La compétence scolaire des collectivités territoriales face aux évolutions démographiques et aux défis d'aménagement du territoire

B. DES CRITÈRES NE TENANT PAS SUFFISAMMENT COMPTE DES SPÉCIFICITÉS LOCALES

Malgré l'existence d'un cadre juridique voulu par le législateur, la prise en compte des spécificités territoriales reste incomplète, alimentant un sentiment d'injustice dans les communes rurales et de montagne.

1. L'élaboration de la carte scolaire dépend trop largement du taux d'encadrement

Les élus locaux estiment souvent que l'élaboration de la carte scolaire repose de manière excessive sur le seul critère du taux d'encadrement, sans tenir suffisamment compte d'autres indicateurs pourtant déterminants pour apprécier la réalité des besoins territoriaux. Cette perception traduit un malaise face à une méthode qui, dans les faits, repose encore trop largement sur le taux d'encadrement, ou ratio « P/E » (soit le nombre de postes d'enseignants pour 100 élèves). Si cet indicateur permet un suivi des moyens alloués à l'école primaire, il ne saurait, à lui seul, refléter la diversité des situations territoriales, notamment dans les zones rurales, de montagne ou faiblement peuplées, où les contraintes d'organisation pédagogique, de tissu scolaire et d'aménagement du territoire imposent des adaptations.

Comme le souligne un récent rapport de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport^24(*), la logique retenue dans le cadre du PLF pour 2025 illustre cet écueil. Dans sa version initiale, ce PLF prévoyait en effet la suppression de 3 155 équivalents temps plein (ETP) dans le primaire public, ce qui correspondait à la prévision de baisse des effectifs scolaires entre les rentrées 2024 et 2025, telle qu'estimée par les services statistiques du ministère de l'Éducation nationale^25(*). Cette équivalence entre la diminution du nombre d'élèves et les suppressions de postes envisagées témoigne d'une logique arithmétique qui préside aux décisions, sans considération suffisante pour les spécificités des territoires^26(*), appelant dès lors à revoir les critères d'élaboration de la carte scolaire.

Cette approche uniformisée conduit à des décisions inadaptées aux réalités locales. Une lecture strictement arithmétique du « P/E » peut en effet conduire à des fermetures de classes qui, bien qu'« optimisant » les moyens à l'échelle académique, fragilisent gravement le tissu scolaire local et l'attractivité des communes concernées. La suppression d'un poste d'enseignant n'a pas le même impact selon qu'elle affecte une classe multi-niveaux dans une petite commune rurale isolée ou qu'elle concerne une école de plus grande taille, composée exclusivement de classes à niveau unique.

Une autre limite majeure du recours excessif au taux d'encadrement tient à la bonne prise en compte des enfants de moins de trois ans dans les prévisions d'effectifs. Si l'article L. 113-1 du code de l'éducation précise que « dans les classes et les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d'outre-mer, (...) les enfants de moins de trois ans sont comptabilisés dans les prévisions d'effectifs d'élèves pour la rentrée », cette disposition n'est pas toujours appliquée dans les faits^27(*).

Recommandation n°5 : Garantir l'application effective de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, qui prévoit la prise en compte systématique, dans les prévisions d'effectif scolaires, des enfants de moins de trois ans.

Pour mémoire, les enfants de moins de trois ans visés par l'article L. 113-1 sont ceux qui, âgés de deux ans révolus à la date de la rentrée scolaire, n'ont pas encore atteint l'âge de trois ans.

2. Le projet d'une « rationalisation de la répartition des moyens éducatifs » se heurterait à la lettre et l'esprit de la loi

Dans un rapport rendu public en avril 2024, les inspections générales des finances et de l'Éducation nationale proposaient plusieurs scénarios visant à « optimiser » les effets de la baisse démographique sur le réseau scolaire, au travers d'une « rationalisation des taux d'encadrement ». L'un des scénarios avancés envisageait une restructuration du maillage territorial des écoles primaires en se fondant sur un critère de seuil minimal d'élèves par site, combiné à une contrainte de temps de trajet maximal fixé à 20 minutes en voiture. Appliqué à l'échelle nationale, ce scénario conduirait à la fermeture d'environ 2 000 écoles, en grande majorité situées dans des territoires ruraux ou de faible densité.

Vos rapporteurs tiennent à rappeler qu'un tel raisonnement - s'il n'est heureusement resté que théorique - aurait été incompatible avec les principes affirmés par le législateur, notamment à l'article 15 de la loi du 28 décembre 2016 relative aux territoires de montagne, ou encore avec les exigences de concertation issues de la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance.

Le rapport « Revues de dépenses : dispositifs en faveur de la jeunesse » de l'IGF et de l'IGSR : 3 pistes de travail contestées

Les inspections générales des finances (IGF) et de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) ont entendu proposer des « méthodes d'optimisation de la répartition des moyens d'enseignement sur le territoire », afin de « remettre en perspective par rapport aux enjeux démographiques les moyens additionnels et dispositifs nouveaux en faveur de la jeunesse ».

S'inscrivant dans une logique de « rationalisation de la répartition des moyens du ministère de l'Éducation nationale », le rapport part du postulat que les moyens déployés (revalorisations salariales, dédoublement des classes en REP/REP+, etc.) ont augmenté sans tenir compte de la baisse du nombre d'élèves (- 231 000 entre 2017 et 2024 dans le premier degré).

Vos rapporteurs, qui rappellent ici leur opposition à une telle méthode arithmétique, relèvent que la méthodologie ne manque pas d'interroger.

D'une part, la solution retenue pour estimer les tailles des classes était trop peu précise^28(*) - alors même que de cette estimation dépend l'identification des éventuelles classes à fermer - et, d'autre part, le périmètre même de l'étude a suscité des interrogations (les auteurs du rapport identifiant 26 123 écoles élémentaires et primaires disposant de niveaux CP, CP-CE1, CE1, CE1-CE2, CE2, CE2-CM1, CM1, CM1-CM2 et CM2 à la rentrée 2022, tandis que la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance [DEPP] en recensait 30 633 à cette même date).

Plus en détail, trois pistes de travail (« scénarios de rationalisation ») ont été étudiées : (1) la fermeture de classes ; (2) le relèvement du seuil de dédoublement et (3) la réorganisation territoriale des établissements.

Scénario 1 : Fermeture des classes sous-peuplées selon des seuils d'encadrement moyens, en tenant compte de l'indice de positionnement social (IPS) et des évolutions démographiques.

Dans ce premier scénario, la fermeture de classes peu peuplées risquerait d'affecter les petites écoles rurales, où les taux d'encadrement sont mécaniquement plus élevés à cause de la faible densité.

Selon le rapport des deux inspections, cette piste pourrait mener à la fermeture d'environ 600 classes en France, avec un risque de concentration dans les territoires à faible densité, comme le Cantal ou la Haute-Loire.

Scénario 2 : Relèvement des seuils de dédoublement en REP/REP+, aujourd'hui à 12 élèves par classe.

Ce scénario consisterait à revenir en partie sur les dédoublements de classes, disposition phare du premier quinquennat du Président de la République.

En effet, « l'effet positif sur les apprentissages du seuil de 12 élèves (...) ne fait pas l'objet d'une appréciation convergente dans la littérature consacrée au sujet », selon le rapport qui suggère d'étudier plusieurs pistes (passage de 12 à 13, et jusqu'à 17 élèves par classe), ce qui aboutirait à la fermeture de 117 à 2 360 classes.

Scénario 3 : Optimisation du maillage territorial, visant à fermer des établissements très petits là où une offre équivalente existe à proximité, en intégrant le temps de trajet des élèves.

Ce scénario consiste à revoir le maillage territorial des écoles et des collèges en fonction de la démographie scolaire, en suivant deux principes :

1. le temps de trajet pour se rendre dans le nouvel établissement ne doit pas excéder vingt minutes en voiture ;

2. cette redistribution ne doit pas entraîner de nouvelles ouvertures de classe.

Dans cette troisième approche, la modélisation conduirait à la fermeture de
1 925 écoles^29(*) (soit 4 % des écoles primaires) et de 33 collèges^30(*), identifiés comme pouvant être fermés sans perte d'accès à l'offre éducative.

Les auteurs du rapport prennent soin de préciser que « les résultats de ces modélisations (...) ne sont pas des recommandations de la mission, mais des pistes de travail soumises à débat et qui devront être confrontées avec les réalités de terrain ». Du point de vue de vos rapporteurs, cette démarche ne tient pas suffisamment compte du caractère spécifique de l'école en tant qu'investissement d'avenir, et ne ménage pas de place aux questions d'attractivité et de vitalité des communes, qui ne sauraient être éludées dans les choix de politique publique.

La fermeture d'une école, loin de constituer une simple opération de redéploiement, engage l'avenir du territoire concerné. Vos rapporteurs tiennent ainsi à réaffirmer plusieurs principes explicitement affirmés par la loi, et dont l'application n'est pas toujours observée dans les faits :

- aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'éducation, la répartition des moyens du service public de l'éducation doit tenir compte des différences de situation, notamment en matière économique, territoriale et sociale ;

- plus spécifiquement, l'article 15 de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne^31(*) énonce que « la spécificité de la situation des écoles de montagne, liée notamment à l'éloignement et aux contraintes naturelles, justifie un effort particulier de l'État pour leur maintien » ;

- de manière plus générale, la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance réaffirme l'attachement de la République à un service public de l'éducation accessible à tous les enfants, sur l'ensemble du territoire. Elle introduit notamment le principe selon lequel aucune fermeture d'école en zone rurale ne peut intervenir sans une concertation préalable avec les collectivités locales concernées.

Les rapporteurs rappellent enfin que la qualité de l'offre éducative ne dépend pas de la taille de l'établissement. Les petites écoles offrent souvent des conditions d'apprentissage favorables au bien-être et à la stimulation des élèves. De plus, l'école de proximité constitue un atout pour améliorer les conditions de scolarisation et, partant, les chances de réussite des enfants.

