une véritable culture de la transparence européenne.

Dans le dispositif du Sénat, ce comité serait en effet accompagné par la mise en place d'un système de déclaration d'intérêts et de patrimoine obligatoire pour tous les représentants des institutions européennes et pour leurs cadres administratifs. Le comité, tel qu'envisagé, serait composé de membres indépendants, doté de pouvoirs d'enquête, et contrôlerait ces déclarations comme le fait, en France, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il assurerait aussi le suivi des mobilités des personnes précitées pour éviter le « pantouflage » ainsi que le secrétariat du registre commun de transparence, et serait chargé de rédiger, une fois par an, un rapport sur le suivi de l'État de droit dans les institutions européennes qui compléterait utilement celui de la Commission européenne sur la situation dans les États membres.

La réponse de la Commission européenne est demeurée très laconique, s'abstenant de commenter les pistes de réflexion du Sénat. Mais l'organisme d'éthique interinstitutionnel a été mis en place sans modification. Il s'agit donc, à l'évidence, d'une « occasion ratée » par l'Union européenne.

c) La résolution européenne du Sénat n° 121 sur la proposition de règlement67(*) concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales

Cette résolution a été adoptée en commission des affaires européennes, le 9 avril 2024, sur le rapport des sénateurs Amel Gacquerre et Michaël Weber, et est devenue définitive le 14 mai 2024.

Le 12 septembre 2023, la Commission européenne a adopté une proposition de règlement concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, qui a pour objet de se substituer à la directive 2011/7/UE du 16 février 2011, car elle a constaté que ce texte n'avait pas permis d'améliorer substantiellement les comportements en matière de paiement, faute de mesures préventives et dissuasives suffisantes.

Dans sa résolution européenne, le Sénat s'est d'abord fait l'écho des parties prenantes au niveau national qui ont indiqué ne pas avoir été consultées par la Commission sur la réforme et des fédérations européennes consultées, qui, elles, ont déclaré ne pas avoir compris les intentions du collège des commissaires.

Rappelant que les textes en vigueur sur les retards de paiement étaient des directives, elle a relevé que seize États membres sur vingt-sept étaient opposés à leur remplacement par un règlement, et a fait part de son scepticisme sur ce choix, en constatant qu'il serait moins protecteur des prérogatives des parlements nationaux et qu'il ne donnerait pas de marge d'appréciation aux États membres. En conséquence, la résolution a demandé à la Commission européenne de présenter une directive plutôt qu'un règlement.

La résolution du Sénat a précisé partager l'objectif général de la réforme tendant à lutter plus efficacement contre les retards de paiement, afin d'améliorer la compétitivité des entreprises. Elle a cependant dénoncé la confusion opérée par le texte entre la notion de « délais de paiement » et celle de « retards de paiement », considérant que si la lutte contre ces retards est impérative, l'encadrement des « délais de paiement » doit en revanche être adapté aux réalités de la vie économique.

Dans cet esprit, la résolution européenne du Sénat a constaté que le délai de paiement maximal unique de 30 jours imposé par la proposition de règlement était une « fausse bonne idée » portant « une atteinte excessive à la liberté contractuelle » en ce qu'elle ne tenait aucunement compte des équilibres et contraintes économiques des différentes filières, ignorait les enjeux liés à la saisonnalité ou à la rotation longue de certains produits, et était susceptible d'engendrer des fonds de roulement supplémentaires et de compliquer la gestion de stocks. Ce faisant, une telle réforme pénaliserait les petites et moyennes entreprises. En outre, elle induirait probablement une augmentation du transport de marchandises, qui pourrait avoir des conséquences écologiques négatives.

La résolution a également appelé à la Commission européenne à procéder à des expertises complémentaires sur plusieurs dispositions envisagées : la suppression des dérogations dans certains cas pour les pouvoirs publics ; la détermination du point de départ du délai de paiement ; l'effectivité des pénalités de retard applicables de plein droit.

Si elle a validé le principe de la désignation d'autorités nationales compétentes, la résolution européenne a souhaité la modulation, par les États membres, du montant de l'indemnité pour les frais de recouvrement, souligné l'intérêt de l'affacturage, et exprimé des réserves sur l'introduction d'un mécanisme de contrôle du paiement des sous-traitants dans le cadre de marchés publics.

Elle a conclu à un rejet de cette réforme « en l'état ».

Sur le principe de la réforme, la Commission européenne est restée inflexible, estimant que les retards de paiement mais aussi les délais de paiement, contribuant « à l'augmentation du nombre de licenciements et de faillites. »^68(*) Elle a réfuté tout manque de communication sur la réforme, rappelant qu'elle avait produit une analyse d'impact, procédé à une consultation publique, réuni un panel de PME et organisé des réunions individuelles et collectives sur ce dossier.

