Le bilan des positions européennes du Sénat (2023-2024)

III. UN DIALOGUE POLITIQUE RÉEL ET RÉGULIER AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE

A. LES AVIS POLITIQUES TRANSMIS À LA COMMISSION EUROPÉENNE

À l'issue de la victoire du « Non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe, en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne d'alors, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les Parlements nationaux, centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1^er décembre 2009, qui prévoit un dispositif spécifique de contrôle de la conformité des textes européens au principe de subsidiarité, le dialogue avec la Commission européenne s'est recentré sur les questions concernant les orientations stratégiques et le contenu des documents adressés aux Parlements nationaux et a pris, pour cette raison, l'appellation de « dialogue politique ».

Ce dialogue politique est complémentaire des résolutions de l'article 88-4 de la Constitution qui s'adressent au Gouvernement en vue de ses négociations au Conseil sur les projets de règlements et de directives. Il permet en effet de faire connaître directement la position du Sénat aux institutions européennes, d'abord à la Commission européenne, à laquelle les avis politiques sont prioritairement adressés, mais aussi au Parlement européen, également destinataire de ces avis.

Dans ce cadre informel - qui demeure par conséquent suspendu à la bonne volonté de la Commission européenne -, la commission des affaires européennes adopte des avis politiques, en principe dans un délai de deux mois, en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission européenne.

Celle-ci a pris l'engagement d'y répondre dans un délai de trois mois.

Ces réponses sont directement adressées au Président du Sénat et au président de la commission des affaires européennes. Elles sont généralement signées par le vice-président ou commissaire chargé des relations interinstitutionnelles et de la prospective^87(*), et cosignées, dans la grande majorité des cas, par le commissaire européen en charge du secteur sur lequel porte l'avis politique.

Selon les derniers chiffres disponibles sur ce dialogue politique, en 2023^88(*), les Parlements nationaux des États membres de l'Union européenne ont adressé 402 avis à la Commission européenne. Parmi ces avis, 380 étaient des avis politiques et 22 étaient des avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité.

Ce rapport met à jour trois faits marquants :

a) en premier lieu, le rapport souligne la confirmation de la hausse du nombre d'avis transmis par les parlements nationaux à la Commission européenne, après plusieurs années de diminution. En effet, le nombre d'avis transmis était de 355 en 2022 et de 360 en 2021. Néanmoins, ce nombre demeure en deçà de ceux constatés lors des mandats des Commissions Barroso II et Juncker. Ainsi, le nombre d'avis transmis à la Commission européenne était de 620 en 2016 (dont 555 avis politiques et de 65 avis motivés) et de 569 en 2018 (dont 532 avis politiques et 37 avis motivés). Mais il faut se féliciter de ce modeste regain, chaque avis transmis constituant une réelle opportunité d'échange avec la Commission européenne sur les priorités européennes ;

b) en second lieu, il faut constater que neuf chambres des parlements nationaux (sur un total de trente-neuf) n'ont envoyé aucun avis à la Commission européenne en 2023^89(*). Ce nombre a augmenté de deux par rapport à 2022.

Plusieurs motifs conjugués peuvent être avancés pour expliquer cette tendance :

- la conciliation plus difficile des calendriers parlementaires nationaux avec l'accroissement du champ de compétences de l'Union européenne à de nouveaux domaines et le nombre grandissant de textes européens présentés. Dans certains parlements, cette difficile conciliation met aussi à jour l'insuffisante expertise disponible pour examiner ces textes ;

- la volonté politique paradoxale, mais assumée par certains parlements nationaux, de renoncer à toute prise de position politique, soit, pour ne pas « gêner » la Commission européenne, afin de conserver son soutien dans les politiques ou financements qu'ils considèrent comme prioritaires, soit, pour éviter d'évoquer publiquement la dimension européenne d'une politique et continuer à présenter à l'opinion publique des solutions exclusivement nationales ;

- la spécialisation de fait de certains élus dans les affaires européennes au sein des parlements nationaux, qui nécessite un véritable coût d'entrée, se fait au détriment de la sensibilisation de l'ensemble des parlementaires aux enjeux européens actuels.

c) en troisième lieu, la Commission européenne a relevé que de nouveaux types de contributions des parlements nationaux avaient été reçus en 2023^90(*) :

- deux assemblées ont ainsi réagi à la discussion de propositions de règlement, soit au moyen d'un avis présenté au cours des négociations en trilogue (le Sénat français^91(*), concernant la proposition de règlement sur l'intelligence artificielle^92(*)), soit de différents avis consécutifs émis à des stades successifs de la négociation européenne (le Bundesrat allemand a ainsi transmis 4 avis sur la proposition de règlement relative à la liberté des médias^93(*)) ;

- 14 parlements nationaux ont adressé une déclaration commune aux institutions de l'Union européenne en vue d'un trilogue, leur demandant de veiller à ce que le risque d'instrumentalisation des migrations soit abordé de manière appropriée lors des négociations en trilogue sur la révision du code frontières Schengen ^94(*) ;

- enfin, il faut noter que l'Eduskunta de Finlande a présenté un avis sur plusieurs projets d'actes délégués et d'exécution relatifs aux matériaux en contact avec l'eau potable.