L'école est, dans de nombreuses communes rurales, l'un des derniers services publics de proximité, un levier essentiel d'aménagement pour maintenir la vitalité des territoires. Toute réforme du maillage scolaire doit intégrer pleinement les exigences posées par le législateur en matière d'équité, de concertation, et de maintien des services en zone peu dense.

DEUXIÈME PARTIE - DES INITIATIVES RÉCENTES SUR LE CHEMIN D'UNE PLANIFICATION PLURIANNUELLE DE LA CARTE SCOLAIRE, DEMEURÉES INABOUTIES OU TROP VITE INTERROMPUES

Au cours des dix dernières années, plusieurs initiatives ont eu pour but affiché de tenir compte des spécificités des territoires ruraux et de donner aux acteurs locaux davantage de visibilité sur les évolutions possibles de la carte scolaire. Alors que leurs résultats étaient parfois encourageants, ces démarches ont trop souvent été abandonnées au milieu du gué par l'État.

Tel fut le cas des « conventions de ruralité », instaurées à partir de 2014 pour renforcer le dialogue entre les services de l'Éducation nationale et les élus locaux. Ces conventions traduisaient la garantie donnée par l'État quant à l'évolution du nombre de postes sur une période de trois ans, en contrepartie d'une réflexion sur la réorganisation du tissu scolaire.

Le plan pour « Notre école dans les territoires ruraux », présenté en 2023 dans le cadre du programme France Ruralités porté par la Première ministre, consacrait l'engagement plus général de donner aux élus des territoires ruraux une vision à trois ans de l'évolution de la carte scolaire^32(*). Plus récemment encore, un « protocole d'accord » signé entre l'AMF et le ministère de l'Éducation nationale visait à consolider le dialogue entre l'État et les élus, sans que ce texte ne revête toutefois de portée juridique contraignante.

A. L'ABANDON DES « CONVENTIONS DE RURALITÉ » MARQUE UN RECUL DE L'ENGAGEMENT DE L'ÉTAT EN FAVEUR D'UNE MEILLEURE VISIBILITÉ DE L'ÉVOLUTION DE LA CARTE SCOLAIRE

1. Les « conventions de ruralité » : une initiative visant à promouvoir davantage de concertation entre les collectivités rurales et les services de l'État

Les « conventions de ruralité » ont été conçues pour concilier les objectifs de gestion des effectifs de l'Éducation nationale et de préservation de l'accessibilité des écoles en milieu rural, au travers d'un dialogue structuré entre l'État et les collectivités territoriales.

Leur genèse remonte à 2014, avec deux expérimentations pionnières conduites dans les départements du Cantal et des Hautes-Pyrénées. La démarche a ensuite été reprise au niveau national à l'occasion du comité interministériel aux ruralités du 14 septembre 2015, tenu à Vesoul, et dont la proposition n° 20 préconisait de « développer des conventions de ruralité pour une école rurale de qualité ».

Les conventions de ruralité, signées entre les services de l'État (rectorat, DASEN) et les élus locaux ou leurs représentants (au travers, notamment, de l'AMF), ont traduit un effort de territorialisation des politiques éducatives. Les élus locaux et les services de l'Éducation nationale se sont mis d'accord sur trois objectifs :

- réfléchir aux éventuelles adaptations du maillage scolaire (regroupement pédagogique intercommunal, créations de réseaux d'écoles, etc.) ;

- développer ou renforcer les services périscolaires ;

- favoriser les opérations de rénovation du bâti scolaire dans les territoires où cela s'avère nécessaire.

En échange de ces trois objectifs assignés aux élus locaux, l'État s'engageait sur un volume de postes d'enseignants dont bénéficierait le département au cours des trois années suivantes.

2. Un bilan laissant un goût d'inachevé en raison d'un abandon de la démarche par l'État

La démarche des conventions rurales a toutefois laissé un certain goût d'inachevé, celle-ci ayant été abandonnée par l'État au milieu du gué, alors qu'elle avait pourtant fait ses preuves à plusieurs endroits, à l'instar du Cantal^33(*).

Dans un rapport publié en 2021, l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR) ^34(*) dressait un état des lieux de ces conventions. Elle relevait ainsi que 52 conventions avaient été conclues entre 2014 et 2020^35(*), tout en soulignant que cette dynamique ne s'était pas inscrite dans la durée. Selon ce bilan dressé en avril 2021, ainsi, seuls 14 départements avaient reconduit leur engagement par un ou deux avenants, tandis que la démarche n'avait pas été reconduite dans 38 autres départements. L'absence, depuis lors, d'état des lieux publics à l'échelle nationale laisse craindre un abandon de l'initiative des conventions ruralités.

L'exemple du Cantal : une convention de ruralité aux résultats satisfaisants, mais dont la démarche aurait dû être pérennisée

Le département du Cantal a été pionnier dans la mise en oeuvre des conventions de ruralité. En 2014, une première convention avait été signée entre l'État et l'AMF, suivie de deux avenants en 2016 puis en 2019, permettant de prolonger l'engagement initial jusqu'en 2023.

Cette démarche - qui visait à garantir « une école de qualité accessible à tous » - a permis de conserver des moyens en échange d'une réflexion des élus locaux sur le tissu scolaire, et de poser des garde-fous clairs contre les suppressions de postes : aucune suppression entre 2014 et 2017 ; un maximum de 5 suppressions entre 2017 et 2020 en cas de baisse des effectifs ; puis de 3 suppressions pour la période 2020-2023. Au total, sur la période 2014-2022, les suppressions de poste d'enseignants étaient restées contenues (8 suppressions)^36(*).

Le Président de l'AMF 15, auditionné par la mission avec les membres du groupe de travail sur l'élaboration de la carte scolaire dans le Cantal, regrette la perte de 42 postes depuis que la convention a touché à sa fin. Selon lui, la « poursuite de la réduction des moyens d'enseignement à un tel rythme serait destructrice pour le tissu cantalien ».

Le 24 mai 2022, un comité départemental associant élus, services de l'État et représentants des acteurs éducatifs avait dressé un bilan globalement positif de ces conventions. Comme le déclarait Christian Montin, président de l'AMF 15, le « bilan [était] satisfaisant », la « convention ayant permis une quasi-stabilité du nombre d'enseignants » en échange de la poursuite d'une réflexion des élus locaux sur l'adaptation du tissu scolaire.

Cette expérience démontre l'intérêt de pérenniser un cadre négocié, afin de préserver l'égalité d'accès à l'éducation et de tenir compte des spécificités des territoires ruraux. Le refus de l'État de continuer à s'inscrire dans cette démarche est vivement regretté par les membres du groupe de travail sur l'élaboration de la carte scolaire dans le Cantal.

B. LES ENGAGEMENTS DU « PLAN POUR NOTRE ÉCOLE DANS LES TERRITOIRES RURAUX » N'ONT PAS ÉTÉ TENUS

1. Le volet rural du plan France ruralités comportait des promesses encourageantes

Le « plan pour notre école dans les territoires ruraux » - annoncé le 31 mars 2023 par la Première ministre Élisabeth Borne et le ministre de l'Éducation nationale Pap Ndiaye - constitue le volet éducatif du programme France Ruralités, avec pour vocation d'approfondir la dynamique de territorialisation initiée par les conventions de ruralité.

Dans son discours d'annonce du plan, prononcé en mars 2023, la Première ministre affirmait sa volonté de « changer de démarche sur ces fermetures de classes qui aujourd'hui sont annoncées quelques mois à l'avance », afin de promouvoir une « approche sur plusieurs années » pour « pouvoir partager en transparence avec les élus et avec les parents, les évolutions démographiques qui sont prévues et pouvoir prendre le temps de s'organiser et de trouver des réponses adaptées ». Il s'agissait ainsi d'encourager la concertation entre les élus locaux et les services de l'Éducation nationale (en particulier les DASEN), afin de co-construire des scénarios d'évolution du maillage scolaire à partir des projections démographiques et de la prise en compte de la configuration pédagogique des écoles rurales (présence de classes multiniveaux, effectifs fragiles, accessibilité)^37(*).

Les trois axes et les six propositions du « Plan pour notre école dans les territoires ruraux » (2023)

Axe 1 - Garantir un maillage scolaire partout sur le territoire

Proposition 1 : Mieux anticiper [au travers de la prévision sur trois ans] les ouvertures ou les fermetures de classes.

Proposition 2 : Création d'une instance de dialogue et de coordination.

Proposition 3 : Création d'un bonus pour les regroupements pédagogiques intercommunaux (ou bonus-RPI).

Axe 2 - Garantir la réussite des élèves en milieu rural

Proposition 4 : Permettre des échanges entre collégiens de milieu rural et de milieu urbain.

Proposition 5 : Offrir 3 000 places de plus en Internat d'excellence.

Axe 3 - Garantir la dynamisation des territoires par l'école

Proposition 6 : Étendre les territoires éducatifs ruraux.

Parmi les axes du programme - détaillés dans le tableau supra - figurait l'extension à tous les départements ruraux du dispositif des territoires éducatifs ruraux (TER), préfiguré en 2021 pour lutter contre les inégalités sociales et territoriales.

Mis en place à titre expérimental^38(*) à partir de 2021, les TER ont pour objet de « réduire les inégalités scolaires dans les territoires ruraux^39(*) » et de favoriser le co-pilotage des politiques éducatives au travers d'une contractualisation entre l'État, les collectivités territoriales et les acteurs éducatifs ruraux. Plus de 200 territoires sont aujourd'hui conventionnés pour une durée de trois ans, avec un objectif de porter ce nombre à 300 d'ici à 2027.

