C. LE CONTRÔLE DES MOUVEMENTS ILLICITES DE BOVINS : POINT DE FAIBLESSE DU DISPOSITIF D'ÉRADICATION DE LA DNC
1. Faire appel à l'esprit de responsabilité de chacun
La principale restriction s'appliquant dans la zone réglementée concerne l'interdiction d'entrée et de sortie de bovins dans et depuis la zone réglementée, à l'exception du transport d'animaux vers l'abattoir, sous conditions40(*) et sauf dérogations spécifiques41(*). Il s'agit d'un pilier essentiel de la stratégie sanitaire pour contenir et éradiquer la maladie puisque, d'après l'Efsa, l'établissement d'une zone de protection dans un rayon de 20 kilomètres et d'une zone de surveillance dans un rayon de 50 kilomètres autour du foyer, comme le prévoit le protocole sanitaire, permet de contenir plus de 99 % des transmissions issues du foyer42(*).
Les mouvements illicites de bovins constituent « la plus grande faille » de la stratégie de lutte contre la DNC, de l'aveu même de la directrice générale de l'alimentation entendue par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 17 décembre 2025. En effet, la diffusion de la maladie à de nouveaux départements, parfois éloignés de plusieurs centaines de kilomètres d'un foyer connu, ne peut résulter que d'un transport de bovins infectés ou d'un transport passif d'insectes vecteurs dans un véhicule. Il est à noter, dans ce dernier cas, que le virus survit peu de temps sur les pièces buccales des insectes vecteurs (environ 24 heures43(*)). L'apparition d'un nouveau foyer peut être liée à un déplacement licite de bovins, avant que l'éleveur ne prenne conscience de l'infection de son troupeau. Ce fut le cas, par exemple, d'un foyer dans l'Ain.
Toutefois, dans l'immense majorité des cas, l'enquête réalisée au moyen des outils de traçabilité et d'interrogations sur le terrain n'a pas permis d'identifier, dans les alentours du foyer, de mouvement licite. L'hypothèse la plus probable est donc celle d'un mouvement non déclaré et donc illicite. La grande majorité des représentants du monde agricole entendus par les rapporteurs (Races de France, FNSEA, FNPL, FNB, Jeunes agriculteurs, Chambres d'agriculture France, Confédération paysanne) dénoncent ces comportements qui contribuent à la diffusion de la maladie. La FNSEA et les JA appellent également à « communiquer davantage sur les sanctions encourues en cas de mouvements illégaux de bovins44(*) ». Dans sa réponse au questionnaire de la mission, la Coordination rurale a tenu à rappeler que « des éleveurs, confrontés à des situations de grande détresse, peuvent être amenés à commettre des erreurs. Ces situations doivent être prises en considération par les autorités de manière constructive ». De même, lors de son audition, le porte-parole de la Confédération paysanne a nuancé son propos en indiquant que la gestion de mouvements de bovins avait fait l'objet de « beaucoup de couacs, d'incompréhension et d'autoritarisme ».
Tout en reconnaissant que certains éleveurs ont pu, au début de l'apparition de la maladie, ignorer par manque d'information ou mauvaise compréhension les consignes sanitaires, les rapporteurs considèrent qu'il est de la responsabilité de chacun, éleveur comme commerçant de bestiaux, de se conformer aux restrictions de mouvements qui s'appliquent dans les zones réglementées et vaccinales. La stratégie d'éradication de la maladie ne peut pas fonctionner sans ce pilier : il en va de la protection de l'ensemble du cheptel français.
Ils rappellent, à ce titre, que les contraventions encourues pour le transport illégal de bovins s'élèvent à 750 euros d'amende par bovin transporté et que les contrevenants s'exposent à des poursuites pénales. Le non-respect du protocole sanitaire peut en outre entraîner une diminution de l'indemnisation de 15 à 100 % de la valeur marchande objective (VMO) de l'élevage entier, comme le prévoit l'annexe de l'arrêté du 16 juillet 2025 fixant les mesures de surveillance, de prévention et de lutte relatives à la lutte contre la dermatose nodulaire contagieuse sur le territoire métropolitain.
