III. 2G/3G, UNE TRANSITION SANS PILOTAGE : LA QUESTION DU RÔLE DES POUVOIRS PUBLICS DANS L'ACCOMPAGNEMENT D'UNE BASCULE TECHNOLOGIQUE
A. BASCULES TECHNOLOGIQUES : QUELLE PLACE POUR LA PUISSANCE PUBLIQUE ?
1. Exploitation des réseaux mobile : des leviers d'action quasiment inexistants pour le régulateur
La décision actée par les opérateurs de mettre en extinction leurs réseaux 2G/3G constitue un volet de leur stratégie économique et industrielle sur lequel ne s'exerce aucune contrainte réglementaire.
Comme évoqué précédemment, en vertu du principe de neutralité technologique désormais inscrit dans le code européen des communications électroniques29(*), les opérateurs de réseau mobile sont notamment libres du choix des technologies utilisées pour répondre aux obligations de leurs autorisations d'utilisation de fréquence (AUF) attribuées par l'Arcep. Les opérateurs peuvent donc faire le choix de déployer ou d'éteindre une technologie et de gérer ces déploiements et extinctions selon leur propre calendrier dès lors que les obligations qui avaient été prévues par les AUF sont respectées. Celles-ci portent principalement, pour les plus anciennes, sur des obligations de couverture de la population en services téléphoniques (voix) et, plus récemment, en internet mobile très haut débit.
Dans le cadre de ses compétences de contrôle des obligations imposées aux opérateurs30(*), les seuls points sur lesquels s'exerceront le contrôle de l'Arcep seront de veiller à ce que l'arrêt des réseaux 2G et 3G ne fasse pas obstacle au respect par les opérateurs des obligations fixées par :
- le code de la consommation en matière d'information précontractuelle31(*) ;
- le code des postes et des communications électroniques32(*) selon lequel les opérateurs doivent diffuser auprès des utilisateurs finals des informations claires, actualisées et facilement accessibles relatives à la disponibilité, à la qualité et à la couverture des réseaux et des services de communications électroniques.
Sur ce dernier point, l'Arcep peut demander33(*) communication d'éléments de suivi ainsi que des actions d'information et, le cas échéant, d'accompagnement des utilisateurs finals qui ont été engagées ou envisagées par les opérateurs.
L'Arcep a indiqué au rapporteur avoir déjà mobilisé cette possibilité, en demandant notamment « aux opérateurs de lui transmettre les données et prévisions concernant la trajectoire de migration de leurs clients et de préciser les modalités de suivi de la décroissance du nombre d'utilisateurs et d'indiquer les modalités d'accompagnement mises en place ou envisagées dans la perspective de l'arrêt des technologies 2G et 3G »34(*).
Fermeture du réseau cuivre : un
régime juridique différent,
lié aux
spécificités du marché correspondant
Dans le contexte d'une accélération du déploiement des réseaux de fibre optique dits « FiberToTheHome » (FttH), Orange a notifié début 2022 à l'Arcep son projet de plan de fermeture de sa boucle locale historique du réseau téléphonique en cuivre, qui doit se dérouler progressivement jusqu'à fermeture totale en 2030.
Si des parallèles sont souvent établis entre la mise en extinction des fréquences 2G/3G et le décommissionnement du réseau cuivre, sur le plan strictement juridique, les leviers d'action du régulateur sont bien plus étendus, en application d'un régime juridique différent.
Dans la mesure où le réseau cuivre d'Orange constitue le réseau de télécommunication historique en France, l'entreprise est identifiée comme un « opérateur exerçant une influence significative sur ce marché », ce qui justifie que lui soient imposées des obligations conséquentes.
Par sa décision d'analyse de marché du 14 décembre 202335(*), l'Arcep a ainsi encadré les conditions dans lesquelles Orange peut procéder à la fermeture commerciale et technique de son réseau cuivre.
En particulier, la décision précitée dispose qu'Orange doit, préalablement à toute fermeture commerciale, démontrer que, hors des zones très denses, le réseau de boucle locale FttH est intégralement déployé. À cet égard, l'Arcep renvoie, s'agissant du critère relatif à l'infrastructure FttH de substitution, à la notion de complétude des déploiements36(*).