Si le dispositif a permis la mise en oeuvre de projets concrets (activités d'accompagnement scolaire et périscolaire, dispositifs de prévention du décrochage, etc.), des incertitudes persistent toutefois quant aux modalités de soutien financier des projets, ce d'autant que la suppression du fonds de soutien au développement des activités périscolaires a été annoncée pour la rentrée 2025. Les données relatives à l'impact concret des TER sur la réussite scolaire restent en outre rares.

2. Ces engagements ont néanmoins été déçus

Si vos rapporteurs ne peuvent que souscrire aux objectifs affichés par le « Plan pour notre école dans les territoires ruraux », force est toutefois de constater que ses effets concrets sont restés très limités.

En particulier, les observatoires des dynamiques rurales ne constituent pas les espaces de co-construction de la carte scolaire qui avaient été promis par le plan France Ruralités. L'AMF a indiqué à vos rapporteurs que « les premiers retours [avaient] fait état de réunions descendantes, consistant essentiellement à informer les élus sur les diagnostics réalisés par les directions académiques et les traductions en termes de fermeture de postes d'enseignants pour la rentrée prochaine »^40(*).

Les observatoires des dynamiques rurales : entre espoirs déçus et déploiement parcellaire

Les observatoires de dynamiques rurales ont vu le jour au cours de l'année scolaire 2023-2024, en application du Plan France ruralités. Selon le « plan pour notre école rurale » présenté en mars 2023, ces observatoires - co-présidés par le préfet et le directeur académique des services de l'Éducation nationale (IA-DASEN) - devaient incarner une méthode rénovée de gouvernance éducative locale, reposant sur une plus grande transparence et prévisibilité.

Vos rapporteurs relèvent toutefois, sur la base des retours qu'ils ont recueillis dans le cadre de cette mission, et à la lumière des conditions de préparation de la rentrée 2025, que les engagements qui ressortaient du Plan France ruralités n'ont malheureusement pas été tenus.

D'une part, ces instances sont essentiellement réduites à prendre acte de décisions inscrites chaque année dans le budget de l'État. Les perspectives d'évolution des effectifs scolaires qui y sont dressées demeurent, en pratique, sans portée opérationnelle. Les constats ainsi établis ne trouvent que rarement de traduction concrète, qu'il s'agisse de la conclusion de conventions, de la définition de critères ou de la mise en oeuvre de dispositifs efficaces.

D'autre part, de nombreux départements en restent dépourvus sur le territoire national. Lors d'une audition au Sénat le 9 avril 2024, Nicole Belloubet, alors ministre de l'Éducation nationale, reconnaissait ainsi le déploiement « parcellaire » des observatoires des dynamiques rurales et appelait à leur extension.

Plus fondamentalement, les observatoires des dynamiques rurales restent des instances de nature consultative, sans véritable portée opérationnelle. Les élus locaux regrettent que s'exprime, au sein de ces observatoires, la méthode descendante d'élaboration de la carte scolaire. Le dialogue ne revêt pas de portée opérationnelle, les échanges étant contraints par des décisions préalablement arrêtées à l'échelle nationale.

Ce décalage entre l'intention initiale et la réalité de la pratique a nourri un certain désenchantement, illustré par la mise en oeuvre de la carte scolaire pour la rentrée 2025, qui a suscité le désarroi de nombreux élus.

Face à cette contestation, le ministère de l'Éducation nationale s'est engagé dans une nouvelle démarche visant à mieux tenir compte des spécificités des territoires dans le cadre de l'élaboration de la carte scolaire, au travers de la signature - en mai 2025 - d'un protocole d'accord avec l'AMF.

C. L'OBJECTIF DE PLANIFICATION PLURIANNUELLE A TROUVÉ UN NOUVEAU DÉBOUCHÉ AU TRAVERS DU PROTOCOLE D'ACCORD CONCLU ENTRE LE MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE ET L'AMF

Comme le relève la Cour des comptes, « la stabilité et la visibilité constituent des éléments clés pour permettre de mieux faire face aux enjeux de moyen et de long termes de l'école primaire »^41(*). Dans cet esprit, le « protocole d'accord » conclu le 8 avril 2025 entre le ministère de l'Éducation nationale et l'AMF entend apporter de premières réponses pour améliorer la gouvernance de la carte scolaire.

1. Le protocole signé par le ministère de l'Éducation nationale consacre le principe d'une visibilité à trois ans de la carte scolaire

Le protocole d'accord signé le 8 avril 2025 prévoit, d'une part, une concertation renforcée avec les maires afin de tenir compte des spécificités de chaque territoire et, d'autre part, le partage par les services de l'Éducation nationale « d'une projection à trois ans sur l'évolution des effectifs scolaires ».

Ce protocole - qui ne revêt pas de portée juridique contraignante - entend « adapter l'école aux mutations en cours, en tenant compte des enjeux territoriaux, sociaux et environnementaux », et en abordant plusieurs « thématiques qui structurent aujourd'hui les politiques éducatives » (élaboration de la carte scolaire, qualité du bâti, transition numérique, climat scolaire, accès à la pratique sportive, inclusion, gouvernance).

Toutefois, l'Association des petites villes de France (APVF) et la Fédération des conseils de parents d'élèves (FCPE) ont exprimé, lors des auditions, leur regret de ne pas avoir été associées à l'élaboration du protocole. Cette consultation incomplète des acteurs, susceptible de fragiliser l'appropriation de la démarche par l'ensemble des parties prenantes, ne doit toutefois pas conduire à en affaiblir la mise en oeuvre.

Sur le fond, au-delà des conditions de négociation, on pourra relever que :

- Le protocole fait mention d'une « projection à trois ans sur l'évolution des effectifs scolaires ». Il s'agit-là d'un engagement similaire à celui contenu dans le plan France ruralités de 2023, qui ne pourra s'appliquer qu'en refondant la méthode d'élaboration de la carte scolaire ;

Vos rapporteurs plaident pour une démarche plus ambitieuse, non plus seulement le simple partage de prévisions d'effectif à trois ans, mais aussi l'élaboration d'un projet de carte scolaire pluriannuel, inscrit dans le cadre d'une stratégie territoriale concertée^42(*).

- Le protocole mentionne certes le temps de transport, tout en indiquant qu'il doit être pris en compte « dans le respect des moyens prévus en loi de finances annuelle ». Cette précision, bien qu'elle aille de soi, ne doit pas traduire un manque d'ambition. On remarquera au demeurant qu'elle s'applique à l'ensemble des engagements contenus dans le protocole et révèle ainsi sa fragilité intrinsèque.

2. Un suivi attentif du protocole, qui relève du droit souple, reste nécessaire

a) Par sa nature même, le protocole d'accord ne revêt pas de caractère contraignant, tandis que son ambition pourrait être renforcée

L'ambition consistant à renforcer l'information des maires sur la carte scolaire, afin de parvenir à un diagnostic partagé, ne constitue pas une nouveauté, d'autant qu'elle a été réaffirmée à plusieurs reprises au travers des initiatives mentionnées supra. En l'absence de caractère contraignant, ces démarches ont finalement été perçues comme des déclarations d'intention, sans réelle garantie sur les ouvertures et fermetures de postes.

C'est ainsi que la charte des services publics en milieu rural, signée le 23 juin 2006 par l'AMF, prévoyait déjà que le « directeur académique [devait] respecter un délai de deux ans pour avertir le maire de toute mesure de fermeture ».

Le protocole d'accord signé en 2025, dont vos rapporteurs saluent naturellement les objectifs, risquerait de subir le même destin que la charte de 2006 si aucune mesure contraignante n'était prévue. Plusieurs interlocuteurs auditionnés par les rapporteurs ont ainsi appelé de leurs voeux l'adoption de dispositions de nature contraignantes, afin de prévoir explicitement que les services académiques soient tenus d'informer les collectivités des prévisions de variation des effectifs d'enseignants sur une période de trois ans, après avoir engagé au préalable une concertation.

b) Un suivi étroit sera en outre nécessaire pour en assurer le respect

Lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le 14 février 2025, la ministre de l'Éducation nationale
Elisabeth Borne avait affirmé que « chaque décision que nous prenons (...) doit être adaptée aux réalités des différents territoires sur la base d'un diagnostic partagé dans lequel vous devez avoir toute votre place ». Cet engagement s'est traduit par une communication politique affirmée, illustrée par la visite du 13 juin 2025 à l'école élémentaire Paul-Bert de Saint-Quentin, au cours de laquelle la ministre a échangé avec les acteurs locaux sur les modalités de mise en oeuvre du protocole.

Le protocole d'accord prévoit l'installation d'un « comité de pilotage annuel », destiné à suivre sa mise en oeuvre. Ce comité aurait vocation à « évaluer les actions engagées, à identifier les freins opérationnels rencontrés, et à proposer des ajustements ». Si cette disposition témoigne d'une volonté de promouvoir une logique de suivi dans la durée, la multiplication des instances de dialogue ne doit pas aboutir à la dilution de leur influence. En particulier, le rôle du CDEN gagnerait à être renforcé, et celui-ci aurait pu se voir investi d'un rôle de suivi en la matière.

La pérennisation du protocole impliquera sans doute de dépasser la logique déclarative pour promouvoir une approche fondée sur des engagements triennaux formalisés, un suivi national des contractualisations, et la reconnaissance juridique d'un droit à la co-construction territoriale des décisions éducatives.

*

En somme, outre que la multiplication des dispositifs n'a pas contribué à la clarté de l'action publique, les efforts engagés sont restés insuffisants et n'ont pas permis à ce stade de permettre de tenir compte de l'avis éclairé des maires quant à l'avenir de leurs écoles et du tissu scolaire dans les territoires ruraux.

TROISIÈME PARTIE - SORTIR DE LA « MÉTHODE EXCEL » : POUR UNE CARTE SCOLAIRE CONCERTÉE, ÉQUITABLE ET PLURIANNUELLE

Vos rapporteurs regrettent que l'élaboration de la carte scolaire dépende encore trop souvent d'une logique comptable et annualisée, ne permettant pas de tenir réellement compte des réalités locales et de garantir une prévisibilité suffisante. Les engagements pris au cours des dernières années, en particulier ceux inscrits dans le plan France ruralités de 2023, n'ont malheureusement pas permis de remédier à cette situation.

