B. UNE HARMONISATION INACHEVÉE DE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT, REFLET D'UN MANQUE DE VOLONTÉ POLITIQUE SUR LA DURÉE
1. Alors que la création de la PFR en 2008 répondait à une impulsion présidentielle forte, sa mise en oeuvre a été largement avortée
L'instauration de la PFR en 2008 s'inscrivait dans le cadre de la refondation de la politique salariale de la fonction publique promue par le Président de la République de l'époque, dans une optique de modernisation de la gestion publique.
Extraits du discours du Président de la
République, M. Nicolas Sarkozy,
à l'Institut
régional d'administration de Nantes,
le 19 septembre 2007
« Je voudrais sortir d'une approche purement mécanique, juridique, égalitariste, anonyme. Je voudrais remettre dans l'administration de l'humain, de l'individualité, de la différenciation dans la gestion de la fonction publique. (...)
C'est dans cet esprit que je veux ouvrir le chantier de l'individualisation des rémunérations pour qu'il soit davantage tenu compte du mérite, de l'implication, de l'expérience, des résultats. Pour que chacun soit incité à faire mieux. Pour que les meilleurs soient incités à rester. (...) »
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
Portée par un décret du 22 décembre 2008, la PFR instituait un dispositif à trois niveaux :
- le traitement indiciaire, en fonction du grade et de l'échelon de l'agent ;
- une part fonctionnelle, « tenant compte des responsabilités, du niveau d'expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées » ;
- une part « tenant compte des résultats de la procédure d'évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et de la manière de servir ».
Cette troisième part « résultats » pouvait être complétée par un « versement exceptionnel », non reconductible automatiquement, attribué notamment en cas de surcroît d'activité conjoncturel ou de résultats remarquables.
En dépit d'un contexte budgétaire porteur, bénéficiant de la politique des retours catégoriels10(*), la mise en oeuvre de la PFR a été, selon l'enquête de la Cour, « freinée par des administrations qui ont fait face à l'opposition de plusieurs organisations syndicales », avant d'être interrompue par le Gouvernement issu des élections de 2012, puis abrogée en 2014.
À cette date, seulement 55 000 ETPT étaient couverts par cette prime, sur un total de 1,3 million de fonctionnaires civils hors opérateurs, soit une proportion de 4,2 %. Les parties liées aux résultats et à la performance représentaient 36,8 % des dépenses totales de la PFR.
2. Malgré une rupture affichée, l'introduction du RIFSEEP en 2014 poursuivait un objectif de performance analogue
À l'issue d'une phase de concertation avec les organisations syndicales représentatives initiée à l'automne 2012, qui a acté la suppression de la PFR, le nouveau Gouvernement a promu un régime indemnitaire révisé, tenant compte des fonctions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État. En dépit de l'opposition d'une majorité d'organisations syndicales, le décret instaurant le nouveau régime du RIFSEEP a été publié en mai 2014.
Constitué de deux composantes, l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA), le RIFSEEP suit en réalité une structure comparable à celle de la PFR.
S'agissant de l'IFSE, celle-ci est fixée selon trois critères professionnels, assez proches de ceux retenus pour la part fonctionnelle de la PFR :
- l'encadrement, la coordination ou la conception ;
- la technicité, l'expertise, l'expérience ou la qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ;
- les sujétions particulières et le degré d'exposition du poste.
Quant au CIA, celui-ci est « lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir ». L'appréciation de ces éléments se fonde sur l'entretien professionnel et peut à cet égard tenir compte de la réalisation d'objectifs quantitatifs et qualitatifs, suivant une logique similaire à celle de la part « résultats » de la PFR.
Aux termes du décret instaurant le RIFSEEP, la mise en oeuvre du CIA s'applique « le cas échéant », selon la rédaction des arrêtés désignant les corps et emplois bénéficiant du nouveau régime. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, tous les agents dont la rémunération est passée au RIFSEEP ne perçoivent pas nécessairement de CIA.
L'application du CIA est précisée par une circulaire du 5 décembre 201411(*), préconisant des taux maximum en proportion du plafond global du RIFSEEP suivant la catégorie d'agents concernée : 10 % pour les agents de catégorie C, 12 % pour les agents de catégorie B et 15 % pour les agents de catégorie A.
3. Reportée à plusieurs reprises, la généralisation du RIFSEEP a finalement été abandonnée en 2020
À sa création, le RIFSEEP avait vocation à « devenir le nouvel outil indemnitaire de référence, applicable (...) à tous les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 »12(*), soit l'ensemble de la fonction publique de l'État. Destiné à être généralisé à l'horizon 2017 (avec une échéance intermédiaire au 1er juillet 2015), le nouveau régime admettait pour seules exceptions celles figurant dans un arrêté des ministres de la fonction publique et du budget.
Le calendrier initialement fixé n'a cependant pas été respecté, le décret instaurant le RIFSEEP ayant été modifié à quatre reprises :
- dans un premier temps, l'échéance intermédiaire du 1er juillet 2015 a été repoussée au 1er janvier 2016 ;
- ensuite, la logique de généralisation a été inversée : au lieu de lister les corps et emplois échappant à la généralisation du RIFSEEP, le Gouvernement a opté pour établir une liste des corps et emplois devant passer au RIFSEEP au 1er janvier 2017 ;
- dans un troisième temps, l'échéance finale a été repoussée au 1er janvier 2020 ;
- enfin, la dernière modification, en juin 2020, a abrogé toute obligation de généralisation, considérant que les dates du déploiement du dispositif étaient « devenues obsolètes ».
Évolution du nombre de fonctionnaires
civils de l'État, hors opérateurs,
couverts par le RIFSEEP
(2014-2024)
Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État
Ainsi, à la mi-2025, la Cour des comptes relevait que seulement 157 corps de fonctionnaires étaient passés au RIFSEEP, soit 62 % des corps de la fonction publique. À la fin 2024, 282 100 ETPT étaient couverts par le RIFSEEP, sur un total de 1,29 million de fonctionnaires civils de l'État hors opérateurs, soit 21,9 % de la population cible. Le montant moyen de l'IFSE s'élevait à 10 062 euros annuels par agent. 257 000 agents avaient perçu un CIA, soit plus de 90 % de la population d'agents couvertes par le RIFSEEP. Le montant moyen du CIA était de 1 213 euros annuels par agent.
* 10 Politique destinée à compenser en partie les suppressions de postes dans l'administration de l'État liées à la révision générale des politiques publiques et notamment la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
* 11 Circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en oeuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel.
* 12 Circulaire du 5 décembre 2014 précitée.