En conclusion, selon les termes employés par le régulateur, les cadres juridiques européen et national dotent l'Arcep d'outils lui permettant de « veiller à ce que la fermeture se fasse selon un rythme et des modalités préservant l'intérêt de tous les utilisateurs, particuliers et entreprises, et garantissant une concurrence effective et loyale entre les opérateurs au bénéfice des consommateurs. »37(*)
Le marché de l'exploitation par les opérateurs des réseaux mobile étant de nature concurrentielle et soumis au droit européen, l'arrêt des fréquences 2G/3G échappe au champ d'action de l'État en matière économique.
En outre, compte tenu de la nature contractuelle de la relation entre les opérateurs et leurs clients, selon les codes de la consommation et des postes et communications électroniques, « les fournisseurs d'équipements connectés et de services, dont les opérateurs de télécommunication mobile, sont responsables de la communication auprès de leurs clients directs sur l'extinction des réseaux 2G/3G »38(*), comme l'a rappelé à la mission d'information la Direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'Économie.
2. Le cadre global des transitions numériques : une gouvernance de l'État sans leviers pleinement efficaces ni coercitifs
a) Une comitologie nationale mise en place à partir de 2013
En ce qui concerne le principal levier d'action de l'État dans le domaine des transitions numériques, à savoir l'animation de la gouvernance, deux chantiers majeurs disposent chacun de leur instance nationale de pilotage. Celles-ci permettent de dresser des points d'étape réguliers et de garantir auprès de l'ensemble des acteurs la bonne diffusion d'informations actualisées.
(1) Le comité de concertation « France très haut débit »
Créé dès 2013, celui-ci réunit les services de l'État (DGE ; direction du budget ; Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ; direction générale des outre-mer (DGOM)) et des représentants d'associations de collectivités : Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (Avicca), France urbaine, Régions de France, Départements de France. L'Arcep en est membre invité. Initialement chargé d'instruire les demandes d'aides de l'État, ce comité assure désormais le suivi des projets de Réseaux d'initiative partagée (RIP), soient les réseaux subventionnés de déploiement de fibre optique très haut débit dans les zones où il existe une carence, voire une absence des acteurs privés.
(2) Le comité de concertation « réseaux fixes »
Créé en 2022, il rassemble les mêmes acteurs ainsi que les représentants des opérateurs d'infrastructures, la fédération française des Télécommunications (FFT) et InfraNum - une fédération d'acteurs participant à la construction des réseaux. Il aborde les enjeux communs à toutes les zones de déploiement de la fibre, et vise notamment à accompagner la fermeture du réseau cuivre.
Selon l'appréciation portée sur ces deux instances par la Cour des Comptes dans son étude d'avril 2025 relative au déploiement de la fibre optique39(*) : « régulièrement réunies, ces instances fonctionnent bien et permettent un suivi global des déploiements, toutes zones confondues ».
b) Une déclinaison locale encore en cours de déploiement
La mise en place d'une animation locale de proximité sur les sujets de transitions numériques est plus récente, avec la diffusion en juin 2021 d'une circulaire40(*) invitant les préfets à instituer un « comité de concertation départemental portant sur l'accès aux réseaux de communication électroniques fixes et mobile », ou comités de concertation locaux (CCL). Sur le modèle du fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale, l'instance qui se réunit a minima annuellement a vocation à assurer le « suivi de l'ensemble des objectifs fixés en matière de déploiement et de modernisation des réseaux numériques et téléphoniques », dans un but de « coopération locale ».
Le format de ces comités récents est encore loin d'être ancré et stabilisé. Par exemple, la liste des interlocuteurs conviés est laissée à la libre appréciation du préfet, notamment en ce qui concerne les représentants des collectivités, créant le risque de jeter la suspicion sur le caractère représentatif de l'instance.
En outre, l'Avicca relève qu'en pratique, seul l'opérateur Orange est convié systématiquement alors que l'ampleur des sujets et leur étroite imbrication rendraient à chaque fois nécessaire l'association de tous les opérateurs locaux. Cette invitation systématique de l'ensemble des acteurs pertinents rendrait plus efficace le format du comité. Elle présenterait pourtant l'avantage d'aider les acteurs locaux à identifier les autres opérateurs téléphoniques qu'Orange comme de nécessaires interlocuteurs de proximité dans le contexte d'un marché désormais concurrentiel.
