II. MIEUX INFORMER ET ACCOMPAGNER LES ÉLEVEURS POUR RENFORCER L'ACCEPTABILITÉ ET DONC L'EFFICACITÉ DU PROTOCOLE SANITAIRE
S'il est le fruit d'une politique rationnelle, fondée sur les acquis de la science, le protocole sanitaire fait l'objet de contestations virulentes de la part de certains éleveurs soutenus par la Coordination rurale et la Confédération paysanne. Les rapporteurs constatent que la crise de la DNC a servi à agréger les multiples colères légitimes qui traversent le monde agricole - notamment la crainte d'un vote du Mercosur et de la baisse du budget de la Politique agricole commune - formant ainsi un cocktail tout à fait explosif.
D'une crise strictement sanitaire au mois de juillet 2025, l'épizootie de dermatose nodulaire contagieuse s'est ainsi mue en crise politique, suite au dépeuplement d'un troupeau vacciné dans le Doubs en décembre et à la recrudescence de foyers dans le sud-ouest de la France. Les rassemblements d'agriculteurs et les blocages d'autoroute se sont alors multipliés, jusqu'à l'arrivée de tracteurs devant l'Assemblée nationale le 13 janvier 2026.
Sans minimiser le malaise agricole profond qui traverse notre société ni la nécessité d'y apporter des solutions, les rapporteurs condamnent fermement l'instrumentalisation politique et populiste qui est faite de la crise de la DNC : elle brouille les messages scientifiques portés par les experts épidémiologistes et les vétérinaires, attise les tensions au sein du monde agricole et complexifie d'autant plus l'éradication de la maladie.
Pour tourner la page de la DNC, les rapporteurs appellent donc à l'unité du monde agricole, à une diffusion plus rapide des informations, à un meilleur accompagnement des éleveurs et à la responsabilité collective de l'ensemble des acteurs de la filière.
A. LA NÉCESSITÉ DE LA BONNE INFORMATION DONNÉE DANS LES MEILLEURS DÉLAIS
Les mesures de gestion de crise ont certes fait leurs preuves - la maladie a été éradiquée dans les Savoie - mais la communication gouvernementale et préfectorale sur le bien-fondé de la stratégie sanitaire a parfois pu être insuffisante, ouvrant alors la brèche à une prolifération des fausses informations. Une communication plus rapide et plus massive de la part de l'État aurait sûrement permis d'éviter l'embrasement de la crise.
Les médias traditionnels et, surtout, les réseaux sociaux se sont révélés être de puissantes chambres d'écho, en amplifiant plus que de raison l'impact réel de la mesure de dépeuplement qui demeure une situation dramatique à l'échelle individuelle mais extrêmement rare. Rappelons qu'à l'heure actuelle, moins de 3 500 bovins ont été abattus alors que le cheptel national compte 16,4 millions de bovins, ce qui représente 0,02 % du cheptel.
Le risque est que la remise en cause du protocole sanitaire provoque de nouveaux mouvements illégaux de bovins, voire des non-déclarations de cas suspects par les éleveurs. Or, le premier acteur de la lutte contre la DNC est et reste l'éleveur : la maladie ne pourra pas être éradiquée sans une compréhension totale du bien-fondé de la stratégie sanitaire, ni une adhésion pleine et entière de l'ensemble des éleveurs.
1. La nécessité de respecter, en toutes circonstances, un protocole permettant de soutenir l'éleveur dans l'annonce du dépeuplement et d'expliquer la stratégie sanitaire au monde agricole
La crise de la DNC est d'abord d'ordre sanitaire, mais elle revêt également une forte dimension psychologique et émotionnelle. Elle peut légitimement générer des incompréhensions, des inquiétudes et de la colère chez les éleveurs, d'où l'importance d'assurer un dialogue sain et fluide entre les différents acteurs de la gestion de crise. L'annonce de la suspicion de cas et celle du dépeuplement du foyer constituent des moments-charnières dans la stratégie d'éradication de l'épizootie.
Le dépeuplement représente toujours un drame pour l'éleveur qui perd non seulement sa source de revenus, mais aussi une grande partie, voire la totalité des animaux qu'il a élevés ainsi que le fruit de son travail en matière de sélection génétique. Cette opération est d'autant plus traumatisante qu'elle a lieu sur place, et non en abattoir. Pour faire accepter la stratégie sanitaire, il est donc nécessaire à la fois d'accompagner les éleveurs frappés par le dépeuplement et de leur en faire comprendre les raisons.
a) Annoncer le dépeuplement dans les meilleures conditions pour l'éleveur
Un vétérinaire qui identifie des signes cliniques sur un animal effectue des prélèvements analysés par un laboratoire départemental agréé pour confirmer qu'il s'agit d'un cas de DNC. Les résultats de ces analyses conditionnent la déclaration d'infection et donc la décision de dépeupler le foyer. L'attente des résultats et l'annonce de ce dépeuplement sont sources d'angoisse pour les éleveurs concernés.
