C. UNE CRISE COÛTEUSE POUR LES ÉLEVEURS ET LES FINANCES PUBLIQUES, RÉVÉLATRICE DES FRAGILITÉS DE NOTRE MODÈLE ÉCONOMIQUE
La crise de la DNC a non seulement révélé les forces et limites de notre modèle de recherche en santé animale, mais elle a également mis en lumière les fragilités de notre modèle économique d'élevage. La gestion de la DNC s'est avérée particulièrement coûteuse pour les finances publiques et montre qu'il est urgent d'anticiper les prochaines crises sanitaires pour limiter leur impact. Elle a également mis au centre du débat public l'épineuse question de la dépendance de l'élevage bovin français aux exportations, particulièrement délicate en période de crise sanitaire.
1. Une crise déjà particulièrement coûteuse pour les finances publiques et les acteurs de la filière bovine
a) Une prise en charge coûteuse pour l'État
L'État prend à sa charge de nombreuses et importantes dépenses dans le cadre de la lutte contre la DNC. L'estimation de ces dépenses s'élevait, au 9 décembre 2025, à environ 42 millions d'euros (coût porté par le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ») dont :
- 21,3 millions d'euros de frais vétérinaires (dépeuplement, vaccination, etc.) ;
- 15 millions d'euros d'indemnisation des éleveurs ayant subi le dépeuplement de leur troupeau au titre de la valeur de remplacement des bovins (valeur marchande objective, dont déficit momentané de production) ;
- 3,1 millions d'euros pour l'achat, le stockage et l'acheminement des vaccins ;
- 800 000 euros pour les opérations de biosécurité, qui correspondent au nettoyage et à la désinfection des exploitations et des moyens de transport des animaux vers l'équarrissage ;
- 100 000 euros de frais d'analyse en laboratoire ;
- 1,7 million d'euros liés à d'autres dépenses (achat d'euthanasiant, revalorisation des conventions passées avec les organismes à vocation sanitaire, etc.)86(*).
Estimation des dépenses prises en charge
par l'État
dans le cadre de la crise de la DNC au
9 décembre 2025
Source : d'après la réponse
écrite de la direction générale de l'alimentation
au
questionnaire de la mission.
Ces crédits n'ont pas été payés en totalité. À titre d'exemple, au 11 janvier 2026, l'État n'a versé que 7,1 millions d'euros aux éleveurs ayant subi le dépeuplement de leur troupeau au titre de l'indemnisation des bovins abattus, du déficit momentané de production et des opérations de nettoyage et de désinfection87(*).
En outre, la crise étant encore en cours, son coût consolidé n'est pas encore connu. Ainsi, ces estimations n'incluent pas les annonces les plus récentes du Gouvernement ni celles qui ne sont pas directement liées à l'éradication de la maladie (fonds d'urgence de 22 millions d'euros, fonds exceptionnel de soutien aux pensions dans les zones réglementées de 400 000 euros, campagne de vaccination éclair et élargie dans le Sud-Ouest, etc.).
Enfin, ne sont pas inclus les surcoûts liés aux opérations de maintien de l'ordre liées à la crise de la DNC qui sont estimés, au 23 décembre 2025, à 2,65 millions d'euros d'après la réponse écrite de la direction générale de la gendarmerie nationale au questionnaire de la mission.
b) L'impact économique encore difficile à estimer de la suspension temporaire des exportations et des restrictions de mouvements
Alors que le soutien de l'État s'est longtemps concentré sur les éleveurs qui avaient subi le dépeuplement de leur troupeau, les représentants du monde agricole ont également insisté sur l'ampleur des conséquences économiques essuyées par d'autres acteurs de la filière bovine, et notamment les éleveurs situés en zones réglementées et soumis à de fortes restrictions de mouvements. Les sorties de bovins des ZR étant interdites, sauf dérogations, les animaux destinés à la commercialisation en zone indemne ou à l'export se sont trouvés bloqués durant plusieurs semaines, voire plusieurs mois, le temps que des accords bilatéraux soient conclus avec certains partenaires commerciaux.