Elle a d'ailleurs justifié le choix d'un délai maximal de paiement de 30 jours en soulignant qu'il correspondait à la solution privilégiée lors de ses consultations et parce que « cette option (était) la plus avantageuse en termes de liquidités dans l'économie. » Elle a rappelé que, selon son analyse d'impact, un tel plafond pouvait contribuer à une « augmentation de 66 % des flux de trésorerie ». Cela pourrait représenter 12 milliards d'euros en faveur des PME françaises, qui sont « les plus pénalisées par les retards de paiement ». Elle a ajouté que sa réforme mettrait fin à une asymétrie de pouvoir entre les débiteurs et les créanciers, en observant qu'en 2023, « 64 % des entreprises françaises (avaient) déclaré devoir accepter un délai de paiement imposé par une grande entreprise. »

Prenant conscience de l'importance de la saisonnalité et de la lenteur des cycles de conversion des liquidités dans certains secteurs (ex : vêtements), la Commission s'est cependant dite prête à envisager des « options possibles pour des délais de paiement flexibles ». Elle a en outre justifié son choix d'un règlement par la nécessité d'établir des règles applicables de manière uniforme.

Par la suite, le 18 avril 2024, le Parlement européen a adopté sa position de négociation. Cette dernière module les délais de paiement en fonction des secteurs économiques et du type de transaction : 30 jours pour les transactions interentreprises et entre entreprises et administrations ; 60 jours pour les transactions précitées si ce délai est prévu dans les clauses contractuelles ; 120 jours dans les secteurs du commerce de détail avec une faible rotation ou une saisonnalité (vêtements, livres, jouets, bijoux, équipements sportifs...).

En revanche, au Conseil, les négociations sont arrêtées depuis de longues semaines car quinze États membres dont l'Allemagne s'opposent au texte. Les autorités françaises ne rejettent pas le principe de la réforme. Elles sont prêtes à accepter un encadrement européen a minima tout en conservant la flexibilité propre à chaque secteur.

d) La résolution européenne du Sénat n° 129 sur la modification et le réexamen de certains éléments de la politique agricole commune (PAC)69(*) :

Cette résolution, déposée par plusieurs représentants du groupe PAC du Sénat^70(*), a été adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat, le 11 avril 2024 sur le rapport de M. Daniel Gremillet, et est devenue résolution du Sénat, le 17 mai 2024, alors que les agriculteurs en colère manifestaient dans toute l'Europe contre l'évolution de la PAC.

Cette résolution rappelle d'abord que le Sénat avait « lancé l'alerte » à plusieurs reprises^71(*), interpellant la Commission européenne sur la dégradation de la situation des agriculteurs du fait de plusieurs risques identifiés très tôt : la charge administrative supplémentaire induite par la nouvelle PAC pour les agriculteurs avec une conditionnalité environnementale renforcée et une renationalisation partielle de cette politique ; l'anachronisme d'une PAC conçue avant l'agression russe contre l'Ukraine et la menace représentée par ce conflit sur la sécurité alimentaire mondiale ; une mise en oeuvre du « Pacte vert », et de sa déclinaison pour la PAC, à savoir la stratégie « De la ferme à la fourchette », « faisant courir le risque d'une diminution de la production agricole européenne dans des proportions de 10 à 20 % à horizon 2030 »...

La résolution a donc dénoncé le refus persistant de publier une étude d'impact sur les conséquences économiques et sociales de la stratégie « De la ferme à la fourchette » et déploré qu'il ait fallu attendre le déclenchement d'une crise agricole pour que la Commission européenne accepte d'ouvrir un « dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture européenne ». Tout en évitant de répondre aux observations du Sénat sur le temps perdu pour analyser la situation de l'agriculture, la Commission européenne, dans sa réponse^72(*), a reconnu que « les protestations des agriculteurs » « mett(aient) en lumière les défis majeurs auxquels est confronté le secteur agricole » et a confirmé qu'elle prenait « cette situation très au sérieux ».

La résolution du Sénat a également affirmé plusieurs priorités.

Tout d'abord, elle a souhaité afficher le soutien du Sénat aux mesures de simplification de la PAC annoncées pour alléger les contraintes sur la production, en particulier, la suppression de l'obligation de consacrer une part minimale des terres arables à des éléments non productifs (jachères), et la demande d'un réaménagement des exigences afférentes à la protection des zones humides, des prairies permanentes... Elle a également souhaité l'abaissement des limites maximales de résidus (LMR) de produits phytosanitaires.

Sur ce point, la Commission européenne a rappelé que le règlement mettant en oeuvre ses mesures de simplification, présentées le 22 février 2024, avait été publié au Journal officiel de l'Union européenne, le 24 mai 2024^73(*). Au terme des négociations sur cette réforme, les flexibilités prévues ont été étendues, en particulier concernant la gestion du travail du sol et la protection des prairies permanentes, sans compter des « dérogations temporaires aux exigences de BCAE^74(*) pour tenir compte des conditions climatiques de plus en plus imprévisibles. ». Elle n'a en revanche, pris aucun engagement sur les seuils de produits phytosanitaires.