Lors de son audition, la DGAL a indiqué avoir donné aux directions départementales comme seules consignes, en ce qui concerne l'annonce du dépeuplement :
- de prendre contact avec le président de la chambre d'agriculture départementale pour fixer le moment de l'annonce, ainsi que la composition de la délégation ;
- de ne pas se rendre seules pour annoncer le dépeuplement à l'éleveur et d'associer, dans la mesure du possible, les chambres d'agriculture et la Mutualité sociale agricole (MSA).
Dans les faits, le protocole est peu explicite : les modalités de mise en oeuvre et d'annonce sont laissées à la libre appréciation des préfets et déclinées différemment entre les territoires. L'absence de protocole clair, couplée à l'inexpérience de certains acteurs et à leur manque de recul sur la crise, a pu semer la confusion, conduire à des maladresses dans l'annonce du dépeuplement, voire mener à de fortes résistances et à des incidents dans certaines exploitations.
Dans le cas de l'exploitation du Pouilley-Français, en l'absence de consignes précises du ministère, la préfecture du Doubs a indiqué que l'annonce avait été faite uniquement par deux agents des services de l'État. Le président de la chambre d'agriculture départementale, le vétérinaire sanitaire qui a détecté le cas et les élus de la MSA ont été informés en amont de l'annonce de dépeuplement, mais n'ont pas souhaité se rendre sur l'exploitation avec les services de l'État.
En Savoie, des élus des chambres d'agriculture ont dû expliquer que les annonces de cas positifs et de dépeuplement ne devaient pas se faire tard le soir car cela aurait pour conséquence de laisser l'éleveur seul la nuit dans son désarroi. Les rapporteurs recommandent fortement, pour accompagner au mieux les éleveurs touchés, d'organiser ces annonces en fin de matinée ou en début d'après-midi.
Pour que les colères des éleveurs, légitimes, ne fassent pas les frais d'une instrumentalisation politique, il est indispensable qu'ils soient accompagnés au mieux par l'ensemble des acteurs du monde agricole et que l'aspect humain ne soit pas négligé. Il s'agit de trouver les mots justes à poser sur une décision administrative froide et dramatique.
C'est pourquoi les rapporteurs préconisent qu'un protocole clair soit défini à l'échelle nationale, pour harmoniser les modalités d'annonce de dépeuplement entre les territoires et épauler au mieux l'éleveur dans cette épreuve. Il est primordial de déterminer la composition précise de la commission chargée de délivrer l'arrêté préfectoral de déclaration d'infection (APDI) à l'éleveur qui doit comprendre :
- les services de l'État pour annoncer la décision administrative ;
- la profession agricole, représentée par les chambres d'agriculture et/ou les groupements de défense sanitaire, pour assurer un lien de confiance avec l'éleveur ;
- et des psychologues, issus de la cellule Réagir des chambres d'agriculture et de la MSA (ainsi que des élus), pour accompagner l'éleveur dans ce drame et l'aider à s'en relever ;
- voire des vétérinaires, pour répondre aux incompréhensions et aux interrogations légitimes des éleveurs sur le plan sanitaire.
Les rapporteurs estiment par ailleurs que les éleveurs concernés ne doivent pas forcément être présents au moment du dépeuplement, pour leur éviter des séquelles psychologiques plus importantes, et que des représentants de la profession agricole et des personnes de confiance, doivent pouvoir assister les services de l'État et les vétérinaires dans cette opération délicate, en les aidant dans la contention des animaux par exemple.
b) Communiquer rapidement les informations sur la maladie avec le monde agricole
Les représentants des chambres d'agriculture et des GDS, l'ordre des vétérinaires, les élus départementaux et régionaux, les autorités préfectorales et le ministère chargé de l'agriculture sont unanimes à ce sujet : c'est moins le protocole sanitaire en lui-même que la communication des explications scientifiques au monde agricole qui a pêché dans la gestion de la crise de la DNC. Une parole scientifique, certifiée et forte, est primordiale pour que la stratégie sanitaire soit comprise, acceptée et appliquée par les éleveurs.
Si le Conseil national de l'ordre des vétérinaires (Cnov) se félicite d'une « diffusion massive de l'information qui a permis de toucher les confrères », dans sa réponse au questionnaire de la mission, Chambres d'agriculture France regrette au contraire une « information trop tardive auprès des éleveurs » et une sensibilisation insuffisante des vétérinaires à l'arrivée potentielle de la maladie' »54(*), mettant notamment l'accent sur le fait que des tests visant à identifier la fièvre catarrhale ovine (FCO) et la maladie hémorragique épizootique (MHE) ont été réalisés dans un premier temps avant de diagnostiquer la DNC.
Par ailleurs, les rapporteurs saluent l'organisation de réunions publiques d'information, à l'initiative des préfets et/ou des élus locaux notamment, destinées à expliquer aux éleveurs les caractéristiques de la maladie et la nécessité des mesures mises en oeuvre. Ils déplorent cependant la mobilisation tardive de spécialistes de la maladie sur le terrain pour informer directement et précisément les acteurs du monde agricole des caractéristiques épidémiologiques de la DNC qui prescrivent le dépeuplement total du foyer.