Plus préoccupant, le périmètre à la fois vaste et imprécis de ces comités est susceptible d'entretenir des angles morts dans l'appréciation par l'État territorial et les acteurs locaux de l'ensemble des enjeux liés aux transitions numériques. L'évocation, lors de ces comités, de la « transition du cuivre vers la fibre optique », chantier majeur qui était déjà largement engagé avant la présentation officielle par Orange du détail de son plan de fermeture, n'est qu'optionnelle, et peut ne figurer à l'ordre du jour que là où « les élus locaux en expriment le souhait ». L'on comprend a contrario qu'un territoire dont les élus locaux ne disposent pas du bon niveau d'information sur ces sujets éminemment techniques seraient doublement pénalisés. Le risque est réel d'accentuer ce que l'on pourrait qualifier de « fracture informationnelle numérique » entre les territoires, avec des niveaux d'information de plus en plus divergents.
Au vu de ces limites patentes et de l'évolution sensible du contexte et des enjeux liés aux transitions numériques, la précision et l'actualisation du périmètre des comités de concertations locaux s'imposent.
Selon les informations recueillies par le rapporteur, une nouvelle circulaire aurait été soumise depuis l'été 2025 à la validation des ministres successifs compétents sur ces portefeuilles. Toutefois, ce projet de circulaire ne s'était toujours pas matérialisé au moment de la finalisation du présent rapport d'information, soit moins de deux mois avant la première mise en extinction d'un réseau mobile 2G dans un département de France hexagonale.
Au vu de l'imminence de l'échéance, il serait opportun d'actualiser dans les meilleurs délais par voie de circulaire le périmètre et les objectifs fixés pour ces instances locales de gouvernance, en prévoyant notamment les éléments suivants :
- la liste des sujets devant être systématiquement abordés, en y faisant figurer en particulier les bascules technologiques engagées dans le domaine de la téléphonie fixe et mobile ;
- l'invitation obligatoire lors de ces comités de l'ensemble des opérateurs téléphoniques locaux ;
- la diffusion auprès des élus locaux d'outils détaillés pour les orienter dans leurs contacts avec leurs fournisseurs de services connectés.
Recommandation n° 2 : Actualiser dans les meilleurs délais le périmètre et les objectifs fixés aux comités de concertation locaux (CCL) relatifs aux transitions numériques.
En effet, les enjeux liés au numérique et aux nouvelles technologies de l'information (NTIC) peuvent être souvent perçus par les services de l'État comme des sujets éminemment techniques nécessitant une acculturation spécifique. Cela peut avoir pour effet de cloisonner le traitement des sujets numériques et, ce qui se constate fréquemment, de décorréler les thèmes de l'internet d'un côté et de la téléphonie de l'autre, alors qu'en termes d'usages et d'infrastructures ces sujets sont très interdépendants.
Il est ainsi crucial que l'administration centrale fournisse aux préfets de département un accompagnement adapté afin de leur permettre d'aborder et de piloter les sujets numériques de manière transversale et d'y inclure la téléphonie.
Recommandation n° 3 : Accompagner l'État territorial dans le décloisonnement du traitement des sujets numériques et y intégrer les bascules technologiques engagées et futures dans le domaine de la téléphonie.
3. L'accompagnement des publics « à risques » : le levier de la communication publique officielle
L'autre axe selon lequel se déploie l'action des pouvoirs publics dans le cadre d'une transition numérique intervenant dans un marché concurrentiel est de mobiliser le canal de la communication publique officielle en ciblant les usagers potentiels de ces technologies obsolètes au sein de publics considérés comme les plus éloignés de l'information : les particuliers les plus vulnérables et les moins familiers des nouvelles technologies, les TPE / PME et les petites communes.
Interrogée par le rapporteur sur le principal point de vigilance de l'État dans ce contexte de bascules technologiques, la DGE a fourni la réponse suivante en ce qui concerne la fin du réseau cuivre :
« L'action de la DGE se concentre sur l'accompagnement des usagers [...]. En effet les communications des opérateurs, premiers responsables de cette migration, peuvent être perçues comme du démarchage commercial. En conséquence, l'État a développé sa propre communication, neutre et pédagogique, ainsi qu'un réseau de partenaires à même de la diffuser auprès des usagers, notamment les plus fragiles. »
La communication publique officielle constitue donc un vecteur dont la nécessité s'impose pour relayer ce type de messages auprès d'usagers vulnérables ou éloignés de l'information. En effet, selon le constat formulé dans le cadre de la fin du réseau cuivre par de nombreux élus locaux et relayé par le média de la Banque des territoires41(*) : « si 90 % des foyers qui sont encore dépendants de l'ADSL migrent relativement facilement vers la fibre, les 10 derniers pourcents exigent un gros effort de communication ».
