N° 421
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 février 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) pour suite
à donner à l'enquête
de la
Cour des comptes, transmise
en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la
rémunération à la
performance des agents de
l'État - exercices
2014 à 2024,
Par M. Claude NOUGEIN,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes, par un courrier en date du 8 janvier 2025, la réalisation d'une enquête sur la rémunération à la performance des agents de l'État, en vertu du2° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf).
Définie comme la part de la rémunération liée à une appréciation des résultats et de la manière de servir des agents, la rémunération à la performance constitue l'une des trois composantes principales de la rémunération des fonctionnaires de l'État, avec le traitement indiciaire, fondé sur les corps et les grades de la fonction publique, et les indemnités fonctionnelles, conçues pour prendre en compte les différences de niveaux de responsabilité et de sujétions1(*). Bien que répondant à des logiques distinctes, les indemnités fonctionnelles et les primes liées à la performance sont classiquement appréhendées ensemble sous le terme de « régimes indemnitaires », par opposition au traitement indiciaire.
Poursuivant à la fois des objectifs d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également d'équité entre les agents, les dispositifs de rémunération à la performance ont connu une consécration tardive dans les règles de droit commun de la fonction publique, d'abord avec l'instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) en 2008, puis avec son remplacement par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en 2014. Si la première composante du RIFSEEP, l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), s'inscrit dans une logique d'indemnité fonctionnelle, la seconde composante, le complément indemnitaire annuel (CIA), constitue un instrument de rémunération à la performance « lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir », dont l'appréciation se fonde sur l'entretien professionnel annuel et peut dès lors tenir compte de la réalisation d'objectifs quantitatifs et qualitatifs.
Plus de dix ans après l'introduction du RIFSEEP, lequel avait vocation à « devenir le nouvel outil indemnitaire de référence » applicable à tous les fonctionnaires de l'État, la Cour des comptes constate l'échec de la généralisation de ce régime, avec seulement 282 100 équivalents temps pleins travaillés (ETPT) concernés sur un total de 1,29 million de fonctionnaires civils d'État (hors opérateurs), soit 21,9 %. De fait, la Cour relève la persistance d'une grande diversité de primes en parallèle du RIFSEEP (943 en 2024), dont le nombre total est resté globalement stable depuis 2014. Sur cette période, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a connu une diminution notable, passant de 73 en 2014 à 54 en 2024. Si cette évolution reflète, pour partie, la substitution du CIA aux primes préexistantes, l'enquête révèle que cette baisse du nombre de primes liées à la performance s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue comme relative de la rémunération à la performance en dix ans.
Ainsi, la Cour des comptes souligne que, en dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014 (de 11,1 milliards d'euros à cette date à 16 milliards d'euros en 2023, soit une croissance de + 44 %), le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de - 9,4 % en valeur absolue entre 2014 et 2023, de 618 millions d'euros à 560 millions d'euros, passant de 5,6 % à 3,5 % de la totalité des rémunérations indemnitaires. Pour l'année 2024, en excluant les primes allouées par le ministère de l'intérieur pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), le montant des primes à la performance a cru en valeur absolue à 613 millions d'euros, mais a continué de diminuer en valeur relative à 3,4 % du montant total des indemnités. Rapportés à la masse salariale des agents civils de l'État (91 milliards d'euros), les dispositifs de rémunération à la performance représentaient seulement une part de 0,67 % en 2024. De surcroît, ces proportions constituent des estimations hautes, dans la mesure où le recensement opéré par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)2(*) inclut des primes forfaitisées de fait, correspondant à des sujétions de service complémentaires ou exceptionnelles.
À ce constat général d'une place marginale et en baisse de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État, s'ajoute l'observation d'un déploiement très contrasté selon les ministères. À cet égard, la Cour des comptes a analysé plus particulièrement les cas de trois grands départements ministériels, représentant ensemble 84 % de la fonction publique civile d'État en 2024 : le ministère de l'éducation nationale, les ministères économiques et financiers et le ministère de l'intérieur. La proportion des rémunérations à la performance varie ainsi significativement entre les ministères étudiés : 87 % des agents du ministère de l'intérieur en bénéficiaient en 2024 (pour une part de 11,3 % de la totalité des primes3(*)), contre 15 % des personnels des ministères économiques et financiers (pour une part de seulement 1,3 % de la totalité des primes). Quant au ministère de l'éducation nationale, celui-ci présente une situation particulière : alors que les enseignants reçoivent uniquement des primes de service correspondant à l'accomplissement de missions supplémentaires, le CIA représente la quasi-totalité des primes à la performance (93 %) pour tous les autres personnels du ministère, attestant d'un déploiement du RIFSEEP quasi généralisé.