Dans la région des Savoie, des éleveurs, des élus locaux et des représentants de la chambre d'agriculture ont par exemple regretté que, lors de la première réunion publique sur la DNC organisée le 2 juillet 2025 et qui a réuni plus de 400 personnes, aucun scientifique spécialiste de la maladie ne soit venu expliquer le protocole sanitaire détaillé par les préfètes de départements. L'appui précoce de la science aurait été précieux pour légitimer un protocole sanitaire complexe et contraignant. À l'inverse, de nombreux acteurs du monde agricole (éleveurs, syndicats, représentants des chambres d'agriculture...) ont souligné la pertinence de la venue d'Éric Cardinale, directeur scientifique de la santé animale à l'Anses, lors du déplacement de la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en Savoie le 24 juillet 2025, pour communiquer sur la maladie.
Dans un contexte de désinformation et de complotisme croissants, et en dépit de l'organisation de webinaires en présence de scientifiques et de la publication de capsules vidéo explicatives sur les réseaux sociaux, les rapporteurs constatent que le travail de communication scientifique reste insuffisant.
Ils appellent donc l'État à se doter d'une feuille de route plus précise en matière d'explication de la stratégie sanitaire, en dépêchant systématiquement un expert scientifique aux premières réunions publiques d'information et en assurant une meilleure coordination entre ses services et les acteurs du monde agricole.
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Recommandation n° 4 : Définir un protocole au niveau national sur les modalités de l'annonce de la nouvelle du dépeuplement à l'éleveur concerné et l'explication de la stratégie sanitaire au monde agricole. |
En outre, les critiques récurrentes sur le manque de dialogue entre l'État et les représentants syndicaux au sujet de la mise en place de protocoles sanitaires alternatifs, comme la généralisation de la vaccination ou le recours au dépeuplement partiel, ont pu contribuer à accroître les tensions et à alimenter le sentiment d'un protocole sanitaire décidé de manière unilatérale, sans les éleveurs, voire contre eux.
Les rapporteurs regrettent que l'État ait tardé à communiquer sur la faisabilité ou non des protocoles alternatifs, même s'il s'agissait au final de les réfuter. À propos d'un sujet aussi sensible et dramatique que le dépeuplement du troupeau d'un éleveur, l'État ne peut pas se contenter d'invoquer des arguments juridiques, mais doit oeuvrer à la rationalisation du débat par la production d'arguments scientifiques précis.
À ce titre, les rapporteurs saluent la mobilisation d'une cellule de dialogue scientifique composée d'experts du Cirad, de l'Anses, de l'ENVT et de la SNGTV et de représentants professionnels agricoles d'Occitanie, suite à la soumission d'un protocole alternatif par les sections ariégeoise et aveyronnaise de la Coordination rurale.
Ils regrettent cependant qu'elle ait été mise en place aussi tardivement : la cellule en question s'est réunie les 17 et 22 décembre et a conclu le 23 décembre que le dépeuplement total ne pouvait être remis en cause mais que des travaux complémentaires étaient nécessaires concernant la situation particulière des zones ayant atteint l'immunité vaccinale. Pourtant, ces mesures circulaient dans le débat politico-médiatique depuis cinq mois déjà55(*). Une expertise scientifique sérieuse menée plus tôt, pour répondre aux interrogations des éleveurs et montrer que toutes les propositions sont étudiées, aurait certainement contribué à désamorcer la colère du monde agricole et à éviter une telle escalade.
Les rapporteurs insistent donc sur la nécessité de communiquer plus vite sur la faisabilité et l'efficacité ou non de protocoles alternatifs, sur les plans économique, juridique et surtout scientifique, sans pour autant faire miroiter aux éleveurs de fausses solutions, qui seraient impraticables en l'état du droit.
2. L'incapacité à lutter contre la diffusion des fausses informations et l'usage de la force témoignent d'un contexte plus global d'insatisfaction du monde agricole
a) Une cristallisation de fausses informations autour de la DNC
Les auditions menées par les rapporteurs ont montré que la réussite du protocole sanitaire résidait dans une communication claire, rapide et efficace du bien-fondé scientifique de la stratégie par l'État au monde agricole. À ce titre, le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire a multiplié les opérations de communication, parmi lesquelles notamment :
- une trentaine de publications dédiées à la centralisation d'informations factuelles concernant la DNC sur son site Internet, dont un « Point t de situation sanitaire » régulièrement mis à jour et comptabilisant plus de 400 000 visites, une « Foire aux questions » et une rubrique « Démêler le vrai du faux » ;
- une série de publications sur les réseaux sociaux qui cumulaient début janvier 400 000 impressions et 3 900 réactions ;
- des capsules vidéo d'experts scientifiques et de gestionnaires de crise publiées sur les réseaux sociaux ;
- des points presse, des réponses à des demandes d'entretien ou à des sollicitations écrites dans des médias ;
- des réunions tenues avec les organisations professionnelles agricoles et la participation de la DGAL à des webinaires nationaux.