Une prise en compte accrue de critères complémentaires à celui du taux d'encadrement apparaît indispensable. Une nouvelle approche, plus équitable et mieux concertée, devrait ainsi reposer sur deux piliers :

- Une méthode refondée, grâce à une meilleure concertation avec les élus et les acteurs éducatifs locaux, et en assurant une prévisibilité pluriannuelle, à horizon de trois ans, de l'évolution de la carte scolaire ;

- Une prise en compte de critères qualitatifs, pour dépasser les seuls ratios d'encadrement, et conforter l'égalité d'accès au service public de l'éducation, conformément à la volonté déjà exprimée par le législateur^43(*).

A. REFONDER LA MÉTHODE D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE EN PROMOUVANT UNE APPROCHE ASCENDANTE

La préparation annuelle de la carte scolaire reste marquée par des arbitrages verticaux et descendants, souvent vécus comme un « couperet » injuste par les élus locaux. Avant de se pencher sur les critères dont la pondération devrait être accrue pour davantage d'équité, l'enjeu de cette section est de présenter les principes d'une méthode plus juste et offrant davantage de visibilité aux élus locaux.

1. Consulter et associer véritablement les élus locaux

Dans son récent rapport relatif à l'« enseignement primaire » (mai 2025), la Cour des comptes appelait à « mieux associer les collectivités territoriales à la politique éducative ». Alors que le CDEN constitue en principe^44(*) une instance de dialogue réunissant les différentes parties prenantes (préfecture, rectorat, élus locaux, personnels de l'Éducation nationale et usagers), consultées et émettant des voeux sur toute question relative à l'organisation et au fonctionnement du service public d'enseignement dans le département, il reste cantonné dans les faits à un rôle de chambre d'enregistrement des décisions prises en amont par les rectorats^45(*). À l'heure actuelle, les collectivités n'y ont - dans le meilleur des cas - qu'un rôle purement consultatif.

Les membres du groupe de travail sur l'élaboration de la carte scolaire dans le Cantal, auditionnés par la mission, ont appelé à « faire du CDEN une véritable instance de dialogue ». Afin de contribuer à cet objectif, un droit formel d'interpellation^46(*) du DASEN et du préfet pourrait en outre être créé à l'usage des élus locaux, ce qui supposerait une modification de l'article R. 235-7 du code de l'éducation.

Recommandation n°4 : Consacrer dans le code de l'éducation un « droit d'interpellation » - par les élus - du DASEN et du préfet au sein des CDEN et réviser leur règlement intérieur pour permettre la fixation de points à l'ordre du jour à l'initiative des élus locaux.

2. Établir un diagnostic partagé et offrir davantage de visibilité grâce à un conventionnement à trois ans

a) Consacrer une carte scolaire pluriannuelle, offrant davantage de sérénité et de visibilité

La stabilité et la prévisibilité sont indispensables pour « mieux faire face aux enjeux de court et de long terme de l'école primaire » ^47(*) et anticiper suffisamment en amont les capacités d'accueil et les besoins en personnel, tout en tenant compte de plusieurs critères, parmi lesquels les projets pédagogiques d'école.

Vos rapporteurs soutiennent la proposition^48(*) consistant à élaborer une carte scolaire pluriannuelle. Une telle démarche s'inscrit dans la continuité de la mission confiée en 2016 par le Premier ministre au Sénateur Alain Duran, qui avait conclu à la nécessité d'offrir aux élus une visibilité de trois ans renouvelables^49(*), reposant sur des engagements réciproques entre l'État et les collectivités.

La mise en place de conventions triennales entre l'État et les collectivités est nécessaire, comme le préconisaient également les rapporteurs de la mission relative au maillage territorial des établissements scolaires^50(*), qui appelaient à adosser cette démarche à une vision stratégique sur six ans^51(*) afin de définir les grands axes des politiques éducatives à l'échelle du département.

Ces conventions permettraient de construire une école rurale apaisée, « qui s'émanciperait de la menace récurrente des effets comptables annuels »^52(*) résultant de la baisse démographique et d'une approche arithmétique fondée essentiellement sur le taux d'encadrement, pour privilégier ainsi une véritable concertation de terrain.

Cette contractualisation :

- reposerait sur un diagnostic partagé des prévisions démographiques, tenant pleinement compte des informations détenues par les communes (projets immobiliers, mouvements de population, etc.) ;

- inclurait des engagements réciproques entre l'État et les collectivités autour d'objectifs pédagogiques et périscolaires (cf. infra, b.), reposant notamment sur l'engagement des acteurs locaux à conduire une réflexion partagée sur le maillage scolaire, par exemple - lorsque cela est nécessaire - à travers la mise en place de regroupements pédagogiques intercommunaux déconcentrés, garants du maintien d'une présence éducative de proximité ;

- devrait, dans un premier temps, être mise en oeuvre de manière ciblée, afin d'amorcer la prévisibilité triennale sans instaurer de moratoire national sur les retraits de postes. Cette phase pourrait concerner en priorité les zones géographiques les plus fragiles, qui bénéficieraient, à titre transitoire, d'une neutralisation des fermetures de classes au cours des deux premières années. Il pourrait ainsi s'agir de préserver, au sein des territoires classés en zone France ruralités revitalisation (FRR), les postes d'enseignants affectés dans des écoles de trois classes et moins, ce qui aurait un impact budgétaire limité (cf. infra, f.) ;

- aurait une valeur juridique opposable, de sorte que les engagements contractualisés soient effectivement pris en compte lors de l'élaboration de la carte scolaire au niveau national.

Recommandation n°2 : Initier, à l'échelle nationale, une démarche de conventionnement triennal en contrepartie d'un engagement des acteurs locaux sur une réflexion relative à l'organisation du tissu scolaire.

Confier parallèlement au conseil départemental de l'Éducation nationale (CDEN), réunissant les parties prenantes des conventions triennales, la responsabilité du suivi régulier et de l'évaluation des engagements réciproques.

Ce processus de conventionnement serait mis en oeuvre progressivement, afin de le généraliser à échéance de 2033. Il débuterait dès la rentrée 2027 pour les écoles de petite dimension (3 classes et moins) ainsi que dans les communes classées en zone FRR, pour lesquelles les fermetures de classe seraient neutralisées pour les deux premières années de la convention.

Résumé des principes régissant les conventions triennales

La contractualisation triennale entre l'Éducation nationale et les élus locaux, assortie d'objectifs et de critères d'évaluation, ferait l'objet d'un suivi spécifique au sein du CDEN, grâce à une formation ad hoc rassemblant les parties prenantes à la convention^53(*).

i. Principe et objectifs des conventions

En premier lieu, l'effort de concertation devrait porter sur « sur le partage des prévisions démographiques et leurs effets sur la carte scolaire »^54(*). Dans le cadre de ces conventions, les prévisions de la carte scolaire devraient s'appuyer sur des données objectives^55(*), communiquées à l'ensemble des parties, à savoir notamment :

- les données des naissances domiciliées. Il s'agit ainsi d'anticiper l'évolution théorique des effectifs, en particulier pour les premières années de maternelle ;

- Les mouvements prévisibles de populations (accueil ou départ de familles) ;

- Les projets des collectivités et notamment l'évolution de l'offre de logement (programmes immobiliers, date d'achèvement) - la population scolaire étant également déterminée par ces paramètres ;

- Les projets pédagogiques (projets d'établissement ou projets d'école, déclinés sur une période triennale) dont l'exécution jusqu'à son terme est essentielle pour la préservation de la qualité de l'offre éducative et pour l'attractivité du territoire. En effet, la suppression brutale d'un poste dans une petite école pendant la période d'exécution du projet pédagogique, qui est obligatoire et concerté, met en péril sa mise en oeuvre.

Ensuite, une telle démarche de contractualisation implique, de la part du ministère de l'Éducation nationale, l'acceptation d'une suspension des fermetures de postes dès lors que les seuils définis par la convention sont respectés, étant entendu que la neutralisation des postes ne saurait être totalement déconnectée des réalités démographiques propres aux territoires. En ce sens, la convention aurait vocation à définir les seuils démographiques conditionnant le maintien ou l'adaptation du nombre de postes concernés.

Par ailleurs, l'Éducation nationale et les élus locaux s'engageraient sur des objectifs évalués au terme de la convention. Parmi les thématiques susceptibles d'être intégrées à la convention et de faire l'objet d'engagements de la part des parties prenantes, on pourra citer, à titre d'illustration :

- le développement des parcours d'éducation artistique et culturelle ;

- le soutien aux réseaux d'éducation fondés sur le cycle 3, pour favoriser la continuité écoles-collège ;

- la mise en place de projets pédagogiques partagés entre plusieurs écoles dans le secteur rural ;

- le développement du numérique éducatif, conformément à l'objectif de création d'un service public du numérique éducatif^56(*) ;

- la réflexion sur des échanges de services entre enseignants du premier degré et du second degré, en particulier pour certaines disciplines (langues vivantes, arts plastiques, sciences de la vie et de la terre), pratique fréquente en milieu rural.

Ce conventionnement permettrait, en s'intéressant aux spécificités des différentes écoles et de leurs bassins de vie, de « déconnecte[r] le nombre de postes de professeurs dans une école à l'évolution à très court terme du nombre d'élèves en classes »^57(*).

ii. Les acteurs devant être associés à cette convention

La convention ne pourra être efficace qu'en y associant le plus largement possible les partenaires de la communauté éducative. Devraient ainsi être impliqués dans cette démarche :

- les élus locaux intervenants dans le champ de l'éducation (maires, associations départementales de maires, présidents de conseils départementaux) ;

- les partenaires de terrain (associations de parents d'élèves, organisations syndicales représentatives des enseignants, associations d'éducation populaire).

