C. RÉUSSIR L'ANCRAGE ENVIRONNEMENTAL DE LA COMMANDE PUBLIQUE : LE DÉFI DE LA LOI CLIMAT ET RÉSILIENCE
Le bilan en demi-teinte des mesures environnementales déjà entrées en vigueur met en lumière le défi que représente le respect des mesures prévues par l'article 35 de la loi Climat et résilience, auxquelles l'ensemble des pouvoirs adjudicateurs devront se conformer à compter du 22 août 2026. Comme évoqué ci-avant, à cette date, l'ensemble des marchés publics, quel que soit leur montant, devra comporter une clause d'exécution environnementale et un critère d'attribution autre que le seul critère du prix prenant en compte les caractéristiques environnementales de l'offre. La présence d'une considération sociale sera également requise pour les marchés dont le montant excède les seuils européens.
Les travaux de la commission d'enquête ont ainsi permis de souligner l'impréparation globale des acheteurs publics à une telle évolution du cadre juridique, faute d'un accompagnement à la hauteur des enjeux. Tout en saluant la mise en place de plusieurs dispositifs visant à mieux accompagner les acheteurs publics vers l'intégration de considérations environnementales et sociales, la commission d'enquête s'inquiète du risque que la pluralité des acteurs mobilisés ainsi que la variété de dispositifs brouillent le message à destination des plus petites structures. De la même manière, elle redoute que cet accompagnement lacunaire à l'entrée en vigueur de normes si ambitieuses n'aboutisse à des mesures à la portée restreinte.
1. Assurer la clarté et l'exhaustivité des dispositifs d'accompagnement des acheteurs publics
Le PNAD 2022-2025, qui affiche l'objectif de l'intégration d'une clause environnementale dans tous les marchés publics de l'État à compter de 2025, porte une variété de dispositifs visant à accompagner les acheteurs dans cette démarche, animés par différents acteurs de la commande publique responsable.
En effet, comme souligné par l'OCDE dans un rapport sur la promotion des marchés publics stratégiques et responsables219(*), une multitude croissante d'acteurs sont mobilisés au service des marchés publics environnementaux, conduisant à un éparpillement et une désarticulation regrettable des dispositifs d'accompagnement à la gestion de la commande publique responsable.
Le cadre institutionnel pour les politiques publiques des marchés publics environnementaux en France
Source : OCDE, Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France, juin 2025.
Ainsi, diverses plateformes d'échanges de bonnes pratiques ont été mises en place afin d'encourager un dialogue constructif entre les acheteurs :
- la plateforme Rapidd220(*), créée en 2016, pilotée par le CGDD, la DAE et le DGEFP, permet à ses 5 700 utilisateurs, investis dans l'achat public durable, d'échanger et de partager des problématiques récurrentes rencontrées pour le verdissement des achats ainsi que les solutions apportées. Le PNAD 2022-2025 affiche l'objectif de faire évoluer la plateforme afin que celle-ci soit dotée d'un clausier type selon les contributions des acheteurs publics.
- le réseau social professionnel des achats de l'État (RESPAE) permet également aux acheteurs de tous les ministères et de leurs établissements publics d'échanger sur leurs projets et leurs bonnes pratiques ;
- le marché de l'inclusion, outil numérique développé par une start-up d'État, met en relation des acheteurs et des fournisseurs inclusifs (cf. supra) ;
- la plateforme Osmose constitue en outre un espace d'échange et de partage pour les acheteurs publics de l'État afin de partager de la documentation, des outils de mise en oeuvre, des bonnes pratiques et des retours d'expériences autour des achats responsables.
En outre, plusieurs outils numériques ont été constitués afin d'accompagner les acheteurs publics dans l'intégration de clauses sociales et environnementales dans leurs marchés. La Réf, portée par des réseaux régionaux de la commande publique et soutenue par le PNAD, offre par exemple un panorama des obligations par secteur d'activité et une typologie des structures acheteuses, tandis que « La Clause Verte », lancée en 2020 sous le pilotage du réseau régional CD2E (centre de déploiement de la transition écologique dans les entreprises et les territoires) des Hauts-de-France, met à disposition des acheteurs un clausier environnemental et social en libre accès. Dans le même esprit, la page Internet « achats publics durables et d'innovation » créée par la DAJ en 2024 propose des ressources documentaires avec des outils spécifiques pour l'accompagnement des acheteurs publics (tableau d'aide à la définition d'un achat durable, nomenclature sectorielle pour piloter ses achats par la donnée, indicateurs mobilisables dans l'achat durable), ainsi qu'un clausier « général » ayant pour objectif d'intégrer des clauses environnementales et sociales dans les contrats de la commande publique. Le kit de formation « achats publics durables », réalisé par l'Ademe, l'association Nouvelle-Aquitaine des Achats publics responsables (3AR) et RESECO, est un autre outil de sensibilisation et de formation aux achats inclusifs composé de MOOCS, de tutoriels et permet le partage de bonnes pratiques.