Les rapporteurs soulignent la mobilisation du ministère en faveur de la bonne information des éleveurs, mais ils regrettent que les explications scientifiques relayées par la communication gouvernementale se retrouvent noyées dans un flot de contre-vérités sur les réseaux sociaux.
L'analyse via l'outil D3lta, développé par Viginum, menée par les sociétés Agoratlas et Visibrain, spécialisées dans la veille et l'analyse des réseaux sociaux56(*), a permis d'identifier des tentatives d'amplifications artificielles de thèmes assez éloignés de la crise de la DNC comme l'accord commercial entre l'Union européenne et le Mercosur. Certains articles de presse font également état de tentatives d'ingérences étrangères de la part de réseaux britanniques ultraconservateurs et anti-européens ou proches du régime iranien, dont l'influence serait toutefois plus marginale57(*).
Les comptes gouvernementaux peinent à se faire entendre dans le brouhaha des fake news et des théories du complot.
Les réseaux sociaux constituent un terreau très fertile pour la propagation de fausses informations. Ainsi a-t-on pu lire, entre autres, que :
- la Suisse pratiquerait l'abattage partiel, alors qu'il n'y a pas eu de cas de DNC confirmé dans ce pays ;
- la DNC pourrait être traitée par des antibiotiques, bien qu'il s'agisse d'une maladie virale causée par un Capripoxvirus ;
- le vaccin serait dangereux pour les animaux, alors qu'il s'agit d'un vaccin vivant atténué dont l'efficacité est prouvée et qui ne présente que des effets secondaires, comme tout vaccin de ce type ;
- 70 vétérinaires auraient été radiés de l'ordre des vétérinaires pour leur refus de participer aux opérations de dépeuplement, ce qui a été formellement démenti par le préfet de l'Ariège sur son compte Facebook le 14 décembre 2025.
Face à ce flux de fausses informations, à l'ère des réseaux sociaux et de la communication instantanée, les rapporteurs jugent indispensable de mener une stratégie offensive de lutte contre la désinformation et félicitent l'initiative du préfet du Doubs, qui a saisi la justice et obtenu la suspension de comptes diffusant des fausses informations. La DNC n'est qu'un exemple parmi tant d'autres de l'impact croissant des ingérences et manipulations sur Internet et les réseaux sociaux et de la difficulté de l'État à se défendre avec des outils pertinents.
b) Un climat de défiance qui se traduit par des violences contre les vétérinaires
La diffusion de fausses informations sur les réseaux sociaux va souvent de pair avec une montée de l'antiscience qui se traduit, dans les pires cas, par un déchaînement de violences contre les vétérinaires. Dans sa réponse au questionnaire de la mission, le Conseil national de l'ordre des vétérinaires constate ainsi qu'« à travers des discours fallacieux dénués d'éléments scientifiques probants, des individus haranguent la foule pour l'inciter à s'en prendre physiquement aux vétérinaires et agents de l'État dans l'exercice de leur fonction ». Dans une lettre ouverte aux vétérinaires publiée le 26 juillet 2025, le président du Syndicat national des vétérinaires d'exercice libéral (SNVEL) a également indiqué que les vétérinaires étaient « confrontés à la violence, au harcèlement, aux campagnes de désinformation, parfois au péril de leur intégrité physique et morale ».
Les rapporteurs condamnent l'ensemble des incivilités - intimidations, menaces et violences - dont les vétérinaires ont été victimes, malgré leur mobilisation contre la DNC en tous points exemplaire. Les rapporteurs souhaitent, au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, affirmer leur plein soutien aux vétérinaires, et mettre en exergue le fait que leur professionnalisme et leur engagement ont été salués par l'ensemble des personnes entendues en audition.
Une mobilisation exemplaire des
vétérinaires,
malgré la multiplication des actes de
violence à leur encontre
Des auditions menées par les rapporteurs, il ressort de manière univoque que la profession vétérinaire s'est dévouée corps et âme dans la lutte contre la DNC, que ce soit dans la détection précoce des cas, la vaccination massive des zones réglementées ou la réalisation des dépeuplements - opérations qui ne constituent en rien leur coeur de métier, eux qui sont formés à soigner et non à euthanasier. Comme le relève justement le SNVEL, « sans l'ancrage local [des vétérinaires], leur connaissance fine des élevages, et leur disponibilité immédiate, la réponse sanitaire n'aurait tout simplement pas pu être appliquée dans les délais imposés par l'urgence »58(*).
Les rapporteurs attirent l'attention du public sur trois points majeurs, qui témoignent parfaitement de l'engagement remarquable des vétérinaires :
- dans les zones réglementées en Savoie, la vaccination a été menée en un temps record : en moins de trois semaines, une couverture vaccinale de plus de 95 % a été atteinte ;
- les vétérinaires ont réalisé ces actes, alors même que l'outil de paiement à leur destination n'avait pas encore été déployé. Les versements ont ainsi commencé en début d'année 2026 soit, dans certains cas, six mois après la réalisation des opérations ;
- pour mener une campagne de vaccination éclair dans les Savoie et en Occitanie, des renforts ont été mobilisés en nombre, notamment des vétérinaires retraités, des étudiants et des renforts militaires.