La France exporte majoritairement des broutards et des veaux laitiers, c'est-à-dire des animaux jeunes destinés à l'engraissement à l'étranger et qui doivent donc être vendus à un âge précis. En conséquence, certains éleveurs bloqués en zone réglementée ont été confrontés à la dévalorisation du prix de leurs animaux, voire à la difficulté de trouver des débouchés commerciaux même lorsque les restrictions de mouvement ont été levées. En outre, ils ont dû faire face à des surcoûts liés au stockage et à l'alimentation des animaux bloqués sur leur exploitation. Le blocage des animaux s'est également traduit par une augmentation du temps de travail des éleveurs de veaux estimée à 2 heures par jour et par exploitation par La Coopération agricole pour nourrir les animaux88(*). D'après les premières estimations réalisées par la FNPL en décembre 2025, les pertes peuvent s'élever à 299 euros par veau dont 125 euros de baisse de cotation et 174 euros de coût de croissance supplémentaire89(*).
La crise a même impacté la totalité du cheptel français lorsque la ministre de l'agriculture a annoncé des mesures nationales temporaires mises à oeuvre à compter du 18 octobre90(*). L'interdiction des manifestations et rassemblements temporaires jusqu'au 4 novembre 2025 a engendré des pertes non négligeables car les concours et les rassemblements festifs constituent les « poumons économiques des sélectionneurs91(*) ». Si cette interdiction n'est aujourd'hui plus en vigueur, le spectre de la DNC a incité les organismes de sélection à ne pas présenter leurs bovins à certains évènements majeurs pour l'élevage comme le Sommet de l'élevage à Cournon-d'Auvergne, en octobre 2025, et, plus récemment, le Salon international de l'agriculture qui se tiendra du 21 février au 1er mars 2026.
En outre, la suspension des exportations de bovins, reprises au 1er novembre, a été dénoncée avec force par la FNSEA, les Jeunes agriculteurs, la FNPL et la FNB. Ces organisations considèrent en effet qu'il s'agissait d'une « décision punitive incompréhensible », prise « de manière unilatérale, sans vote des membres du CNOPSAV et sans concertation préalable », susceptible de provoquer une « déstabilisation des marchés »92(*).
La ministre a précisé que cette suspension était justifiée par la crainte exprimée par la Commission européenne d'une perte de contrôle de la maladie sur le territoire français qui aurait pu conduire à une décision d'exécution imposant des mesures conservatoires encore plus strictes à la France pour protéger le reste du territoire européen.
Si les estimations sont toujours en cours, le bulletin des tendances lait viande publié par l'Institut de l'élevage en novembre 2025 constate des « tensions persistantes sur l'offre », partiellement dues à la suspension temporaire des exportations et note que cette décision a « perturbé les marchés », en particulier en ce qui concerne les veaux laitiers. L'Idele observe que le prix du veau est « en chute libre », la cotation du veau laitier ayant diminué de 91 euros en 4 semaines seulement pour passer en dessous des prix espagnols.
Source : « Tensions persistantes sur l'offre », bulletin de tendances lait viande de l'Idele n° 377, novembre 2025
Les conséquences de la suspension des importations sont adoucies par une dynamique haussière des prix des bovins (+ 360 % pour le jeune veau laitier et + 49 % pour le broutard charolais U de 450 kilogrammes entre octobre 2024 et octobre 202593(*)) qui s'explique par la réduction des cheptels et donc une baisse durable de l'offre. Pour autant, elles demeurent significatives et montrent qu'une telle décision ne doit être prise qu'en dernier recours et, dans la mesure du possible, débattue au préalable en CNOPSAV. Elles sont d'autant plus préoccupantes que, dans son bulletin de tendances lait viande du 23 janvier 2026, l'Idele a indiqué que l'Italie « se tourne vers d'autres fournisseurs de broutards » comme la République tchèque ou l'Irlande, compte tenu du manque d'animaux français.
Tous les syndicats agricoles ont regretté que ces pertes indirectes n'aient pas été prises en compte. Le Gouvernement a tardivement et partiellement répondu à leurs attentes en annonçant un fonds de soutien de 22 millions d'euros pour venir en aide aux éleveurs les plus fragilisés par les restrictions de mouvement de bovins, dans la limite de 4 500 euros par exploitation. Les rapporteurs saluent le déblocage de ces fonds dans un contexte budgétaire déjà contraint et appellent à l'instruction la plus rapide des dossiers d'indemnisation dont le montage ne doit pas générer de surcharge administrative trop importante pour des éleveurs déjà soumis à de grandes difficultés.
c) À la fin de la crise, la nécessité de rechercher un cofinancement européen via la réserve de crise agricole
La réserve agricole de l'Union européenne, d'un montant annuel de 450 millions d'euros, peut être activée lorsque des déséquilibres majeurs, notamment sur les prix, sont constatés sur le marché national et que les outils existants s'avèrent insuffisants, comme le prévoit le Règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 dit « OCM »95(*). En matière d'épizooties, l'article 220 du même règlement autorise la Commission « à adopter des actes d'exécution prenant des mesures exceptionnelles de soutien en faveur du marché concerné ».