Ainsi, dans le cadre de telles bascules numériques, les pages internet dédiées créées par la DGE et par l'Arcep ne sauraient suffire. Il apparaît nécessaire de diversifier les canaux de diffusion et de mobiliser des médias susceptibles d'atteindre des usagers éloignés du numérique, tels que la télévision ou encore les bulletins communaux.
Cette démarche d'« aller-vers » ne doit naturellement pas se limiter aux seuls particuliers : les publics professionnels, et en particulier les TPE, PME et ETI constituent également des cibles de communication à privilégier en cas de bascule technologique. À ce titre, des partenaires tels que les chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres des métiers...) et les organisations patronales constituent des interlocuteurs idoines pour relayer, en cas de transition numérique, des outils détaillés pour orienter les petites entreprises dans leurs contacts avec leurs fournisseurs de services connectés.
Recommandation n° 4 : Systématiser au sein des bulletins communaux les communications relatives aux bascules technologiques susceptibles d'avoir une incidence sur les usagers afin de garantir la bonne information du public, notamment le plus fragile, éloigné des canaux de communication numérique.
Recommandation n° 5 : Prévoir une campagne télévisuelle de communication grand public lors des bascules technologiques afin d'informer le plus grand nombre.
Recommandation n° 6 : S'appuyer sur les canaux de diffusion des chambres consulaires et des organisations patronales pour relayer, en particulier auprès des TPE, PME et ETI, des supports de communication neutres et pédagogiques sur la mise en extinction de technologies anciennes.
4. Une politique publique émergente et peu visible : l'inclusion numérique
Sur les enjeux relatifs au numérique et aux nouvelles technologies de l'information, le rapporteur souligne, dans la continuité de ses avis budgétaires sur les crédits relatifs à l'aménagement numérique du territoire42(*), la décorrélation importante entre les politiques d'équipement des territoires en infrastructures et les politiques d'accompagnement des usages.
Selon les termes employés par la coopérative MedNum, spécialisée dans l'inclusion numérique, lors de son entretien avec le rapporteur à l'occasion de l'examen des crédits du programme « France très haut débit » dans le projet de loi de finances pour 2026 : « Les politiques d'équipement (fibre, 4G/5G, extinction du cuivre) ne sont pas suffisamment liées avec les politiques d'inclusion numérique. On risque ainsi de connecter un territoire sans s'assurer que ses habitants disposent des compétences et de l'accompagnement nécessaires pour en tirer parti. »43(*)
Ainsi, il est absolument nécessaire que la puissance publique complète une approche purement technique de bascules technologiques telles que l'arrêt des réseaux 2G/3G par des actions visant à accompagner l'évolution des usages et des compétences. Un enjeu majeur de la bascule vers les fréquences 4G/5G/6G et le très haut débit sera de faire en sorte que ces évolutions techniques puissent effectivement être bénéfiques à tous.
Dans cette perspective, le rapporteur estime que les outils publics qui commencent à émerger en faveur de l'inclusion numérique pourraient utilement être étendus aux enjeux relatifs à la téléphonie fixe et mobile, dans la mesure où les problématiques et les usages liés sont similaires et fortement interdépendants.
En premier lieu, les deux réseaux que constituent les maisons « France services » d'une part, mobilisant des conseillers polyvalents sur un bouquet de démarches administratives, et les conseillers numériques d'autre part, spécialisés dans la médiation numérique, constituent des leviers existants qui sont autant de points de contact permettant de toucher un large public ainsi qu'une première porte d'entrée pour des usagers en difficulté. Il serait ainsi pertinent de répliquer ce qui a été fait dans la perspective de la fin du cuivre et de s'appuyer sur ces réseaux pour diffuser auprès des particuliers des supports de communication neutres et pédagogiques sur les bascules technologiques en cours et la mise en extinction de technologies anciennes.
