LES RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : Modifier le décret portant création du régime tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) afin d'intégrer une prime d'intéressement à la performance collective, en complément du complément indemnitaire annuel (CIA) (ministère de l'action et des comptes publics).
Recommandation n° 2 : Subordonner, pour chaque agent concerné, l'attribution des primes liées à la performance (notamment les primes collectives) à des conditions d'assiduité ou de non-absentéisme (ministère de l'action et des comptes publics).
Recommandation n° 3 : Renforcer l'articulation entre les critères d'attribution des primes liées à la performance et les indicateurs de performance présentés dans la documentation budgétaire (ministère de l'action et des comptes publics).
Recommandation n° 4 : Réaliser une étude approfondie sur les modalités de mesure de la performance dans la fonction publique et les effets de la mise en oeuvre des rémunérations variables sur l'efficience et la qualité de service (ministère de l'action et des comptes publics).
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. ALORS QUE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE A CONNU UNE CONSÉCRATION TARDIVE DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE SALARIALE DE L'ÉTAT, SON DÉPLOIEMENT A ÉTÉ AFFECTÉ PAR UN PORTAGE POLITIQUE INCONSTANT
A. UNE RECONNAISSANCE TARDIVE ET AMBIVALENTE DE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE, SANS CLARIFICATION DE SES FONDEMENTS CONCEPTUELS
1. Une prise en compte de manière secondaire et selon une terminologie mouvante
Suivant l'énumération faite à l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique (CGFP), « le fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comprenant : 1° le traitement ; 2° l'indemnité de résidence ; 3° le supplément familial de traitement ; 4° les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire ».
De fait, la prise en compte de la performance de l'agent, au titre de ses résultats ou de sa manière de servir, relève de la quatrième composante de la rémunération, recouvrant les différents « régimes indemnitaires ». S'agissant du traitement, qualifié d'indiciaire en ce qu'il est calculé par référence à l'indice de la fonction publique, son montant est fixé en fonction du grade du fonctionnaire et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé4(*). Si l'avancement de grade et d'échelon déterminant le traitement indiciaire peut refléter une reconnaissance de la performance individuelle, il traduit pour une part prépondérante la montée en ancienneté de l'agent. Ainsi, la rémunération à la performance a vocation à constituer le principal mode de valorisation des résultats et de l'engagement des fonctionnaires de l'État.
Cette prise en compte de la performance dans la rémunération des fonctionnaires apparaît cependant secondaire par rapport à la part résultant du grade et de l'emploi. En effet, cette part peut comprendre non seulement le traitement mais également une bonification indiciaire, lorsque le fonctionnaire occupe un emploi comportant une responsabilité ou une technicité particulières5(*). Ainsi, la Cour observe que « la majeure partie de la rémunération d'un fonctionnaire est fixe et dépend d'un cadre réglementaire général. Cette part (...) échappe à toute logique de modulation individuelle ».
La définition mouvante de la performance dans la fonction publique
Qu'il s'agisse des deux modes de prise en compte de la performance dans la fonction publique (avancement ou rémunération indemnitaire), les textes de référence utilisent des termes variables : rendement, résultats, performance, objectifs, engagement, investissement ou implication professionnels, parfois personnels, valeur professionnelle, exercice de responsabilité, manière de servir, parcours professionnel exceptionnel, sujétions exceptionnelles, etc. En revanche, le terme de « mérite » est rarement employé, et ce, seulement lorsqu'il est fait mention de l'établissement de listes d'aptitude ou de tableaux d'avancement.
Dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), introduit en 2014, le complément indemnitaire annuel (CIA) est « lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir ». La circulaire d'application du régime ouvre à cet égard un large champ de critères : « seront appréciés la valeur professionnelle de l'agent, son investissement personnel dans l'exercice de ses fonctions, son sens du service public, sa capacité à travailler en équipe et sa contribution au collectif de travail. La connaissance de son domaine d'intervention, sa capacité à s'adapter aux exigences du poste, à coopérer avec des partenaires internes ou externes comme son implication dans les projets du service ou sa participation active à la réalisation des missions rattachées à son environnement professionnel pourront ainsi être prises en compte ». De fait, les notions de performance, de rendement ou de résultats ne figurent pas en tant que telles dans ce texte.
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
Comme le relève la Cour, le caractère mouvant des termes utilisés en matière de prise en compte de la performance dénote « l'ambiguïté constante entre les deux notions (...) qui peuvent fonder la modulation des rémunérations : l'engagement professionnel d'une part, l'atteinte d'objectifs ou de résultats grâce à un niveau de performance adéquat, d'autre part ».
Bien que ces deux notions ne soient pas de même nature, elles sont de fait confondues dans de nombreux dispositifs de rémunération à la performance, qu'il s'agisse du RIFSEEP ou d'autres régimes particuliers : la Cour observe ainsi que, parmi les dispositifs qualifiés de primes à la performance par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), plusieurs constituent en réalité des régimes indemnitaires récompensant un niveau d'engagement professionnel pour faire face à des sujétions de service.
2. Un développement tardif de la rémunération à la performance dans la fonction publique française, sans assise conceptuelle claire
Si des primes liées à la performance existent de longue date dans certains ministères6(*), ce type de rémunération apparaissant, de manière plus ou moins explicite, dans les statuts successifs de la fonction publique7(*), le recours à ces dispositifs ne s'est développé en France qu'à partir des années 2000, d'abord avec l'instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) en 20088(*), puis avec son remplacement par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en 20149(*).
