L'urgence d'agir pour éviter la sortie de route : Piloter la commande publique au service de la souveraineté économique - Rapport

C. ROYAUME-UNI

À la suite de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, le pays a réformé le cadre juridique applicable à la commande publique, jusqu'alors fragmenté en plusieurs textes, afin de le simplifier et de le rendre plus flexible.

Entrée en vigueur le 24 février 2025, la loi sur la commande publique de 2023 (Procurement Act 2023) procède à une refonte complète du cadre juridique, sans pour autant constituer une rupture avec les règles issues du droit de l'Union européenne (en particulier, les seuils de passation des procédures de marchés publics demeurent quasiment identiques).

Les principales modifications introduites concernent : (i) le libre choix de la procédure de passation par l'autorité adjudicatrice entre, d'une part, une procédure ouverte en une seule étape, et d'autre part, une procédure concurrentielle dite « flexible » qu'elle peut concevoir elle-même ; (ii) des exigences de transparence accrues avec de nombreuses nouvelles obligations de publications par les autorités adjudicatrices, tout au long de la procédure et (iii) le renforcement des mesures de supervision et de contrôle avec la création d'un nouvel organe (Procurement Review Unit) chargé d'enquêter en cas de non-respect de la loi.

1. Les spécificités du droit britannique de la commande publique

a) La place de la commande publique au Royaume-Uni

Jusque dans les années 1980, l'État et les organismes publics britanniques fournissaient directement la plupart des services publics. Les marchés publics étaient donc peu fréquents et soumis au droit commun des contrats^854(*). En pratique, des immunités de la Couronne et des privilèges étaient toutefois insérées dans les termes et conditions des contrats afin d'anticiper les litiges, manifestant l'émergence d'un droit des contrats particuliers^855(*). La réforme de l'État et les privatisations engagées par la Première ministre Margaret Thatcher, puis l'adhésion à l'Union européenne en 1973, ont accéléré le processus de recours à la commande publique comme mode d'action publique^856(*).

La commande publique représente ainsi aujourd'hui environ un tiers des dépenses publiques du Royaume-Uni^857(*). Pour l'exercice budgétaire 2021-2022^858(*), les données consolidées nettes^859(*) indiquent que le secteur public - administrations centrales et locales confondues - a dépensé 329 milliards de livres sterling (385 milliards d'euros) en achats auprès du secteur privé, soit 32 % du total des dépenses publiques. La part de la commande publique est relativement stable depuis dix ans, avec un pic à 34 % en 2017-2018 et une chute à 29 % en 2020-2021^860(*).

Le secteur ayant le plus recours aux marchés publics est celui de la santé (131,8 milliards de livres sterling bruts en 2023/2024^861(*), soit 153,4 milliards d'euros). Par ailleurs, en 2021-2022, 26,5 % des dépenses de marchés publics de l'État étaient à destination des petites à moyennes entreprises^862(*).

b) Les sources du droit britannique de la commande publique

(1) Le régime « pré-Brexit »

Avant le départ du Royaume-Uni de l'Union européenne, le droit de la commande publique britannique provenait essentiellement de la réglementation européenne et était épars. Les sources principales étaient les trois directives de 2014 sur la passation des marchés publics^863(*), l'attribution des contrats de concessions^864(*) et les secteurs spécifiques^865(*), transposées en droit national par plusieurs textes législatifs^866(*), notamment :

- les règlements^867(*) sur les contrats publics de 2015 (Public Contracts Regulations ou PCR 2015)^868(*) ;

- les règlements sur les contrats de service public de 2016 (Utilities Contracts Regulations ou UCR 2016)^869(*) ;

- les règlements sur les contrats de concessions de 2016 (Concession Contracts Regulations ou CCR 2016)^870(*) ;

- et les règlements sur les contrats publics de défense et de sécurité de 2011 (Defence and Security Public Contracts Regulations ou DSPCR 2011)^871(*).

Conformément au droit de l'Union européenne, ces règlements s'appliquaient aux contrats atteignant certains seuils (cf. tableau infra). Par exemple, le PCR 2015 s'appliquait uniquement aux organismes du gouvernement central pour leurs contrats d'achats de biens et de services d'une valeur supérieure à 138 760 livres sterling (environ 162 000 euros) et aux organismes locaux et autres organismes publics pour les contrats d'une valeur supérieure à 213 477 livres sterling (environ 250 000 euros). Le seuil était supérieur pour les contrats de travaux publics, s'élevant à 5 336 937 livres sterling (6 244 000 euros)^872(*).

Ce cadre législatif était conforme aux engagements internationaux du Royaume-Uni, notamment l'Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce^873(*).

(2) Les dispositions transitoires

Le droit de l'Union européenne de la commande publique a théoriquement cessé de s'appliquer au Royaume-Uni le 1^er janvier 2021. Il est cependant resté partiellement applicable pendant une certaine période sous l'effet de la loi sur le retrait de l'Union européenne de 2018 (European Union (Withdrawal) Act 2018)^874(*), sous l'appellation de « droit de l'Union européenne retenu » (retained EU law).

Le gouvernement britannique a vu dans la sortie de l'UE une opportunité pour réformer le régime des marchés publics. Après une phase de consultation publique, il a lancé, en 2022, un programme de réforme intitulé « Transformer la commande publique »^875(*). Au-delà du Brexit, plusieurs facteurs ont motivé cette réforme : le souhait de renforcer le rapport qualité-prix des services publics, d'encourager l'innovation, dont la commande publique est un des leviers^876(*) et de créer un système d'achats publics plus simple, flexible et transparent.

Pour faciliter le passage entre le régime européen et le futur régime, des dispositions transitoires ont été adoptées^877(*), comme les règlements sur la loi sur les marchés publics (entrée en vigueur n° 3 et dispositions transitoires et de sauvegarde)^878(*). Les dispositions transitoires en matière de sécurité et de défense ont été incluses^879(*) dans les règlements sur les contrats publics de défense et de sécurité n° 697 de 2019^880(*) et n° 1450 de 2020^881(*). En vertu de ces dispositions, le régime juridique antérieur au Brexit demeure applicable aux contrats conclus avant l'entrée en vigueur du nouveau régime^882(*).