2. Des contrôles tardifs et pas assez ciblés
La plupart des acteurs ayant dénoncé les mouvements illicites de bovins se sont prononcés en faveur du renforcement des contrôles de police et de gendarmerie jugés trop tardifs et pas assez ciblés.
Ces contrôles sont loin d'être inexistants : entre le 18 octobre 2025 et la fin de l'année 2025, 13 360 contrôles sanitaires de transports d'animaux ont été effectués, ce qui traduit une mobilisation importante des forces de l'ordre. La gendarmerie et la police ont ainsi contrôlé les mouvements dans le cadre du service courant mais aussi à l'occasion de contrôles spécifiques (réquisitions délivrées par le procureur de la République ou arrêtés préfectoraux). Elles ont notamment ciblé les axes desservant des marchés bovins interdépartementaux et transfrontaliers et des axes routiers majeurs.
Pour autant, le nombre de verbalisations demeure très faible : seuls 11 des 13 360 contrôles mentionnés ont donné lieu à une verbalisation45(*). Ce chiffre, très faible, témoigne certes que l'immense majorité des éleveurs respecte le protocole sanitaire. Mais la diffusion du virus sur de longues distances démontre également que le dispositif est mal calibré.
Par deux circulaires en date du 17 octobre et du 5 décembre 2025, les ministres de l'intérieur et de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire ont d'ailleurs demandé aux préfets de renforcer les contrôles dans et aux abords des zones réglementées. L'effet signal de cette mesure a été amplifié par le Premier ministre qui l'a relayée dans son communiqué de presse du 16 décembre 202546(*). Pour autant, ces consignes ont été données tardivement, alors que la maladie a été détectée le 29 juin 2025. L'intensification des contrôles ne s'est par ailleurs pas traduite par une augmentation significative des détections de mouvements illicites.
Pour les rapporteurs, l'enjeu n'est pas de multiplier les contrôles sur l'ensemble du périmètre, voire de l'élargir, mais bien de concentrer les efforts où les risques sont les plus élevés, aux abords des foyers. Chambres d'agriculture France a d'ailleurs proposé le déploiement d'une zone renforcée dans un rayon restreint autour des foyers pour optimiser les moyens humains déployés sur le terrain. Les rapporteurs sont favorables à l'instauration d'un « coeur de zone » dans un rayon de 5 kilomètres autour des foyers et l'amélioration du travail de veille et de renseignement pour limiter les contrôles « à l'aveugle » et réduire au maximum le risque de diffusion du virus par des mouvements illicites.
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Recommandation n° 2 : Renforcer le contrôle des mouvements illicites dans une zone de 5 kilomètres autour des foyers et améliorer la veille et le renseignement pour renforcer leur efficacité. |
3. L'urgence de mener à bien le chantier de la dématérialisation du dispositif d'identification des bovins, la modernisation des outils informatiques et la généralisation de la boucle électronique pour fiabiliser le suivi des mouvements d'animaux
a) La réduction du délai de notification des mouvements de bovins : un levier à activer en temps de crise
À court terme, le levier de la réduction du délai de notification des mouvements de bovins pourrait être réactivé pour améliorer la traçabilité des bovins. En effet, ce délai est fixé à 7 jours47(*), ce qui, en période de crise sanitaire, est bien trop long pour assurer un suivi efficace et en temps réel des mouvements de bovins48(*).
Par dérogation, l'arrêté du 11 décembre 2025 modifiant l'arrêté du 16 juillet 2025 fixant les mesures de surveillance, de prévention et de lutte relatives à la lutte contre la dermatose nodulaire contagieuse sur le territoire métropolitain a ainsi raccourci le délai de notification des entrées et sorties de bovins des centres de rassemblement à 24 heures jusqu'au 1er janvier 2026. Cette mesure était soutenue par la Fédération française des commerçants en bestiaux (FFCB).
