EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes s'est réunie le 14 mai 2025 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par M. Jean-François Rapin, président, le débat suivant s'est engagé :
M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Mes chers collègues, je vais effectuer un rapide bilan de notre travail au cours de la session parlementaire 2023-2024. Une présentation exhaustive de ce bilan est établie dans le rapport écrit qui vous a été transmis.
Lors de la session 2023-2024, l'activité de notre commission a été importante : nous avons tenu 48 réunions de commission pour un nombre total d'heures de réunions comparable à celui de la session 2022-2023 (73 h 30 contre 74 h 10 en 2022-2023).
Ce travail a d'abord été un travail d'échange et d'influence auprès des institutions de l'Union européenne et de nos partenaires des autres États membres. Il s'agit d'une tâche essentielle pour influencer les négociateurs des textes européens afin qu'ils prennent en compte les positions européennes du Sénat.
Dans ce cadre, nous avons eu la chance d'entendre plusieurs commissaires européens et personnalités européennes de haut niveau. Je pense à l'audition du 9 novembre 2023 au cours de laquelle le commissaire Oliver Varhelyi, qui était alors en charge de l'élargissement, avait fait un point détaillé de la situation de chaque pays candidat à l'adhésion, ou encore à celle de M. Charles Fries, secrétaire général adjoint du Service européen pour l'action extérieure, le 28 février 2024, qui avait dessiné les grands enjeux de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de l'Europe de la défense.
Par ailleurs, 18 déplacements de rapporteurs des commissions du Sénat, dont 9 pour notre commission, à Bruxelles ou à Strasbourg, ont permis à nos collègues d'échanger avec les services de la Commission européenne, les rapporteurs du Parlement européen et la représentation permanente française auprès de l'Union européenne.
Nous avons également poursuivi ce travail d'influence par la représentation du Sénat dans les réunions parlementaires qui rythment l'agenda des présidences de l'Union européenne : je veux citer, par exemple, les réunions de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) de Madrid de Bruxelles ou encore la réunion avec nos homologues allemands et polonais en format Weimar à Stuttgart et Strasbourg (19-20 septembre 2024).
Notre commission a également entendu 18 communications, qui ont permis de nous éclairer sur l'activité de nos délégations à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) et à l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (AP-OSCE), mais aussi sur l'actualité européenne.
À titre d'exemple, je veux rappeler la communication d'André Reichardt sur la situation en Moldavie (14 décembre 2023), celle de nos collègues Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde sur la révision à mi-parcours du pacte de stabilité et de croissance (25 janvier 2024), ou encore, celle de nos collègues Amel Gacquerre, Daniel Gremillet et Michaël Weber sur le retrait de l'Union européenne du traité sur la charte de l'énergie (8 février 2024).
Notre commission a aussi effectué l'examen systématique de l'ensemble des textes européens qui lui ont été soumis. Au cours de la session 2023-2024, nous avons été saisis de 943 textes européens au titre de l'article 88-4 de la Constitution. La commission des affaires européennes en a examiné de plus près 328, soit en procédure écrite, soit directement lors de ses réunions, ce qui correspond à une augmentation de 15,9 % en un an.
Sur la base des textes européens reçus par notre commission, 11 résolutions européennes ont été adressées par le Sénat au Gouvernement, au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Dans un peu plus de 54 % des cas, soit 6 résolutions, ces positions exprimées par le Sénat ont été prises en compte en totalité ou en majorité par les négociateurs européens.
Les 6 résolutions qui ont été le mieux suivies d'effet étaient relatives au programme de travail de la Commission européenne pour 2024, à l'action européenne contre les pénuries de médicaments, à la révision à mi-mandat du pacte de stabilité et de croissance, à la mobilisation de la Facilité européenne pour la paix pour l'Arménie, aux nouvelles techniques génomiques (NTG) et à la résilience des sols.
Ainsi, sur la révision du pacte de stabilité et de croissance, la réforme européenne intervenue, qui est en vigueur depuis le 30 avril dernier, a confirmé dans les grandes lignes l'équilibre défendu par nos collègues Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde, qui vise à conjuguer soutenabilité budgétaire et préservation de la capacité d'investissement.
Concernant l'Arménie, comme nous le demandions avec le président Retailleau et comme l'avait défendu notre collègue Valérie Boyer dans son rapport, la Facilité européenne pour la paix a été sollicitée, à hauteur de 10 millions d'euros, le 22 juillet 2024, pour renforcer les capacités logistiques des forces armées arméniennes et contribuer à une meilleure protection des civils.