Dans ce contexte, les dix chambres les plus actives ont émis 79,5 % des avis transmis (320). Le Sénat, avec ses 17 avis politique adoptés sur l'année 2023, est l'une de ces assemblées parlementaires contribuant à l'intensité et à la qualité du dialogue politique européen (il occupe la 10^ème place du classement en nombre d'avis politiques transmis à la Commission européenne)^95(*).

Ses avis, pour l'essentiel, concernaient les mêmes sujets que les résolutions européennes adoptées par la commission et adressées au Gouvernement :

Liste des avis politiques adoptés par le Sénat entre le 1^er octobre 2023 et le 30 septembre 2024

Texte	Rapporteur(s) de la commission des affaires européennes
Programme de travail de la Commission européenne pour 2024 (4 décembre 2023)	M. Jean-François Rapin M. Didier Marie
Cybersolidarité (13 décembre 2023)	Mme Audrey Linkenheld Mme Catherine Morin-Desailly M. Cyril Pellevat
Révision du pacte de stabilité et de croissance (22 décembre 2023)	Mme Florence Blatrix Contat Mme Christine Lavarde
Lutte contre la corruption dans l'Union européenne (14 février 2024)	M. Claude Kern M. Didier Marie M. Jean-François Rapin
Nouvelles techniques génomiques (NTG) (25 mars 2024)	M. Jean-Michel Arnaud Mme Karine Daniel M. Daniel Gremillet
Action européenne contre les pénuries de médicaments (5 avril 2024)	Mme Cathy Apourceau-Poly Mme Pascale Gruny M. Bernard Jomier
Lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (9 avril 2024)	Mme Amel Gacquerre M. Michael Weber
Révision de la politique agricole commune (PAC) (23 avril 2024)	M. Daniel Gremillet
Reconnaissance de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et renforcement du dispositif européen de protection civile (20 juin 2024)	Mme Gisèle Jourda M. Cyril Pellevat

Les 9 avis politiques adoptés par la commission des affaires européennes entre le 1^er octobre 2023 et le 30 septembre 2024, ont tous reçu une réponse de la Commission européenne. Le rapporteur se félicite de cette situation qui, comme l'année dernière, illustre le dialogue nourri et régulier instauré avec le collège des commissaires européens.

Le respect du délai de trois mois que la Commission elle-même érige en règle pour répondre aux avis politiques, demeure faible sur la période couverte par le présent rapport, même s'il s'améliore. En effet, parmi les réponses reçues, 4 ont été envoyées dans le délai de trois mois. Le taux de réponse dans le délai de trois mois s'est ainsi établi au niveau de 44,4 % (contre 28,5 % en 2022-2023, 26,66 % en 2021-2022, 62,5 % 2020-2021 et 80 % en 2019-2020). Signalons toutefois que 3 de ces réponses ont été transmises dans un délai supérieur à 5 mois.

Concernant la qualité des réponses apportées par la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique, votre rapporteur constate qu'elles sont globalement satisfaisantes sur leur contenu et souligne qu'elles apportent même parfois des compléments utiles (à l'exemple des rappels des modalités adoptées pour la phase de consultation publique ou les références aux jurisprudences pertinentes de la CJUE).

Elle souhaite donc que les efforts entrepris par la Commission européenne soient confortés afin d'obtenir durablement une information encore plus sincère et toujours exhaustive sur ses intentions ou ses difficultés éventuelles.

Sur les 9 avis politiques adoptés pendant la période examinée, tous ont fait l'objet de résolutions européennes ayant le même objet et ont donc déjà été indirectement commentés dans le présent rapport. La présente rubrique veille donc à ne pas répéter ces commentaires et à se concentrer sur l'avis politique adopté sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2024, document d'orientation essentiel pour l'action de la Commission européenne, et au sujet duquel les réponses de cette dernière aux observations du Sénat sont particulièrement importantes.

L'avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2024 a été adopté par la commission des affaires européennes sur le rapport du Président Jean-François Rapin et du sénateur Didier Marie, le 7 décembre 2023. Comme déjà indiqué, une résolution européenne (n° 48 du 12 janvier 2024) a été adressée au Gouvernement avec une rédaction quasiment similaire.

L'avis politique a d'abord relevé que ce programme de travail s'inscrivait dans un contexte géostratégique marqué par le retour des conflits sur le sol européen (avec la guerre en Ukraine depuis le 24 février 2022), l'émergence de menaces graves sur les démocraties européennes et de marges de manoeuvre budgétaires réduites.