La signature d'une convention départementale devrait a minima réunir :

- le préfet ;

- le recteur de l'académie ;

- le ou les présidents d'associations de maires du département ;

- le président du conseil départemental.

iii. Le comité de pilotage chargé du suivi de la convention

Chaque convention devrait être suivie par la formation dédiée du CDEN mentionnée supra (cf. i) rassemblant les parties signataires (État, communes, conseil départemental, etc.) ainsi que les représentants des enseignants, des parents d'élèves et du monde éducatif. Ce comité se réunirait au moins une fois par an, pour évaluer l'avancement des objectifs et ajuster les mesures.

Ces évaluations contribueraient au maintien d'un dialogue avec l'administration centrale, et permettraient de dresser des bilans des actions menées et de celles à venir. À mi-parcours - soit un an et demi avant la fin de la convention - une réflexion serait initiée pour commencer à établir les nouvelles pistes de travail pour la convention triennale suivante. Une évaluation finale précéderait l'extinction ou le renouvellement de la convention en dressant une analyse qualitative et quantitative des trois années de travail accompli.

b) Prévoir une mise en oeuvre du conventionnement ciblant prioritairement, dans un premier temps, les territoires les plus fragiles

Le processus de conventionnement serait mis en oeuvre progressivement, en ciblant dans un premier temps les territoires les plus fragiles. Cette première phase reprendrait l'esprit des conventions de ruralité conclues en 2014.

La démarche débuterait ainsi dès la rentrée 2027. En contrepartie d'une réflexion sur la réorganisation du tissu scolaire par les élus locaux, une neutralisation des fermetures de classes serait prévue pour les deux premières années de la convention au sein :

- des écoles comptant 3 classes et moins. Comme l'ont souligné les acteurs auditionnés par la mission, ces établissements de petite dimension sont les plus vulnérables. Les écoles comptant 3 classes ou moins représentent 30,6 % du total des établissements^58(*), mais le nombre d'enseignants dans ces écoles y est beaucoup plus faible, de l'ordre de 10 % des effectifs totaux^59(*). Par conséquent, le coût financier d'une telle mesure serait modeste, surtout au regard des enjeux qu'elle emporte ;

- et des écoles situées dans des territoires relevant du dispositif « France Ruralités Revitalisation » (FRR). Les territoires FRR cumulant des fragilités économiques et d'accessibilité aux services publics, le maintien d'une école constitue souvent un facteur déterminant d'attractivité. Ceci justifie une attention particulière au nom de l'équité républicaine.

À l'issue de ces deux premières années de mise en oeuvre, un bilan partagé entre l'État et les acteurs locaux serait réalisé afin d'envisager, le cas échéant, des adaptations ciblées lors de la troisième année.

c) Consacrer le principe d'une loi d'orientation pluriannuelle

La démarche conventionnelle - illustrée par le protocole conclu entre l'AMF et le ministère de l'Éducation nationale - demeure largement tributaire de la volonté des parties signataires et gagnerait, à ce titre, à être parallèlement adossée à un socle pérenne. Un tel cadre, fixé par le législateur, pourrait prendre la forme d'une loi de programmation définissant une stratégie nationale en emplois, ouvertures et fermetures de classes ou d'écoles.

De ce point de vue, la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance^60(*) avait constitué un texte « sans véritable colonne vertébrale, bien loin des grandes lois de programmation relatives à l'école qui [avaient] rythmé la politique éducative de la Cinquième République »^61(*). Une nouvelle ambition est donc nécessaire pour faire face aux défis, notamment démographiques, auxquels sont confrontées les communes et leurs écoles.

Vos rapporteurs, conscients que le principe d'annualité budgétaire s'impose au ministère de l'Éducation nationale, estiment qu'une telle loi d'orientation pluriannuelle garde toute sa pertinence pour préciser la doctrine en emplois des personnels enseignants, et permettre in fine une plus grande anticipation des ouvertures et fermetures de classes. Elle permettrait de dépasser une approche de la carte scolaire perçue par les élus locaux comme un « couperet »annuel.

Recommandation n°1 : Adopter tous les six ans une loi de programmation fixant une stratégie nationale en matière d'éducation primaire, ainsi que l'évolution des équivalents temps plein enseignants à l'échelle nationale.

B. ADAPTER LA CARTE SCOLAIRE AUX RÉALITÉS DES TERRITOIRES, EN TENANT COMPTE DE CRITÈRES COMPLÉMENTAIRES AU TAUX D'ENCADREMENT

1. Le taux d'encadrement ne saurait guider à lui seul les arbitrages en matière de carte scolaire

Si le taux d'encadrement constitue un repère quantitatif indispensable, la direction générale de l'enseignement scolaire reconnaît qu'il n'est « ni possible, ni souhaitable » de fixer un seuil national uniforme d'ouverture ou de fermeture de classes. L'application mécanique d'un ratio d'élèves par classe pénalise particulièrement les zones rurales. En effet, la fermeture d'une seule classe dans une petite école est susceptible de précipiter la fermeture de l'école entière.

Privilégier le seul ratio « P/E » reviendrait à omettre des dimensions essentielles. Comme le soulignait en 2016 le sénateur Alain Duran dans les conclusions de sa mission précitée, ce critère doit rester une référence parmi d'autres, et « en aucun cas [être] érigé en règle unique et immuable »^62(*). En pratique, l'attention excessive portée au ratio d'encadrement peut conduire à l'exclusion de critères objectifs et essentiels pour la qualité pédagogique, les conditions de vie des enfants et la diversité des contextes locaux.

Les membres du groupe de travail sur la carte scolaire dans le Cantal soulignent quant à eux que l'application uniforme d'un taux d'encadrement n'a pas de pertinence dans les zones rurales et de montagne, où les réalités territoriales rendent ces comparaisons inopérantes. Une telle approche reviendrait, notamment, à priver « certains élèves de conditions d'enseignement normales », en méconnaissant les contraintes géographiques, démographiques et de transport propres à ces territoires. Les membres du groupe de travail préconisent en conséquence de garantir la continuité du service public d'éducation dans les secteurs les plus isolés en sanctuarisant certaines écoles rurales, lorsque les temps de trajet domicile-école deviendraient déraisonnables pour de jeunes enfants.

Au-delà des seuls effectifs, la carte scolaire doit être envisagée comme un levier déterminant des conditions de scolarisation, afin de garantir le bien-être des élèves tout en conciliant équité éducative et vitalité des communes rurales.

Dès lors, la réflexion doit intégrer des critères complémentaires reflétant les spécificités territoriales, que vos rapporteurs se proposent d'identifier afin de renforcer l'équité du maillage scolaire et la pertinence des décisions d'ouverture et de fermeture de classes ainsi que la qualité du service public d'éducation. Il s'agit de sortir d'une logique purement quantitative - la « méthode Excel » décriée par de nombreux élus - pour bâtir une stratégie adaptée à chaque territoire.

Graphique 5 - Évolution du nombre d'écoles par département dans l'académie de Clermont-Ferrand (base 100 en 2022).

Lecture : entre 2022 et 2024, le nombre d'écoles a baissé d'environ 4,5 % dans l'Allier, 2,3 % en Haute-Loire, 1,4 % dans le Cantal, et de 0,4 % dans le Puy-de-Dôme.

Source : données « Académie en chiffres » 2022-2024, Académie de Clermont-Ferrand.

2. Promouvoir des critères complémentaires au taux d'encadrement, pour une carte scolaire plus équitable

Plusieurs critères clés méritent d'être davantage pris en compte dans l'élaboration de la carte scolaire. Il s'agit d'appréhender plus finement les besoins locaux, au regard d'un éventail de données incluant non seulement le « P/E », mais aussi la nature du réseau d'écoles et le contexte territorial (enclavement, équipements disponibles).

Dans cette section, vos rapporteurs présentent une liste de critères complémentaires dont il devrait être tenu compte pour adapter le maillage scolaire aux réalités locales. Ces critères devront naturellement être pondérés, certains pouvant à eux seuls justifier le maintien d'un poste, tandis que d'autres n'ayant qu'une valeur relative.

a) Les temps de transport et d'attente subis par les élèves

Le temps de trajet des élèves vers l'école est un critère central d'égalité d'accès à l'enseignement public. Il ne s'agit pas seulement de la distance kilométrique ou du temps de transport, mais bien du temps réel subi par l'enfant entre le moment où il quitte son domicile et le début effectif de son entrée en classe. Au-delà de 30 minutes de temps subi pour des écoliers de maternelle et de primaire, comme le relevait la mission conduite par Alain Duran, la durée devient particulièrement préjudiciable et pèse sur la réussite scolaire des plus jeunes.

Or, les évolutions du maillage scolaire sont susceptibles d'allonger significativement les temps de trajet des élèves. La presse locale^63(*) s'est ainsi fait l'écho de la situation des écoliers de la commune de Saint-Geniez (Alpes-de-Haute-Provence). À la suite de la fermeture de l'école de la commune, les enfants ont subi des temps de transport quotidien pouvant atteindre deux heures pour se rendre à l'école du regroupement, avec des parcours de l'ordre de 40 kilomètres par jour en car scolaire y compris pour les plus jeunes. De telles situations plaident en faveur du maintien d'écoles de proximité, afin d'éviter d'imposer aux enfants des temps de déplacement incompatibles avec un rythme de vie équilibré et de nature à compromettre leur réussite.

Le sujet des temps de transport et des temps d'attente a pourtant longtemps été un angle mort statistique pour l'Éducation nationale. La direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) confirme au demeurant qu'elle ne peut calculer les temps de trajet des écoliers, et a fortiori leurs temps d'attente une fois parvenus à l'école, faute de disposer d'une base de données recensant leurs adresses^64(*). Quelques études ponctuelles existent néanmoins : par exemple, une analyse de l'Insee dans le Cantal^65(*) a montré les fortes disparités, liées à l'isolement géographique et au relief, dans l'accès aux écoles après des réorganisations du maillage territorial.