Le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire explique, à raison, que « la mobilisation actuelle est vécue par les professionnels comme une situation de « guerre sanitaire » »59(*).
Malgré cet engagement sans faille, les vétérinaires ont pu être pris à partie, d'ailleurs plutôt par des manifestants extérieurs que des éleveurs. Sur les chantiers de dépeuplement, des menaces verbales et des insultes ont parfois été proférées à leur encontre - dont certaines à caractère raciste. Des bousculades, des jets de boue et de pierres ont également été signalés par les vétérinaires.
Sur les réseaux sociaux, des menaces de mort contre des vétérinaires s'étant prononcés en faveur de la stratégie sanitaire ont été proférées (« sa tête devrait être au bout d'une pique ») et les adresses de certains d'entre eux ont été diffusées. Dans le Cantal, des cabinets vétérinaires ont été dégradés avec des tags très virulents (« vétos collabos »)60(*). Le président des syndicats vétérinaires de France a déposé plainte le 14 décembre 2025 pour des menaces de mort reçues sur l'adresse électronique de son cabinet.
Le SNVEL dresse un constat accablant : « les vétérinaires qui assurent ces missions régaliennes sont aujourd'hui au bord de la rupture »61(*). Si l'on ne veut pas prendre « le risque que demain, face à une nouvelle crise sanitaire, il n'y ait plus personne pour intervenir »62(*), les rapporteurs sont clairs : il faut protéger et soutenir la profession vétérinaire.
À ce titre, les rapporteurs s'associent à la demande de Jacques Guérin, président du Conseil national de l'ordre des vétérinaires (Cnov), dans sa lettre à la ministre de l'agriculture, d'une « aide des pouvoirs publics pour protéger les vétérinaires en première ligne et les assurer, ainsi que leurs familles, qu'ils ne subiront aucun acte délétère, ni dans leur exercice, ni dans leur vie privée »63(*), et appellent de leurs voeux à une accélération des paiements par l'État des actes vétérinaires.
Même s'ils saluent la mobilisation des forces de l'ordre pour protéger les vétérinaires, notamment lors des opérations de dépeuplement, les rapporteurs déplorent que l'arsenal juridique manque de clarté quant à la portée de la protection apportée à la profession vétérinaire face aux incivilités et agressions qu'elle peut subir. L'article 433-5 du code pénal, qui prévoit les peines en cas d'outrage, concerne notamment les personnes chargées d'une mission de service public, les personnes dépositaires de l'autorité publique et les professionnels de santé - au sens du code la santé publique - sans faire mention explicite des vétérinaires. Seuls les vétérinaires mandatés par les directions départementales en charge de la protection de la population pour certaines opérations de police sanitaire sont bien chargés d'une mission de service public, et donc couverts par cette disposition. En revanche, les vétérinaires d'exercice libéral, bénéficiant d'une habilitation sanitaire ou mandatés par les pouvoirs publics en dehors du cas précité, ne sont pas protégés contre le délit d'outrage.
Les rapporteurs proposent de modifier l'article 433-5 du code pénal afin d'y mentionner clairement la profession vétérinaire.
Par ailleurs, il existe deux protocoles nationaux visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé : le protocole santé-sécurité-justice du 10 juin 2010 pour les professionnels exerçant en structure hospitalière et le protocole national relatif à la sécurité des professionnels de santé du 20 avril 2011 avec les représentants des professionnels de santé. Ces protocoles permettent, par exemple, aux professionnels concernés d'être inscrits dans le fichier sécurité des interventions et de protection, et aux auteurs de violences et d'incivilités à leur encontre d'être systématiquement poursuivis. Or les vétérinaires ne sont pas mentionnés dans ces protocoles. Ils peuvent toutefois « prétendre aux mêmes mesures au quotidien », comme l'a précisé le ministre de l'intérieur dans sa réponse écrite au député Jacques Marilossian du 3 mars 2020. Cette extension serait prévue par une circulaire du 24 juillet 2013 qui n'a pas été rendue publique compte tenu des informations opérationnelles qu'elle contient.
Force est de constater que cette circulaire, ancienne, est méconnue des préfets et que les vétérinaires peinent parfois à obtenir ces mesures de protection, faute de cadre juridique sécurisé. Les rapporteurs invitent donc le Gouvernement, dans le contexte de forte tension pesant sur les vétérinaires, à rediffuser cette circulaire aux préfets et aux directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales afin de clarifier le cadre de la protection de ces professionnels.