Il a également réitéré ses conseils de méthode à la Commission européenne, en vue d'améliorer ces dernières à l'occasion de son prochain mandat :

- actualisation nécessaire de la présentation des priorités de la Commission européenne pour l'année à venir en renonçant au cadre des six ambitions présentées par sa présidente en 2019^96(*) devenu inadapté, au risque de la rendre illisible^97(*) ;

- engagement sur l'application d'un principe de « sobriété réglementaire » alors qu'en décembre 2023, 154 textes demeuraient en discussion et que citoyens, entreprises et juristes s'interrogeaient sur la complexité croissante du droit de l'Union européenne et les charges administratives afférentes dans plusieurs secteurs (agriculture ; environnement ; transport ; urbanisme ; responsabilité des entreprises...) ;

- demande d'amélioration du contenu du programme de travail par la création de nouvelles annexes consacrées, d'une part, aux décisions et accords préparés par la Commission européenne pour l'année à venir en matière de relations internationales et de politique commerciale et, d'autre part, aux actes délégués et aux actes d'exécution devant être adoptés au cours de l'année à venir ;

- reprise d'un certain nombre de demandes récurrentes pour améliorer la transparence du processus d'élaboration des normes européennes : présentation d'une analyse d'impact pour accompagner chaque nouvelle initiative normative de la Commission européenne ; meilleure association des parlements nationaux au processus de décision européen sur la base des conclusions du groupe de travail de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) de juin 2022^98(*) ; appel à un strict respect du multilinguisme dans les réunions et les actes des institutions de l'Union européenne afin qu'il soit de nouveau « la règle » et non plus « l'exception », et dénonciation de procédures de recrutement récentes menées par la Commission européenne et écartant les candidats maîtrisant la seule langue française ;

- valorisation du siège du Parlement européen de Strasbourg, qui « symbolise la réconciliation franco-allemande et incarne l'Europe du droit ». Il s'est, à cette occasion, félicité, du choix du Parlement européen de conforter son implantation strasbourgeoise avec l'inauguration, le 20 novembre 2023, de son nouveau bâtiment « Simone Veil ».

En réponse à ces demandes^99(*), la Commission européenne a d'abord souligné « sa satisfaction réciproque quant à la qualité du dialogue politique établi avec le Sénat ». Elle a remercié ce dernier pour ses « bonnes suggestions », faisant alors référence aux conclusions précitées du groupe de travail de la COSAC, a confirmé qu'elle était « prête à s'engager au renforcement » de ce dialogue et a souligné que ce dernier avait encore « un grand potentiel ».

Elle a rappelé son souci de respecter strictement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, « pierres angulaires des traités de l'Union européenne ». Elle a de nouveau refusé l'enrichissement du programme de travail envisagé par le Sénat, rappelant que les accords commerciaux étaient déjà rendus publics sur son site internet^100(*) et qu'il était difficile d'anticiper la liste des actes délégués et actes d'exécution lors de la présentation du programme^101(*). Il peut lui être rétorqué que la publicité des accords demeure aujourd'hui confidentielle et que la majeure partie des actes délégués et actes d'exécution est connue longtemps à l'avance, l'élaboration des projets de directive et de règlement obéissant à un cycle de plusieurs mois. Concernant le nombre d'initiatives demeurant en discussion, cette dernière a rappelé qu'elle avait « mené à bien plus de 90 % des initiatives annoncées par la présidente von der Leyen dans ses orientations politiques ».

Concernant le respect du multilinguisme, la Commission européenne a répondu qu'elle était convaincue que les langues parlées dans les différents États membres constitu(ai)ent un « élément essentiel du patrimoine culturel européen » et rappelé qu'elle utilisait toutes les langues officielles et de travail dans ses programmes et au cours de ses travaux ». Elle a ainsi souligné que « tous les documents juridiquement contraignants et de portée générale (étaient) publiés dans les 24 langues officielles » avant de concéder que, pour les autres documents, ainsi que les sites web de la Commission, le respect de cette diversité linguistique devait être « concilié avec les contraintes administratives et budgétaires ». Sur le sujet spécifique des procédures de recrutement, elle a affirmé que, conjointement avec l'Office européen de sélection du personnel (EPSO), elle s'employait « à mener l'ensemble des concours dans les 24 langues. » Elle a également confirmé que « l'obligation d'utiliser deux langues restera[it] obligatoire. »

Sur le fond des dossiers, l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat a repris les observations et recommandations émises dans ses avis thématiques et dans les résolutions européennes du Sénat relatifs à la lutte contre les violences faites aux femmes^102(*), à la réforme du marché de l'électricité^103(*), au paquet « ajustement à l'objectif 55 »^104(*), à la résilience des sols^105(*), à la politique de la pêche^106(*), à l'instrument du marché unique pour les situations d'urgence^107(*), au cadre européen d'approvisionnement en matières premières critiques et à l'écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net »^108(*), à la régulation européenne de l'intelligence artificielle^109(*), aux conditions de travail des travailleurs des plateformes^110(*), au devoir de vigilance des entreprises^111(*), à la connectivité sécurisée par satellite^112(*), à l'avenir de Frontex, l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes^113(*), à la lutte contre les abus sexuels sur mineurs en ligne^114(*), et au « nouveau Bauhaus européen »^115(*).