L'État membre à l'origine de la demande doit prouver qu'il a rapidement mis en oeuvre des mesures sanitaires pour endiguer la maladie et être en mesure de préciser les incidences de la crise sur la ou les filières d'élevage concernées. Il ne peut bénéficier d'un cofinancement de l'Union européenne qu'à hauteur de 50 % des dépenses publiques engagées au maximum. La France a pu bénéficier du soutien de l'Union européenne dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire entre 2015 et 2018, avant la refonte du mécanisme en 2023. Sa nouvelle demande concernant la fièvre catarrhale ovine (FCO) a été rejetée en 2024. D'autres pays ont pu mobiliser la réserve agricole dans le cadre de la lutte contre des maladies de catégorie A comme la fièvre aphteuse en Allemagne.
Même s'il n'est pas certain que la Commission considère que tous les critères sont remplis pour attribuer ce cofinancement à la France, il apparaît nécessaire, dès que la mesure de l'impact de la crise de la DNC sera connue, de solliciter l'activation de la réserve de crise agricole de l'Union européenne.
|
Recommandation n° 11 : Lorsque la crise sera achevée et que son coût total sera connu, solliciter l'activation de la réserve de crise européenne pour tenter d'obtenir un cofinancement de l'Union européenne. |
2. Une crise révélatrice des fragilités du modèle économique de l'élevage bovin français
a) Renforcer la filière d'engraissement française pour limiter la dépendance économique de la France aux exportations
L'apparition de la DNC a révélé les fragilités de la dépendance économique de la France aux exportations dans un contexte de crise sanitaire où des restrictions de mouvements doivent être imposées pour protéger le cheptel français et européen. Plus d'un mâle allaitant sur deux est exporté maigre, à 80 % vers l'Italie96(*).
Les éleveurs concernés se trouvent dans une position extrêmement fragile, privés de leur principal débouché commercial, les capacités des ateliers d'engraissement en France étant très limitées. Or, l'engraissement des jeunes bovins allaitants représente la première voie de valorisation des mâles. Il consiste à nourrir à l'auge les mâles non castrés qui ont entre 8 et 24 mois de manière à assurer une bonne couverture musculaire et graisseuse. La qualité de l'engraissement dépend de plusieurs facteurs tels que la disponibilité des ressources, le potentiel agronomique des territoires et le mode d'élevage.
À l'heure où la souveraineté alimentaire est érigée en priorité nationale, relocaliser une partie de l'engraissement des broutards et des veaux laitiers permettrait à la France d'améliorer son taux d'auto-approvisionnement et donc sa capacité de résilience face aux crises sanitaires en limitant les conséquences économiques des mesures de restrictions de mouvements. La viande des jeunes bovins engraissés sur notre sol plutôt que revendus maigres à l'étranger pourrait permettre de répondre aux nouvelles demandes des consommateurs français.
Dans cette perspective, la ministre de l'agriculture a confié au CGAAER, en janvier 2026, une mission flash sur l'état des lieux de la filière bovin allaitant et l'analyse des leviers permettant de développer l'engraissement en France. Les conclusions de cette mission sont attendues pour avril 2026.
En parallèle, l'association nationale interprofessionnelle du bétail et des viandes (Interbev) mise sur le développement de l'engraissement en France pour atteindre l'objet de 20 000 tonnes de production de viande supplémentaire à l'horizon 2035 à l'occasion d'une réunion du groupe Ruminants des Conférences de la souveraineté alimentaire. Pour y parvenir, Interbev propose de s'appuyer sur le triptyque suivant : accompagnement des pouvoirs publics français et européens, contractualisation et financement bancaire.