Recommandation n°7 : Intégrer les temps de l'enfant dans l'élaboration de la carte scolaire, en consacrant un critère d'accessibilité temporelle :

· Lorsque des circonstances locales le justifient, sanctuariser les écoles dont la disparition imposerait des temps de transport et d'attente subis par les élèves supérieurs au seuil de 30 minutes ;

· Veiller à la bonne coordination de la carte scolaire avec l'organisation des transports (horaires de bus, liaisons avec les collèges, etc.).

b) Les classes multiniveaux et le nombre de niveaux par classe

Les classes à niveaux multiples, qui regroupent des élèves relevant de différents niveaux d'enseignement au sein d'une même classe, sont particulièrement répandues dans les écoles à faible effectif. Leur proportion est sensiblement plus élevée dans les territoires ruraux, comme en témoignent le cas de départements tels que la Mayenne, l'Ardèche, la Creuse ou l'Ariège.

Dans ce contexte, un même enseignant est amené à assurer simultanément l'enseignement de deux, trois, voire quatre ou cinq niveaux différents. La prise en compte de ces configurations dans l'élaboration de la carte scolaire constitue, dès lors, une priorité pour vos rapporteurs.

Selon la DEPP, 94,5 % des écoles rurales comptent au moins une classe à niveaux multiples. Dans plusieurs départements faiblement peuplés, plus de 70 % des classes relèvent ainsi de l'enseignement à cours multiples.

Vos rapporteurs ont sollicité, auprès de la DEPP, des données permettant de raffiner cette analyse en s'intéressant spécifiquement au nombre moyen de niveaux au sein de ces classes^66(*) à niveaux multiples. Comme le faisaient valoir, auprès de la mission, les membres du groupe de travail sur l'élaboration de la carte scolaire dans le Cantal, « on n'enseigne pas de la même manière à 25 élèves qui sont dans un seul niveau ou répartis sur plusieurs niveaux ». Cette difficulté est d'autant plus marquée lorsque le nombre de niveaux atteint trois ou quatre classes, et que l'enseignant doit - par exemple - assurer simultanément l'enseignement du CE1 au CM2.

La carte page suivante (figure 6) offre une représentation, à l'échelle départementale, du nombre moyen de niveaux par classe multi-niveaux. Dans certains départements, le plus souvent urbains, les classes à niveaux multiples regroupent généralement deux niveaux, tandis que, dans les départements les plus ruraux, cette moyenne se rapproche de trois niveaux par classe - ce qui constitue une réalité différente.

Figure 6 - Nombre moyen de niveaux dans les classes à niveaux multiples

Lecture : dans les départements représentés en vert foncé, le nombre moyen de niveaux par classe à niveaux multiples est proche de trois.

Périmètre : classes à niveaux multiples du premier degré des écoles publiques, rentrée 2024.

Source : Sénat, d'après DEPP.

Dans ces conditions, une école qui compte une forte proportion de classes multiniveaux ne saurait être considérée comme « surdotée » en postes au seul prétexte que ses effectifs moyens par classe seraient plus faibles. Cette configuration est souvent, au contraire, la condition sine qua non au maintien d'un enseignement de qualité.

Recommandation n°8 : Adapter les critères d'allocation des moyens en tenant davantage compte de la proportion de classes multi-niveaux, et du nombre de niveaux par classe.

c) La prise en compte des projets pédagogiques

Les projets pédagogiques en cours dans les écoles primaires^67(*) sont également un critère trop souvent oublié dans les arbitrages techniques.

La loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école prévoit, pour chaque école, l'élaboration d'un projet fixant les objectifs pédagogiques et éducatifs sur une période de 3 à 5 ans. Ces projets élaborés par l'équipe enseignante en concertation avec les parents d'élèves et la commune, puis adoptés par le conseil d'école, constituent la feuille de route de chaque établissement. Ils tiennent compte du contexte de l'école et des besoins spécifiques de ses élèves. Or, les modifications soudaines de la carte scolaire peuvent mettre en péril la le projet d'école, et conduire à son abandon.

La planification pluriannuelle des évolutions de la carte scolaire serait de nature à faciliter la mise en oeuvre de ces projets - un horizon de trois ans au moins étant nécessaire pour donner suffisamment de visibilité aux équipes pédagogiques et aux élus locaux.

Recommandation n°9 : Tenir compte de la dimension pluriannuelle des projets pédagogiques - conformément à l'esprit de la loi d'orientation de 2005 - afin d'offrir les moyens nécessaires à leur mise en oeuvre effective.

d) La stabilité des équipes pédagogiques

Le taux élevé de rotation des enseignants nuit aussi à la continuité des projets d'école. Surtout, le caractère provisoire de certains postes - leur caractère précaire s'expliquant par le manque de visibilité sur les évolutions de la carte scolaire - contribue à affaiblir l'attractivité des écoles, tout particulièrement dans les zones rurales.

La Cour des comptes relevait par exemple que 9 des 10 départements les moins demandés lors du mouvement des professeurs des écoles en 2017 étaient des départements très ruraux. De surcroît, l'enjeu du renouvellement des enseignants va s'amplifier dans les années à venir du fait de la démographie du corps enseignant. D'ici 2030, on estime qu'environ 31 % des professeurs des écoles partiront à la retraite, soit plus de 330 000 postes à pourvoir sur l'ensemble du système éducatif. Cette vague de renouvellement affectera tous les territoires, mais pourrait s'avérer particulièrement sensible pour les zones rurales si aucune mesure proactive n'est prise pour y attirer et y retenir les jeunes enseignants.

La stabilité des équipes pédagogiques constitue un levier important de l'attractivité des territoires en améliorant la qualité - réelle et perçue - de l'offre scolaire par les familles. Un taux de rotation moins élevé contribue en outre à la cohérence des pratiques, à la mise en oeuvre des projets pédagogiques et, in fine, à la continuité des apprentissages.

Recommandation n°10 : Pour favoriser la stabilité des enseignants dans les écoles :

- faire en sorte que le recours aux postes provisoires reste exceptionnel ;

- intégrer le taux de rotation des enseignants parmi les critères d'élaboration de la carte scolaire, en tenant compte du turn over à un ou deux ans.

e) Le rôle de l'école dans la vitalité locale

Le maintien d'une école constitue un facteur décisif d'attractivité et de vitalité pour les territoires ruraux. Un bon maillage des écoles contribue à attirer de jeunes ménages et à éviter l'engrenage du dépeuplement, en préservant une offre éducative de proximité essentielle à la qualité de vie.

L'école primaire fait partie des services publics les plus structurants pour les communes rurales, où les temps d'accès aux équipements sont significativement plus longs que dans les zones urbaines. La présence d'un établissement scolaire renforce la perception d'un cadre de vie complet et équilibré^68(*).

La suppression d'une classe cristallise ainsi souvent les inquiétudes, dans la mesure où elle peut entraîner, en cascade, la disparition de l'école elle-même, marquant ainsi un point de non-retour dans la désertification d'un territoire déjà fragilisé. Ces décisions suscitent souvent un sentiment d'abandon chez les habitants, d'autant plus vif qu'elles interviennent dans un contexte de recul parallèle d'autres services publics (poste, santé, etc.).

Si la réorganisation des services publics peut être nécessaire, l'école joue un rôle tout particulier dans la vitalité de la commune. Eu égard à son importance dans l'équilibre du territoire, vos rapporteurs suggèrent la réalisation^69(*) d'études d'impact régulières portant sur les conséquences des fermetures de classes et d'écoles sur la vitalité des communes concernées. L'enjeu est, plus largement, d'inscrire la carte scolaire dans une approche concertée et globale de l'aménagement du territoire.

Recommandation n°11 : Évaluer systématiquement, avant toute fermeture de classe dans les écoles de 3 classes et moins, le risque de fragilisation, à terme :

- des écoles ;

- du maillage scolaire du territoire ;

- de l'équilibre socio-économique du territoire.

f) Prendre en compte les projets de la commune susceptibles d'influer sur les effectifs scolaires (création de logements, accueil de familles)

La définition des prévisions d'effectifs scolaires devrait tenir pleinement compte des dynamiques locales de développement et des investissements engagés par les communes. En effet, au-delà de la seule prise en compte des naissances domiciliées, il est nécessaire d'intégrer les projets susceptibles d'attirer de nouvelles familles pour anticiper in fine les hausses d'effectifs scolaires dans les années à venir^70(*).

En particulier, les décisions de fermeture de classes devraient intégrer, au-delà de la démographie constatée « à l'instant t », les croissances d'effectifs pouvant découler des projets communaux (nouveaux lotissements, créations de logements, opérations de revitalisation, etc.). Les suppressions de postes envisagées dans le premier degré, et les fermetures de classes en découlant, suscitent les incompréhensions lorsqu'elles ignorent les projets des communes envisagés, voire déjà engagés (inscrits par exemple dans les plans locaux d'urbanisme, ou ayant fait l'objet de la délivrance de permis de construire).

Avant toute décision de fermeture de classe, un examen des projets susceptibles d'influer sur les effectifs scolaires à court ou moyen terme - notamment les programmes de construction ou de rénovation de logements, les opérations de revitalisation ou encore les aménagements urbains favorisant l'accueil de nouvelles familles - devrait être systématiquement mené, en lien avec les communes concernées.

Une telle prise en compte permettrait d'éviter que des fermetures de classes soient décidées sans considération pour des lotissements en cours de livraison ou des projets d'habitat déjà autorisés, et garantirait une anticipation plus fine des évolutions démographiques.