Contre la pénurie de médicaments, je salue le travail de nos collègues Cathy Apourceau-Poly, Pascale Gruny et Bernard Jomier. Malgré des nuances, je relève que la position du Sénat est globalement en phase avec le « paquet pharmaceutique », tant sur l'urgence d'une action européenne que sur l'instauration d'une liste européenne de médicaments critiques, ou encore sur la possibilité de passer des marchés conjoints et de constituer des stocks. En pratique, le Conseil doit adopter un mandat de négociation sur ce paquet le 21 mai. De plus, l'acte européen sur les médicaments critiques, présenté par la Commission le 11 mars dernier, doit compléter ses dispositions par des mesures de soutien à l'accroissement de la production de médicaments critiques dans l'Union européenne.
J'en viens maintenant aux 5 résolutions européennes qui n'ont que partiellement été suivies d'effets. Il s'agit des résolutions européennes relatives à la lutte contre la corruption, à la PAC, à la cybersécurité, à la lutte contre les retards de paiement et au Mécanisme européen de protection civile.
Dans la plupart des cas, cette faible reprise était attendue en raison de nos divergences d'appréciation avec la Commission européenne. Je pense en particulier à notre résolution européenne sur la lutte contre la corruption dans l'Union européenne, co-rédigée avec Claude Kern et Didier Marie, qui a pris acte de l'absence de volonté des institutions européennes d'adopter des règles éthiques ambitieuses et qui a présenté un véritable « contre-projet ».
Autre exemple, la résolution portée par nos collègues Audrey Linkenheld, Catherine Morin-Desailly et Cyril Pellevat, a fait évoluer le texte dit « cybersolidarité » dans le bon sens. Elle a contribué aussi à supprimer la notion inexacte de « cyberbouclier » et à obtenir la prise en compte des impératifs de sécurité nationale qui avaient été mis au second plan.
Concernant la PAC, il faut constater, à la suite de l'adoption de nos nombreuses résolutions, que l'évolution est plus lente mais également positive de la part de la Commission européenne pour replacer la PAC parmi les priorités stratégiques européennes et pour défendre, de manière désormais assumée, la souveraineté alimentaire de l'Union européenne. La vision pour l'agriculture et l'alimentation présentée par la Commission européenne le 19 février dernier affirme ainsi que « la sécurité, la sûreté et la souveraineté alimentaires européennes ne sont pas négociables ». Nos positions répétées portent donc leurs fruits et je remercie nos collègues actifs sur ce sujet, en particulier Karine Daniel et Daniel Gremillet.
Nous avons aussi nourri le dialogue politique informel direct institué avec la Commission européenne par nos avis politiques. J'insiste sur l'importance de nos avis politiques qui sont adoptés rapidement et parviennent sans délai aux négociateurs européens. En 2023, les parlements nationaux des États membres de l'Union européenne ont adressé 402 avis à la Commission européenne (contre 355 en 2022), dont 380 avis politiques et 22 avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité.
Pour sa part, au cours de la session parlementaire 2023-2024, le Sénat a adopté 9 avis politiques. En nombre d'avis transmis, selon la Commission européenne, le Sénat est la 10ème assemblée parlementaire de l'Union européenne (sur 39) la plus active à cet égard. Je ne reviendrai pas sur le détail de ces avis car ils avaient le même objet et le même contenu que les résolutions européennes que nous avons adoptées.
Je veux rappeler en revanche que la Commission européenne a répondu systématiquement à nos avis politiques. Elle a cependant du mal à respecter son engagement de principe consistant à nous répondre dans un délai de trois mois. En pratique, son délai de réponse reste insuffisant, 44 % de ses réponses seulement ayant été envoyées au Sénat dans les délais.
Dans son dernier rapport annuel sur les relations avec les parlements nationaux, la Commission européenne a aussi relevé plusieurs innovations dans les contributions de ces derniers.
Elle indique ainsi que le Sénat a été la première chambre à transmettre un avis politique au niveau des trilogues. Il s'agissait de l'avis sur la proposition de cadre normatif européen sur l'intelligence artificielle, qui avait été adopté sur le rapport de nos collègues André Gattolin, Catherine Morin Desailly, Cyril Pellevat et Elsa Schalck. Une autre chambre, en l'espèce le Bundesrat allemand, a choisi d'envoyer plusieurs avis successifs sur le projet d'acte sur la liberté des médias, afin de réagir aux négociations en cours.
Il faut également souligner que l'Eduskunta de Finlande a adopté des avis politiques sur des actes délégués et des actes d'exécution. C'est une innovation intéressante car, en principe, nos assemblées parlementaires ne sont pas sollicitées pour examiner ces normes secondaires mais très importantes.