(3) Le régime « post-Brexit »

La réforme du droit de la commande publique a donné lieu à l'adoption d'une nouvelle loi regroupant l'ensemble des dispositions relatives aux marchés publics. La loi sur la commande publique de 2023 (Procurement Act 2023 ou PA 2023)^883(*) a reçu l'accord royal (royal assent) en octobre 2023 et est entrée en vigueur le 24 février 2025^884(*). Elle réunit au sein d'un texte unique les quatre régimes distincts préexistants (marchés publics, services publics, concessions et marchés de défense et de sécurité). Elle met l'accent sur la simplification et l'accélération des procédures, leur transparence et la facilité d'accès aux marchés pour les petites et moyennes entreprises^885(*).

Les dispositions de la loi sont précisées par les règlements sur la commande publique de 2024 (The Procurement Regulations 2024)^886(*), ainsi que diverses lignes directrices (guidance)^887(*) élaborées par le Bureau du Cabinet (Cabinet Office).

Le nouveau cadre juridique s'applique à tous les marchés publics conclus par les autorités britanniques, ainsi que par les autorités décentralisées du Pays de Galles et d'Irlande du Nord, démarrant à partir du 24 février 2025^888(*). L'Écosse conserve toutefois son propre cadre juridique, parallèlement au régime national. La loi sur la commande publique inclut en outre des dispositions relatives aux marchés publics conjoints et transfrontaliers avec les pouvoirs adjudicateurs écossais^889(*).

Par ailleurs, en application de l'article 13 de la loi sur la commande publique, la déclaration de politique nationale en matière de commande publique (National Procurement Policy Statement, NPPS)^890(*) a été présentée au Parlement le 13 février 2025. Les autorités adjudicatrices doivent tenir compte du contenu de cette déclaration dans le cadre de leurs fonctions.

2. Les principales modifications introduites par la loi sur la commande publique de 2023 (Procurement Act 2023) 

La loi sur la commande publique de 2023 a pour objectifs de simplifier et de rendre plus flexibles les procédures d'adjudication afin de faciliter la participation des PME et des entreprises de l'économie sociale, tout en renforçant la transparence et les mécanismes de supervision^891(*).

Compte tenu de son entrée en vigueur le 25 février 2025, le recul demeure insuffisant pour évaluer si elle a atteint ses objectifs. S'il s'agit d'une refonte substantielle des règles de la commande publique, elle ne constitue pas un changement radical d'approche par rapport au régime pré-Brexit. De plus, certains cabinets d'avocats et juristes soulignent que les avantages en termes de flexibilité pour les autorités adjudicatrices pourraient être compensés par des exigences plus lourdes en matière de transparence^892(*).

a) Des objectifs politiques plus larges

L'article 12 de la loi sur la commande publique élargit les objectifs que les autorités adjudicatrices doivent prendre en considération lors de la passation de marchés publics. Outre les principes de transparence et d'égalité de traitement qui figuraient déjà dans le cadre juridique antérieur, cet article mentionne également :

- l'objectif d'optimisation de l'usage des deniers publics (delivering value for money) ;

- l'objectif de maximiser l'intérêt public (maximising public benefit) ;

- et l'objectif d'agir et d'être perçu comme agissant avec intégrité.

Ce même article prévoit l'obligation des autorités adjudicatrices de prendre en compte les obstacles particuliers auxquels les petites et moyennes entreprises (PME) peuvent faire face et les moyens de les supprimer ou de les réduire (paragraphe 4).

Enfin, s'agissant du principe d'égalité de traitement des fournisseurs, le paragraphe 2 autorise un pouvoir adjudicateur à appliquer un traitement particulier dans des cas justifiés, en prenant « toutes les mesures raisonnables pour s'assurer qu'il ne place pas un fournisseur dans une situation d'avantage ou de désavantage injuste ».

Ces objectifs généraux sont complétés par les priorités stratégiques fixées par le gouvernement dans le cadre de la déclaration de politique nationale en matière de commande publique (NPPS).

Les priorités stratégiques de la déclaration de politique nationale
en matière de commande publique du 13 février 2025

La déclaration de politique nationale en matière de commande publique (NPPS) présentée le 13 février 2025 fixe les quatre priorités stratégiques suivantes :

- optimiser l'usage des deniers publics. « Cela doit inclure la prise en compte des résultats et de la qualité afin d'éviter le gaspillage dû à des offres de faible valeur et de qualité médiocre. Il s'agit d'optimiser l'utilisation des fonds publics en équilibrant l'efficacité, l'efficience et l'économie tout au long du cycle de vie d'un produit, d'un service ou de travaux pour atteindre les résultats escomptés du marché. Cela inclut des avantages et des impacts socio-économiques et environnementaux plus larges »^893(*) ;

- stimuler la croissance économique, y compris en donnant une chance aux PME et aux entreprises bénévoles, communautaires et sociales (voluntary, community and social enterprises, VCSEs)^894(*) ;

- créer de la valeur sociale et économique, en travaillant en partenariat et en soutenant les missions du gouvernement ;

- renforcer les capacités commerciales afin d'optimiser les ressources et d'obtenir de meilleurs résultats.

Source : UK Cabinet Office, National Procurement Policy Statement, 2025.

b) Les seuils de procédure : le maintien du statu quo

L'article 3 de la loi sur la commande publique définit tout « contrat public » (public contract) comme un contrat pour la fourniture de biens, de services ou de travaux, un contrat de concession ou un contrat-cadre dont la valeur estimée est supérieure aux seuils fixés par la loi et qui n'est pas un contrat exempté.