Recommandation n°12 : Tenir compte systématiquement, pour l'élaboration de la carte scolaire, des projets des communes intervenant en matière d'aménagement et de construction (tels que l'installation de nouveaux lotissements, ou les opérations de revitalisation), susceptibles d'accroître les effectifs scolaires.

g) La part d'élèves à besoins éducatifs particuliers

En 2020, environ 3 % des écoliers du premier degré étaient des élèves en situation de handicap. Ce taux moyen cache toutefois des variations sensibles d'un département à l'autre : dans des départements ruraux comme l'Indre, la Nièvre ou le Cantal, cette proportion atteignait 4 à 5 % des élèves, alors qu'elle était de 2,7 % à Paris.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces écarts : la présence ou non d'établissements médico-sociaux spécialisés dans la zone, les politiques locales d'inclusion scolaire plus ou moins volontaristes, etc. Il est également possible que ces chiffres reflètent en partie le degré d'accessibilité des élèves handicapés aux écoles : un département très rural où 5 % des élèves sont en situation de handicap est peut-être un département où l'intégration scolaire est particulièrement encouragée (dès lors que les familles n'ont pas d'autre choix à proximité). À l'inverse, un faible taux peut traduire une orientation plus fréquente vers le médico-social ou des difficultés d'accueil.

En tout état de cause, la présence d'élèves à besoins particuliers constitue un critère important au moment des décisions de carte scolaire : scolariser un enfant porteur de handicap nécessite la mobilisation de moyens supplémentaires (auxiliaires de vie scolaire et accompagnants d'élèves en situation de handicap [AESH], matériel adapté, aménagements pédagogiques). Une classe accueillant un ou plusieurs élèves en situation de handicap requiert une attention particulière - ce que ne reflète pas le simple ratio élèves/enseignant. Ces considérations doivent donc être intégrées dès la préparation de la carte scolaire, par exemple en évitant de supprimer un poste d'enseignant dans les écoles qui accueillent déjà de nombreux élèves fragiles, ou en allouant des postes supplémentaires (enseignants référents, AESH) dans ces écoles lorsque cela s'avère nécessaire.

Figure 8 - Part des élèves en situation de handicap scolarisés dans le premier cycle (rentrée 2020)

Lecture : dans l'Indre, 5,04 % des écoliers du premier degré étaient des élèves en situation de handicap en 2020, contre 2,71 % à Paris.

Source : Gazette des communes (2020), à partir des données du ministère de l'Éducation nationale.

Si la loi n° 2024-475 du 27 mai 2024 (dite loi « Vial ») a transféré à l'État la prise en charge financière des accompagnants d'élèves en situation de handicap pendant la pause méridienne, les moyens alloués demeurent toutefois insuffisants. Par exemple l'Association des petites villes de France (APVF), auditionnée par la mission, a signalé le manque d'AESH pour couvrir tous les temps de cantine. La mobilisation des personnels accompagnants (en particulier celle des AESH) doit être correctement anticipée.

Recommandation n°13 : Réviser à la hausse les dotations en postes dans les territoires accueillant une proportion d'élèves en situation de handicap supérieure à la moyenne nationale, afin de garantir les conditions d'une inclusion scolaire effective.

h) La part d'élèves allophones

Lors de l'année scolaire 2022-2023, on comptait dans l'ensemble du système éducatif quelque 89 500 élèves allophones (c'est-à-dire ayant des besoins particuliers pour l'apprentissage du français en tant que langue seconde), dont 41 000 en école élémentaire.

En moyenne nationale, cela représente environ 9 élèves allophones pour 1 000 élèves scolarisés (soit 0,9 %). Cette moyenne cache cependant, là aussi, d'importantes disparités : certains départements enregistrent des ratios bien supérieurs, compris entre 15 et 20 élèves allophones pour 1 000 élèves. Les départements ruraux à faible effectif scolaire - tels que la Lozère ou le Territoire de Belfort - sont concernés par des taux relativement importants.

Figure 9 - Nombre d'élèves allophones pour 1 000 élèves scolarisés (élémentaire et second degré)

Champ : France, public et privé. Élèves allophones nouvellement arrivés (à la rentrée ou en cours d'année), scolarisés en élémentaire ou dans le second degré en 2022-2023, hors Mission de lutte contre le décrochage scolaire (MLDS).

Source : DEPP, Note d'information n° 24-40, 2024.

La présence d'élèves allophones en zone rurale peut poser des difficultés particulières : éloignement des centres d'enseignement du FLE (français langue étrangère), rareté des enseignants spécialisés ou des dispositifs type « unités pédagogiques pour élèves allophones arrivants » (UPE2A) en dehors des grandes agglomérations, isolement de l'enfant.

Dans un rapport^71(*) publié en 2023 pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur la scolarisation des élèves allophones, la commission des Finances du Sénat relevait qu'il était « plus difficile pour les élèves en zone rurale d'avoir accès à une UPE2A ». Il est nécessaire d'inclure ce paramètre dans la réflexion, afin de prévoir un soutien linguistique adéquat (heures d'enseignement du FLE itinérant, interventions ponctuelles d'un enseignant bi-langue, etc.).

Recommandation n°14 : Tenir compte de la répartition des écoliers allophones dans les décisions de carte scolaire, au travers d'une cartographie actualisée de leur répartition dans chaque académie, et en prévoyant des moyens adaptés à leur accompagnement.

- CONCLUSION GÉNÉRALE

La préparation de la carte scolaire reste trop souvent perçue comme inéluctable, brutale et injuste. La baisse démographique des élèves - à l'oeuvre depuis 15 ans - impose certes des restructurations, mais celles-ci sont conduites selon une approche descendante et souvent imprévisible, alimentant la perte de confiance entre l'État, les élus locaux et les citoyens.

Les fermetures de classes sont vécues comme autant de reculs du service public, alors que les résultats scolaires des petites écoles restent globalement satisfaisants. Comme le relevait Alain Duran, « les baisses démographiques qui caractérisent les territoires ruraux (...) ont une incidence réelle sur l'accès aux services publics, à la vie sociale et culturelle des populations » - d'où l'importance de ne pas aggraver cette situation en fragilisant davantage le tissu scolaire.

Vos rapporteurs proposent deux pistes concrètes d'évolution de la carte scolaire, afin de mieux tenir compte des disparités territoriales tout en respectant le principe de responsabilité budgétaire.

La première évolution proposée tient à la méthode d'élaboration de la carte scolaire, dont l'absence de pluri-annualité et le manque de concertation préalable nuisent à l'acceptabilité et participe au délitement du maillage scolaire dans nos territoires. Un cadre contractuel pluriannuel, d'une durée de trois ans, offrant une concrétisation aux nombreux engagements pris par les gouvernements successifs en la matière apparaît nécessaire. Cela suppose de mieux partager l'information entre l'Éducation nationale et les collectivités (inscriptions, prévisions, projets d'urbanisme) et de co-construire une stratégie éducative territoriale à moyen terme. Une telle approche permettrait d'anticiper les évolutions, plutôt que de les subir.

La seconde évolution tient aux critères utilisés pour élaborer la carte. Trop souvent réduits à une approche arithmétique (la « logique Excel »), ces critères aboutissent à des suppressions de postes dont la légitimité est contestée et dont les conséquences se révèlent préjudiciables tant pour les conditions d'enseignement des élèves que pour les territoires. Le présent rapport propose donc de tenir compte de plusieurs critères alternatifs au seul taux d'encadrement, afin d'adapter le maillage scolaire aux réalités locales. Une telle approche permettrait d'anticiper les évolutions, de définir des critères clairs et transparents pour les ouvertures ou fermetures de classes, et d'améliorer l'acceptabilité des décisions.

Il s'agit in fine d'offrir davantage de visibilité aux élus locaux et aux acteurs éducatifs, en inscrivant la carte scolaire dans une stratégie pluriannuelle, mieux concertée, et tenant pleinement compte des enjeux de l'aménagement du territoire.

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* ²⁴ Rapport d'information n° 749 (2024-2025) sur le maillage territorial des établissements scolaires, op.cit., p. 21.

* ²⁵ La perte de 74 258 élèves correspond à environ 3 155 classes de 24 élèves.

* ²⁶ Les rapporteurs proposent, dans la IIIe partie du rapport, des critères complémentaires au taux d'encadrement. Pour ne citer que quelques exemples : les temps de transport et d'attente ou encore les difficultés d'accès aux services publics.

* ²⁷ Dans plusieurs académies, la scolarisation des enfants de moins de trois ans est conditionnée à l'existence d'une classe de très petite section (TPS), dont la création n'est envisagée que si un seuil de cinq élèves est atteint. Or, un tel effectif est difficile à réunir sur une année scolaire dans de nombreuses communes rurales ou de montagne. Il en résulte une inégalité d'accès à l'école en fonction des territoires, et une fragilisation artificielle des effectifs dans les petites écoles rurales, déjà sous tension. Cette problématique a notamment été soulignée lors de l'audition de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), dont les représentants ont appelé à une application plus équitable de la réglementation, afin de mieux prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité.

* ²⁸ DEPP, contribution écrite à la mission : les auteurs du rapport des inspections « se voient contraints de faire des hypothèses pour estimer la taille des classes au sein d'une école. Par exemple, pour une école qui dispose de trois classes (CP, CP-CE1 et CE1), ils ne disposent que du nombre total d'élèves de chaque niveau (par exemple : 30 élèves de CP et 30 élèves de CE1), sans connaître la répartition des élèves au sein des classes. Il en ressort un effectif moyen par classe (E/C) pour les classes de CP-CE1 égal à 20 (la répartition de 30 élèves en CP et de 30 élèves en CE1 peut se faire en supposant que les trois classes correspondent à trois classes de CP-CE1 ) ».

* ²⁹ Une telle baisse correspondrait à la suppression de plus de 4 900 ETP d'enseignants.

* ³⁰ Soit près de 800 enseignants à temps plein en moins.