La résolution du Sénat a aussi demandé le relèvement du seuil des aides « de minimis » afin de permettre aux États membres de répondre de manière plus réactive et plus efficace en cas de crise, et de la reconnaissance d'un « droit à l'erreur » des agriculteurs, ainsi que d'un dispositif de contrôle unique des exploitations. À ce sujet, la Commission a confirmé que les contrôles avaient été rationalisés grâce « à la suppression des contrôles liés à la conditionnalité pour les petits agriculteurs », mais sans instituer de « droit à l'erreur » et sans prévoir de « contrôle unique ».

Dans sa résolution, le Sénat a une nouvelle fois mis en garde la Commission européenne contre l'accroissement des distorsions de concurrence intracommunautaires du fait de la « renationalisation » de la PAC et a insisté sur la nécessité de lutter contre le contournement des législations nationales sur l'encadrement des négociations commerciales par la localisation de centrales d'achat sur le territoire d'autres États membres. Elle a aussi rappelé qu'il était impératif que les agriculteurs puissent bénéficier d'un « revenu équitable », ce qui doit impliquer de leur donner plus de pouvoir pour négocier un « juste prix » sur leur production.

Sur ce point clef, il est significatif de constater que la Commission a souhaité confirmer que son objectif premier « demeur[ait] de favoriser une transition en douceur vers une agriculture plus durable ». Elle a cependant défendu sa « politique robuste d'aide directe aux revenus » des agriculteurs et a souligné qu'elle avait présenté, le 26 mars 2024, plusieurs mesures envisageables^75(*) pour améliorer la position des agriculteurs dans la chaîne d'approvisionnement.

De même, lorsque le texte du Sénat a insisté sur la nécessité de la mise en oeuvre systématique des principes de réciprocité et d'équité dans le volet agricole des accords de libre-échange, la Commission a refusé de s'engager dans une telle voie en justifiant une « évaluation au cas par cas » pour respecter les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)^76(*).

Par ailleurs, en réponse à la demande du Sénat d'un mécanisme de sauvegarde effectif, incluant le blé et l'orge, pour prévenir le risque de déstabilisation du marché lié aux importations ukrainiennes, la Commission a rappelé qu'une « garantie renforcée » avait été mise en oeuvre.

Depuis, comme elle s'y était engagée, la Commission européenne a mené « un dialogue stratégique » pendant plusieurs mois pour dessiner l'avenir de la PAC dans le nouvel environnement géopolitique qui a mis à jour les fragilités européennes. Ses conclusions, rendues le 4 septembre 2024, insistent sur quatorze points, en particulier, sur « le renforcement de la position des agriculteurs dans la chaîne de valeur alimentaire », sur l'élaboration d'une PAC adaptée à 3 nouveaux défis (un soutien plus ciblé aux agriculteurs qui en ont le plus besoin ; la promotion des résultats positifs en matière environnementale (élevage et pratiques agricoles durables, réduction des émissions de gaz à effet de serre...), sociale et de bien-être animal ; la dynamisation des zones rurales), sur une gestion solide des risques et des crises et sur le développement de l'attractivité du secteur.

Sur cette base, le 19 février 2025, la Commission européenne a exposé sa « vision » pour l'agriculture et l'alimentation, marquée par la volonté d'assurer l'attractivité du secteur agricole, mais aussi sa compétitivité et sa résilience, de garantir l'harmonie de ce dernier « avec la nature », et de valoriser des conditions de vie et de travail équitables dans les zones rurales.

Sans attendre cette « vision » aux contours encore mal définis, en raison des bouleversements géopolitiques récents, mais aussi de la mise en avant de l'objectif de compétitivité par la Commission européenne « von der Leyen II », et de l'ouverture imminente des négociations du prochain cadre financier pluriannuel post 2027, le Sénat a été amené à adopter une nouvelle résolution européenne^77(*) (dont les dispositions seront examinées de manière exhaustive, dans le rapport sur le suivi des résolutions européennes adoptées pendant la session 2024-2025).

Soulignons que cette résolution reprend les demandes de la résolution n° 129 et appelle la Commission européenne à considérer de nouveau la PAC comme une priorité politique commune. Elle affirme aussi que la compétitivité des exploitations agricoles conditionne leur possibilité de respecter les normes environnementales et pas l'inverse, demande la « sanctuarisation » d'un budget autonome pour la PAC dans le prochain cadre financier pluriannuel et réitère sa demande de « clauses-miroirs » concernant le respect des normes sanitaires et environnementales par les productions agricoles, dans les accords de libre-échange.

e) La résolution européenne du Sénat n° 147 visant à reconnaître la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à renforcer le dispositif européen de protection civile

Cette résolution, déposée par le sénateur Cyril Pellevat le 21 mai 2024, a été adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat, le 20 juin 2024, sur le rapport de M. Pellevat et de la sénatrice Gisèle Jourda. Elle est devenue résolution du Sénat le 26 juillet 2024.