Les réseaux régionaux, disposant d'une connaissance fine du territoire, animent en outre des guichets verts, services de conseil environnemental gratuit à destination des acheteurs publics pour l'intégration de considérations environnementales dans leurs marchés.
Les réseaux régionaux : pierre angulaire de la transition écologique et sociale des marchés publics à l'échelle locale
Depuis les années 2000, les collectivités territoriales ont cherché à fédérer les acheteurs engagés dans la commande publique durable en constituant des réseaux d'animation sur le territoire. Le rôle d'un réseau est d'accompagner les acheteurs dans la prise en compte du développement durable dans les marchés publics et permettre la mutualisation des connaissances et l'essor de bonnes pratiques.
Afin de faciliter les synergies entre les différentes initiatives territoriales et d'engager des actions collectives, ces réseaux se sont ensuite organisés en un inter-réseaux « Commande publique et développement durable », qui est animé depuis 2012 par le Commissariat général au développement durable.
Le PNAD 2022-2025 prévoit l'implication des réseaux pour des actions de formation et d'accompagnement des acheteurs.
Source : Commissariat général au développement durable.
Plusieurs modules de formation existent également pour les achats durables. La DAJ apporte ainsi son appui sur le contenu de certaines formations, notamment la fresque des achats responsables à destination des élus locaux et des acheteurs afin de s'approprier les enjeux du développement durable, ou encore sur le module e-learning relatif au Spaser réalisé par le CNFPT.
Si la commission d'enquête salue la prise de conscience des administrations s'agissant du besoin d'outils et de formation des acheteurs publics au vu de la proximité de l'échéance de l'entrée en vigueur de la loi Climat et résilience, elle regrette la dispersion globale de ces dispositifs et l'absence de désignation d'une administration « chef de file » qui les coordonnerait.
Dans son rapport portant uniquement sur la transition écologique et sociale des achats publics de l'État, la Cour des comptes partageait déjà ce constat en notant que « cette diversité de sources peut compliquer la recherche d'informations »221(*).
La commission d'enquête, devant le constat du fort besoin d'accompagnement de l'ensemble des collectivités, notamment les plus petites d'entre elles, vers des marchés publics durables, appelle à la désignation d'une administration pilote chargée de coordonner l'action de l'ensemble des acteurs mobilisés sur ces sujets, afin d'assurer la cohérence et le caractère opérationnel des dispositifs d'aide à la transition des politiques d'achat public.
Recommandation n° 11. - Dans le cadre du nouveau pilotage interministériel de la commande publique, mieux coordonner, autour d'un chef de file désigné par le Premier ministre, les actions de la DAJ, la DAE, du CGDD, de l'Ademe et des réseaux locaux dans l'élaboration d'outils et de formation d'aide à la transition des politiques d'achat public locales vers des achats durables, afin de garantir la cohérence et la pertinence de ceux-ci.
Enfin, l'élaboration très tardive et incomplète de l'outil devant permettre l'analyse en cycle de vie des produits est jugée fortement regrettable par la commission d'enquête.
De fait, la complexité que suppose l'intégration de considérations sociales et environnementales au sein des marchés nécessite une montée en compétence rapide des acheteurs publics, souvent peu formés aux enjeux des marchés publics responsables. Or ces derniers se heurtent aujourd'hui à des difficultés techniques que des outils opérationnels pourraient venir alléger. Les acteurs économiques et les responsables des achats publics rencontrés au cours des travaux de la commission d'enquête ont d'ailleurs unanimement souligné le besoin de disposer d'instruments fiables afin de pouvoir évaluer précisément les caractéristiques environnementales des produits et des services acquis, et de prendre en compte le coût global du cycle de vie de ces derniers.