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Recommandation n° 5 : Renforcer la protection des vétérinaires au quotidien par leur mention explicite à l'article 433-5 du code pénal à l'occasion de la future loi d'urgence agricole et par la clarification de la portée des protocoles nationaux relatifs à la sécurité des professionnels exerçant en structure hospitalière et des professionnels de santé. |
c) Un recours obligé à la force pour l'État, mais qui ne doit pas devenir la norme
D'après la réponse de la DGAL au questionnaire de la mission, « sur les chantiers de dépeuplement, les forces de l'ordre assurent la sécurité et l'anonymat des intervenants, dont les vétérinaires ». Le général de division Jean-François Morel, chef du centre national des opérations, a aussi expliqué pendant son audition : « quand il y a refus de vaccination par des éleveurs, nous étions présents à côté des vétérinaires pour sécuriser leur action et notifier le refus de vaccination ».
Si une escorte des forces de gendarmerie se révèle parfois nécessaire pour assurer l'application en bonne et due forme du protocole sanitaire, ainsi que l'intégrité physique des intervenants, le recours à la force témoigne en filigrane d'un dialogue de plus en plus difficile entre l'État et le monde agricole et d'une escalade des tensions, notamment depuis l'apparition d'un foyer dans le Doubs et la flambée des foyers dans le Sud-Ouest.
À titre de comparaison, si une seule opération de dépeuplement a nécessité la présence d'une unité de force mobile en Savoie64(*), l'escorte de forces de gendarmerie a été requise dans une trentaine d'opérations en Occitanie depuis le 17 octobre 2025. Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) a en effet indiqué que « les dispositifs de gendarmerie sont dimensionnés en fonction de l'évaluation des risques de troubles à l'ordre public. Les préfets de département ont sollicité, lorsque cela s'avérait nécessaire, le concours de forces mobiles avec parfois des véhicules blindés de la gendarmerie ».
La DGGN explique également que « certaines opérations de dépeuplement ont vu l'agrégation d'individus au-delà du monde agricole, amenant une radicalité dans les modes d'action, nécessitant l'emploi de la force nécessaire et proportionnée »65(*). C'est ce qui a pu être observé dans deux exploitations foyers de DNC, qui ont fait l'objet d'une forte exposition médiatique, en raison de la venue en nombre de manifestants pour s'opposer au dépeuplement :
- à Pouilley-Français (Doubs), le 2 décembre 2025, 400 manifestants se sont rassemblés en opposition au dépeuplement d'un troupeau vacciné, et 377 gendarmes ont été mobilisés. Les forces de l'ordre ont fait usage de grenades lacrymogènes et de lanceurs de balles de défense pour arrêter des tracteurs fonçant sur des gendarmes. Un gendarme a été blessé par un jet de projectile, et deux manifestants ont été interpellés ;
- à Bordes-sur-Arize (Ariège), du 11 au 13 décembre 2025, le chemin d'accès à l'exploitation avait été bloqué par des abatis et des barricades enflammées. Au plus fort de la crise, l'on dénombrait 500 manifestants et 490 gendarmes sur l'exploitation. Des cocktails molotov ont été déployés contre les forces de l'ordre. Les gendarmes ont utilisé des gaz lacrymogènes pour disperser les opposants les plus radicaux, et des véhicules ont été poussés sur le côté pour libérer l'accès. Fort heureusement, seuls 4 blessés légers (1 manifestant et 3 gendarmes mobiles) ont été recensés, mais Florent Pauly, premier vice-président de l'association des maires ruraux de l'Ariège, s'est dit « particulièrement choqué par le déploiement surdimensionné des forces de l'ordre contre des agriculteurs » lors de son audition.
Outre ces opérations musclées de dépeuplement, les forces de l'ordre sont également intervenues sur des blocages d'axes routiers. Sur la journée du 12 décembre 2025, 32 actions impliquant au total 2 000 agriculteurs et 320 engins agricoles sur 24 départements ont été remontées au ministère de l'agriculture.
Le coût de ces opérations de maintien de l'ordre est particulièrement élevé : selon la DGGN, sur la période du 16 au 23 décembre 2025, le surcoût total engendré par les opérations de blocages est de 2,65 millions d'euros, dont 380 000 euros pour la seule opération de Bordes-sur-Arize.
Les rapporteurs estiment que, si l'usage de la force peut s'avérer nécessaire en dernier recours, pour mener à bien la stratégie d'éradication de la DNC, celui-ci doit être mûrement réfléchi, dès lors qu'il n'apaisera en rien les tensions au sein du monde agricole.
3. Une forte mobilisation des services de l'État et des vétérinaires qui ne peut pas suffire à compenser la déliquescence du maillage territorial des acteurs du sanitaire
a) La nécessité de lutter contre la désertification vétérinaire dans les territoires
Le travail mené par les vétérinaires pour lutter contre la DNC se heurte à des actes de violence et à une poussée d'antiscience, mais il est avant tout confronté à la fragilité structurelle du maillage vétérinaire dans les territoires. Ce maillage territorial est d'autant plus essentiel que la vitesse de détection de la maladie est fondamentale si l'on souhaite l'éradiquer : rappelons que c'est grâce à la clairvoyance d'un vétérinaire face à la présence de nodules sur un bovin que la DNC a été détectée pour la première fois en France.