* ³¹ Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

* ³² Ministère de l'Éducation nationale, « Notre école dans les territoires ruraux, 2024, dont la première proposition précisait que :  En 2024, chaque commune rurale aura une visibilité sur les évolutions démographiques du territoire où elle se situe et sera tenue informée des prévisions d'effectifs. Ce travail permettra de mieux anticiper la carte scolaire et d'envisager sur trois ans des ouvertures ou fermetures de classe. La gestion des postes sera désormais envisagée de manière pluriannuelle, en concertation avec les élus, afin d'anticiper et de prendre en compte les projets territoriaux ».

* ³³ On pourra se référer, sur ce point, à l'encadré page suivante.

* ³⁴ Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (Éric Fardet), « Les conventions ruralité modifient-elles les dynamiques de restructuration des réseaux scolaires du primaire ? » 2021

* ³⁵ Un nombre à mettre au regard des 66 départementaux classés comme ruraux qui auraient pu être concernés.

* ³⁶ Entre 2014 et 2022, les effectifs sont passés de 734 enseignants pour 9 977 élèves à 726 enseignants pour 8 837 élèves.

* ³⁷ Par ailleurs, Le plan pour notre école dans les territoires ruraux a été articulé avec d'autres dispositifs, notamment le Conseil national de la refondation « Éducation », lancé le 3 octobre 2022 par le ministre Pap Ndiaye sous le titre « Notre école, faisons-la ensemble », visant à développer des projets pédagogiques autour de thématiques telles que l'inclusion scolaire, les classes multi-niveaux ou la lutte contre le décrochage.

* ³⁸ Les territoires éducatifs ruraux (TER), créés en 2021, ont d'abord été expérimentés dans trois académies (23 territoires préfigurateurs), avant d'être étendus à sept autres académies.

* ³⁹ Réponse ministérielle du 19 juillet 2022 à la question écrite n° 220701862.

* ⁴⁰ Contribution écrite de l'Association des maires de France à la mission sénatoriale.

* ⁴¹ Cour des comptes, « L'enseignement primaire », rapport public thématique, 2025, p. 14.

* ⁴² Des ajustements locaux ne pourraient alors être envisagés que sous des conditions strictement encadrées, en cas de modifications importantes des prévisions des effectifs scolaires.

* ⁴³ Le législateur a notamment rappelé l'attachement de la Nation au maintien d'une offre éducative de qualité dans les territoires ruraux, dans la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République. En outre, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne avait précédemment insisté sur la présence de l'école dans les zones de montagne.

* ⁴⁴ Code de l'éducation, article R. 235-10.

* ⁴⁵ Ainsi que le relevaient les rapporteurs de la mission sénatoriale relative au maillage scolaire (rapport d'information n° 749 (2024-2025), op.cit.), qui soulignaient en outre que, « bien souvent ces dernières années, dans un contexte de baisse démographique et de fermeture des classes, les réunions se caractérisent par des débats houleux lors desquels se succèdent des manifestations d'élus locaux, d'enseignants et de parents d'élèves ».

* ⁴⁶ Audition, dans le cadre de la mission, de M. Grégoire Ensel, vice-président de la FCPE, appelant à « retoiletter le fonctionnement des CDEN », pour leur permettre d'interpeller le DASEN et le préfet et de proposer des ordres du jour. Cette proposition vise aussi à prévenir le risque de voir les observatoires des dynamiques rurales concurrencer les CDEN.

* ⁴⁷ Cour des comptes, « L'enseignement primaire », rapport public thématique, 2025, p. 61

* ⁴⁸ Les rapporteurs de la mission de la commission de la culture relative à la carte scolaire préconisent ainsi de « donner davantage de sérénité aux équipes pédagogiques et de rétablir la confiance de l'ensemble des partenaires de l'école (enseignants, parents, élus locaux, rectorats), élaborer une carte scolaire pluriannuelle sur trois ans » (recommandation n°3).

* ⁴⁹ Voir rapport de M. Alain Duran, sénateur, à la suite de la mission confiée par le Premier ministre sur la mise en oeuvre des conventions de ruralité, mai 2016 (recommandation n°4).

* ⁵⁰ Rapport d'information n° 749 (2024-2025), op.cit.

* ⁵¹ Cette temporalité, compatible avec le calendrier électoral, permettrait de mieux planifier les investissements ou d'envisager, lorsque cela est pertinent, des projets de regroupements pédagogiques.

* ⁵² Rapport de M. Alain Duran sur la mise en oeuvre des conventions de ruralité, op. cit. p. 34

* ⁵³ L'article R. 235-11-1 du code de l'Éducation nationale pourrait prévoir la composition et le calendrier de cette formation du CDEN. Alternativement, le règlement intérieur du CDEN devrait en prévoir les modalités de coordination.

* ⁵⁴ Rapport Cour des comptes, 20 mai 2025, L'enseignement primaire, p. 60

* ⁵⁵ On relèvera à ce sujet que certaines agences d'urbanisme ont développé des méthodes pour observer les tendances à venir en matière d'évolution de la population scolaire. La note n° 32 de l'Agence urbaine de Reims propose par exemple un modèle de prévisions réutilisable pour les « communes qui se questionneraient sur le dimensionnement à prévoir en équipements scolaires ». Les principaux facteurs dont il est tenu compte sont : (1) la variation des naissances, qui constituent le premier marqueur des évolutions futures, qui s'appuie sur une analyse de la fécondité des différents quartiers d'une ville ; (2) l'anticipation des mouvements de la population scolaire, en évaluant les migrations résidentielles, intramuros ou non ; (3) tenir compte des projets d'aménagement et de leur impact potentiel sur l'évolution à prévoir des équipements scolaires.

* ⁵⁶ Le programme « Écoles connectées » lancé par l'État en 2014 a mobilisé une enveloppe de 5 millions d'euros dans le cadre du Plan France Très haut débit pour ouvrir l'accès à un haut débit de qualité aux communes des territoires ruraux et de montagne. Les projets de territoire associant le collège (en tant que chef de file) et des écoles partageant l'objectif de construire la continuité des parcours du cycle 3 (CM1-CM2-6^e) - cf. Arrêté du Premier ministre du 15 février 2016 relatif à l'approbation du cahier des charges modifié « Collèges numériques et innovation pédagogique ».

* ⁵⁷ Rapport de M. Alain Duran, sur la mise en oeuvre des conventions de ruralité, op. cit. p. 42.

* ⁵⁸ Calcul à partir des données de la DEPP in Repères et références statistiques 2025, p. 29.

* ⁵⁹ Sur la base d'un ratio moyen d'1,04 ETP enseignant par classe, ces établissements comptant trois classes ou moins représenteraient environ 11 à 13 % des classes et des ETP enseignants à l'échelle nationale.

* ⁶⁰ Loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance. Auparavant, la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République avait fixé un objectif chiffré de création de postes (60 000 supplémentaires) sur cinq ans, avec une priorité donnée à l'école primaire.

* ⁶¹ Rapport d'information (n°473) fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le projet de loi pour une école de la confiance, par M. Max Brisson, p. 12.

* ⁶² Rapport de M. Alain Duran sur la mise en oeuvre des conventions de ruralité, op. cit. p. 46.

* ⁶³ « Deux heures de bus par jour pour aller à l'école », La Provence, 27 mars 2024.

* ⁶⁴ Dans sa contribution écrite à la mission, la DEPP précise ainsi qu'elle ne dispose que de données concernant la commune de résidence des élèves, et non pas de leur adresse précise. Dès lors, il n'est « pas possible de calculer pour chaque écolier le temps de trajet et de facto, de déterminer s'il peut être accueilli à moins de 20 minutes de temps de trajet en voiture ».

* ⁶⁵ Geneviève BUREL (Insee), Diagnostic sur le territoire scolaire cantalien : une inégalité d'accès, 19 décembre 2014 : https://www.insee.fr/fr/statistiques/1285718

* ⁶⁶ On constate ainsi que plusieurs départements ruraux - à l'instar de l'Aveyron, de la Lozère et de la Haute-Loire - cumulent à la fois une proportion élevée de classes à niveaux multiples (entre 66,4 % et 79,7 %) et un nombre moyen élevé de niveaux dans ces classes (entre 2,53 et 2,8).

* ⁶⁷ Projets définis à l'article L. 401-1 du code de l'Éducation.

* ⁶⁸ Une enquête de l'Observatoire de l'habitat de l'Agence d'urbanisme de Lyon montrait par exemple que les équipements scolaires figurent en tête des critères d'équipements attendus lors d'un choix résidentiel. cf. « Les attentes et choix résidentiels des jeunes adultes dans l'aire métropolitaine lyonnaise », 6 janvier 2022 : https://www.urbalyon.org/sites/default/storage_files/productions/2022-03/Publication_obs_hab_2021_vf.pdf

* ⁶⁹ La réalisation de ces études d'impact pourrait être confiée à la DEPP ou à l'Insee, qui disposent d'une expertise indépendante.

* ⁷⁰ Dans son rapport n° 749 sur le maillage territorial de la carte scolaire (op.cit.), la commission de la culture du Sénat insiste en outre sur la nécessité de vérifier si des investissements notables ont été réalisés au sein des écoles dont la fermeture d'une classe est envisagée, et de garantir la réversibilité des bâtiments scolaires. L'enjeu est de privilégier des réaffectations permettant de garder la possibilité de rouvrir une classe si les besoins repartaient à la hausse. Cette anticipation doit se faire en amont (dès la phase de conception des bâtiments) et en aval (lors des fermetures, par le suivi des réaffectations). Par exemple, une salle de classe inoccupée peut servir de salle associative, de bibliothèque municipale ou de micro-crèche pendant quelques années, tout en restant disponible pour redevenir une classe si le village accueille de nouvelles familles.

* ⁷¹ Rapport d'information n° 427 (2022-2023) de M. Gérard Longuet, fait au nom de la commission des finances pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur « la scolarisation des élèves allophones », déposé le 15 mars 2023