Les rapporteurs saluent la mise en oeuvre de cette dérogation et recommandent, lors des prochaines crises, que l'activation de ce levier puisse être décidée plus rapidement. Conscients de la surcharge administrative qu'une telle mesure peut engendrer pour les éleveurs et les commerçants en bestiaux, les rapporteurs insistent sur la nécessité de débattre de l'opportunité de mettre en oeuvre cette mesure en CNOPSAV.
b) L'obsolescence technique des outils informatiques
À plus long terme, les rapporteurs rappellent que la maîtrise de la situation sanitaire dépend également de la qualité du système d'identification, d'enregistrement et de traçabilité des bovins. Celui-ci repose sur l'identification individuelle des animaux, l'enregistrement des détenteurs et des animaux dans la base de données nationale d'identification (BDNI) et la tenue d'un registre d'élevage.
Or, de nombreux acteurs du monde sanitaire et agricole (Chambres d'agriculture France, La Coopération agricole, Races de France, les groupements de défense sanitaire, FFCB) dénoncent le retard pris dans la modernisation des outils. La BDNI, créée en 1998, était déjà considérée comme frappée « d'obsolescence technique » par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER)49(*) en 2020. Elle doit être remplacée par le système informatique national d'enregistrement des mouvements des animaux (Sinema), mais ce chantier de grande ampleur ne devrait pas aboutir avant l'horizon 2028.
Il en est de même de l'outil Sigal, qui assure notamment le suivi de la vaccination, dont le remplacement est prévu pour 2027.
Le coût de ces deux opérations est estimé à 20,6 millions d'euros50(*). Les rapporteurs appellent à veiller à ce que des crédits suffisants soient alloués lors des prochains exercices budgétaires pour mener à bien ces chantiers prioritaires.
c) Le chantier sans fin de la dématérialisation des documents d'accompagnement
La modernisation des outils informatiques est le prérequis pour avancer sur un autre chantier essentiel : celui de la dématérialisation des documents d'accompagnement, encore conservés au format papier. S'il ne s'agit pas, au sens strict, d'un outil de gestion de crise sanitaire, une telle mesure pourrait permettre de limiter la fraude concernant les documents d'attestation sanitaire à délivrance anticipée (ASDA) dans le cadre des mouvements de bovins.
Le retard pris sur ce chantier, pourtant essentiel, s'explique notamment par le manque de moyens budgétaires alloués à cette politique publique, alors que l'article 36 de la loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et agricole et le renouvellement des générations en agriculture fixe l'objectif d'une mise en oeuvre avant septembre 2027.
Les rapporteurs rappellent que cette loi prévoit également la remise d'un rapport d'étape au Parlement avant mars 2026 sur l'avancement des travaux. Ce rapport devra nécessairement prendre en compte les premiers enseignements tirés de la crise de la DNC.
Lors de sa conférence de presse du 14 janvier 2026, le président de Chambres d'agriculture France, Sébastien Windsor, a d'ailleurs indiqué que la crise de la DNC avait révélé la nécessité d'« aller plus vite sur la dématérialisation et le traitement instantané des mouvements d'animaux », rappelant que le réseau des Chambres d'agriculture était prêt à « piloter la mise en oeuvre d'un outil unique » au titre de sa nouvelle compétence en matière d'identification des animaux dont il peut disposer à compter du 1er janvier 202651(*).
d) La généralisation du bouclage électronique : dernier échelon du renforcement du système d'identification et de suivi des bovins
Certains acteurs du monde agricole comme La Coopération agricole préconisent la généralisation du bouclage électronique, en complément des autres mesures précitées, afin de parachever le renforcement de notre système d'identification et de traçabilité des bovins et donc d'améliorer la réactivité des enquêtes épidémiologiques et des contrôles sanitaires.
Alors que l'identification électronique (boucle ou bague) est obligatoire pour les ovins et les caprins depuis 2010, cette démarche demeure fondée sur le volontariat pour les bovins, faute de consensus sur l'utilité et les modalités de financement de la mesure. Ainsi, seules 7 % des 144 000 exploitations bovines utilisent des boucles électroniques, dont 89 % de producteurs laitiers pour lesquels cet outil peut être plus facilement valorisé grâce à leurs équipements (robots de traite, portes de tri, etc.). L'Institut de l'élevage (Idele) estime que le surcoût de l'identification électronique est compris entre 0,7 et 1 euro par veau, selon les départements52(*).