Cette résolution avait un double objectif. En premier lieu, elle visait à sécuriser juridiquement la spécificité de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, alors que l'arrêt « Matzak contre ville de Nivelles » rendu par la CJUE en 2018^78(*), les a assimilés à des « travailleurs » au sens de la directive « temps de travail »^79(*), alors même que ce sont des citoyens qui décident librement et de manière altruiste, de donner de leur temps pour accomplir des missions de sécurité civile confiées aux services d'incendie et de secours, et qu'ils remplissent cet engagement en plus d'une activité professionnelle. Or, l'assimilation de ces sapeurs-pompiers volontaires à des « travailleurs » entraînerait une « augmentation considérable des dépenses » des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), « en raison des rémunérations et de la compensation des temps de repos par des rotations plus sévères entre sapeurs-pompiers » et, de facto, « une diminution des effectifs et du maillage territorial, c'est-à-dire une profonde dégradation de la réponse des secours »^80(*).

En se basant sur les conclusions 2022/C 322/02 du Conseil du 26 août 2022, qui ont demandé aux États membres de « promouvoir davantage, en coordination avec les autorités nationales ou infranationales, l'engagement de la société civile dans la prévention du changement climatique et la réponse opérationnelle face à celui-ci en soutenant la contribution des citoyens à leur propre sécurité et résilience, et en favorisant toute initiative de volontariat en matière de réponse aux catastrophes ... », la résolution a donc demandé au Gouvernement d'appuyer le dépôt, par la Commission européenne, d'une directive sur le « volontariat », qui aurait pour objectif d'exclure ces personnels de la directive « temps de travail » et de pérenniser leur activité.

Ce faisant, la résolution a fait écho à plusieurs initiatives passées du Sénat^81(*), qui a toujours marqué sa volonté de défendre le volontariat sapeur-pompier, dont l'existence conditionne le maillage territorial des secours dans notre pays (les sapeurs-pompiers volontaires représentent en effet 78,25 % du total des effectifs de sapeurs-pompiers).

Malheureusement, cette initiative de bon sens se heurte à un refus de principe de la Commission européenne, réitéré dans sa réponse au Sénat^82(*). La Commission invoque, d'une part, une base juridique insuffisante pour modifier la jurisprudence de la CJUE, et, surtout, sa crainte de rouvrir une discussion sur l'application de la directive « temps de travail », au détriment des droits des travailleurs que cette dernière promeut.

Le Gouvernement partage manifestement cette crainte. Interrogé, le Secrétariat général aux affaires européennes a précisé qu'il avait mené des discussions informelles constructives avec la Commission européenne qui avaient abouti à l'identification des éléments du droit français permettant d'exclure les sapeurs-pompiers volontaires de la directive temps de travail moyennant plusieurs modifications de l'activité des volontaires (limitation des gardes postées entre 400 et 800 heures par an ; renonciation au dispositif des renforts saisonniers ; assouplissement des temps de formation...)^83(*). Il n'en demeure pas moins que cette situation n'invalide pas la demande du Sénat, l'adoption d'un texte européen étant préférable à un tel accord informel, toujours susceptible d'être remis en cause par un revirement de la Commission européenne ou par un nouvel arrêt de la CJUE.

Le second objectif de la résolution européenne était de souligner les succès du Mécanisme européen de protection civile, qui est déclenché sur demande d'un État membre ou d'un pays associé, et permet de déployer des moyens supplémentaires, contre les catastrophes naturelles, industrielles^84(*)... Les demandes sont centralisées par le centre de coordination de réaction et d'urgence (ERCC), installé à Bruxelles et dépendant de la Commission européenne. Pendant une opération de secours, l'État membre concerné a la direction des opérations de secours et l'ERCC coordonne le soutien logistique.

Alors que la Commission européenne avait confié une réflexion sur la préparation aux crises à l'ancien Président de la République de Finlande Sauli Niinistö et qu'elle a affirmé à plusieurs reprises, le souhait de voir l'ERCC transformé en centre opérationnel de coordination des réponses à toutes les crises (incendies ; attaques terroristes ; menaces hybrides...) contre un « risque de fragmentation élevée » de ces réponses^85(*) la résolution européenne du Sénat a rejeté cette option de « défense totale » car elle comprend trois risques majeurs : faire passer « au second plan » les missions de protection civile ; substituer, en dépit des traités, une compétence de la Commission européenne à celle des États membres ; rendre caduque le rôle de coordination politique du « dispositif intégré pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise » (IPCR) du Conseil. Sous cette forte réserve, la résolution du Sénat a estimé que le Mécanisme européen avait fait ses preuves et qu'il était utile de réfléchir à son renforcement.

Sur ces points, la Commission européenne, sur la base du rapport Niinistö^86(*), a confirmé qu'elle voulait imposer une approche « tous risques » du Mécanisme européen de protection civile et le rôle central de l'ERCC pour coordonner les opérations de secours européennes, dans la stratégie européenne de préparation aux crises, présentée par elle le 26 mars dernier.