Certes, ce déploiement tardif des rémunérations à la performance dans la fonction publique française peut s'expliquer par certaines caractéristiques tenant à la nature spécifique des activités de service public, susceptibles de contrarier les arguments théoriques en faveur de ce mode de rémunération. Néanmoins, force est de constater que la mise en oeuvre des deux régimes généraux successifs en la matière ne s'est pas accompagnée d'un travail de clarification conceptuelle permettant d'asseoir ce mode de rémunération sur des fondements solides et partagés par l'ensemble des administrations et agents concernés.
Fondements théoriques de la rémunération à la performance
La rémunération à la performance s'appuie sur des théories microéconomiques qui conçoivent ce type de rémunération comme une solution à l'asymétrie d'information existant entre l'employeur et l'employé.
D'après la théorie dite de l'agence (portant sur la relation entre un « principal » et un « agent »), la rémunération à la performance assure la convergence des intérêts entre l'employeur et l'employé, l'un pour atteindre les objectifs fixés, l'autre pour optimiser sa rémunération. Cette convergence se fonde également sur le fait que ni l'employeur, ni l'employé n'ont intérêt à recourir à un autre système qui ne serait pas fondé sur l'incitation. Par exemple, la mise en place de dispositifs de surveillance du travail réalisé, quels qu'ils soient, se révèle à terme, plus coûteuse, moins efficiente et potentiellement démotivante, voire conflictuelle.
Par ailleurs, la théorie dite du signal met en exergue le phénomène de l'antisélection, qui traduit le fait que l'absence de différenciation des rémunérations selon la variation des niveaux de productivité, à travers un système de rémunération fixe et impersonnelle, conduit à la démotivation des agents les plus productifs, à leur départ et, par voie de conséquence, au recrutement de personnels qui recherchent une rémunération indépendante de l'engagement professionnel. Dès lors, l'introduction d'une rémunération variable, distinguant la performance de chaque agent, constituerait un signal positif tant interne qu'externe à la structure.
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
Alors que les fondements théoriques de la rémunération à la performance ont été élaborés en référence aux activités du secteur privé, leur transposition au secteur public continue de susciter des objections importantes, tenant aussi bien à la mesure de la performance qu'à la source de motivation des agents publics.
En premier lieu, le secteur public se caractérise par une grande diversité de tâches, y compris à l'intérieur même d'une profession. Or, suivant la théorie des contrats incomplets, dans le cadre d'une rémunération à la performance, l'agent arbitre entre ses différentes tâches et est conduit à privilégier l'atteinte des objectifs assignés par l'employeur, souvent quantifiés, au détriment des autres, qui ont souvent une dimension plus qualitative.
En deuxième lieu, la rémunération à la performance peut créer un risque de rupture d'égalité entre les agents publics ou entre les usagers. En effet, pour certaines missions, la mesure de la performance de l'agent peut dépendre du comportement de l'usager du service public : une rémunération à la performance pourrait ainsi théoriquement conduire à une sélection des usagers les mieux à même de permettre à l'agent d'atteindre les objectifs assignés par l'employeur.
En troisième lieu, et enfin, alors même que les agents publics sont pour beaucoup portés par un sens du service public (motivation dite « intrinsèque »), l'introduction d'une rémunération à la performance (motivation monétaire, dite « extrinsèque ») est susceptible d'amoindrir leur engagement. En effet, ces deux types de motivations (intrinsèques et extrinsèques) peuvent potentiellement être substituables (et non complémentaires).
Ces objections sont expressément reprises par la DGAFP dans le rapport de la Cour, concernant l'évaluation des effets de la rémunération à la performance et plus particulièrement l'impossibilité alléguée d'une approche unifiée pour l'ensemble de la fonction publique d'État.
Les éléments mis en avant par la DGAFP concernant l'évaluation des effets de la rémunération à la performance
D'après la DGAFP, « au regard du caractère protéiforme, multicritères de la mesure de la performance des agents publics, de nature très variable en fonction des champs d'activité (mesure qualitative généralement, éventuellement avec certains éléments quantitatifs quand l'activité s'y prête), une telle approche simplifiée [reposant sur une définition commune des primes à la performance pour l'ensemble de la fonction publique d'État] pourrait comporter des biais importants, voire impacter négativement la perception des métiers et de la reconnaissance professionnelle des agents ».
Selon l'administration, la rémunération n'est qu'un facteur parmi d'autres de la motivation professionnelle, particulièrement des agents publics, en plus de l'engagement, du sens du service public, de l'intérêt porté aux missions, du collectif et des conditions de travail, etc. : « dans ce contexte, l'impact de l'accroissement d'une rémunération à la performance sur la qualité du travail fourni par les agents et au-delà plus largement sur celle du service public semblerait a priori délicate à mesurer, à démontrer et à objectiver réellement ».
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
* 4 Article L. 712-2 du CGFP.
* 5 Article L.712-12 du CGFP.
* 6 Ainsi du décret du 6 août 1945, prévoyant des primes « variables et personnelles, attribuées par décision du ministre des finances, compte tenu de la valeur et de l'action de chacun des agents appelés à en bénéficier ».
* 7 Article 35 de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires ; article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 8 Décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats.
* 9 Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.