Ce constat est partagé par l'OCDE qui, dans son rapport sur la promotion des marchés publics stratégiques et responsables222(*), explique le retard des acheteurs publics dans l'inclusion de considérations environnementales par un manque d'outils pratiques d'évaluation des offres sous l'angle environnemental.
Pour ce faire, l'article 36 de la loi Climat et résilience prévoyait la mise à disposition des pouvoirs adjudicateurs « au plus tard le 1er janvier 2025 » d'outils opérationnels de définition et d'analyse du coût du cycle de vie des biens pour les principaux segments d'achat, afin de permettre l'élaboration de critère de choix au sein des marchés publics tenant compte du coût global des biens, c'est-à-dire intégrant les coûts environnementaux liés à l'acquisition, l'utilisation, la maintenance et la fin de vie des biens ainsi que, le cas échéant, les coûts externes supportés par l'ensemble de la société, tels que la pollution atmosphérique, les émissions de gaz à effet de serre, la perte de biodiversité ou la déforestation. En application de cet article, le dispositif conçu par l'Ademe et le ministère de la transition écologique, intitulé Écobalyse, vise à estimer rapidement les impacts environnementaux d'un produit sur la base de quelques critères : sa masse, sa composition, ou son lieu de confection.
Toutefois, cet instrument mis à la disposition des acheteurs publics demeure très imparfait, près de quatre ans après l'adoption de la loi Climat et résilience. De fait, à la date de la présentation par la commission d'enquête des conclusions de ses travaux, soit plusieurs mois après l'échéance fixée par l'article 36, l'outil Écobalyse ne couvre que deux types de biens : le textile et l'alimentaire, alors que les acheteurs doivent désormais se préparer à l'entrée en vigueur de l'article 35 de cette même loi qui impose une généralisation des pratiques responsables à l'ensemble des marchés publics.
La commission d'enquête appelle dès lors à une montée en puissance rapide des dispositifs d'accompagnement des acheteurs publics vers le respect des exigences de la loi Climat et résilience, sans lesquels ces derniers ne seront pas en mesure de se conformer au droit et de garantir la sécurité juridique de leur contrat lors de l'entrée en vigueur de son article 35, dans quelques mois.
Recommandation n° 12. - Mettre enfin à disposition des acheteurs publics, au plus tard le 1er janvier 2026, des outils d'analyse du coût du cycle de vie des biens des principaux segments d'achat, comme l'imposait l'article 36 de la loi Climat et résilience au 1er janvier 2025.
2. Garantir l'efficacité de l'inclusion de considérations environnementales et sociales au sein des marchés publics
La commission d'enquête rappelle également que l'impréparation globale des acheteurs publics à l'entrée en vigueur de ces dispositions risque de conduire à l'adoption à la hâte de clauses et de critères d'attribution environnementaux, afin de garantir la validité juridique de leurs marchés, sans que ces nouvelles considérations aient une véritable portée qualitative, faute d'avoir été bien conçues.
De fait, les travaux de la commission d'enquête ont permis de mettre en lumière les réticences qu'ont aujourd'hui certains pouvoirs adjudicateurs à intégrer des clauses et critères environnementaux dans leurs marchés par crainte de contentieux juridique. L'entrée en vigueur de la loi Climat et résilience va conduire à un renversement de ce phénomène, et contraindre des acheteurs peu aguerris à changer rapidement leurs pratiques pour se prémunir de tout recours de la part de soumissionnaires évincés en l'absence de clauses environnementales.