En réponse à la résolution du Sénat, elle a aussi confirmé les possibilités de déploiement du Mécanisme dans les régions ultrapériphériques (RUP), ainsi que l'opportunité de conforter les réflexes communs entre acteurs de la protection civile par l'élaboration de protocoles d'intervention partagés, par la création d'un programme d'échange (à cet égard, la résolution envisage la mise en place d'un « ERASMUS + » qui serait dédié aux acteurs des secours), et par l'accroissement des exercices communs.

En pratique, la Commission européenne pourrait faire des propositions en ce sens en 2026.

La résolution a enfin souligné l'importance, pour la France et l'Union européenne, de respecter leurs engagements en matière de renforcement de la flotte aérienne de bombardiers d'eau et de s'appuyer sur des financements européens adaptés et des appels d'offres groupés. Sur ce point, la Commission européenne a précisé qu'elle avait dégagé 900 millions d'euros pour le financement intégral de moyens aériens de lutte contre les feux de forêts et qu'elle avait signé neuf conventions de subvention permettant « l'acquisition, par les neuf États membres signataires, de 12 avions amphibies de lutte contre les incendies (dont 2 pour la France) et de trois hélicoptères de moyenne capacité ».

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* ¹⁰ Le paragraphe 2 de cet article déclare ainsi que « L'Union (européenne) adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l'Union telles qu'elles sont définies dans les traités. »

* ¹¹ L'article 24 du TUE affirme que la compétence de l'Union européenne en matière de politique étrangère et de sécurité commune couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune (...). La Cour de justice de l'Union européenne n'est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions, à l'exception de sa compétence pour contrôler le respect de l'article 40 du présent traité (selon lequel la mise en oeuvre de la PESC ne doit affecter ni les droits fondamentaux de l'Union européenne et ni ses grands principes : principes d'attribution, de subsidiarité, de proportionnalité...) et pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l'article 275, second alinéa, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. »

* ¹² « La Cour de justice de l'Union européenne n'est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. »

* ¹³ Voir note de bas de page n° 1.

* ¹⁴ CJUE (Grande chambre), 10 septembre 2024, Nevez 77 solutions SRL contre Agentia Nationala de Administrare Fiscala - Directia Generala Antifrauda Fiscala, C-351/22 et CJUE (Grande chambre), 10 septembre 2024, KS et KD contre Commission européenne, affaires jointes C-29/22P et C-44/22P.

* ¹⁵ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants - COM(2022) 209 final.

* ¹⁶ Les abus sexuels sur les enfants ont alors bondi de 64% selon la fondation Internet watch.

* ¹⁷ Selon la Commission européenne, le nombre de ces abus sexuels en ligne commis dans l'Union européenne sont ainsi passés de 23 000 en 2010 à 725 000 en 2019.

* ¹⁸ Ces démarches ont été autorisées par le règlement (UE) 2021/1232 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 relatif à une dérogation temporaire à certaines dispositions 2002/58/CE en ce qui concerne l'utilisation des technologies par les fournisseurs de communications interpersonnelles non fondés sur la numérotation pour le traitement de données à caractère personnel et d'autres données aux fins de la lutte contre les abus sexuels commis contre des enfants en ligne.

* ¹⁹ Avis conjoint 4/2022 du 28 juillet 2022, qui souligne que la proposition soulève de « graves préoccupations quant à la proportionnalité de l'ingérence envisagée et des limitations à la protection des droits fondamentaux, au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel. »

* ²⁰ Selon la Commission européenne, les techniques de détection utilisant l'intelligence artificielle sont fiables à 80 % (ce qui induit un pourcentage d'erreurs élevé à 20%). Pour les experts français, ce taux de fiabilité varie plutôt entre 50 et 70 %.

* ²¹ La position intermédiaire du centre entre fournisseurs et autorités compétentes aurait pour conséquence de ralentir les suites des signalements transmis. Le centre serait dans les faits installé aux côtés des locaux d'Europol (à La Haye) et devrait bénéficier de ses ressources humaines et matérielles. Son organigramme complexe n'augurerait pas d'une grande efficacité opérationnelle. Et il devrait bénéficier d'un budget annuel de plus de 28 millions d'euros à échéance 2030.

* ²² Créée en 2009, la plateforme PHAROS (pour Plateforme d'Harmonisation, d'Analyse, de Recoupement et d'Orientation des Signalements) reçoit des signalements concernant les contenus illégaux sur Internet, qui peuvent émaner de tout citoyen. Elle sert de relais pour demander, après évaluation du bien-fondé de cette demande, le retrait de ces contenus aux hébergeurs de services en ligne concernés. Par défaut, PHAROS dispose d'une injonction de retrait à l'égard des contenus pédopornographiques et terroristes. Le retrait ou, à défaut, le blocage d'accès, intervient alors dans les 24 heures (article 6-1 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique modifié par l'article n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (SREN)). L'équipe de PHAROS est constituée de gendarmes et de policiers. Si le contenu ou comportement signalé par une internaute est illicite, le signalement est orienté vers un service d'enquête de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Une enquête pénale peut être ouverte, sous l'autorité d'un Procureur de la République.