L'annexe 1 de la loi sur la commande publique^895(*) fixe ainsi les montants seuils à partir desquels un contrat public doit être conclu et qui entrent dans le champ d'application du droit de la commande publique. Le tableau ci-dessous présente les seuils européens actuels (2023) en regard des nouveaux seuils britanniques. Même si les montants ne sont pas identiques - notamment en raison du fait que les seuils britanniques incluant la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) -, les seuils de procédure européens et britanniques respectent les mêmes ordres de grandeur. De plus, les nouveaux seuils sont très proches des seuils britanniques applicables avant le Brexit (cf. supra).

En revanche, il existe des différences en termes de catégorisation. En effet, la loi de 2023 a créé une catégorie particulière pour les activités relatives au gaz, au chauffage, à l'électricité, à l'eau, aux transports, aux ports, aéroports et extraction d'énergies fossiles, désignée sous le terme « utilities », qui pourrait se traduire par « services publics » - sans pour autant correspondre à l'acception française de ce terme. Alors que les contrats pour ce type de services étaient auparavant régis par un texte spécifique^896(*), la loi sur la commande publique les intègre désormais. Selon les autorités britanniques, cette consolidation permet de réduire le volume global de la législation sur les marchés publics et de simplifier les règles de passation des marchés^897(*).

La catégorie préexistante des contrats « allégés » (light-touch contracts), autorisée par l'article 74 de la directive 2014/24/UE, est maintenue. Cette catégorie concerne certains services sociaux et autres services spécifiques (par exemple en matière de santé ou d'éducation) soumis à des règles de passation de marchés plus souples et à des seuils plus élevés. Selon les lignes directrices, ces services ont en commun d'être des services fournis directement à des individus ou à des groupes de personnes qui justifient donc un traitement spécial et une plus grande flexibilité^898(*).

Comparaison des seuils de passation des marchés publics

Type de contrat		Union européenne (montants hors TVA en euros)	Royaume-Uni (montants incluant la TVA en livres sterling)
Fourniture de biens et services	En matière de défense et de sécurité	443 000	429 809 (503 142 euros)
	En matière de gaz, chauffage, électricité, eau, transports, ports, aéroports, extractions d'énergies fossiles	Dépend de l'autorité	429 809 (503 142 euros)
	Pour les autorités inférieures au gouvernement central	221 000	214 904 (251 408 euros)
	Pour les autorités du gouvernement central	143 000	139 688 (166 144 euros)
Travaux publics	En matière de défense et sécurité	5 538 000	5 372 609 (6 286 954 euros)
	En matière de gaz, chauffage, électricité, eau, transports, ports, aéroports, extractions d'énergies fossiles	5 538 000	5 372 609 (6 286 954 euros)
	Autres travaux pour les autorités inférieures au niveau central	5 538 000	214 904 (251 408 euros)
	Autres travaux pour les autorités du gouvernement central	5 538 000	139 688 (166 144 euros)
Concession de service public	En matière de sécurité et défense	5 538 000	5 372 609 (6 286 954 euros)
	Autres
Contrats allégés	En matière de gaz, chauffage, électricité, eau, transports, ports, aéroports, extractions d'énergies fossiles	1 000 000	884 720 (1 050 360 euros)
	Autres	750 000	663 540 (787 7710 euros)

Source : Règlement délégué (UE) 2023/2497 du 15 novembre 2023^899(*) pour les données concernant l'Union européenne et Procurement Act 2023, Schedule 1^900(*) pour les données concernant le Royaume-Uni.

L'annexe 2 de la loi sur la commande publique^901(*) définit les types de contrats « exemptés », c'est-à-dire ceux auxquels les règles de la commande publique ne s'appliquent pas. Il s'agit principalement de contrats exclus du champ d'application en raison de la relation entre le pouvoir adjudicateur et le cocontractant (notamment les contrats in house) ou en raison de la nature de l'objet du contrat (par exemple, un contrat de défense et de sécurité dont le fournisseur est le gouvernement d'un autre État). Le champ des contrats exemptés est identique à celui du régime pré-Brexit.

c) Les mesures de simplification

Tout d'abord, l'entrée en vigueur de la loi sur la commande publique a entraîné l'abrogation de près de 350 règlements individuels dérivés du droit de l'Union européenne, remplacés par un cadre législatif unique et uniforme, en principe plus simple^902(*).

Ensuite, la structure même de la loi reflète la recherche de lisibilité : elle est organisée de façon chronologique, chaque partie traitant une période du cycle de la vie du contrat public. Ainsi, la loi commence par une première partie sur les principes clés de la commande publique, suivie des dispositions précontractuelles, puis de celles sur le contrat en lui-même, son attribution, sa gestion, les voies de recours en cas de litige et enfin la supervision du régime général de la commande publique. Un nouveau site internet, intitulé « Le chemin de la commande publique » (Procurement Pathway)^903(*), a également été mis en place afin de guider les autorités contractantes tout au long du cycle de vie du contrat public. Il rassemble la législation pertinente pour chaque étape du parcours, divisé en quatre phases : planification, définition, commande et gestion des activités de passation de marchés.

De façon plus substantielle, le nouveau régime réduit le nombre de procédures de passation de marchés publics de sept^904(*) à trois. Ainsi, les marchés publics peuvent être attribués par :

- une procédure concurrentielle (competitive award) comme prévu par le chapitre 2^905(*), qui peut être soit une procédure ouverte (open procedure) soit une procédure flexible (competitive flexible procedure). La procédure ouverte est une procédure en une seule étape qui est ouverte à tous les fournisseurs (article 20(2)(b)). La procédure flexible correspond à « toute procédure compétitive que l'autorité contractante considère appropriée pour l'attribution du contrat » (article 20(2)(a)). Elle remplace toutes les procédures à plusieurs étapes préexistantes et est conçue par l'autorité adjudicatrice elle-même. Celle-ci peut, par exemple, limiter le nombre de participants, de manière générale ou pour des appels d'offres particuliers, prévoir des critères d'attribution spécifiques ou encore exclure certains fournisseurs pour des motifs définis (fournisseurs extérieurs au Royaume-Uni, exclusion à la suite d'un appel d'offres antérieur etc.) (article 20(4) et (5)) ;