Après un premier échec en 2016, le chantier avait été relancé en 2024, sans aboutir car aucun compromis n'a pu être trouvé sur la répartition des coûts entre les différents acteurs de la filière et sur un éventuel cofinancement de l'État.
Le recours à la boucle électronique représente cependant un gain de temps considérable pour les éleveurs et limite les erreurs de transcription dues à la manipulation humaine ou à une mauvaise lecture d'une boucle visuelle. Par le partage de données en temps réel, l'identification électronique peut également contribuer à un meilleur suivi de l'état de santé du troupeau par une surveillance passive.
Les rapporteurs considèrent que la crise de la DNC constitue une opportunité pour remettre sur la table des négociations entre les organisations syndicales, interprofessionnelles et l'État la question de la généralisation de l'identification électronique. Ils recommandent de mettre en oeuvre une stratégie volontariste pour faire aboutir ce « serpent de mer » de la filière bovine en s'inspirant, le cas échéant, du modèle de cofinancement temporaire mis en oeuvre pour les filières ovines et caprines53(*).
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Recommandation n° 3 : Débloquer les moyens budgétaires suffisants pour mener à son terme le chantier de la dématérialisation du dispositif d'identification des bovins et moderniser les bases de données. Trouver un accord sur les modalités de financement de la généralisation de l'usage de la boucle électronique. |
* 40 Dans les conditions prévues par le règlement délégué (UE) 2020/687 de la Commission du 17 décembre 2019 complétant le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les règles relatives à la prévention de certaines maladies répertoriées et à la lutte contre celles-ci.
* 41 Motifs des dérogations : retour des animaux des estives vers son bâtiment d'élevage pour motif de bien-être et mouvements de broutards avec changement de détenteur dans le cadre d'une fin de cycle de production. Ces dérogations permettent uniquement des déplacements au sein d'une zone réglementée ou vers une zone vaccinale.
* 42 « Évaluation des mesures de contrôle pour les maladies de catégorie A de la loi sur la santé animale : la dermatose nodulaire contagieuse », Journal de l'Efsa, Volume 20, numéro 1, 2022.
* 43 Source : audition de M. Éric Cardinale, directeur scientifique transversal en santé animale à l'Anses.
* 44 Réponse au questionnaire de la mission.
* 45 Source : réponse écrite du cabinet de la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire au questionnaire de la mission.
* 46 « Le Gouvernement annonce l'accélération de la vaccination généralisée des bovins dans le Sud-Ouest », communiqué de presse du Premier ministre, 16 décembre 2025.
* 47 Conformément à l'arrêté du 6 août 2013 relatif à l'identification des animaux de l'espèce bovine.
* 48 Il est à noter que seuls les naissances, les ventes et les abattages sont considérés comme des mouvements à notifier, les déplacements de bovins mis en pâture, par exemple, ne sont pas soumis à cette obligation déclarative puisque les bovins restent sous la responsabilité du même propriétaire.
* 49 Évaluation de la base de données nationale d'identification animale, rapport de mission de conseil n° 18 083 du CGAAER.
* 50 Source : réponse de la DGAL au questionnaire de la mission.
* 51 L'article L. 212-7 du code rural et de la pêche maritime prévoit qu'à compter du 1er janvier 2026, « Le ministre chargé de l'agriculture peut confier aux personnes agréées mentionnées au dernier alinéa de l'article L. 212-2 la délivrance et la gestion des matériels et procédés d'identification et des documents d'identification et de circulation des animaux, selon des modalités définies par décret, à l'exception des espèces mentionnées à l'article L. 212-8-1 selon des modalités définies par décret. »
* 52 Source : état des lieux de l'identification électronique des bovins au 1er janvier 2025, Institut de l'élevage.
* 53 Le Feader et l'État ont financé, à parité, une subvention d'un montant de 80 centimes d'euro par boucle pendant trois ans.