* ²³ Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2021/1232 dérogeant temporairement à certaines dispositions de la directive 2002/58/CE afin de lutter contre les abus sexuels sur les enfants (COM (2023) 777 final).

* ²⁴ Selon cette position, les injonctions de détection devraient être plus limitées, ciblant des individus et des groupes liés à des abus sexuels commis, le centre européen devrait être plus visiblement dédié à la protection de l'enfance et la proposition reprendrait les mécanismes d'interdiction d'accès des mineurs aux sites pornographiques défendus par le Sénat (contrôle parental par défaut ; vérification de l'âge des utilisateurs...).

* ²⁵ Avant sa révision, le pacte comportait les règles suivantes : plafond de 3 % du PIB pour le déficit pour les administrations publiques et de 60 % du PIB pour la dette publique. Au fil du temps néanmoins, cette réglementation avait été complexifiée, avec l'adoption des règlements dits « Six pack » de 2011, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012 et les règlements dits « Two pack » de 2013, qui avaient introduit la règle dite du 1/20^e (tout État dont la dette publique dépasse 60 % de son PIB était soumis à la procédure de déficit excessif, si l'écart entre son niveau de dette et le seuil de 60 % n'était pas réduit de 1/20^e chaque année (en moyenne sur trois ans)) ainsi qu'un objectif budgétaire de moyen terme (OMT) dans le cadre du volet préventif (selon lequel, les États membres devaient poursuivre un OMT proche de l'équilibre ou excédentaire : en pratique, leur solde structurel à moyen terme ne devait pas dépasser 0,5 % du PIB, sauf si leur dette publique était inférieure à 60 % du PIB).

* ²⁶ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil (COM(2023) 240 final) ; proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (COM(2023) 241 final) ; proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/85/UE du Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres (COM(2023)242 final).

* ²⁷ Lettre de réponse du 28 février 2024 (C(2024) 1419 final).

* ²⁸ Résolutions du Sénat n° 26 (2020-2021) du 25 novembre 2020, portant sur la nécessité de reconnaître la République du Haut-Karabagh, n° 19 (2022-2023) du 15 novembre 2022 visant à appliquer des sanctions à l'encontre de l'Azerbaïdjan et exiger son retrait immédiat du territoire arménien, à faire respecter l'accord de cessez-le-feu du 9 novembre 2020 et favoriser toute initiative visant à établir une paix durable entre les deux pays, et n° 50 (2023-2024) du 17 janvier 2024 visant à condamner l'offensive militaire de l'Azerbaïdjan au Haut-Karabagh et à prévenir toute autre tentative d'agression et de violation de l'intégrité territoriale de la République d'Arménie, appelant à des sanctions envers l'Azerbaïdjan et demandant la garantie du droit au retour des populations arméniennes au Haut-Karabagh.

* ²⁹ Cette dernière, instituée en mars 2021, est un instrument financier européen qui peut mobiliser jusqu'à 17 milliards d'euros pour financer des opérations relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dans le cadre financier pluriannuel actuel. Il autorise en particulier la fourniture d'équipements de défense et de sécurité à des pays tiers.

* ³⁰ Cette position constante vaut aujourd'hui à notre pays d'être la cible de campagnes de manipulations de l'information organisées par les autorités azerbaïdjanaises, telle que celle qui a été menée sur les réseaux sociaux lors des troubles en Nouvelle-Calédonie et qui a été parfaitement documentée par le service français de lutte contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), dans sa fiche technique, intitulée « Sur X et sur Facebook, plusieurs manoeuvres informationnelles d'origine azerbaïdjanaise ciblent la France dans le contexte des émeutes en Nouvelle-Calédonie », publiée le 17 mai 2024.

* ³¹ Communication publiée le 24 octobre 2023, COM(2023) 672 final. Les autres textes visés, présentés le 26 avril 2023, sont la communication « Réforme de la législation pharmaceutique et mesures de lutte contre la résistance aux antimicrobiens »(COM(2023) 190 final), la proposition de directive instituant un code de l'Union relatif aux médicaments à usage humain et abrogeant la directive 2001/83/CE et la directive 2009/35/C (COM(2023) 192 final) et la proposition de règlement établissant des procédures de l'Union pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et établissant des règles régissant l'Agence européenne des médicaments, modifiant le règlement (CE) nº 1394/2007 et le règlement (UE) nº 536/2014 et abrogeant le règlement (CE) nº 726/2004, le règlement (CE) nº 141/2000 et le règlement (CE) nº 1901/2006.