En second lieu, les plans d'actions locaux labellisés « France numérique ensemble » pourraient être utilement mobilisés en faveur de l'inclusion de l'ensemble des usagers. Ces feuilles de route n'intègrent pour le moment que les enjeux liés au numérique stricto sensu : le rapporteur estime, là encore, qu'il serait pertinent d'inclure dans leur périmètre les questions liées à la téléphonie.
Les plans d'action locaux « France numérique ensemble »
L'objectif formulé en 2023 dans la stratégie nationale « France numérique ensemble » pilotée par la DGE et l'ANCT était de « territorialiser la politique d'inclusion numérique et d'accompagner les acteurs locaux par la mobilisation d'un fonds d'ingénierie dédié ».
Une circulaire de juillet 2023, traduction de la stratégie nationale, demandait aux préfets de lancer une concertation avec les collectivités territoriales pour porter la déclinaison locale des feuilles de route.
Depuis, 84 feuilles de route ont été formalisées, permettant de manière inédite de recenser les stratégies locales d'inclusion numérique. Il s'agit, dans la plupart des territoires, de politiques publiques naissantes où les acteurs ont besoin de se connaître et de se faire connaître : 46 % des actions proposées par des feuilles de route sont ainsi des actions de coordination et de sensibilisation.
S'il apparaît nécessaire, au vu de la similarité des enjeux, d'étendre à la téléphonie des leviers d'action déjà existants dans le domaine du numérique et de l'accompagnement, le rapporteur souligne toutefois le caractère fragile de ces outils, pour lesquels l'effort de financement demandé aux collectivités territoriales s'accroît alors que le soutien financier de l'État réduit, comme l'ont souligné en particulier ses travaux récents d'examen des crédits budgétaires dédiés.
Recommandation n° 7 : S'appuyer sur le réseau des maisons « France services » et celui des conseillers numériques pour diffuser auprès des particuliers des supports de communication neutres et pédagogiques sur la mise en extinction de technologies anciennes.
Recommandation n° 8 : Accompagner les animateurs locaux des feuilles de route territoriales « France numérique ensemble » afin que chaque feuille de route puisse aborder les bascules technologiques engagées dans le domaine de la téléphonie.
Recommandation n° 9 : Élargir les instruments et le périmètre des mesures d'inclusion numérique en y incluant la téléphonie fixe et mobile.
* 29 Ce principe est consacré à l'article 45§4 de la directive 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen. En droit interne, il figure à l'article L. 32 1 et au II de l'article L. 42 du code des postes et des communications électroniques (CPCE).
* 30 En application de l'article L. 33 1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE).
* 31 Notamment à l'article L. 111 1 du code de la consommation.
* 32 Conformément notamment aux articles L. 33 1, L. 36 6 et D. 98 12 du CPCE.
* 33 En application des articles L. 36 7 (1°), L. 33 1, D. 98 11 et D. 98 12 du CPCE.
* 34 Réponse du 15 janvier 2026 au questionnaire du rapporteur : « L'Arcep a demandé aux opérateurs de lui transmettre les données et prévisions concernant la trajectoire de migration de leurs clients et de préciser les modalités de suivi de la décroissance du nombre d'utilisateurs et d'indiquer les modalités d'accompagnement mises en place ou envisagées dans la perspective de l'arrêt des technologies 2G et 3G. »
* 35 Décision n° 2023 2802 du 14 décembre 2023 portant sur la définition du marché pertinent de fourniture en gros d'accès local en position déterminée, sur la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et sur les obligations imposées à cet opérateur à ce titre.
* 36 Voir annexe 2.2.1a) de la décision de l'Arcep n° 2023 2802.
* 37 Réponse transmise par l'Arcep le 21 novembre 2025 au questionnaire budgétaire du rapporteur.
* 38 Réponse transmise par la DGE au questionnaire du rapporteur.
* 39 Cour des comptes, avril 2025, Communication à la commission des finances du Sénat : les soutiens publics en faveur du déploiement de la fibre optique.
* 40 Circulaire n° 6274G/SG du 5 juin 2021.
* 41 Article du 12 septembre 2025 du média Localtis (Banque des territoires).
* 42 Cohésion numérique territoriale : un chantier incomplet - avis n° 143 (2025-2026) du 24 novembre 2025, Tome I : cohésion des territoires.
* 43 Entretien du 10 novembre 2025 avec le rapporteur dans le cadre de son avis budgétaire.