- une procédure d'attribution directe (direct award) et sans mise en concurrence, comme prévu par le chapitre 3^906(*). Il existe une douzaine de cas dans lesquels l'attribution peut être directe, qui sont énoncés à l'annexe 5^907(*). Par exemple, peuvent être soumis à une procédure d'attribution directe les contrats relatifs à la production d'un prototype (paragraphe 2), la création ou l'acquisition d'une oeuvre d'art unique ou d'une performance artistique (paragraphe 4), l'extension ou le remplacement partiel de biens, services ou travaux existants quand un changement de fournisseur créerait des difficultés techniques disproportionnées en termes d'opération de maintenance (paragraphe 7), ou encore en cas d'urgence extrême, inévitable et imprévisible (paragraphe 13) ;

- une procédure d'attribution en application d'un contrat cadre (award under frameworks), comme prévu par le chapitre 4^908(*). Un contrat cadre est un contrat entre une autorité contractante et un ou plusieurs fournisseurs, qui prévoit les attributions de marché futures (section 45(2)). En règle générale, le contrat doit prévoir une procédure de sélection concurrentielle (section 45(3)), mais peut également se faire sans une telle procédure quand le fournisseur est parti au contrat cadre ou si le contrat prévoit les termes du contrat public et un mécanisme de sélection des fournisseurs qui est objectif (section 45(4)).

Par ailleurs, afin de simplifier la procédure, l'article 51 de la loi sur la commande publique réduit le délai stand still - c'est-à-dire le délai de suspension pendant lequel l'autorité contractante ne peut conclure de contrat après avoir envoyé la notification de décision d'attribution du marché public à tous les candidats. Auparavant, l'autorité adjudicatrice devait attendre dix jours avant de contracter et désormais, ce délai est réduit à huit jours^909(*).

d) Les mesures de flexibilité

La loi sur la commande publique de 2023 s'attache à conférer une plus grande flexibilité contractuelle aux autorités contractantes, aux différents stades du cycle de vie du contrat.

Tout d'abord, au stade du choix de la procédure de passation, il appartient désormais au pouvoir adjudicateur de déterminer librement la procédure à suivre^910(*). En vertu de l'article 20, le pouvoir adjudicateur peut ainsi opter pour la procédure ouverte en une seule étape, ou bien choisir toute autre procédure concurrentielle qu'il estime appropriée. Cette procédure est dite « flexible » en ce qu'elle est conçue par l'autorité adjudicatrice elle-même.

Ensuite, au stade du choix de l'opérateur économique, l'autorité adjudicatrice peut attribuer le marché au fournisseur ayant présenté « l'offre la plus avantageuse »^911(*) au regard de ses critères d'attribution - remplaçant ainsi l'ancienne formule de « l'offre la plus avantageuse économiquement »^912(*). Selon le gouvernement, le but de cette reformulation est de permettre aux autorités d'avoir une vision plus large du rapport qualité-prix (value for money), qui dépasse la recherche du prix le plus bas^913(*). Les autorités contractantes peuvent aussi redéfinir les critères d'attribution des marchés publics pendant la procédure de mise en concurrence, s'ils l'ont prévu dans l'annonce du marché public en question et que les changements ne permettent pas aux fournisseurs précédemment exclus de participer au marché^914(*).

Enfin, une fois le contrat établi, l'autorité contractante peut modifier les termes d'un contrat^915(*), même après son entrée en vigueur. Il existe des limites à cette nouvelle règle, notamment ne pas dépasser certaines dates limites clés - comme la date de soumission des offres dans le cadre d'une procédure ouverte - ainsi que veiller à ce que les délais soient adaptés aux modifications prévues.

e) Les mesures de transparence accrue

(1) La création d'une nouvelle plateforme centralisée d'appels d'offres

Tout d'abord, la nouvelle loi renforce la transparence en facilitant l'accès aux contrats et aux offres grâce à la nouvelle plateforme numérique centralisée appelée « Find a Tender »^916(*) (« Trouvez un appel d'offres »). Les opérateurs économiques peuvent désormais s'inscrire facilement sur cette plateforme qui mémorise les informations et coordonnées des entreprises, ce qui permet aux candidats de participer à plusieurs appels d'offres en même temps. Le système permet également aux entreprises de gérer et mettre à jour leurs informations personnelles ainsi que de les partager avec les autorités adjudicatrices. Enfin, les opportunités de marchés publics sont visibles, gratuites et il est possible de mettre en place des alertes pour être prévenu des nouvelles offres^917(*).

Depuis l'entrée en vigueur de la loi le 24 février 2025, la publication des avis de marchés inférieurs aux seuils s'effectue également sur la plateforme Find a Tender, tandis qu'auparavant elle devait se faire sur un site internet spécifique (« Contracts Finder »^918(*))^919(*). Les obligations de publicité pour les marchés inférieurs au seuil s'appliquent aux autorités du gouvernement central (ministères et agences) lorsque la valeur du marché est au moins égale à 12 000 livres sterling^920(*) (14 260 euros) et à 30 000 livres sterling (35 650 euros) pour les marchés des pouvoirs adjudicateurs de niveaux inférieurs^921(*).

(2) Les nouvelles obligations de publication

Afin d'accroître la transparence des procédures, la loi sur la commande publique prévoit de nouvelles exigences de publication d'informations tout au long du cycle de vie du contrat, de la planification à l'expiration du contrat^922(*). L'ancien régime comprenait déjà des obligations de publication, mais ces dernières étaient moins nombreuses et se concentraient sur l'annonce des opportunités de marchés publics et sur leur attribution.