* ³² En particulier, les chefs d'État et de gouvernement des États membres avaient appelé l'Union européenne à agir pour garantir une disponibilité et une production adéquate de médicaments et de composants critiques lors du Conseil européen de juin 2023 et dans la déclaration de Grenade d'octobre 2023.

* ³³ En pratique, la première liste a été publiée en décembre 2023. Elle comprend 16 médicaments critiques.

* ³⁴ Lancée le 17 janvier 2024, cette alliance, qui regroupe plus de 200 membres (États membres, entreprises, société civile...), émet des recommandations sur les actions possibles de renforcement de la capacité de production de médicaments dans l'Union européenne et de diversification des chaînes d'approvisionnement.

* ³⁵ Lettre du 12 septembre 2024, C(2024) 6493 final.

* ³⁶ En vertu de la directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain.

* ³⁷ Les députés européens ont proposé de renforcer la protection des données, de prévoir une exclusivité commerciale pour les « médicaments orphelins » et d'encourager la recherche sur de nouveaux antimicrobiens.

* ³⁸ Les débats porteront en particulier sur la possibilité de fabriquer un médicament critique de manière « décentralisée » dans l'Union européenne (= à plusieurs endroits) afin de faciliter la distribution et l'accès aux patients.

* ³⁹ COM(2025) 102 final.

* ⁴⁰ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2023 concernant les végétaux obtenus au moyen de certaines nouvelles techniques génomiques (NTG) et les denrées alimentaires et aliments pour animaux qui en sont dérivés, et modifiant le règlement (UE) 2017/625, COM(2023) 411 final.

* ⁴¹ Lettre du 13 juin 2024 (C(2024) 4245 final). Le programme GeneBEcon se concentre sur l'application des NTG spécifiques, étudie les dimensions sociales, économiques et réglementaires des NTG ; le programme SHIELD4GRAPE vise à accroître la durabilité et la résilience de la viticulture en Europe, dans un contexte de menaces dues au changement climatique ; et le programme B-Trust entend promouvoir l'adoption de la biotechnologie dans les secteurs de l'agroalimentaire en Europe.

* ⁴² Approche consistant à modifier le matériel génétique d'un organisme avec une séquence provenant d'un donneur de la même espèce ou d'une espèce étroitement apparentée (définition de l'autorité européenne de sécurité des aliments - EFSA).

* ⁴³ Rapport n° 700 (2019-2020) du 8 septembre 2020 de Mme Gisèle Jourda intitulé « Pollutions industrielles et minières des sols : assumer ses responsabilités, réparer les erreurs du passé et penser durablement l'avenir », au nom de la commission d'enquête sénatoriale sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation des sols.

* ⁴⁴ Résolution européenne n°147 (2020-2021) du 23 juillet 2021, adoptée sur le rapport des sénateurs Gisèle Jourda et Cyril Pellevat.

* ⁴⁵ Cet observatoire est une structure de la Commission européenne chargée de fournir aux utilisateurs des sols, des informations sur l'état des sols et des pratiques, d'encourager la recherche et l'innovation et de sensibiliser la société à la valeur des sols.

* ⁴⁶ Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).

* ⁴⁷ Il s'agit de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « climat et résilience ».

* ⁴⁸ Objectif de réduction par deux de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers d'ici 2030 par rapport à la consommation mesurée entre 2011 et 2020.

* ⁴⁹ Loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux.

* ⁵⁰ Ce groupe est animé par les sénateurs Jean-Baptiste Blanc et Guislain Cambier.

* ⁵¹ Selon le Gouvernement, en vingt ans, la consommation foncière a augmenté quatre fois plus vite que l'évolution démographique.

* ⁵² Trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux.

* ⁵³ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures destinées à renforcer la solidarité et les capacités dans l'Union (européenne) afin de détecter les menaces et incidents de cybersécurité, de s'y préparer et d'y réagir (COM(2023) 209 final).

* ⁵⁴ Directive (UE) 2022/2555 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 concernant les mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité dans l'ensemble de l'Union, modifiant le règlement (UE) n°910/2014 et la directive (UE) 2018/1972, et abrogeant la directive (UE) 2016/1148 (directive SRI 2).

* ⁵⁵ Ces actes doivent déterminer les types et le nombre de « services de réaction aux incidents » nécessaires pour activer la réserve de cybersécurité de l'Union européenne et les modalités d'attribution des services d'aide fournis par cette réserve.

* ⁵⁶ Lettre du 5 mai 2024 (C(2024) 3165 final.

* ⁵⁷ Fonctionnement du mécanisme d'urgence et actions de préparation aux menaces.

* ⁵⁸ Projet de loi n° 33 relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, enregistré à la Présidence du Sénat, le 15 octobre 2024. Examiné par une commission spéciale, il a été adopté par le Sénat, le 12 mars 2025 en première lecture, et transmis à l'Assemblée nationale où il doit être examiné en juin prochain.