D'après le SNVEL, environ 270 cabinets vétérinaires sont intervenus dans le cadre de la gestion de la DNC. Le surcroît de travail engendré dans les régions concernées n'a souvent pas pu être absorbé, ce qui se traduit concrètement par le délaissement de l'activité libérale au profit des actes de prophylaxie de la DNC. Le SNVEL ajoute, dans sa réponse au questionnaire de la mission, que « les dépeuplements créent inévitablement une destruction de leur clientèle pendant de longs mois et le risque d'une activité durablement diminuée ».
Pour pallier le manque de vétérinaires dans les territoires, un appel à volontaires a été lancé par la profession, auquel ont répondu 150 à 200 vétérinaires (jeunes retraités, vétérinaires proches non concernés), sans compter les étudiants66(*). Cette mobilisation de renforts est toutefois freinée par la complexité administrative des contrats de travail temporaires, les tensions de trésorerie générées par les avances importantes de la part des cabinets (salaires, déplacements, équipements, etc.) et les délais longs de paiement de l'État.
En outre, cette solution n'est qu'un palliatif. Elle ne doit pas masquer le fait que, de manière plus générale, l'exercice vétérinaire en milieu rural souffre grandement d'un manque d'attractivité. Certains territoires sont directement impactés et s'apparentent même à des déserts vétérinaires, situation que le Sénat dénonce depuis de nombreuses années. En 2020, il a d'ailleurs introduit, dans la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, un dispositif permettant aux collectivités territoriales qui le souhaitent de distribuer des aides à l'installation et au maintien des vétérinaires en zones tendues. Mais cette mesure seule ne suffit pas à compenser la dynamique à l'oeuvre. D'autres propositions pourraient être explorées telles que le projet de créer une nouvelle école vétérinaire à Limoges. Si la réalisation de la campagne de vaccination est moins rapide en Occitanie que dans les Savoie, c'est bien du fait d'un déficit structurel de vétérinaires ruraux dans cette région.
Lors de son audition, Pascal Hendrikx, inspecteur général de santé publique vétérinaire et membre du CGAAER, a expliqué la désertification vétérinaire par la diminution du nombre de prophylaxies d'État, la pénibilité croissante du travail, la difficulté d'installation en zone rurale et la rentabilité fragile de l'activité auprès des animaux de rente, comparativement à l'activité auprès des animaux de compagnie.
Si des mesures ont déjà été prises pour enrayer la désertification vétérinaire comme l'élargissement des voies d'accès à la formation vétérinaire ou la mise en place d'un dispositif de stages tutorés pour favoriser l'installation en zone rurale, les rapporteurs incitent à accélérer et à intensifier le réarmement de nos territoires en vétérinaires ruraux.
Cela passe, notamment, par le renforcement de la rémunération des vétérinaires sanitaires. Pour faire face aux coûts inhérents à la pratique en milieu rural, une demande récurrente de la profession vétérinaire est par exemple de mettre en place une rémunération forfaitaire annuelle sur le modèle d'une astreinte sanitaire estimée à environ 168 € par élevage.
Pour amorcer ce rééquilibrage, le Sénat a adopté un amendement au projet de loi de finances pour 2026 de la commission des affaires économiques pour augmenter de 15 millions d'euros le montant alloué aux vétérinaires ruraux. Les rapporteurs rappellent l'importance de poursuivre cet effort dans les années à venir, pour revaloriser la rentabilité de la profession vétérinaire et ainsi investir dans la qualité de notre maillage territorial et de notre modèle sanitaire.
b) Le désarmement de l'État dans ses services déconcentrés
Rémi Bastille, préfet du Doubs, a justement indiqué aux rapporteurs lors de son audition : « Je souligne que les services vétérinaires de l'État qui ont subi des réformes successives comme tous les services déconcentrés subissent une pression importante. [...] Dans les zones réglementées, un millier de décisions administratives doivent être prises : les services sont à la limite de la rupture. Il faut absolument réarmer les services de l'État pour gérer les prochaines crises ».
Lors du déplacement de la mission en Savoie, les représentants de la direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDESTPP) de la Savoie et de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) de la Haute-Savoie ont également fait part aux rapporteurs de leur impression de débordement, notamment en raison du manque de personnels pour faire face à une crise d'une telle ampleur. En effet, en cas d'apparition de la DNC dans leur département, les directions départementales en charge de la protection des populations doivent gérer à la fois les analyses, les annonces, les dépeuplements, la délimitation des zones réglementées et la délivrance de laissez-passer sanitaires. À date du 15 décembre 2025, les directions départementales de Savoie et du Jura ont, par exemple, délivré respectivement 5 100 et 4 000 laissez-passer sanitaires.
Or, les directions départementales en charge de la protection des populations n'échappent pas à la forte diminution des effectifs de l'administration territoriale de l'État dénoncée par la Cour des comptes dans son rapport de 2022.