Au regard de l'ampleur du chantier et des retombées économiques qu'il est susceptible de générer, les rapporteurs saluent ces initiatives.
|
Recommandation n° 12 : Encourager le développement de filières d'engraissement des jeunes bovins en France. |
b) Préserver le patrimoine génétique français
La crise de la DNC a par ailleurs mis en lumière la nécessité de préserver l'incroyable patrimoine génétique français. La France détient la plus grande diversité mondiale en termes de races bovins avec 47 races laitières, à viande ou mixtes, exportées dans 46 pays. Elle est le 6e exportateur mondial de génétique bovine hors Union européenne97(*).
Or, certaines races à petits effectifs et concentrées géographiquement pourraient être menacées par l'apparition de maladies dangereuses comme la DNC. Comme l'a rappelé Races de France lors de son audition, « la génétique reste le microprocesseur de l'élevage » et doit, à ce titre, être préservée. Sur proposition de Races de France, la ministre de l'agriculture a accepté de prioriser ces races98(*) dont les effectifs sont de l'ordre de 4 000 femelles dans les zones concernées dans le cadre de la campagne de vaccination élargie du Sud-Ouest.
Les rapporteurs saluent cette initiative et estiment qu'elle aurait vocation à être reproduite si une autre campagne de vaccination élargie devait être menée ailleurs.
La ministre a également annoncé avoir saisi, en janvier, la Commission européenne afin d'examiner la possibilité de vacciner, à titre préventif, les races à petits effectifs présentes sur l'ensemble du territoire français. En l'absence de dérogation prévue par le code sanitaire pour les animaux terrestres de l'OMSA, il semblerait que la mise en oeuvre d'une telle mesure entraînerait la perte du statut indemne sur l'ensemble du territoire.
Rappelant qu'ils ne sont pas favorables, pour l'heure, à toute initiative qui ferait perdre à l'ensemble du territoire métropolitain son statut indemne de DNC, les rapporteurs saluent toutefois cette saisine qui a vocation à anticiper toutes les éventualités possibles, identifier, en amont, les éventuels obstacles techniques et juridiques et clarifier le cadre européen.
À date, la perte génétique liée à la DNC est restée modérée car la maladie n'a pas touché de races à petits effectifs. Mais si la maladie continuait à se développer, la conciliation entre préservation des races à petits effectifs et éradication de la maladie pourrait être insoluble. Afin d'offrir une solution, à moyen terme, à ce dilemme, les rapporteurs encouragent la levée des freins réglementaires et financiers au développement de la cryoconservation qui existe déjà pour certaines races. Les races à petits effectifs (type I : populations menacées) sont en effet peu présentes au sein du stock de la cryobanque nationale créée en 1999, notamment en raison du coût de la mise aux normes des prélèvements qui apparaît encore prohibitif.
Pourcentage de doses en stock dans la cyrobanque
nationale
selon le type99(*) et l'espèce
Source : La lettre de la cryobanque nationale, numéro 14, 2019
|
Recommandation n° 13 : Lever les freins réglementaires et financiers à la cryoconservation pour les races bovines à petits effectifs. |
* 86 Source : réponse écrite de la DGAL au questionnaire de la mission.
* 87 Source : réponse écrite du cabinet de la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire au questionnaire de la mission.
* 88 Réponse écrite de La Coopération agricole au questionnaire de la mission.
* 89 Réponse écrite de la FNSEA, Jeunes agriculteurs, la FNPL et la FNB au questionnaire de la mission
* 90 Arrêté du 17 octobre 2025 modifiant l'arrêté du 16 juillet 2025 fixant les mesures de surveillance, de prévention et de lutte relatives à la lutte contre la dermatose nodulaire contagieuse sur le territoire métropolitain
* 91 Réponse écrite de Races de France au questionnaire de la mission
* 92 « DNC : oui à la responsabilité non à la décision punitive incompréhensible ! », communiqué de presse du 17 octobre 2025.
* 9394 « Les prix toujours en hausse », bulletin de tendances lait viande de l'Idele n° 376, octobre 2025.
* 95 Règlement (UE) n ° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n ° 922/72, (CEE) n ° 234/79, (CE) n ° 1037/2001 et (CE) n ° 1234/2007 du Conseil.
* 96 « Quel engraissement en France pour fournir les marchés de demain ? », Idele.
* 97 « La génétique bovine », FranceAgriMer, août 2025.
* 98 Lourdaise, casta, mirandaise, marine landaise, béarnaise, bordelaise.
* 99 Type I : populations menacées, type II : reproducteurs exceptionnels mais peu diffusés, type III : populations non menacées, reproducteurs très diffusés.