* ⁵⁹ Selon Europol en effet, le produit de l'activité de la criminalité organisée dans l'Union européenne est estimé à 110 milliards d'euros. 70 % de ces réseaux criminels usent du blanchiment et 60 % d'entre eux, de la corruption.

* ⁶⁰ Proposition COM(2023) 234 final.

* ⁶¹ Communication COM(2023) 311 final.

* ⁶² Proposition de directive COM(2023) 637 final.

* ⁶³ Selon ce principe, une personne ne peut être poursuivie deux fois pour le même fait.

* ⁶⁴ Cette alliance, fondée sur un partenariat entre les services de police et de douane, les acteurs privés des « métiers du port » et des agences européennes Europol et Eurojust, vise à éradiquer la corruption liée au narcotrafic dans les enceintes des grands ports européens (Rotterdam, Anvers, Hambourg, Le Havre...).

* ⁶⁵ Lettre du 6 août 2024 (C(2024) 5766 final).

* ⁶⁶ Neuf institutions européennes doivent y participer : Commission européenne ; Parlement européen ; Conseil de l'Union européenne (sur la base du volontariat en raison de la primauté des règles éthiques nationales pour les délégations des États membres), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), la Banque centrale européenne (BCE), la Cour des comptes de l'Union européenne, le Comité économique et social européen et le Comité des régions.

* ⁶⁷ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 12 septembre 2023 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (COM(2023) 533 final).

* ⁶⁸ Lettre en date du 21 juin 2024 (C-2024) 4369 final).

* ⁶⁹ Le titre exact de la résolution est « résolution européenne sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, les programmes pour le climat, l'environnement et le bien-être animal, la modification des plans stratégiques relevant de la PAC et les exemptions des contrôles et des sanctions (COM(2024) 139 final). »

* ⁷⁰ MM. Jean-François Rapin, Patrick Chauvet, Pierre Cuypers, Laurent Duplomb, Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, MM. Vincent Louault, Franck Menonville, Olivier Rietmann, Mmes Sophie Primas et Nadège Havet.

* ⁷¹ Résolutions européennes du Sénat n°130 (2016-2017), n°116 (2017-2018), n°96 (2018-2019) et n° 104 (2019-2020).

* ⁷² Lettre de réponse du 3 septembre 2024 (C(2024) 6326 final).

* ⁷³ Règlement (UE) 2024/1468.

* ⁷⁴ Bonnes conditions agricoles et environnementales.

* ⁷⁵ Parmi ces mesures figurent un nouveau règlement visant à améliorer la mise en oeuvre de la directive sur les pratiques commerciales déloyales pour les opérations transfrontières, une modification ciblée du règlement O.C.M. (pour organisation commune des marchés) et une révision des règles « de minimis » pour les aides d'État dans le secteur agricole.

* ⁷⁶ L'objet de ces règles doit en conséquence résulter de « préoccupations environnementales d'ordre international » ou de « préoccupations morales » et être conçues et appliquées « de manière non discriminatoire et non dans une intention protectionniste. »

* ⁷⁷ Résolution européenne n°38 (2024-2025) du 21 janvier 2025 sur l'avenir de la politique agricole commune.

* ⁷⁸ CJUE, 3 février 2018, Ville de Nivelles contre Rudy Matzak, C-518/15.

* ⁷⁹ Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

* ⁸⁰ « Mission volontariat, tous volontaires », rapport de Mme Catherine Troendlé et de MM. Fabien Matras, Olivier Richefou, Éric Faure et Pierre Brajeux à l'attention de M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, 16 mai 2018.

* ⁸¹ Voir en particulier l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat du 15 novembre 2018, adopté sur le rapport des sénateurs Jacques Bigot et André Reichardt.

* ⁸² Lettre du 6 septembre 2024 (C(2024) 6436 final).

* ⁸³ Les pistes de conciliation entre le droit français et la directive « temps de travail » ont été formulées dans le rapport de l'inspection générale de l'administration « Le financement des services d'incendie et de secours : réalisation - défis - perspectives », n°22015-R, octobre 2022.

* ⁸⁴ Ce Mécanisme repose d'abord sur une réserve européenne de protection civile, constituée de personnels et d'équipements recensés à l'avance (pompiers ; secouristes en montage ; laboratoires de décontamination...), que les États membres peuvent mettre à disposition d'une opération de secours, en Europe ou dans un pays associé. Il comprend aussi, depuis 2019, des capacités européennes de protection civile complémentaires financées par l'Union européenne (flotte d'hélicoptères et d'avions bombardiers d'eau ; hôpitaux de campagne, matériels contre les risques nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) en cours d'acquisition...).

* ⁸⁵ Lettre de réponse en date du 6 septembre 2024 (C(2024) 6436 final).

* ⁸⁶ Rapport « Plus en sécurité ensemble : renforcer la préparation et la résilience civiles et militaires de l'Europe » (« Safety together : Strengthening Europe's Civilian and Militarian Preparedness and Readiness »), en date du 30 octobre 2024.