D. LE DÉSORDRE FONCIER FREINE LA CONSTRUCTION D'INFRASTRUCTURES À LA HAUTEUR DES DÉFIS AUXQUELS L'ARCHIPEL FAIT FACE
1. Des infrastructures et des services publics sous-dimensionnés compte tenu des fragilités persistantes du territoire pour répondre au défi du développement économique
a) Au coeur des fragilités mahoraises, une économie sous perfusion et une pauvreté massive
Mayotte demeure le territoire le plus pauvre de France avec un PIB par habitant plus de trois fois inférieur à la moyenne nationale et un taux de pauvreté cinq fois plus élevé que celui constaté dans l'Hexagone.
Classement des PIB par habitant des
régions, de l'Hexagone et des départements et régions
d'outre-mer en 2022
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'Insee111(*)
Confrontée à un retard de développement d'une ampleur exceptionnelle, sans équivalent sur le territoire national, Mayotte est passée « en quelques décennies [...] d'une économie agraire d'autosubsistance à une économie de services et d'import-substitution qui la place dans une situation d'extrême dépendance »112(*). À l'instar d'autres territoires ultramarins, son développement économique repose ainsi sur un modèle largement exogène, caractérisé par une dépendance structurelle à l'égard de la métropole. L'économie de Mayotte est « sous perfusion »113(*) selon la Cour des comptes, qui a relevé que les transferts publics représentaient environ 80 % du PIB de l'archipel.
En dépit de ces difficultés, l'économie mahoraise a connu une croissance forte du PIB, qui a progressé, d'après l'Insee, en moyenne de 7,5 % par an entre 2011 et 2019, avec une croissance atteignant 9,3 % en 2023. Ces résultats sont notamment imputables à une politique de rattrapage ambitieuse conduite par l'État et séquencée en plusieurs plans successifs de développement.
Les plans de développement de Mayotte
« Mayotte 2025, une ambition pour la République » (2015)
Lancé en 2014, le plan « Mayotte 2025, une ambition pour la République » visait à fixer un « schéma directeur » de l'action publique sur le territoire pour les dix années à venir, dans le prolongement de la départementalisation. Si cette programmation a permis la mise en oeuvre rapide de mesures concrètes, la Cour des comptes114(*) a toutefois révélé plusieurs faiblesses dans l'élaboration du plan : des mesures trop vagues, trop peu mesurables et trop peu hiérarchisées, et l'absence de mesures sur la sécurité et l'immigration.
« Plan pour l'avenir de Mayotte » (2018), décliné dans le « contrat de convergence et de transformation 2019-2023 »
À la suite des violences survenues à Mayotte au début de l'année 2018 et du mouvement social qui en a découlé, l'État a engagé un plan pour l'avenir de Mayotte (PPAM) comprenant un effort financier supérieur à un milliard d'euros. La Cour des comptes a toutefois relevé un taux élevé d'engagement des crédits (95 %) et salué la mise en place d'outils d'ingénierie territoriale facilitant l'utilisation effective des financements. La mise en oeuvre du contrat de convergence et de transformation (CCT) a cependant souffert d'un pilotage stratégique insuffisant, qui s'est limité à « suivi d'exécution budgétaire »115(*). Les quatre comités de programmation et de pilotage prévus par le contrat ne sont ainsi pas tenus entre 2019 et 2023.
Le contrat de convergence et de transformation 2024-2027
Le contrat de convergence et de transformation de deuxième génération (CCT2), couvrant la période 2024-2027, marque une nouvelle étape dans le renforcement de l'engagement financier de l'État en faveur du développement de Mayotte. Compte tenu de la fragilité des finances locales, l'État assure l'essentiel de l'effort, avec une contribution de 818 millions d'euros, soit plus de quatre cinquièmes des crédits contractualisés. Dans une logique de continuité, les financements du CCT2 demeurent concentrés sur un nombre restreint de priorités déjà identifiées lors du premier contrat. Tirant les enseignements des limites de pilotage du CCT1, la préfecture a fait le choix de réduire le nombre de projets retenus et de renforcer le suivi de leur mise en oeuvre.
La stratégie quinquennale pour la reconstruction et le développement (2026-2031)
La stratégie quinquennale constitue la traduction opérationnelle de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte. Élaborée sous la coordination de la mission interministérielle pour la reconstruction et la refondation de Mayotte (MIRRM), elle « s'attache à décrire le comment faire » et comporte trois axes de développement : protection des Mahorais, accès aux biens et ressources essentiels, préparation de l'avenir, complétés par plusieurs enjeux transversaux structurants, dont la lutte contre l'immigration clandestine, la convergence sociale et la sécurisation du foncier.