Enfin, en 2023-2024, notre commission des affaires européennes a été saisie par la Commission européenne de 58 textes au titre du contrôle de subsidiarité que les traités confient aux parlements nationaux. Comme vous le savez, ce contrôle nous est confié à la fois par l'article 88-6 de notre Constitution et par l'article 5 du traité sur l'Union européenne (TUE).
Sur cette base, notre commission a adopté 2 avis motivés. Le premier concernait la proposition de directive sur la lutte contre les abus sexuels sur les enfants, qui a fait l'objet d'un examen attentif de notre collègue André Reichardt, et le second, la proposition de règlement relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense, ce thème de l'industrie européenne de la défense ayant fait l'objet d'un suivi continu de la part de nos collègues Dominique de Legge, Gisèle Jourda et François Bonneau.
Je rappelle que si les parlements nationaux adoptent des avis motivés réunissant un tiers des voix qui leur sont attribuées, ou un quart des voix dans le cas des textes sur l'Espace de liberté, de sécurité et de justice, un « carton jaune » peut être adressé à la Commission européenne, ce qui doit l'amener à réexaminer son texte, voire à le retirer.
Malheureusement, un certain nombre de parlements ne s'impliquent pas dans la procédure. Les causes sont connues : on peut citer le nombre important de projets de textes européens à examiner, le manque d'expertise dans certains parlements, le choix politique de ne pas « fâcher » la Commission européenne ou encore, la brièveté de la procédure, puisque les avis motivés doivent être adoptés dans un délai de huit semaines.
Pourtant, mes chers collègues, l'action européenne du Sénat et, plus généralement, des parlements nationaux de l'Union européenne, est plus que jamais nécessaire à l'équilibre démocratique de l'Union européenne. D'une part, en raison des défis géopolitiques et économiques auxquels est confrontée l'Union européenne. D'autre part, parce que le fonctionnement institutionnel et démocratique de l'Union européenne doit être amélioré pour la rapprocher de nos concitoyens. Le rapport sur la « dérive normative » de l'Union européenne, que nous avons rédigé avec Didier Marie et Catherine Morin-Desailly, a dressé à un constat préoccupant sur ce fonctionnement mais a aussi conforté le Sénat en tant que force de proposition.
En effet, nos demandes de plus grande transparence et de meilleure association des parlements nationaux rencontrent de plus en plus d'écho. Nos demandes d'une analyse d'impact pour chaque réforme importante, d'instauration d'un « carton vert », c'est-à-dire d'un droit d'initiative des parlements nationaux pour proposer des textes européens, et d'un l'assouplissement des délais et des seuils du contrôle de subsidiarité, sont désormais reprises par la COSAC et soutenues par le Parlement européen.
Certes, malgré nos amendements lors de la dernière réunion de la Conférence des Présidents des parlements de l'Union européenne, qui s'est tenue lundi dernier à Budapest, cette dernière n'est pas encore tout à fait alignée sur les positions que je viens d'évoquer. Je veux néanmoins souligner que, sur notre proposition, elle a intégré dans ses conclusions la nécessité de prendre en considération les spécificités des régions ultrapériphériques (RUP) dans l'ensemble des politiques européennes.
Plus généralement, il y a vraiment un changement d'état d'esprit dans nos rencontres interparlementaires. Ainsi, à la Conférence de Budapest, l'importance du rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne a été affirmée par l'ensemble des participants, dont la Présidente du Parlement européen, Mme Roberta Metsola.
En effet, comme l'a rappelé précédemment André Reichardt, l'Union européenne a aujourd'hui l'obligation de mieux écouter la voix de nos concitoyens. Et cette voix, nous la portons humblement.
Mes chers collègues, je vous remercie donc pour votre travail et pour votre engagement. Comme vous le voyez, ils portent leurs fruits. À nous de continuer à nous mobiliser pour faire entendre la voix de nos concitoyens et des élus locaux auprès de l'Union européenne.
M. Didier Marie. - Je veux remercier le président Jean-François Rapin pour ce rapport annuel, qui effectue un bilan attentif de nos travaux. En écoutant la présentation du rapport, j'ai bien noté que le Bundesrat allemand avait décidé de transmettre plusieurs avis politiques successifs sur un projet de texte européen, ce qui est, pour nous, une piste de réflexion intéressante. Certains dossiers à venir, tels que les négociations du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) ou l'élargissement, pourraient justifier de suivre cet exemple.