En revanche, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État, en vigueur depuis 2023, s'est accompagnée d'une généralisation du RIFSEEP pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État (98 %). Cette évolution a été complétée par une forte revalorisation des CIA pour les niveaux d'emplois les plus élevés, se traduisant par un poids de la rémunération à la performance désormais significatif (de 14 à 19 % de l'ensemble de la rémunération).
Dans ce cadre, la Cour des comptes formule cinq recommandations afin de relancer le processus de déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique d'État. Elle appelle à une modification, dès 2026, du décret portant création du RIFSEEP pour rendre de nouveau obligatoire l'adhésion à ce régime indemnitaire pour tous les agents bénéficiant d'une évaluation annuelle et y intégrer systématiquement un CIA. Au regard du risque de coût budgétaire associé à la mise en oeuvre de la rémunération à la performance, la Cour recommande de lier toute nouvelle revalorisation salariale à l'adhésion préalable au RIFSEEP et à la mise en place d'un CIA intégrant les primes existantes liées à la performance. Elle préconise également d'assouplir les modalités d'adhésion au RIFSEEP pour permettre une extension plus progressive du régime. Afin de renforcer la transparence du dispositif et d'améliorer l'information personnelle des agents sur les conditions de répartition des enveloppes consacrées à la prise en compte de la performance, elle recommande de leur apporter un cadre d'interprétation de la gestion des primes variables (effectifs et enveloppes) et de leur permettre de se situer dans une échelle de distribution. Enfin, elle prône une reprise du pilotage de cette politique par la DGAFP, en vue de mieux définir et connaître les régimes indemnitaires pratiqués, d'en tirer des conclusions opérationnelles et d'examiner les effets des rémunérations variables sur l'efficience et la qualité de service.
À la lumière du rapport de la Cour, le rapporteur spécial ne peut que déplorer le retard pris dans le déploiement du RIFSEEP, et plus généralement le caractère très marginal et lacunaire de la prise en compte de la performance dans la rémunération des agents de l'État. Si la complexité du paysage indemnitaire et les risques budgétaires associés à la mise en oeuvre du nouveau régime peuvent expliquer, pour partie, une telle situation, les difficultés rencontrées traduisent, plus fondamentalement, un manque de volonté politique sur ce volet spécifique de la gestion de la fonction publique d'État, manifesté par l'absence de pilotage interministériel et le renoncement à l'objectif initial de généralisation. À cet égard, le fait qu'aucune étude n'ait été conduite sur la mesure de la performance des agents publics et les effets des rémunérations variables est particulièrement significatif.
Compte tenu de la nature spécifique des activités de service public exercées par les agents de l'État, le rapporteur considère avec intérêt la possibilité de promouvoir une reconnaissance collective de la performance, permettant de mobiliser les personnels autour des objectifs stratégiques de leur administration. Cette valorisation de la performance au niveau d'une équipe ou d'un service pourrait ainsi s'articuler avec une appréciation individuelle, notamment à travers la prise en compte de la participation effective à l'effort collectif (par exemple, par le biais de critères d'assiduité ou de non-absentéisme).
Pour donner suite à la remise de cette enquête, la commission des finances a organisé, le 18 février 2026, une audition réunissant Carine Camby, Première présidente par intérim et présidente de la Première chambre de la Cour des comptes, Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique, et Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers.
* 1 La rémunération des fonctionnaires de l'État peut également comprendre une indemnité de résidence et un supplément familial de traitement.
* 2 En partie retraité par la Cour des comptes, avec le retranchement des « primes de rendement » servies au ministère de l'économie et des finances (436 millions d'euros en 2024), considérées à tort par la DGAFP comme étant une prime à la performance, alors que le montant de ces indemnités est, en pratique, fixe et ne se fonde sur aucun critère d'appréciation de l'engagement ou des résultats.
* 3 Hors primes allouées pour les JOP.