Le plan est pensé en deux temps : une première période (2025-2027) dédiée à la reconstruction de Mayotte après l'épisode cyclonique, et une seconde (2028-2031) centrée sur « la refondation et le développement ». Pour ce faire, le MIRRM a prévu un suivi régulier ses objectifs, via des cycles de six mois ayant chacun un document de coordination et un comité de pilotage. L'article 3 de la loi de programmation prévoit en outre la mise en place d'un comité de suivi, composé en partie de parlementaires et d'associations d'élus locaux, chargé du suivi de la mise en oeuvre de la loi.
Cette mutation rapide de l'économie a toutefois profondément transformé la structure sociale mahoraise : la monétarisation des échanges a redéfini les formes de la pauvreté et a creusé les inégalités. Les emplois qualifiés sont majoritairement occupés par des agents venus de l'Hexagone et par une fraction diplômée des Mahorais, laissant une large part de la population à l'écart du marché du travail116(*). En 2024, seule une personne sur trois (32 %) âgée de 15 à 64 ans avait un emploi, et le taux de chômage s'élevait à 29 % de la population, soit le taux le plus élevé de France117(*).
Taux de chômage à Mayotte et dans l'Hexagone en 2024
Source : Insee Flash Mayotte n° 193, juin 2025.
b) Une crise de l'eau révélatrice des insuffisances des réseaux essentiels
Dans une décision du 26 décembre 2023, le Conseil d'État reconnaissait que : « le département de Mayotte connaît actuellement une crise hydrique exceptionnelle, due à un déficit structurel de production d'eau, conjugué à une très forte croissance démographique, et donc des besoins, et à une sécheresse historique »118(*). Depuis 2017, Mayotte, qui figure parmi les territoires les plus pauvres en ressources hydriques au monde119(*), est en effet confrontée à un manque d'approvisionnement en eau potable, qui a dégénéré en une crise aiguë entre novembre 2022 et février 2024 - une situation qui met en lumière les vulnérabilités profondes du système de gestion de l'eau sur l'île.
La rareté de l'eau à Mayotte résulte, selon l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD), moins d'un déficit de pluviométrie - comprise entre 1 100 et 1 500 mm par an - que d'une densité de population exceptionnellement élevée120(*).
Les réseaux d'eau potable et d'assainissement, parmi les plus récents de France, ont en effet été conçus et dimensionnés pour une population d'environ 150 000 habitants, alors qu'ils desservent aujourd'hui près de 350 000 personnes121(*). Les infrastructures de production, de stockage et de distribution de l'eau apparaissent ainsi aujourd'hui très largement sous-dimensionnées et insuffisamment modernisées au regard des besoins.
Comme ont pu le constater les rapporteurs sur place, des coupures d'eau sont, en conséquence, régulièrement imposées à la population mahoraise, via un système de recours aux coupures tournantes, dites « tours d'eau ». Ce mode de gestion, par nature dégradé, contribue en outre à accentuer les pertes de volume, à détériorer la qualité de l'eau distribuée et à fragiliser durablement l'ensemble du système.
Exemple de « planning des tours d'eau » adressés aux Mahorais par la Société mahoraise des eaux (SMAE)
Source : site internet de la Société mahoraise des eaux (SMAE).
Une part significative de la population demeure aujourd'hui privée d'un accès régulier à l'eau courante la situation ayant été aggravée par le cyclone Chido : après le passage de celui-ci, « moins de 10 % des foyers avaient accès, à l'eau en bouteille, 82 % déclaraient boire l'eau du réseau (contre 36 % deux semaines avant), et 38 % consommaient encore de l'eau brute »122(*).
Or, comme l'a rappelé Santé Publique France « la rupture potentielle d'approvisionnement en eau expose la population à des risques sanitaires »123(*). L'agence a ainsi relevé une augmentation importante du « taux de passage aux urgences pour gastro-entérite chez les moins de 5 ans »124(*) et des ventes d'anti-diarrhéiques.