Je voudrais aussi demander au rapporteur s'il peut nous indiquer si la Commission européenne répond systématiquement aux résolutions européennes du Sénat et aux avis politiques de notre commission, et de quelle manière.
M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Sur le prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne, je rappelle que nos collègues Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde sont à l'oeuvre et mènent un travail d'auditions.
Les réponses de la Commission européenne à nos travaux ne concernent que les avis politiques transmis par notre commission, ces réponses devant en principe intervenir dans un délai de trois mois. Ces réponses prennent la forme d'un courrier signé par le représentant compétent du collège des commissaires. Elles sont publiées sur le site du Sénat, aux côtés de nos avis politiques.
En revanche, la Commission européenne ne répond pas aux résolutions européennes du Sénat, ces dernières étant destinées au Gouvernement. C'est alors le ministre en charge des affaires européennes ou le Secrétaire général aux affaires européennes qui y répondent lors d'une audition. En outre, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) rédige des fiches de suivi.
Mme Pascale Gruny. - Je veux remercier à mon tour le Président Rapin car ce bilan est précieux. Il permet en effet d'évaluer la portée et les résultats de nos travaux européens. Je voudrais en revanche constater avec regret que nous faisons face à l'absence, désormais généralisée, de traduction en français des projets de textes de la Commission européenne lorsque celle-ci les présente. Ce n'est pas acceptable.
M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Le multilinguisme et la place de la langue française dans les institutions de l'Union européenne sont un sujet de préoccupation majeur, qui a fait l'objet d'observations dans notre rapport sur la « dérive normative » de l'Union européenne et dans notre avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2025. J'ai aussi évoqué cette difficulté lors de mes interventions au cours de la réunion, déjà évoquée, de la Conférence des Présidents des parlements de l'Union européenne.
Mme Pascale Gruny. - Je veux aussi exprimer mon incompréhension après avoir appris que l'Union européenne finançait un projet de « Coran européen », alors même que cette même Union européenne avait refusé de faire référence à ses racines chrétiennes lors des débats sur le traité constitutionnel. Il y a aussi beaucoup d'argent européen en jeu, puisque le projet est financé à hauteur de 9 millions d'euros par l'Union européenne. Serait-il possible d'envisager de préparer une réaction de notre commission ?
Mme Valérie Boyer. - Ce projet de « Coran européen » remonte à 2019. Le projet idéologique sous-jacent est de diffuser la thèse selon laquelle il n'y aurait pas d'Europe sans l'islam. Il s'agit tout simplement de révisionnisme historique. Et ce projet s'intègre dans une stratégie d'entrisme plus large des Frères musulmans auprès des institutions de l'Union européenne. Il participe aussi de la promotion du voile islamique. Il y a quelques années déjà, l'Union européenne avait publié des affiches avec une jeune fille voilée proclamant que la liberté était « dans le hijab ». C'est assez scandaleux car le voile n'est pas un signe religieux. C'est un signe d'infériorisation et de discrimination des femmes.
M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Mes chères collègues, je ne suis pas opposé à un travail de notre commission sur ce sujet, mais il faut réfléchir sur le bon format à adopter. Je vous rappelle que, lorsque les affiches évoquées par Valérie Boyer avaient été diffusées, j'avais écrit une lettre à la Présidente de la Commission européenne, en accord avec le Président du Sénat, pour lui faire part de l'étonnement du Sénat français et pour lui demander des explications. J'avais ensuite reçu une réponse écrite laconique de la Commission européenne, qui expliquait que la diffusion de ces affiches résultait d'une « erreur administrative », ce qui n'était pas crédible, et j'avais reçu une personne de la représentation de la Commission européenne à Paris, qui avait eu bien du mal à se justifier.
Mme Gisèle Jourda. - Je souhaite à mon tour remercier le rapporteur en prenant acte que les travaux européens sur la résilience des sols prévoient un objectif de sols sains à horizon 2050 et un objectif intermédiaire à horizon 2030. Je veux à cet égard rappeler que ces travaux résultent en partie des réflexions que nous avons menées conjointement avec notre collègue Cyril Pellevat.
Je constate par ailleurs que les enjeux géostratégiques sur l'espace sont importants pour l'Union européenne et que nous devrions nous pencher dessus sans attendre.
M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Je veux rappeler que l'espace a fait l'objet d'un rapport récent de la délégation à la prospective et que le Sénat a adopté, le 21 janvier dernier, une résolution européenne sur la gestion du trafic spatial, à notre initiative.
S'il n'y a plus d'observations sur le rapport, puis-je considérer que vous en acceptez la publication ?
La commission autorise à l'unanimité la publication du rapport.