Parmi les nouvelles obligations de publicité sur la plateforme numérique Find a tender figurent notamment :

- la publication d'un avis sur la « réserve » de marchés (pipeline notice, article 93), lorsque l'autorité adjudicatrice prévoit qu'au cours de l'année à venir, elle paiera plus de 100 millions de livres sterling^923(*) (118 880 euros) au titre des contrats concernés. En pratique, un avis est publié pour chaque marché composant la réserve d'un pouvoir adjudicateur^924(*) ;

- la publication d'un avis préliminaire d'engagement sur le marché (preliminary market engagement notice, article 17), avant l'appel d'offres (ou avant l'avis de transparence en cas d'attribution directe d'un marché à un opérateur). L'objectif est d'encourager le pouvoir adjudicateur à consulter le marché avant d'entamer une procédure de passation. Cet avis ne doit cependant pas conférer d'avantage indu à un opérateur économique ou dérégler la concurrence^925(*) ;

- la publication d'un avis de transparence (transparency notice, article 44) avant toute attribution directe d'un marché (dans les cas prévus à l'annexe 5). Cette nouvelle obligation vise à informer les parties prenantes qu'un pouvoir adjudicateur a l'intention d'attribuer directement un marché et leur permet d'examiner la justification de l'attribution directe ;

- la publication d'avis de résiliation du marché public (contract termination notice, article 80). L'avis contient des informations telles que la raison de la résiliation anticipée si tel a été le cas, ou autres informations utiles aux opérateurs économiques et au public. Cette obligation ne concerne pas les contrats de services « choisis par les utilisateurs » (user choice services) qui ont été attribués directement en application de l'annexe 5^926(*).

De plus, pour les contrats d'une valeur supérieure à 5 millions de livres sterling (5,9 millions d'euros), les autorités adjudicatrices doivent définir trois indicateurs de performance (key performance indicators ou KPI, article 52) et publier les résultats de ces indicateurs au moins une fois par an et à la fin du contrat, dans le cadre d'avis d'exécution du marché (contract performance notice, article 71). L'objectif de cette nouvelle obligation est de surveiller la performance de l'opérateur économique et de faire état des potentielles violations des termes du contrat ou encore de son inexécution. Le gouvernement a annoncé mettre en place un registre d'exécution des contrats pour centraliser ces informations^927(*).

Résumé des exigences en matière de publication d'avis
prévues par la loi sur la commande publique

Nom de l'avis	Exigences
Avis sur la « réserve de marchés » (Pipeline notice) Nouveau	Obligatoire (pour les organisations dont les dépenses s'élèvent à plus de 100 millions de livres sterling). Aperçu prospectif sur 18 mois des achats planifiés d'une valeur supérieure à 2 millions de livres sterling.
Avis préliminaire d'engagement sur le marché (Preliminary market engagement notice) Nouveau	Obligatoire lorsque l'engagement est prévu ou a eu lieu (ou bien expliquer dans l'avis d'appel d'offres pourquoi il n'a pas été publié).
Avis de marché planifié (Planned procurement notice)	Facultatif et de bonne pratique. Informe le marché d'une passation de marché à venir. Un avis de marché planifié bien renseigné peut réduire les délais d'appel d'offres.
Avis d'appel d'offres (Tender notice)	Obligatoire (pour une procédure de mise en concurrence). À publier lors de l'engagement d'une procédure ouverte ou concurrentielle flexible (y compris pour établir un contrat-cadre et passer un marché dynamique ou lors de la passation d'un marché réglementé d'un montant inférieur aux seuils.
Avis de transparence (Transparency notice) Nouveau	Obligatoire (pour une attribution directe). À publier avant l'attribution dans le cas d'une attribution directe.
Avis d'attribution de contrat (Contract award notice)	Obligatoire. À publier pour communiquer le résultat de la passation de marché et pour entamer la période de stand still avant l'attribution d'un marché dans le cadre d'une procédure ouverte ou concurrentielle flexible (et les périodes de stand still volontaire pour les attributions directes).
Avis de détails du contrat (Contract details notice)	Obligatoire. Informe sur le contenu du contrat attribué (y compris le contrat, pour les marchés publics de plus de 5 millions de livres sterling), y compris les marchés réglementés inférieurs aux seuils au-delà d'une certaine valeur et ceux passés par attribution directe.
Avis de paiement du contrat (Contract payment notice) Nouveau	Obligatoire. Informe des paiements de plus de 30 000 livres sterling effectués dans le cadre d'un marché public (tous les trimestres).
Avis d'exécution du contrat (Contract performance notice) Nouveau	Obligatoire. Indique le résultat des indicateurs de performances pour les marchés publics de plus de 5 millions de livres sterling (au moins une fois par an). À publier dans les 30 jours en cas de mauvaise performance d'un fournisseur ou de rupture de contrat.
Avis de modification du contrat (Contract change notice) Nouveau	Obligatoire. À publier avant qu'une modification n'ait lieu, y compris, pour les contrats de plus de 5 millions de livres sterling, la publication du contenu de la modification.
Avis de résiliation du contrat (Contract termination notice) Nouveau	Obligatoire. À publier lorsqu'un marché public est résilié ou arrive à son terme.
Avis de marché dynamique^928(*) (Dynamic market notices)	Obligatoire. À publier et mettre à jour lors de la publicité, de l'établissement, de la modification ou de la suppression d'un marché dynamique (y compris les marchés dynamiques des services publics (utilities)).
Avis de conformité des paiements (Payments compliance notice) Nouveau	Obligatoire. Informe sur le respect des délais de paiement dans les 30 jours (deux fois par an).

Source : UK Cabinet Office, Guidance Module 2: Transparency

f) Les mesures de supervision et de contrôle

Un nouvel organe administratif a été créé : l'« Unité d'examen de la commande publique » (Procurement Review Unit, PRU), chargée de superviser et de contrôler la bonne mise en oeuvre de la nouvelle loi sur la commande publique et de s'assurer que les modifications du cadre juridique sont bien prises en compte par les autorités adjudicatrices.