Le changement de doctrine a ainsi pu produire, pour certains acheteurs, des doutes certains sur la portée des nouvelles normes. Comme l'a rappelé Me Guillaume Delarue222(*), avocat au barreau de Paris, « à ce jour, il y a effectivement un flou et, je pense, une impréparation des acheteurs publics comme des entreprises. Jusqu'en 2026, les acheteurs publics doivent déterminer la nature et l'étendue de leurs besoins à satisfaire, avant le lancement de la consultation, en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale - or le juge estimait que cette prise en compte du développement durable n'avait pas à se retrouver dans les critères223(*). Avec le décret n° 2022-767 du 2 mai 2022, les critères doivent désormais obligatoirement comprendre soit le coût du cycle de vie d'un produit en cas de critère unique, soit au moins un critère prenant en compte les caractéristiques environnementales de l'offre, en plus du produit ou du coût. La définition de ces critères comporte néanmoins une dose de risque : il a ainsi été jugé [en 2013] que la prise en compte de la politique sociale de l'entreprise, notamment la formation des personnels et les exigences en matière de sécurité, est trop éloignée de l'objet du marché224(*). Le sous-critère relatif à l'impact environnemental, qui consiste seulement dans la remise d'un bilan carbone sans en préciser le contenu ni en définir les modalités d'appréciation, est également irrégulier, car imprécis225(*) ». Il ne fait dès lors nul doute que l'entrée en vigueur de la loi Climat et résilience supposera de fortes évolutions de la jurisprudence et, dans ce laps de temps, d'éventuelles incertitudes juridiques pour les acheteurs publics.
Outre les craintes juridiques soulevées par l'évolution de la norme, les acheteurs disent également redouter la charge administrative forte que supposera la prise en compte de ces nouvelles exigences. M. Hervé Fournier, conseiller municipal de Nantes, co-président du forum de l'achat public durable de l'association France urbaine, rappelait ainsi que cette obligation nouvelle supposera, pour les collectivités « de regarder chaque segment de marché, dès lors qu'il s'agit d'imposer un critère zéro plastique ou zéro perturbateur endocrinien, ou d'autres clauses de ce type », et d'ajouter « nous avons identifié 80 sujets environnementaux qui pourraient être pris en compte dans le cadre de notre commande publique et de nos marchés, il faudrait seize mois de travail chacun pour les intégrer dans nos marchés. Imaginez le temps et le nombre d'agents que cela représenterait ! »226(*).
Or, les constats formulés par la Cour des comptes dans son rapport réalisé en 2024 au sujet des achats durables de l'État tendent à montrer que, pour les plus gros acheteurs, l'introduction de critères et de clauses environnementales est déjà un exercice difficile, aux résultats limités227(*). En effet, la Cour a étudié le recours aux clauses et critères environnementaux de la DAE et de l'Ugap, deux acheteurs publics de premier plan, en procédant à une analyse qualitative de leurs marchés pour déterminer la proportion effective d'utilisation des différents outils juridiques à disposition de l'acheteur public ainsi que leur effectivité. Elle conclut que l'utilisation des critères environnementaux d'attribution est très répandue dans les marchés de l'Ugap, mais se révèle en pratique peu discriminante - et donc peu efficace - faute d'une pondération suffisante pour avoir un réel impact sur le produit finalement retenu. Les clauses environnementales intégrées ont pour leur part été décrites comme étant « de qualité variable », dont certaines « purement cosmétiques ».
Sur la base de cette étude, la Cour indique que, « même pour deux acheteurs centraux et très professionnalisés, l'obligation établie par la loi « Climat et résilience » que tous les marchés attribués à partir d'août 2026 contiennent un critère et une clause sur les aspects environnementaux représente une marche très haute à franchir » et alerte en conséquence sur le fait que ces difficultés « laissent à penser que les acheteurs peuvent parfois être tentés d'insérer des critères ou des clauses sans réelle portée ».
Dès lors, le manque d'anticipation des pouvoirs adjudicateurs de taille plus réduite, la faible professionnalisation de certains, ainsi que les interrogations quant aux risques juridiques que peuvent constituer le recours à ces nouveaux outils laissent nécessairement présager, à tout le moins pendant quelques années, une qualité des clauses environnementales moindre que celle -déjà très mitigée - observée par la Cour des comptes chez des acteurs à la pointe tels que l'Ugap et la DAE.
De la même manière, la Cour des comptes fait état « d'un poids limité des achats de l'État pour le secteur de l'insertion ». En effet, si les heures d'insertion réalisées dans le cadre des marchés des administrations centrales de l'État ont plus que triplé depuis 2014, la Cour constate que ces mesures ne font pas l'objet d'évaluation suffisante afin de déterminer si l'insertion professionnelle des personnes concernées est durable, ce qui impliquerait de mettre en oeuvre des techniques d'enquête complémentaires.