Il ne s'agit pas de développer de nouveau l'ensemble de ces propositions dans le cadre du présent rapport mais de mentionner les principaux éléments de réponse de la Commission.

Concernant la démocratie européenne, la Commission européenne a :

- partagé l'analyse du Sénat sur la nécessité de renforcer la lutte contre la corruption en Europe, annonçant également vouloir « intensifier son action » dans ce domaine ;

- en revanche totalement ignoré les critiques du Sénat sur le manque d'ambition et le manque d'indépendance de l'organe éthique de l'Union européenne et la « contre-proposition » développée par la Haute assemblée (le détail de cette dernière a été présenté supra en II, 3, c).

Concernant le pacte vert, la politique agricole commune (PAC) et la pêche, la Commission européenne :

- a bien noté la demande du Sénat de mise en oeuvre du marché européen de l'électricité et s'est félicitée de l'accord en trilogue intervenu sur ce dossier (fin 2023). Elle a aussi indiqué que cette réforme « préserv(ait) la compétence des États membres dans la définition de leur bouquet énergétique » et « facilit(ait) le déploiement de contrats à long terme plus stables, tels que les accords d'achat d'électricité ». Elle a précisé que les États membres « ser(aient) tenus de garantir la disponibilité de garanties fondées sur le marché pour les accords d'achat d'électricité » pour « renforcer la compétitivité de l'industrie de l'Union européenne en réduisant son exposition à la volatilité des prix liés aux combustibles fossiles » ;

- a rappelé que, dans une communication du 6 février 2024^116(*), elle avait recommandé un objectif climatique intermédiaire pour 2040, « qui réaffirme la détermination d'atteindre la neutralité climatique d'ici à 2050 » et est crucial « pour notre action mondiale ». Elle a aussi approuvé l'exigence du Sénat de mettre en oeuvre une transition écologique « juste pour tous » ;

- a indiqué, pour répondre aux interrogations du Sénat, qu'elle s'était engagée « à consacrer au moins 30 % de son cadre financier pluriannuel (ainsi qu'au moins 30 % de NextGenerationEU) aux dépenses liées au climat. Elle a ajouté que le nouveau Fonds social pour le climat « renforcera(it) la dimension sociale du budget » ;

- a assuré, face aux interrogations du Sénat sur la pertinence de l'objectif contraignant de 42,5 % d'énergies renouvelables d'ici à 2030 et à sa demande d'études d'impact indépendantes pour évaluer le respect de la biodiversité par les installations d'énergies renouvelables , d'une part, que la « directive révisée sur les énergies renouvelables^117(*) (était) un pilier essentiel des efforts de décarbonation de l'Union européenne » et, d'autre part, que « le règlement d'urgence visant à accélérer le déploiement des énergies renouvelables »^118(*) avait déjà « entraîné une accélération significative des procédures d'octroi de permis, tout en maintenant un niveau élevé de biodiversité » ;

- n'a pas souhaité répondre directement au Sénat lorsque ce dernier a évoqué ses « silences répétés » au sujet de ses demandes successives de publication de l'analyse d'impact de la stratégie « De la ferme à la fourchette » et le risque de remplacement de la production agricole des États membres par des « importations de substitution avec des standards sanitaires, sociaux et environnementaux inférieurs » (la position du Sénat sur ce dossier a été développée supra en II, 3, c) ;

- a confirmé sa vision de la pêche, par référence à sa réponse à l'avis politique du Sénat du 25 mai 2023 relatif à la protection de la filière pêche française et aux mesures préconisées dans le cadre du « Plan d'action de l'Union européenne : Protéger et restaurer les écosystèmes marins pour une pêche durable et résiliente », à savoir organiser la transition vers une « pêche plus durable » par la mise en oeuvre d'engins et de pratiques de pêche plus sélectives, par des innovations technologiques et par la suppression progressive et concertée des arts traînants de fond dans les zones marines protégées d'ici à 2030. Dans ce contexte, la commission des affaires européennes du Sénat demeure vigilante sur l'évolution de la politique commune de la pêche (PCP) et a adopté, sur le rapport du sénateur Alain Cadec, le 7 avril 2025, un avis politique valant contribution à la consultation publique en cours ouverte par la Commission européenne^119(*) ;

Concernant la politique commerciale, l'Europe du marché intérieur et la transition numérique, la Commission européenne a d'abord confirmé que son programme en matière d'accords commerciaux poursuivait « trois objectifs - ouverture, durabilité et fermeté -, a rappelé qu'elle avait récemment « conclu des accords ambitieux et d'une grande portée avec le Chili, la Nouvelle-Zélande et le Kenya », et a insisté sur l'importance de sa nouvelle approche prévoyant le recours à des sanctions commerciales « en cas de violation des dispositions fondamentales ».