Les principales missions de la PRU sont d'enquêter sur les autorités adjudicatrices afin de s'assurer qu'elles respectent la loi, ainsi que sur les fournisseurs, en vue d'une éventuelle inscription sur la liste d'exclusion (debarment list)^929(*) ainsi que de répondre aux demandes d'informations des usagers. Elle a pour objectifs de :

- relever le niveau de respect des normes (standards) dans l'ensemble des contrats de marchés publics et concessions en mettant l'accent sur l'identification précoce des infractions et leur résolution ;

- protéger l'argent public contre les fournisseurs qui présentent un risque, notamment au moyen d'une liste centralisée d'exclusion et des rapports d'enquête publiés^930(*).

La PRU est composée de trois services :

- le Service d'examen de la commande publique (Public Procurement Review Service), qui existait déjà depuis 2011. Il a pour fonction d'examiner les procédures de passation des marchés publics en réponse à une plainte d'un opérateur économique concernant un marché spécifique. Il peut formuler des recommandations (non contraignantes) aux pouvoirs adjudicateurs, ce qui peut conduire à l'ajustement ou à la révision de marchés publics en cours d'exécution. L'objet de la plainte doit concerner un fait ayant eu lieu au cours des deux dernières années. Le service traite également les cas de retard de paiement de factures valides. Il peut rediriger les affaires pertinentes devant le Service de conformité (voir infra)^931(*) ;

- le Service de conformité de la commande publique (Procurement Compliance Service). Il s'agit d'un nouveau service, créé par l'article 108 de la loi sur la commande publique, chargé d'enquêter de façon plus poussée sur la conformité de l'action des autorités adjudicatrices à la nouvelle loi. Il conduit des enquêtes sur des cas de non-conformité systémique (commun à plusieurs autorités adjudicatrice) ou institutionnelle (commis de façon répétée par une autorité en particulier)^932(*). Il peut produire et publier des recommandations juridiquement contraignantes aux autorités concernées^933(*) ;

- le Service d'examen des exclusions (Debarment review service). Il s'agit également d'un nouveau service qui conduit des enquêtes pour déterminer si une entreprise peut être exclue et si elle devrait être ajoutée à la liste publique des exclusions, dont le service a la charge^934(*).

La liste des exclusions^935(*) est régie par l'article 62 de la loi de 2023^936(*). Elle regroupe les entreprises qui ont été exclues du consortium des opérateurs économiques pouvant candidater pour obtenir un marché public. Les motifs d'exclusion - obligatoires et discrétionnaires - sont inscrits dans la loi et sont largement similaires à ceux de l'ancien régime. De nouveaux motifs d'exclusion obligatoire sont néanmoins introduits comme le vol, l'homicide involontaire en entreprise et une infraction au droit de la concurrence^937(*).

De plus, un opérateur économique qui a violé un contrat de façon suffisamment grave et/ou qui a eu des mauvaises performances dans le cadre de l'exécution du contrat et ne s'est pas amélioré après avoir été invité à le faire peut désormais faire l'objet d'une exclusion^938(*).

Il est possible de suggérer au Service de révision des exclusions de considérer l'exclusion d'un opérateur économique en vertu des motifs d'exclusion prévus par la loi. Pour ce faire, il suffit de remplir un formulaire en ligne, sur le site du gouvernement^939(*). Il existe un formulaire distinct pour les exclusions pour cause de sécurité nationale^940(*).

Outre la PRU, il existe une entité distincte, rattachée au Bureau du Cabinet du Royaume-Uni appelée Unité de sécurité pour la commande publique (National Security Unit for Procurement)., qui est responsable des cas de radiation, d'exclusion et de résiliation des contrats des co-contractants de l'administration qui engagent la sécurité nationale^{941(*)&942(*)}.

g) Le débat sur la préférence nationale (Buying British)

L'introduction de mesures de préférence nationale dans le cadre de la commande publique est un sujet présent dans le débat public britannique depuis de nombreuses années^943(*). Ainsi, en 2019, le parti Conservateur plaidait pour un secteur public qui « achète britannique » (Buy British), notamment pour soutenir les agriculteurs et réduire les coûts environnementaux, et le parti travailliste s'est prononcé en faveur de mesures similaires après la pandémie de Covid-19^944(*). Sous l'ancien régime juridique de la commande publique, il était néanmoins impossible de mettre en place une préférence nationale, ceci allant à l'encontre des principes de non-discrimination et d'égalité de traitement des fournisseurs découlant du droit de l'UE et transposés dans la législation nationale.

La loi sur la commande publique de 2023 ne contient pas de mesure de préférence nationale stricto sensu. Indirectement, l'objectif prévu à l'article 12, paragraphe 4 de la loi de prendre en compte les obstacles particuliers des PME et « d'examiner si ces obstacles peuvent être supprimés ou réduits » peut néanmoins permettre de privilégier des entreprises nationales.

Lors de l'examen du projet de loi sur la commande publique à la Chambre des Lords, un amendement a été déposé visant à fixer un objectif de 50 % des produits et ingrédients locaux, dans le cadre des marchés publics alimentaires et de boissons. Cet amendement fut rejeté, le gouvernement indiquant qu'un tel quota de produits alimentaires britanniques serait contraire aux engagements internationaux du Royaume-Uni au titre de l'accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les marchés publics^945(*). Toutefois, le gouvernement avait précisé que d'autres options étaient disponibles pour réserver des contrats en dessous des seuils de passation des marchés publics, tout en respectant les engagements internationaux^946(*).