Cet état de crise quasi permanent de l'eau avait déjà justifié, avant même le passage du cyclone Chido, l'activation inédite d'une cellule interministérielle de crise (CIC) et de nombreuses mesures prises par les pouvoirs publics : distribution d'eau embouteillée via des citernes, plafonnement par décret du prix de l'eau en bouteille à Mayotte125(*), déploiement de « 300 militaires et civils » pour « assurer la logistique de la distribution d'eau »126(*), limitation par arrêté d'usages de l'eau jugés « non prioritaires »127(*). Un travail important a en outre été réalisé au niveau des infrastructures, via l'installation de dispositifs complémentaires d'accès à l'eau potable, notamment l'ouverture de rampes de distribution d'eau. Ces dispositifs ne couvrent toutefois pas l'ensemble de l'archipel, et de nombreuses « zones blanches » subsistent, du fait de la vandalisation ou de la désactivation d'un grand nombre de ces rampes d'eau.
Répartition des rampes d'eau sur le territoire mahorais en 2024
Source : Solidarités international, Bilan de la crise de l'eau à Mayotte, décembre 2024, d'après les données de la SMAE.
La CIC a par la suite acté un plan de sortie de crise « Plan Eau Mayotte 2024-2027 », qui s'articule autour de trois axes128(*) : la modernisation des infrastructures, la structuration d'une ingénierie locale pérenne afin d'assurer la maîtrise d'ouvrage, le pilotage opérationnel des projets et la gestion quotidienne du service et l'adaptation au changement climatique. Le plan intègre en effet l'hypothèse d'une raréfaction durable de la ressource et prévoit, à ce titre, l'élaboration d'un plan de gestion de crise de l'eau (ORSEC-eau), le déploiement d'un projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE), le soutien à la reforestation et à la résilience des milieux naturels, ainsi que la conduite d'actions de sensibilisation et d'éducation à destination des usagers.
Le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte prévoit ainsi de consacrer 730 millions d'euros au système de gestion de l'eau et de l'assainissement. Pour la période 2016-2023, les besoins d'investissement à Mayotte avaient été estimés à 743 millions d'euros par la commission des finances, dont 554 millions d'euros consacrés au renforcement du service d'eau potable, compte tenu de l'extension nécessaire des réseaux de distribution.
Besoins en investissement dans les systèmes de gestion de l'eau et de l'assainissement entre 2016 et 2023
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Cour des comptes129(*)
c) Une politique d'aide sociale à l'enfance sous-dimensionnée face à l'ampleur des vulnérabilités sociales
La protection de l'enfance à Mayotte évolue dans un contexte démographique, social et migratoire sans équivalent en France.
Le nombre de mineurs non accompagnés et d'enfants en situation de danger demeure toutefois difficile à mesurer avec précision. C'est le constat dont les élus et les services de la collectivité de Mayotte ont fait part aux rapporteurs. La situation démographique et social rend, en effet, particulièrement complexe l'identification de ces publics vulnérables, ce qui retarde leur repérage, leur protection et leur accompagnement éducatif. En 2022, une mission interministérielle d'évaluation comptabilisait déjà près de 6 600 mineurs en risque majeur de désocialisation, sans prise en charge familiale ou institutionnelle effective130(*).
Cette saturation affecte le fonctionnement courant des services de la collectivité, les informations préoccupantes131(*) ayant augmenté de 38 % entre 2019 et 2022, pour atteindre 2 347 signalements pour la seule année 2022. En décembre 2022, 1 848 mesures relevant de l'aide sociale à l'enfance étaient en cours, un volume encore très inférieur à ce qu'exigerait le profil de la population, si l'on appliquait les ratios moyens nationaux132(*).
Article R. 226-2-2 du code de l'action sociale et des familles
L'information préoccupante est une information transmise à la cellule départementale mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 226-3 pour alerter le président du conseil départemental sur la situation d'un mineur, bénéficiant ou non d'un accompagnement, pouvant laisser craindre que sa santé, sa sécurité ou sa moralité sont en danger ou en risque de l'être ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ou en risque de l'être.
La finalité de cette transmission est d'évaluer la situation d'un mineur et de déterminer les actions de protection et d'aide dont ce mineur et sa famille peuvent bénéficier.
Pour faire face à ces tensions, la collectivité de Mayotte est contrainte d'allouer d'importants financements à l'aide sociale à l'enfance (ASE). De ce fait, comme l'ont souligné les élus et agents de la collectivité de Mayotte rencontrés par les rapporteurs, la mission de l'ASE constitue, et depuis 2021, le principal facteur de déséquilibre budgétaire de la collectivité. Les dépenses consacrées à cette politique publique ont en effet été multiplié par près de dix entre 2017 et 2025133(*).