La commission des affaires européennes du Sénat ne peut que partager l'avis de la Commission européenne selon lequel ces accords « revêtiraient une grande importance géopolitique », « en particulier en période de tensions commerciales croissantes », mais déplore la conclusion récente, par cette même Commission, de l'accord de libre-échange Union européenne/Mercosur, en dépit de l'opposition de la France. Elle demande aussi, une nouvelle fois, une meilleure association des parlements nationaux des États membres aux négociations de tels accords. Elle constate également que la nouvelle « guerre commerciale » intentée par les États-Unis via des hausses de tarifs douaniers massives sur les produits européens importés^120(*) a bouleversé la donne et nécessite une réponse européenne concertée pouvant impliquer une possible utilisation de l'instrument anti-coercition dont l'Union européenne s'est dotée en 2023^121(*) ;

La Commission européenne a aussi souligné l'importance des accords obtenus sur les règlements pour une « industrie zéro net »^122(*) et instituant un instrument du marché unique pour les situations d'urgence^123(*), afin de renforcer la compétitivité et la résilience de l'industrie européenne par la création d'emplois « verts » de qualité et de permettre à l'Union européenne d'anticiper les crises économiques futures, ainsi que du règlement établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques^124(*), destiné à limiter nos dépendances stratégiques. Il convient de souligner que dans les mois qui ont suivi, les rapports rédigés par MM. Enrico Letta^125(*) et Mario Draghi^126(*) ont « sonné l'alarme » sur le décrochage économique européenne et appelé à un « choc d'investissements », à un renforcement du marché intérieur (dans les communications, l'énergie ou la finance), à la poursuite de la décarbonation des économies européennes et à une action drastique de simplification réglementaire pour relancer la compétitivité de l'Union européenne.

Présentés respectivement le 29 janvier et le 26 février 2025, la « boussole pour la compétitivité de l'Union européenne »^127(*), qui se traduit par des « paquets Omnibus » visant à simplifier le droit européen applicable aux acteurs économiques, et le pacte pour une industrie propre^128(*), visent à mettre en oeuvre ces objectifs ;

Elle a par ailleurs salué le soutien du Sénat, malgré l'opposition du gouvernement français, à l'adoption de la directive relative à l'amélioration des conditions de travail des travailleurs des plateformes^129(*) ;

Ayant confirmé le constat du Sénat sur le fait que les défis auxquels l'Union européenne avait dû faire face, avaient exercé « une forte pression sur le budget de l'Union européenne », elle a aussi précisé que la révision du cadre financier pluriannuel à mi-parcours, intervenue début 2024, avait permis de soutenir l'Ukraine, de répondre aux enjeux migratoires, de mettre en place une plateforme de technologies stratégiques pour l'Europe et d'instaurer « un mécanisme efficace » pour faire face à l'augmentation des coûts d'emprunt au titre du plan de relance NextGenerationEU.

Mais elle a alerté le Sénat sur le fait que le budget administratif de l'Union européenne demeurait « soumis à de fortes pressions en raison de la hausse des prix de l'énergie, de la forte inflation et des tâches supplémentaires confiées à l'Union européenne », estimant que cela avait « poussé les ressources de l'administration européenne à ses limites ». Elle a enfin confirmé qu'un « accord politique au sein du Conseil (devait) être conclu sans plus tarder » sur l'adoption de nouvelles ressources propres^130(*) pour ce budget, « afin de ne pas relâcher la dynamique politique ».

Sur ce dernier point, force est de constater que les divisions demeurent au sein du Conseil sur la nature des nouvelles ressources propres, empêchant, pour l'heure, un compromis ;

Par ailleurs, la Commission européenne a souligné qu'en avril 2024, Parlement européen et Conseil étaient parvenus à « un accord sur la réforme la plus ambitieuse et la plus complète du cadre de gouvernance économique de l'Union européenne depuis les suites de la crise économique et financière ». Elle a observé que l'Union européenne avait besoin « d'un système de compensation compétitif et moderne », a salué l'adoption d'un paquet de textes visant à « alléger les exigences auxquelles les entreprises sont confrontées tant au moment de la cotation qu'après leur admission à la cote » en février 2024, ainsi que le renforcement du cadre européen de gestion des crises bancaires et de garantie des dépôts, en mai 2024. Elle a simultanément convenu que des « progrès (devaient) encore être accomplis en ce qui concerne les autres volets du paquet (la révision des règles relatives au redressement et à la résolution des banques ainsi que des règles relatives au système de garantie des dépôts). »

Cependant, à l'heure actuelle, les besoins de financements des priorités européennes et de remboursement des emprunts ne font que croître, et, à la suite du rapport de M. Christian Noyer^131(*), ainsi que des rapports précités de MM. Enrico Letta et Mario Draghi, la priorité va désormais à la mise en place d'une Union de l'épargne et des investissements, centrée sur le développement de produits européens d'épargne de long terme et la relance de la titrisation^132(*), dans le respect des garde-fous mis en place à la suite de la crise financière de 2008 ;

Interpellée par l'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat, la Commission européenne a confirmé la prise en compte des spécificités des régions ultrapériphériques (RUP) ^133(*) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ^134(*) dans la mise en oeuvre et le financement de l'ensemble des politiques européennes, lorsque les « incidences (des politiques européennes) sont jugées pertinentes », et a souligné l'importance de son dialogue avec les États membres et collectivités concernés, afin de fournir « des données qui indiqueraient les avantages d'une approche adaptée pour les régions ultrapériphériques », citant un « bon exemple » de l'autorisation du renouvellement d'une partie de la flotte de pêche des RUP avec des aides d'État dans ces régions.

