II. ALORS QUE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE DEMEURE MARGINALE ET FAIT L'OBJET D'UNE MISE EN oeUVRE TRÈS CONTRASTÉE SELON LES MINISTÈRES, LA GÉNÉRALISATION DU RIFSEEP DOIT ÊTRE RELANCÉE
A. LE RECOURS AUX PRIMES LIÉES À LA PERFORMANCE REPRÉSENTE UNE PART MARGINALE DANS LE TOTAL DES RÉMUNÉRATIONS INDEMNITAIRES ET CONNAÎT DES DIFFÉRENCES NOTABLES ENTRE MINISTÈRES
1. Les dispositifs de rémunération à la performance constituent une part minime du total des régimes indemnitaires
En parallèle de la mise en oeuvre du RIFSEEP, la rémunération indemnitaire continue de se décomposer en un grand nombre de primes (943 en 2024), se traduisant par un paysage particulièrement complexe et éclaté. Sur cette période, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a connu une diminution notable, passant de 73 en 2014 à 54 en 2024. Si cette évolution reflète, pour partie, la substitution du CIA aux primes préexistantes, cette baisse du nombre de primes liées à la performance s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue comme relative de la rémunération à la performance en dix ans.
De fait, en dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014 (de 11,1 milliards d'euros à cette date à 16 milliards d'euros en 2023, soit une croissance de + 44 %), le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de - 9,4 % en valeur absolue entre 2014 et 2023, de 618 millions d'euros à 560 millions d'euros, passant de 5,6 % à 3,5 % de la totalité des rémunérations indemnitaires.
Évolution du montant total des
indemnités perçues par les agents de l'État
et des
effectifs des personnels civils de l'État, de
2014 à 2024
(en milliards d'euros et en milliers d'ETPT)
Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État
Pour l'année 2024, en excluant les primes allouées par le ministère de l'intérieur pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), le montant des primes à la performance a cru en valeur absolue à 613 millions d'euros, mais a continué de diminuer en valeur relative à 3,4 % du montant total des indemnités. Rapportés à la masse salariale des agents civils de l'État (91 milliards d'euros), les dispositifs de rémunération à la performance représentaient seulement une part de 0,67 % en 2024. De surcroît, ces proportions constituent des estimations hautes, dans la mesure où le recensement opéré par la DGAFP13(*) inclut des primes forfaitisées de fait, correspondant à des sujétions de service complémentaires ou exceptionnelles.
Ainsi que le souligne la Cour des comptes, cette tendance baissière du volume des primes à la performance est « d'autant plus remarquable que, d'une part, les effectifs de la fonction publique d'État ont été croissants sur la période, passant de 1,50 million d'agents en 2014 à 1,61 million en 2024 (+ 6,9 %), et que d'autre part, cette baisse s'inscrit dans une hausse régulière des dépenses indemnitaires de l'État ».
D'après la Cour, cette diminution de la part de la rémunération à la performance s'explique par l'évolution du mode de recrutement des agents publics : alors que, de 2014 à 2024, le nombre d'agents titulaires de l'État a baissé de près de 19 000 ETPT, le nombre d'agents contractuels augmentait de 123 000 ETPT. Or, pour la grande majorité des dispositifs de rémunération modulable, les contractuels ne sont pas couverts par ces régimes.
Évolution des montants alloués
à la rémunération à la performance
dans la
fonction publique d'État, de 2014 à 2024
(en millions d'euros)
Note : le rebond observé pour l'année 2024 s'explique essentiellement par l'attribution de primes pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), à l'image de celles allouées par le ministère de l'intérieur, classées à tort en primes à la performance.
Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État et de la classification DGAFP redressée
2. Une mise en oeuvre très contrastée selon les ministères étudiés, mais quasi-généralisée pour l'encadrement supérieur de l'État
La proportion des rémunérations à la performance varie significativement entre les trois ministères examinés par la Cour des comptes, représentant ensemble 84 % de la fonction publique civile d'État en 2024 : le ministère de l'éducation nationale, les ministères économiques et financiers et le ministère de l'intérieur.
Ainsi, alors que 87 % des agents du ministère de l'intérieur bénéficiaient d'une rémunération à la performance en 2024 (pour une part de 11,3 % de la totalité des primes14(*)), seulement 15 % des personnels des ministères économiques et financiers étaient concernés (pour une part de 1,3 % de la totalité des primes). Ces proportions doivent être mises en regard des données observées au niveau de l'ensemble des ministères, présentant un taux de couverture par des dispositifs de rémunération à la performance de 26,4 % (pour une part de 3,4 % de la totalité des primes).
S'agissant plus particulièrement des ministères économiques et financiers, le montant budgétaire des primes à la performance affiche une diminution de plus de moitié (- 52,5 %) entre 2014 et 2024 (de 50 millions d'euros à 24,3 millions d'euros), cette baisse étant beaucoup plus prononcée que celle des effectifs (- 16,2 %).
Évolution de la rémunération
à la performance et des effectifs au ministère
de
l'économie et des finances, de 2014 à 2024
(en millions d'euros et en effectifs)
Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État
Évolution de la rémunération
à la performance et des effectifs au ministère
de
l'intérieur, de 2014 à 2024
(en millions d'euros et en effectifs)
Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État et de la classification DGAFP redressée
Quant au ministère de l'éducation nationale, celui-ci présente une situation particulière : alors que les enseignants reçoivent uniquement des primes de service correspondant à l'accomplissement de missions supplémentaires, le CIA représente la quasi-totalité des primes à la performance (93 %) pour tous les autres personnels du ministère, attestant d'un déploiement du RIFSEEP quasi généralisé.
À rebours de la tendance à la baisse de la rémunération à la performance constatée de manière générale, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État, en vigueur depuis 2023, s'est accompagnée d'une généralisation du RIFSEEP pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État (98 %), soit près de 5 500 fonctionnaires. Cette évolution a été complétée par une forte revalorisation des CIA pour les niveaux d'emplois les plus élevés, se traduisant par un poids de la rémunération à la performance désormais significatif (de 14 à 19 % de l'ensemble de la rémunération).
Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « la réforme a été à la fois l'occasion de généraliser le RIFSEEP et de différencier avec une forte amplitude sa composante « performance » selon les niveaux de responsabilité, au bénéficie des deux niveaux les plus élevés ».
Pour le rapporteur spécial, ce déploiement abouti de la rémunération à la performance pour les emplois d'encadrement supérieur de l'État constitue un résultat particulièrement positif, compte tenu de la capacité d'entraînement des agents concernés sur la performance de l'ensemble des personnels.
Alors que ce mode de rémunération est actuellement en cours d'extension aux corps supérieurs techniques de l'État et aux corps juridictionnels15(*), le rapporteur considère que la démonstration de sa pertinence pour des fonctions présentant un caractère d'exemplarité devrait favoriser, à l'avenir, son acceptabilité pour les emplois d'application et d'exécution.
* 13 En partie retraité par la Cour des comptes, avec le retranchement des « primes de rendement » servies au ministère de l'économie et des finances (436 millions d'euros en 2024), considérées à tort par la DGAFP comme étant une prime à la performance, alors que le montant de ces indemnités est, en pratique, fixe et ne se fonde sur aucun critère d'appréciation de l'engagement ou des résultats.
* 14 Hors primes allouées pour les JOP.
* 15 Juridictions administratives et financières hors corps judiciaires.