Sur la base de ces constats, et considérant que les collectivités ne seront pas en mesure, à moyen terme, de mener de telles enquêtes afin d'évaluer l'effectivité des clauses d'insertion de leurs marchés publics, la commission rejoint la recommandation de la Cour appelant à l'élaboration de suivi de cohorte par l'État afin d'affiner sa compréhension des effets de ses heures d'insertion, ainsi que les retombées positives d'autres outils à visée sociale inclus dans les marchés publics tels que le recours au travail adapté, l'utilisation de marchés réservés, la lutte contre les discriminations, beaucoup moins mobilisés. Ce travail pourrait dès lors être partagé et repris par les collectivités afin de garantir l'efficacité de leurs propres considérations sociales au sein de leurs achats publics.
En effet, comme le rappelait l'AMF, l'emploi de telles considérations sociales demeure aujourd'hui difficile pour les communes, le code de la commande publique ne « précisant pas ce qui peut être considéré ou non comme une considération sociale »228(*) et la jurisprudence en la matière étant peu développée. En conséquence, si certaines collectivités sont précurseurs en la matière, à l'image de l'Eurométropole de Strasbourg, générant 470 000 heures d'insertion chaque année par ses marchés publics229(*) à l'attention de personnes éloignées de l'emploi, des collectivités ne disposant pas de direction achat aussi solide préfèrent, par prudence, ne pas mobiliser ces outils.
L'Engagement pour le Renouveau du Bassin minier : un chantier exemplaire pour la réinsertion professionnelle
Conclu en mars 2017 pour une période de dix ans, l'engagement pour le renouveau du bassin minier (ERBM) est un contrat partenarial conclu entre l'État, les collectivités (région Hauts-de-France, départements du Nord et du Pas-de-Calais, huit intercommunalités) et les bailleurs sociaux afin de rénover certains habitats tout en soutenant l'économie du territoire.
Le projet porte notamment l'ambition de construire des parcours d'insertion et de formation dans les opérations de rénovation de cités minières et mobilise massivement pour ce faire des clauses sociales au sein des marchés publics. Entre 2018 et 2024, les opérations menées dans les cités minières ont suscité 1 024 650 heures d'insertion, réparties entre 1 487 bénéficiaires. Le taux de sorties dynamiques, en emploi, à la suite de ces heures d'insertion, s'élève à 35 % selon la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) des Hauts-de-France.
Il convient donc que l'État engage une évaluation plus précise de l'efficacité réelle de ces clauses et des différents outils permettant de l'améliorer, ainsi que de leur mise en oeuvre. Il apparaît également nécessaire de clarifier un certain nombre d'incertitudes juridiques relatives à l'introduction de considérations sociales dans les marchés publics afin de lever les doutes des plus petits acheteurs.
Recommandation n° 13. - Confier à l'État la responsabilité de conduire des enquêtes de qualité sur les différentes considérations sociales mobilisées au sein des marchés publics, notamment la mutualisation des parcours d'insertion entre personnes publiques, afin d'améliorer l'insertion durable dans l'emploi de leurs bénéficiaires.
Il appartiendra au Parlement de s'assurer au cours des années à venir, dans le cadre du débat annuel d'évaluation de la politique d'achat de l'État qu'il est proposé d'instituer (recommandation n° 6) de la mise en oeuvre des recommandations n° 11, 12 et 13 visant à la montée en puissance et à la clarification des dispositifs d'accompagnement des acheteurs publics afin de se mettre en conformité avec les obligations de la loi Climat et résilience et de relever pleinement le défi de la commande publique responsable.
* 219 OCDE, Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France, juin 2025.
* 220 Réseau des administrations publiques intégrant le développement durable.
* 221 Rapport public thématique de la Cour des comptes, La prise en compte des enjeux du développement durable dans les achats de l'État, décembre 2024.
* 222 Réponse de Me Delarue au questionnaire de la commission d'enquête.
* 223 CE, 23 novembre 2011, n° 351570.
* 224 CE, 15 février 2013, n° 363921.
* 225 CE, 15 février 2013, n° 363921.
* 226 Audition du 11 mars 2025.
* 227 La prise en compte des enjeux du développement durable dans les achats de l'État, Rapport public thématique de la Cour des comptes, décembre 2024.
* 228 Réponse de l'AMF au questionnaire de la commission d'enquête.
* 229 Audition de M. Christian Brassac, vice-président de l'Eurométropole de Strasbourg, en charge de la commande publique responsable, du 20 mai 2025.