Pour mémoire, à l'initiative de la délégation du Sénat aux outre-mer, le 19 février dernier, la commission des affaires européennes du Sénat a adopté une proposition de résolution européenne, devenue résolution du Sénat^135(*), et un avis politique demandant à la Commission européenne de présenter rapidement un paquet normatif destiné à adapter les règles européennes aux spécificités des RUP.

Concernant la défense et les relations internationales, la Commission européenne a tout d'abord remercié le Sénat pour son appui à l'Ukraine et confirmé qu'elle travaillait elle-même à apporter à cette dernière « un soutien politique, financier, économique, humanitaire, militaire, juridique et diplomatique ».

Alors que le Sénat insiste sur une évaluation des pays candidats à l'adhésion au cas par cas et sur la base des « critères de Copenhague »^136(*) (qui soumettent les pays candidats à la triple exigence d'institutions stables respectant la démocratie, l'État de droit et les droits de l'Homme, d'une économie de marché viable et d'une reprise de l'acquis communautaire, et est subordonnée à la capacité d'absorption de l'Union européenne), la Commission européenne a affirmé qu'elle suivait les progrès accomplis par les pays candidats dans la réalisation des priorités d'intégration à l'Union européenne, que des cadres de négociation avaient été mis en place pour l'Ukraine et la Moldavie et que des négociations d'adhésion avaient été ouvertes avec la Bosnie-Herzégovine. Elle a aussi souligné qu'elle soutenait « pleinement la perspective européenne des Balkans occidentaux » et rappelé la présentation, le 8 novembre 2023, de son nouveau plan de croissance pour la région. Elle a également confirmé que « l'élargissement (serait) fondé sur le mérite » et que, simultanément, l'Union européenne devait « s'approfondir ». Elle a cité, à cet égard, l'importance de sa communication du 20 mars 2024 sur les réformes et les réexamens des politiques préalables à l'élargissement^137(*).

Dans le domaine de la défense (au sujet duquel la position du Sénat est détaillée infra, en IV, 3), la Commission européenne a rappelé qu'elle avait présenté, le 5 mars 2024, la toute première stratégie industrielle européenne en matière de défense (EDIS) ainsi qu'une proposition de règlement relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense (EDIP)^138(*), afin d'exposer les défis auxquels doit faire face la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) et définir pour elle « une orientation pour la prochaine décennie », confirmant que les États membres devaient « investir plus, mieux, ensemble et dans les équipements européens ».

La Commission européenne a par ailleurs signalé la nécessité de conserver la souplesse du partenariat oriental et sa capacité d'adaptation « à l'évolution de la réalité géopolitique ». Elle a rappelé que, dans le cadre budgétaire actuel, 17 milliards d'euros étaient consacrés au plan économique et d'investissement du partenariat oriental et que le dialogue politique sur la sécurité, l'État de droit, les transports et la connectivité, était soutenu.

Partageant le souci du Sénat de développer le dialogue euro-méditerranéen, alors que « les conséquences des attentats terroristes perpétrés par le Hamas en Israël, le 7 octobre 2023, conjuguées à l'augmentation des flux migratoires et à l'incidence du changement climatique n'ont fait que renforcer l'importance stratégique de la région », la Commission européenne a rappelé la relance de ce dialogue en 2021 avec un plan économique et d'investissement et une nouvelle stratégie, élaborée et mise en place avec les États membres, visant l'établissement de partenariats globaux avec l'Afrique du Nord, fondés sur des objectifs mutuellement bénéfiques et des résultats clairs qui englobent le développement socio-économique, les possibilités de commerce et d'investissement, l'État de droit, ainsi que l'énergie et les migrations. » (accord signé en juillet 2023 avec la Tunisie). Il faut noter que la Commission « von der Leyen II » souhaite conforter cette ambition avec la désignation en son sein, d'un commissaire européen dédié à la Méditerranée (Mme Dubravka uica) et la présentation à venir d'un pacte pour la Méditerranée.

Enfin, sur l'Espace de liberté, de sécurité et de justice, la Commission européenne a rappelé que le Conseil et le Parlement européen étaient parvenus à trouver un accord sur le pacte européen sur la migration et l'asile, dont les « cinq actes » « concern(aient) toutes les étapes de la gestion de l'asile et de la migration, qu'il s'agisse du filtrage des migrants en situation irrégulière lorsqu'ils arrivent dans l'Union européenne, du relevé des données biométriques, des procédures d'introduction et de traitement des demandes d'asile, de la coopération et de la solidarité entre les États membres et de la manière de gérer les situations de crise ». Elle a insisté sur les principaux effets attendus de la réforme : « efficacité du régime d'asile européen » et renforcement de « la solidarité entre les États membres » en permettant d'alléger la charge pesant sur ceux d'entre eux dans lesquels la plupart des migrants arrivent. La question majeure est désormais celle des modalités de mise en oeuvre du pacte, en principe prévue pour juin 2026.