En dépit de ces investissements, les modes d'accueil demeurent limités et inadaptés à l'ampleur des besoins. L'accueil familial, longtemps privilégié faute d'alternative, fonctionne au-delà de ses capacités : en juin 2018, 525 enfants étaient pris en charge pour 307 places agréées, avec jusqu'à dix enfants confiés pour une même assistante familiale134(*). Le dispositif d'accueil collectif progresse lentement, et reste insuffisant au regard des besoins d'accompagnement éducatif structuré, notamment pour les adolescents et les jeunes majeurs.
Le déficit de travailleurs sociaux formés, d'éducateurs spécialisés et de personnels de coordination empêche la mise en oeuvre de suivis réguliers, la réévaluation des situations ou le traitement complet des informations préoccupantes. Certaines situations anciennes demeurent en instance plusieurs années, faute d'instruction et de capacité d'évaluation.
Lors de la visite du lieu de vie et d'accueil (LVA) « Prof'Forma » dit « KIM » à Mamoudzou135(*), les professionnels rencontrés par la délégation ont insisté sur la charge considérable que représente, pour les services de l'ASE, le suivi administratif des jeunes protégés. D'après les services de la collectivité, il « n'est [ainsi] pas rare que certains éducateurs consacrent plusieurs journées entières aux seules démarches administratives d'un jeune, alors même qu'ils assurent simultanément entre 35 et 60 mesures » éducatives. Des infrastructures structurellement insuffisantes, frein majeur au développement du territoire
Le retard de développement de Mayotte se traduit également par une insuffisance des infrastructures dont dispose son territoire, notamment en matière de voirie, d'équipements portuaires et aéroportuaires, de réseaux d'assainissement, d'équipements sportifs et culturels, de logements, ou encore de gestion des déchets.
Les retards cumulés en matière d'aménagement pèsent lourdement sur l'activité économique, la mobilité, l'accès aux services et l'attractivité du territoire. La question de la création d'une « piste longue » aéroportuaire, régulièrement évoquée depuis plus de quinze ans, illustre les difficultés rencontrées, sur l'archipel, pour la concrétisation des grands projets structurants, en raison notamment des contraintes foncières et financières.
L'exécution de la planification territoriale demeure ainsi inachevée, tandis que l'urbanisation informelle progresse rapidement sous la pression démographique. Les quartiers d'habitat précaire, dépourvus de voirie, d'assainissement et d'équipements collectifs, se multiplient, exposant les populations à des risques sanitaires, climatiques et sécuritaires aggravés.
Comme ont pu le constater les rapporteurs lorsqu'ils se sont rendus, accompagnés d'élus du conseil municipal de Mamoudzou, à Kaweni, la quasi-totalité des habitations informelles qui avaient été détruites par le cyclone Chido ont été reconstituées dans les jours et semaines qui ont suivi, si bien que les « bangas » préexistants étaient de nouveaux présents sur les hauteurs du quartier.
Pour faire face à ces défis majeurs pour la reconstruction et le développement de l'archipel, la loi de programmation a prévu des investissements à hauteur de 3,9 milliards d'euros sur la période 2025-2031. Afin que cet effort financier sans précédent produise les effets escomptés, les acteurs locaux devront veiller à assurer une maîtrise d'ouvrage efficace, à sécuriser le foncier nécessaire et à agir de façon coordonnée.
Deux axes prioritaires ont été identifiés par l'État pour « créer les conditions du développement économique à Mayotte »136(*) : d'une part, le développement des infrastructures portuaires et aéroportuaires afin de favoriser le désenclavement du territoire et, d'autre part, le développement des réseaux de transport, le déploiement du réseau 5G et de la fibre optique, pour y fluidifier les échanges et communications.
Les rapporteurs seront particulièrement attentifs au respect par le Gouvernement de ses engagements en la matière.
Recommandation n° 7 - veiller, notamment dans le cadre du comité de suivi, au respect des engagements gouvernementaux en matière d'accompagnement et de financement des infrastructures indispensables au développement de Mayotte et au fonctionnement des services publics.