Source : Les effectifs de l'administration territoriale (exercices 2010-2021), observations définitives de la Cour des comptes.
La gestion de la crise sanitaire de la DNC a directement pâti du manque d'agents dans les services déconcentrés de l'État, comme en témoigne l'interruption de la désinfection et du nettoyage des bâtiments pendant plus d'un mois.
Un exemple très concret du
désarmement de l'État dans les territoires :
la
mise à l'arrêt des opérations de
désinfection-nettoyage au mois d'août 2025
Le réseau national Farago France, réseau d'entreprises spécialisées dans l'hygiène et la lutte contre les insectes et filiales des GDS, a mené 95 % des chantiers de décontamination, suite aux opérations de dépeuplement des foyers de DNC. La décontamination des bâtiments et du matériel se déroule en trois phases : lors du dépeuplement, puis 24 heures après (a minima), et enfin 7 jours après (a minima). Les chantiers de Farago font l'objet de contrôles par les directions départementales compétentes.
À l'été 2025, trente réunions ont été organisées entre les services de l'État et le réseau Farago, afin de co-construire et valider les protocoles technique et financier. Mais les changements d'interlocuteurs au sein des services de l'État en raison des congés d'été, couplés aux longs délais de validation entre les niveaux départemental, régional et national, ont largement ralenti le processus de décontamination.
Début août, les services de l'État ont suspendu les opérations de désinfection-nettoyage, pour finalement valider le 5 septembre, soit un mois plus tard, un protocole technique quasiment identique à celui proposé avant l'interruption. Une telle suspension est préjudiciable non seulement à l'éradication de la maladie - lors de la reprise des opérations, de la matière organique avait séché dans les bâtiments - mais également au repeuplement rapide des exploitations dépeuplées.
Face à la discontinuité des interlocuteurs pendant la période estivale et au nombre important d'échelons au sein des services de l'État, qui ont considérablement retardé la mise en oeuvre du protocole de décontamination, Philippe Pillons, président de Farago France, déclarait en audition : « Il devrait y avoir des gens identifiés localement pour gérer les plans d'urgence avec la compétence et l'autorité, pour prendre la décision sans avoir à faire remonter à toute la chaîne hiérarchique. Ce sont des procédures très lourdes ».
Les rapporteurs préconisent donc d'instaurer des astreintes ou des délégations de signature, mais surtout de faire en sorte qu'il existe des référents uniques par territoire en période de crise, afin de faciliter le dialogue avec les prestataires chargés de la gestion de crise sanitaire.
Au-delà du manque d'agents dans les services déconcentrés de l'État, les rapporteurs déplorent la perte de compétences dans les directions départementales et la disparition de l'action de proximité en leur sein.
Jacques Guérin, président du Conseil national de l'ordre des vétérinaires, a ainsi confié en audition sa crainte d'une inexpérience des agents des services de l'État face à des maladies animales : « on est face à une certaine incapacité dans les départements à avoir un guichet unique santé animale qu'on avait dans les DDSV [directions départementales des services vétérinaires], aujourd'hui diluées dans des directions plus larges. Dans certains départements, il n'y a plus de compétences vétérinaires, ni de techniciens vétérinaires ». Ce constat est partagé par Pascal Martens, vice-président des GDS France.
Dans un contexte de multiplication des crises sanitaires, les services déconcentrés de l'État ne doivent en aucun cas être vulnérables à la charge de travail que représente la gestion des crises sanitaires. En conséquence, les rapporteurs estiment qu'il est impérieux de réarmer l'État dans les territoires, aussi bien en termes de personnels que de compétences.
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Recommandation n° 6 : Réarmer les directions départementales et enrayer la désertification vétérinaire afin d'assurer un maillage territorial suffisant pour lutter contre cette crise et les suivantes. |
* 54 Source : réponse au questionnaire de Chambres d'agriculture France.
* 55 « Soutenir les paysans et réviser des politiques sanitaires d'un autre temps », tribune publiée dans le Club de Mediapart le 18 juillet 2025.
* 56 « Dermatose : qui porte vraiment le débat sur les réseaux sociaux ? », Agoratlas, 22 décembre 2025.
* 57 « Vétérinaires radiés, rapport de la Cour des comptes, Mercosur, ingérences étrangères... On a vérifié quatre rumeurs sur la dermatose nodulaire », Franceinfo, 16 décembre 2025.
* 58 Annexe à la réponse du SNVEL au questionnaire de la mission.
* 59 Source : réponse au questionnaire du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
* 60 Source : réponse au questionnaire de la DGAL.
* 61 Annexe à la réponse du SNVEL au questionnaire de la mission.
* 62 Annexe à la réponse du SNVEL au questionnaire de la mission.
* 63 Lettre du président du Conseil national de l'ordre des vétérinaires à la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire du 3 décembre 2025.
* 64 L'opération de dépeuplement à Rumilly, les 21 et 22 juillet 2025.
* 65 Source : Réponse de la DGGN au questionnaire.
* 66 Source : réponse du SNVEL au questionnaire de la mission.