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* ⁸⁷ Au sein de l'actuelle Commission européenne, il s'agit du commissaire Maros Sefcovic, en charge du commerce et de la sécurité économique, des relations interinstitutionnelles et de la transparence.

* ⁸⁸ Rapport annuel 2023 de la Commission européenne sur l'application des principes de subsidiarité, de proportionnalité et sur les relations avec les parlements nationaux, en date du 12 novembre 2024 (COM(2024) 493 final).

* ⁸⁹ Bundestag allemand ; Chambre des représentants de Belgique ; Narodno Sabranie de Bulgarie ; Riigikogu d'Estonie ; Vouli ton Ellinon grecque ; Saeima de Lettonie ; Kamra tad-Deputati de Malte ; Drzavni svet et Drzavni zbor de Slovénie.

* ⁹⁰ Voir le rapport précité COM(2024) 493 final, p 21.

* ⁹¹ Avis politique du 30 mars 2023.

* ⁹² Règlement (UE) 2024/1689 du 13 juin 2024.

* ⁹³ Règlement (UE) 2024/1083 du 11 avril 2024.

* ⁹⁴ Règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016 consolidé le 10 juillet 2024.

* ⁹⁵ En 2023, les chambres les plus actives dans le dialogue politique ont été le Sénat tchèque (41 avis), l'Assembleia da Republica du Portugal (41 avis), la Poslanecka snemovna (assemblée) tchèque (36 avis), la Camera dei Deputati italienne (36 avis), le Bundesrat allemand (35 avis), la Camera Deputatilor roumaine (35 avis), le Sénat de Roumanie (29 avis), le Senato della Repubblica d'Italie (26 avis), les Cortes Generales (Parlement espagnol) (24 avis) et le Sénat français (17 avis).

* ⁹⁶ Ces ambitions étaient les suivantes : « Un Pacte vert pour l'Europe » ; « Une économie adaptée à l'ère du numérique » ; « Une économie au service des personnes » ; « Une Europe plus forte sur la scène internationale » ; « Promouvoir notre mode de vie européen » et « Un nouvel élan pour la démocratie européenne ».

* ⁹⁷ L'orientation politique « Promouvoir notre mode de vie européen » regroupait ainsi des initiatives relatives à la sécurité, à la santé et à l'immigration, alors que les initiatives relatives aux transports étaient artificiellement scindées entre les orientations « Un pacte vert pour l'Europe » et « Une Europe adaptée à l'ère du numérique ».

* ⁹⁸ Ces conclusions ont en particulier demandé l'instauration d'un droit d'initiative normatif européen des parlements nationaux (carton vert), l'amélioration des modalités d'application du principe de subsidiarité par l'extension du délai d'examen des textes (de huit à dix semaines) et par l'abaissement du seuil de déclenchement du « carton jaune » (à un quart des voix attribuées aux parlements nationaux contre un tiers aujourd'hui sauf en ce qui concerne les textes de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice), et l'institutionnalisation d'un droit de questionnement écrit à l'égard des institutions européennes.

* ⁹⁹ La Commission européenne a répondu à l'avis politique du Sénat par une lettre du vice-président de la Commission, M. Maros Sefcovic, adressée au Président du Sénat et au président de la commission des affaires européennes, en date du 4 juin 2024.

* ¹⁰⁰https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/negotiations-and-agreements_en

* ¹⁰¹https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation_en#have-your-say--share-your-views-and-ideas

* ¹⁰² Résolution européenne n°46 (2021-2022) du 26 novembre 2021.

* ¹⁰³ Avis politique du 1^er juin 2023.

* ¹⁰⁴ Résolution européenne n°141 (2022-2023) du 19 juin 2023.

* ¹⁰⁵ Résolution européenne n°147 (2020-2021) du 23 juillet 2021.

* ¹⁰⁶ Avis politique du 24 mai 2023.

* ¹⁰⁷ Avis politique du 29 mars 2023.

* ¹⁰⁸ Avis politiques du 13 juillet 2023.

* ¹⁰⁹ Avis politique du 30 mars 2023.

* ¹¹⁰ Avis politique du 5 octobre 2022.

* ¹¹¹ Avis politique du 28 juin 2022.

* ¹¹² Résolution européenne n°149 (2021-2022) du 9 août 2022.

* ¹¹³ Avis politique du 14 décembre 2022.

* ¹¹⁴ Avis politique du 15 février 2023.

* ¹¹⁵ Avis politique du 1^er mars 2022.

* ¹¹⁶ COM(2024) 63 final.

* ¹¹⁷ Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, révisée en 2023.

* ¹¹⁸ Règlement (UE) 2022/2577 établissant un cadre en vue d'accélérer le déploiement des énergies renouvelables, révisé par le règlement (UE) 2024/223 du Conseil du 22 décembre 2023.