2. Des progrès entravés par un désordre foncier persistant
a) Un désordre foncier massif aux conséquences structurelles sur le développement de Mayotte
Un désordre foncier massif affecte le territoire de Mayotte. Ce désordre caractérise une situation dans laquelle le titulaire de la propriété d'une parcelle n'est pas identifié. Il s'agit d'un enjeu structurel transversal, qui constitue un frein majeur au développement de l'archipel et à la réalisation des infrastructures essentielles.
Rencontré par la délégation lors de son déplacement à Mayotte, le directeur de la commission d'urgence foncière (CUF), Cédric Maleysson, indique que, selon les estimations de ses services, plus de « 100 000 parcelles » seraient aujourd'hui non immatriculées ou en situation juridique incertaine, tandis qu'environ « 60 % du territoire ne serait pas couvert par un titre foncier juridiquement incontestable ».
Le foncier public n'est, lui-même, pas entièrement régularisé puisque, sur les 23 134 parcelles dont dispose le département, 5 274, soit 22,8 %, demeurent dans l'attente d'une régularisation137(*). Ces chiffres, qui prouvent être regardés comme des statistiques exhaustives ou définitives en raison de l'absence d'un système statistique foncier consolidé à l'échelle du territoire, donnent la mesure d'un phénomène à la fois massif et ancien.
Dans la plupart des cas, aucune chaîne de propriété juridiquement probante ne peut être établie, les transmissions s'opérant de manière orale ou coutumière, sans inscription à la publicité foncière. Les droits réels ne sont que rarement mis à jour à l'occasion des décès, partages ou cessions, ce qui entretient un stock considérable de situations indivises et de successions non liquidées, parfois vieilles de plusieurs décennies.
Il en résulte un taux d'occupation informelle particulièrement élevé, caractérisé par la prolifération d'abris précaires, construits en tôle et en terre battue, appelés « bangas », et de bidonvilles implantés sur des terrains occupés sans titre. Le secteur du logement est symétriquement affecté, puisque l'insécurité foncière empêche la constitution de réserves suffisantes pour la construction de logements sociaux et la déclinaison de véritables politiques de l'habitat.
Le désordre foncier entrave également la capacité de Mayotte à rattraper ses retards en matière d'infrastructures, d'équipements publics et de développement urbain, compromettant la maîtrise foncière préalable indispensable à toute opération d'intérêt général138(*). Dans le contexte post-cyclonique consécutif au passage de Chido, il est ainsi un frein important à la reconstruction.
Les collectivités locales, déjà fragilisées financièrement, doivent en outre supporter des surcoûts significatifs liés aux procédures de régularisation, aux acquisitions amiables complexes, aux contentieux multiples et aux expertises foncières.
Sur le plan économique, enfin, l'insécurité foncière décourage fortement l'investissement privé. Les porteurs de projets se heurtent à l'impossibilité de garantir juridiquement l'assise foncière de leurs projets, de mobiliser des garanties hypothécaires ou d'accéder au crédit dans des conditions normales. Le foncier, pourtant déterminant pour le développement, ne peut donc jouer son rôle de levier économique.
b) Une crise foncière imputable à une conjugaison de facteurs historiques, juridiques et sociaux
Le désordre foncier observé à Mayotte trouve son origine dans une trajectoire historique et juridique singulière. La délégation sénatoriale à l'outre-mer soulignait ainsi en 2016139(*) que, contrairement aux autres départements d'outre-mer, dans « ce jeune département, où l'état civil est établi depuis peu, [et qui] reste très imprégné des règles traditionnelles héritées de coutumes africaines et du droit musulman de rite chaféite [,] la marche vers la pleine application du droit civil est laborieuse ». La superposition de ces systèmes normatifs a ainsi produit une sédimentation juridique complexe, dans laquelle légitimité traditionnelle et légalité républicaine peinent encore converger pleinement.
Le régime d'immatriculation institué par le décret du 4 février 1911 portant réorganisation du régime de la propriété foncière est à l'origine d'une asymétrie durable dans la formalisation des droits de propriété, puisque « l'immatriculation n'était obligatoire que pour l'aliénation ou la concession de terrains du Domaine et pour l'acquisition par les étrangers de biens appartenant à la population locale ». Ce faisant, le décret de 1911 « a installé une division profonde et lourde de conséquences entre différents propriétaires, selon qu'ils titraient ou non leurs terres, selon qu'ils réalisaient leurs transactions par actes authentiques publiés et opposables ou sous seing privé »140(*).