Ainsi, la note de politique de commande publique intitulée « Réserver des marchés publics inférieurs aux seuils », publiée par le Bureau du Cabinet en 2020 et mise à jour en février 2025^947(*), indique que les ministères et les agences du gouvernement central peuvent envisager, le cas échéant, les deux options suivantes pour la passation de marchés de biens, services et travaux inférieurs aux seuils :

- réserver le marché grâce à des critères de localisation du fournisseur. Dans ce cas, un appel d'offres peut être organisé, spécifiant que seuls les fournisseurs situés dans une zone géographique déterminée - par exemple à l'échelle du Royaume-Uni dans son ensemble ou d'un comté ou d'un arrondissement à Londres) peuvent soumissionner, dans le but de lutter contre les inégalités économiques et soutenir les recrutements et l'investissement au niveau local ;

- réserver le marché aux petites et moyennes entreprises (PME) et à des entreprises volontaires, communautaires et sociales (voluntary, community and social enterprises, VCSE). Cela signifie que seules ces catégories d'entreprises peuvent soumissionner^948(*).

Par ailleurs, en décembre 2024, dans une déclaration d'intention (Statement of Intent) relative à la stratégie industrielle de défense^949(*), le gouvernement a annoncé son intention de réformer les marchés publics afin de donner une priorité aux entreprises britanniques dans le cadre des marchés publics de défense, et de les encourager à investir, sans perdre les avantages de la concurrence.

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* ⁸⁵⁴ C. Harlow, R. Rawlings, Law and administration, 2022, p. 399 .

* ⁸⁵⁵ Ibid., p. 400.

* ⁸⁵⁶ Ibid., p. 400.

* ⁸⁵⁷  House of Commons Library, Procurement statistics : a short guide, 2024, p. 3.

* ⁸⁵⁸ Au Royaume-Uni, l'exercice budgétaire commence le 1^er avril et s'achève le 31 mars de chaque année.

* ⁸⁵⁹ Ces chiffres consolidés n'incluent pas les dépenses du secteur public vers d'autres entités du secteur public ; il s'agit donc de la meilleure estimation des achats du secteur public auprès du secteur privé. Les chiffres bruts disponibles pour l'exercice 2023-2024, indiquent que 407 milliards de livres sterling (475 milliards d'euros) dans le cadre de la commande publique.

* ⁸⁶⁰  HOC Library, Procurement statistics : a short guide, 2024, p. 3.

* ⁸⁶¹  HM Treasury, public Expenditure Statistical Analyses 2024, Tables 5.5 et Tables 5.6, pp. 77 et 78.

* ⁸⁶²  UK Cabinet Office, Central Government Direct and Indirect Spend with Small and Medium sized Enterprises 2021/2022, p. 2.

* ⁸⁶³  Directive 2014/24/UE du parlement européen et du conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

* ⁸⁶⁴  Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession.

* ⁸⁶⁵  Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux.

* ⁸⁶⁶  UK Cabinet Office, Guidance : transitional and saving arrangements, para. 4.

* ⁸⁶⁷ En droit britannique, les règlements (regulations) sont un type de législation secondaire (secondary legislation): il s'agit d'un acte législatif élaboré par une personne ou un organe autre que le Parlement dans le cadre d'une loi d'habilitation du Parlement.

* ⁸⁶⁸  The Public Contracts Regulations 2015 (revoked).

* ⁸⁶⁹  The Utilities Contracts Regulations 2016 (revoked).

* ⁸⁷⁰  The Concession Contracts Regulations 2016 (revoked).

* ⁸⁷¹  The Defence and Security Public Contracts Regulations 2011.

* ⁸⁷²  House of Commons Library, Procurement Bill 2022-23, 2023, p. 16.

* ⁸⁷³  https://www.wto.org/french/tratop_f/gproc_f/gp_gpa_f.htm, consulté le 23 avril 2025.

* ⁸⁷⁴  European Union (Withdrawal) Act 2018.

* ⁸⁷⁵  https://www.gov.uk/government/collections/transforming-public-procurement, consulté le 22 avril 2025.

* ⁸⁷⁶  UK Government, Our Innovation Ambition, p. 6.

* ⁸⁷⁷  UK Cabinet Office, Guidance : transitional and saving arrangements, para. 3.

* ⁸⁷⁸  Procurement Act (Commencement No. 3 and Transitional and Saving) Regulations 2024.

* ⁸⁷⁹  HOC Library, Defence Procurement : The Procurement Act 2023 and the Defence and Security Public Contract Regulations 2011 , p. 9.

* ⁸⁸⁰  The Defence and Security Public Contracts (Amendment) (EU Exit) Regulations 2019 (revoked).

* ⁸⁸¹  The Defence and Security Public Contract (Amendment) (EU Exit) Regulations 2020 (revoked).

* ⁸⁸²  UK Cabinet Office, Guidance : transitional and saving arrangements, para. 4 et 5.

* ⁸⁸³  Procurement Act 2023.

* ⁸⁸⁴ Soit quatre mois après la date d'entrée en vigueur initialement prévue, afin de permettre l'élaboration d'une nouvelle déclaration de politique nationale en matière de marchés publics (NPPS). https://www.local.gov.uk/our-support/procurement-hub/transforming-public-procurement, consulté le 10 mai 2025.

* ⁸⁸⁵  Procurement Act 2023, Explanatory Notes, Policy Background, para. 10.

* ⁸⁸⁶  The Procurement Regulations 2024.

* ⁸⁸⁷  https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents (consulté le 10 mai 2025). Ces documents juridiquement non contraignants couvrent tous les aspects de la loi sur la commande publique de 2023 et visent à fournir des conseils techniques et aider à l'interprétation et à la compréhension de la loi.

* ⁸⁸⁸ Généralement, un contrat commence à la date à laquelle la publicité débute.

* ⁸⁸⁹  https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9810/, consulté le 10 mai 2025.

* ⁸⁹⁰ UK Cabinet Office, National Procurement Policy Statement, 2025.

* ⁸⁹¹  UK Government, « The Procurement Act 2023 : A short guide for suppliers », 2025 .

* ⁸⁹² Voir notamment : https://www.stephensonharwood.com/insights/procurement-act-2023-key-changes-to-the-public-procurement-regime?30102023160334. et https://www.herbertsmithfreehills.com/notes/publiclaw/2025-posts/Nearly-there--the-Procurement-Act-2023-finally-goes-live-on-24-February, consultés le 10 mai 2025.