* ¹¹⁹ Cet avis politique, dont la portée sera examinée dans le rapport d'information sur le suivi des travaux européens du Sénat pour la session parlementaire 2024-2025, a confirmé le soutien de la commission des affaires européennes du Sénat aux objectifs économiques, environnementaux et sociaux de la PCP, constaté son bilan positif pour la gestion des ressources halieutiques, tout en déplorant l'insuffisante prise en compte des enjeux de souveraineté alimentaire. Elle a souligné les nombreux défis auxquels est confrontée aujourd'hui la PCP (changement climatique ; microplastiques ; concurrence pour l'accès à l'espace maritime) et appelé, à titre principal, à valoriser les filières de pêche locales, à réduire la dépendance du secteur aux combustibles fossiles, à supprimer l'obligation de débarquement, à préserver le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMPA) et à mieux prendre en compte les conflits d'usage dans l'espace maritime, en particulier en cas d'installation de parcs éoliens en mer.

* ¹²⁰ Par des « executive orders » du Président des États-Unis des 2 et 9 avril 2025, les importations européennes ont été soumises à un droit de douane additionnel dit « réciproque », de 20 %. À titre transitoire, jusqu'au 9 juillet 2025, ce droit est de 10 %. Le 26 mars 2025, les importations d'automobiles et de pièces détachées d'automobiles européennes ont fait l'objet de droits additionnels de 25 %. Enfin, le 10 février 2025, des droits additionnels, variant de 10 à 25 %, ont été appliqués à l'acier et à l'aluminium européens.

* ¹²¹ Cet instrument prévoit la possibilité de faire usage de droits de douane, de quotas, de mesures d'exclusion des marchés publics, ou encore des mesures affectant les importations de services.

* ¹²² Règlement (UE) 2024/1735 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 relatif à l'établissement d'un cadre de mesures en vue de renforcer l'écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net » et modifiant le règlement (UE) 2018/1724.

* ¹²³ Règlement (UE) 2024/2747 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2024 établissant un cadre de mesures relatives à une situation d'urgence dans le marché intérieur et à la résilience du marché intérieur et modifiant le règlement (CE) n° 2679/98 du Conseil (règlement sur les situations d'urgence dans le marché intérieur et la résilience du marché intérieur).

* ¹²⁴ Règlement (UE) 2024/1252 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020.

* ¹²⁵ Rapport « Bien plus qu'un marché » (« Much more than a market - Speed, Security, Solidarity - Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU citizens »), en date du 17 avril 2024.

* ¹²⁶ Rapport sur une stratégie de compétitivité pour l'Union européenne (« A competitiveness strategy for Europe »), en date du 9 septembre 2024.

* ¹²⁷ COM(2025) 30 final.

* ¹²⁸ COM(2025) 85 final.

* ¹²⁹ Directive (UE) 2024/2831 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2024 relative à l'amélioration des conditions de travail dans le cadre du travail via une plateforme.

* ¹³⁰ La Commission européenne a proposé, le 22 décembre 2021, l'instauration de trois nouvelles ressources propres pour ce budget, à partir des recettes tirées du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE), des ressources générées par le projet de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'Union européenne, ainsi que d'une fraction des bénéfices résiduels des multinationales, puis, le 20 juin 2023, la perception d'une ressource statistique temporaire fondée sur l'excédent brut d'exploitation des entreprises.

* ¹³¹ Rapport « Développer les marchés de capitaux pour financer l'avenir : propositions pour une Union de l'épargne et de l'investissement » de M. Christian Noyer, ancien gouverneur de la Banque de France, avril 2024.

* ¹³² Opération financière consistant à transformer des actifs peu liquides - c'est-à-dire qu'on ne peut pas vendre aisément, par exemple des crédits bancaires - en titres financiers.

* ¹³³ Les RUP sont : la Guadeloupe, la Guyane, la Réunion, la Martinique, Mayotte et Saint-Martin (France) ; les Açores et Madère (Portugal) ; les îles Canaries (Espagne).

* ¹³⁴ Les PTOM sont : pour la France, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises, Wallis-et-Futuna, et, Saint-Barthélemy ; pour le Danemark, le Groenland ; pour les Pays-Bas : Aruba et les Antilles néerlandaises (Bonaire, Curaçao, Saba, Saint-Eustache et Sint-Maarten, la partie néerlandaise de l'île de Saint-Martin).

* ¹³⁵ Résolution européenne n°90 (2024-2025) du 24 mars 2025.

* ¹³⁶ Ces critères d'adhésion à l'Union européenne ont été définis lors du Conseil européen de Copenhague de 1993 et précisés lors du Conseil européen de Madrid de 1995.

* ¹³⁷ COM(2024) 146 final.

* ¹³⁸ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 5 mars 2024 relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense et d'un cadre de mesures visant à assurer la disponibilité et la fourniture en temps utile des produits de défense (COM(2024) 150 final).