L'établissement tardif du cadastre, en 1992 seulement141(*), puis la réforme de la régularisation foncière142(*) engagée à partir de 1996 « consistant à reconnaître l'occupation coutumière des terres et à attribuer un titre de propriété »143(*), n'ont pas permis de résorber l'imbroglio existant. Ce n'est enfin qu'à partir de 2008144(*) qu'a été rendue obligatoire, pour les personnes physiques et morales, l'immatriculation de tous les terrains mahorais.
La départementalisation n'a pas été précédée d'une mise à niveau du régime foncier. En 2006, la compétence de gestion du foncier a été transférée au département alors même que l'État n'avait pas apuré l'accumulation de situations irrégulières. Les collectivités locales se sont ainsi vues confier une charge considérable, sans disposer des moyens techniques, juridiques et financiers suffisants pour s'en saisir à la hauteur des enjeux.
Ces difficultés sont alimentées par la persistance d'indivisions successorales non réglées. En effet, la transmission des biens s'opère fréquemment sans ouverture formelle de succession, sans acte notarié, sans partage juridique et sans inscription à la publicité foncière. Ces pratiques conduisent à la constitution d'indivisions parfois anciennes, s'étendant sur plusieurs générations et rassemblant un nombre élevé d'ayants droit, dont certains sont décédés, inconnus ou établis hors du territoire. L'absence de liquidation successorale empêche toute décision de gestion, toute cession ou hypothèque, dès lors que l'unanimité des indivisaires est juridiquement requise145(*), ce qui fige durablement les emprises foncières.
La situation décrite est enfin aggravée par l'insuffisance de l'état civil ancien et la rareté des documents notariés ou cadastraux exploitables. La reconstitution des chaînes de possession repose alors largement sur des témoignages, des présomptions de notoriété et des éléments matériels souvent très partiels, ce qui contribue à entretenir l'insécurité juridique.
c) Les premiers jalons d'une stratégie de sécurisation foncière
(1) Une politique de régularisation foncière encore en phase de consolidation : la montée en puissance de la commission d'urgence foncière
Afin de répondre à ces difficultés, les pouvoirs publics ont engagé un effort important de régularisation foncière. Suivant une recommandation notamment formulée par la délégation sénatoriale aux outre-mer146(*), la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, dite loi « EROM » a créé une commission d'urgence foncière (CUF).
Doté du statut de groupement d'intérêt public (GIP)147(*), la CUF est investie d'une double mission :
- d'une part, elle est chargée de collecter et d'analyser tous les éléments propres à inventorier les biens fonciers et immobiliers dépourvus de titres de propriété ainsi que les occupants ne disposant pas de titre de propriété (« mission inventaire ») ;
- d'autre part, elle est compétente pour établir le lien entre un bien et une personne, via la délivrance d'actes de notoriété (« mission titrement »).
Elle a ainsi été conçue comme un outil opérationnel destiné à accélérer la reconnaissance des droits, à sécuriser les situations de possession et à accompagner les usagers dans la formalisation de leurs titres, dans un contexte où les services de droit commun se trouvaient rapidement saturés.
Après une première phase de fonctionnement marquée par des difficultés organisationnelles, la CUF a connu, à compter des années 2024 et 2025, une montée en puissance significative, structurée autour de trois axes : « professionnalisation, industrialisation des flux et transparence »148(*).
Comme l'ont indiqué aux rapporteurs les services de la CUF, cette réorganisation s'est traduite par une professionnalisation de son organisation interne, construite autour d'une direction générale, chargée du pilotage stratégique de l'institution et des relations institutionnelles qu'elle entretient, et de trois pôles de compétences (juriste, inventaire et enquête foncière, et publicité foncière et bordereaux).
Ces pôles sont appuyés par une nouvelle brigade mobile de juristes et d'enquêteurs, constituée d'équipes déployées dans les communes pour rapprocher les procédures de régularisation des usagers. Depuis le début de l'année 2026, ce dispositif est complété par l'intervention de géomètres-experts et d'arpenteurs, appelés à intervenir dans la gestion des dossiers les plus complexes.
Parallèlement, l'établissement a engagé une modernisation de ses outils de travail, avec le recours à la cartographie numérique149(*), la standardisation des procédures et la mise en place de tableaux de bord statistiques. Ces évolutions ont permis d'engager une véritable industrialisation des flux de régularisation.