* ⁸⁹³ UK Cabinet Office, National Procurement Policy Statement, 2025.

* ⁸⁹⁴ Ce type d'entreprises équivaut au secteur de l'économie sociale et solidaire en France.

* ⁸⁹⁵  Procurement Act 2023, Schedule 1.

* ⁸⁹⁶  Utilities Contracts Regulations 2016, abrogé.

* ⁸⁹⁷ UK Government, Guidance: Utilities Contracts, 2024.

* ⁸⁹⁸ UK Governement, Guidance: Thresholds, 2025.

* ⁸⁹⁹  Règlement délégué (UE) 2023/2497 du 15 novembre 2023 modifiant la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les seuils applicables pour les concessions.

* ⁹⁰⁰  Procurement Act 2023, Schedule 1.

* ⁹⁰¹  Procurement Act 2023, Schedule 2.

* ⁹⁰²  Procurement Act 2023, Explanatory Notes, Policy Background, para. 15.

* ⁹⁰³  https://www.procurementpathway.civilservice.gov.uk/, consulté le 22 avril 2025.

* ⁹⁰⁴ House of Commons Library, Procurement Bill 2022-23, 2023, p. 16.

* ⁹⁰⁵  Procurement Act 2023, Chapter 2.

* ⁹⁰⁶  Procurement Act 2023, Chapter 3.

* ⁹⁰⁷  Procurement Act 2023, Schedule 5 .

* ⁹⁰⁸  Procurement Act 2023, Chapter 4.

* ⁹⁰⁹  Procurement Act 2023, Part 3, Chapter 5, Section 51.

* ⁹¹⁰  Procurement Act 2023, Part 3, Chapter 2, Section 20.

* ⁹¹¹  Procurement Act 2023, Part 3, Chapter 2, Section 19.

* ⁹¹²  UK Cabinet Office, Guidance : Assessing Competitive Tenders.

* ⁹¹³  HOC Library, Procurement Bill 2022-23, 2023, p. 66.

* ⁹¹⁴  Procurement Act 2023, Part 3, Chapter 2, Section 24.

* ⁹¹⁵  Procurement Act 2023, Part 4, Section 74.

* ⁹¹⁶  https://www.find-tender.service.gov.uk/Search, consulté le 17 avril 2025.

* ⁹¹⁷  UK Government, « The Procurement Act 2023 : A short guide for suppliers », 2025.

* ⁹¹⁸  https://www.gov.uk/contracts-finder, consulté le 14 mai 2025.

* ⁹¹⁹  https://www.find-tender.service.gov.uk/Search

* ⁹²⁰ TVA incluse.

* ⁹²¹  UK Cabinet Office, Guidance on Below-Threshold Contracts. À noter que la plateforme “Find a Tender” ne comprend pas les avis de publicité de marchés inférieurs aux seuils des autorités publiques écossaises, qui sont publiée sur le site internet https://www.publiccontractsscotland.gov.uk/ .

* ⁹²²  UK Cabinet Office, Transforming public Procurement - our transparency ambition, 2022.

* ⁹²³ Ce montant comprend également les marchés inférieurs aux seuils et les contrats-cadres.

* ⁹²⁴  UK Cabinet Office, Guidance, Pipeline Notice.

* ⁹²⁵  UK Cabinet Office, Guidance, Preliminary Market Engagement.

* ⁹²⁶  UK Cabinet Office, Guidance, Contract Termination, 2025.

* ⁹²⁷  UK Cabinet Office, Guidance, Contract Performance Notice, 2025.

* ⁹²⁸ Au sens de l'article 35 du PA 2023, un marché dynamique est une liste de fournisseurs qualifiés (c'est-à- qui ont rempli les "conditions d'adhésion" au marché dynamique) éligibles pour participer à de futurs marchés publics. Un marché dynamique peut être divisé en catégories. Ces marchés sont dynamiques dans la mesure où ils doivent rester ouverts à la participation de nouveaux fournisseurs à tout moment. Ils sont possibles pour tous les types d'achats de biens, de services ou de travaux, autres que ceux achetés dans le cadre de contrats de concession, à moins que le contrat de concession ne soit également un contrat de services publics. UK Cabinet Office, Guidance: Dynamic Markets.

* ⁹²⁹  UK Government, Guidance, « The Procurement Act 2023 : A short guide for suppliers », 2025.

* ⁹³⁰Ibid.

* ⁹³¹ UK Government, Guidance, « Procurement Review Unit », 2025.

* ⁹³² Ibid.

* ⁹³³ Ibid.

* ⁹³⁴ UK Government, Guidance, « Procurement Review Unit ».

* ⁹³⁵ Ibid.

* ⁹³⁶ Procurement Act 2023, Section 62.

* ⁹³⁷ Procurement Act 2023, Schedule 6.

* ⁹³⁸  Procurement Act 2023, Schedule 7, para. 12.

* ⁹³⁹  https://submit.forms.service.gov.uk/form/2912/raise-a-referral-for-debarment-with-the-debarment-review-service/21121, consulté le 17 avril 2025.

* ⁹⁴⁰  https://submit.forms.service.gov.uk/form/4119/raise-a-referral-for-a-national-security-debarment-investigation/14040, consulté le 17 avril 2025.

* ⁹⁴¹  Procurement Act 2023, Schedule 6 et Schedule 7.

* ⁹⁴²  UK Government, Guidance, « Procurement Review Unit », NSUP, 2025.

* ⁹⁴³  HOC Library, Procurement Bill, 2022-23, 2023, p. 73.

* ⁹⁴⁴ Ibid.

* ⁹⁴⁵ Ibid.

* ⁹⁴⁶ Ibid.

* ⁹⁴⁷ UK Cabinet Office, Procurement Policy Note: Reserving below threshold procurements, Février 2025.

* ⁹⁴⁸ Ibid.

* ⁹⁴⁹  Ministry of Defence, Defence Industrial Strategy, Statement of Intent, 2024.