Le nombre des sollicitations adressées à la CUF a ainsi connu une progression très significative. Au cours de la seule année 2025 plus de 1 100 nouveaux dossiers ont été enregistrés sur les premiers mois, soit une augmentation d'environ 250 %150(*). Cette dynamique traduit à la fois l'ampleur des attentes de la population en matière de sécurisation foncière et l'existence d'un stock important de situations anciennes à résorber.
Grâce à la réorganisation engagée, que saluent les rapporteurs, l'augmentation des dossiers traités par la CUF s'est accompagnée d'une forte réduction des délais d'instruction : : historiquement supérieurs à deux ans, ils ont été progressivement ramenés à environ sept mois.
(2) Une facilitation des sorties d'indivision encore inadaptée à la réalité mahoraise
Afin de lever l'un des principaux obstacles juridiques à la mobilisation du foncier ultramarin, le législateur a instauré, par la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, dite « loi Letchimy », un dispositif dérogatoire temporaire destiné à faciliter la liquidation des indivisions anciennes.
Ce mécanisme repose sur un assouplissement des règles de majorité applicables aux actes de disposition, permettant notamment « de déroger à la règle de l'unanimité pour les ventes des biens concernés par une indivision successorale, au profit d'une règle de majorité simple »151(*). Il autorise ainsi, pour les successions ouvertes depuis plus de dix ans, la cession ou le partage d'un bien à l'initiative des indivisaires représentant plus de la moitié des droits indivis en pleine propriété, à l'issue d'une procédure encadrée reposant sur l'information préalable de l'ensemble des coïndivisaires, des mesures de publicité et la possibilité de saisir le juge en cas d'opposition.
L'efficacité concrète de ce dispositif à Mayotte demeure toutefois limitée :
- d'une part, nombre des situations rencontrées ne relève pas d'indivisions juridiquement constituées au sens du code civil, mais d'indivisions informelles issues de transmissions coutumières non formalisées, de cessions sous seing privé non publiées ou d'occupations anciennes dépourvues de tout fondement juridique écrit ;
- d'autre part, la mise en oeuvre opérationnelle de cette procédure se heurte à des obstacles matériels et humains considérables : difficultés à localiser l'ensemble des indivisaires, décès non déclarés, filiation incomplète, éloignement géographique d'héritiers établis hors du territoire, voire hors du territoire national, méconnaissance des procédures notariales et faibles capacités financières pour engager des démarches longues et coûteuses. En pratique, de nombreux dossiers théoriquement éligibles demeurent inaboutis faute de pouvoir réunir les éléments probatoires nécessaires.
En outre, le recours à cette procédure suppose un accompagnement juridique exigeant, reposant sur l'intervention des notaires et, le cas échéant, du juge, dans un contexte où les capacités locales des professions du droit sont déjà fortement sollicitées par le stock de contentieux fonciers. La durée des procédures, même dans le cadre dérogatoire, demeure peu compatible avec les besoins urgents de maîtrise foncière pour les projets d'aménagement, de logement ou d'équipements publics.
Dans ces conditions, si le mécanisme instauré en 2018 constitue une avancée juridique notable, il n'a pas permis, à lui seul, de répondre à l'ampleur et la spécificité des difficultés foncières rencontrées à Mayotte.
(3) L'adaptation exceptionnelle du régime de prescription acquisitive en réponse à l'inadaptation du droit commun
Afin de remédier à la carence massive de titrement des emprises foncières à Mayotte, le législateur a profondément adapté le régime de la prescription acquisitive, pour un faire un outil central de la politique de sécurisation foncière.
Les actes de notoriétés acquisitives
L'article 2258 du code civil définit la prescription acquisitive (ou usucapion) comme le « moyen d'acquérir un bien ou un droit par l'effet de la possession sans que celui qui l'allègue soit obligé d'en rapporter un titre ou qu'on puisse lui opposer l'exception déduite de la mauvaise foi » et constitue un mode d'acquisition de la propriété.
Ainsi, sous certaines conditions et au bout d'une certaine durée, le possesseur d'un bien ou d'un droit peut être reconnu propriétaire de celui-ci, par le seul effet de la possession, sans pour autant détenir un titre de propriété.
La Cour de cassation a précisé que « la prescription acquisitive n'a ni pour objet ni pour effet de priver une personne de son droit de propriété mais de conférer au possesseur, sous certaines conditions, et par l'écoulement du temps, un titre de propriété correspondant à la situation de fait qui n'a pas été contestée dans un certain délai » (Cour de cassation, 17 juin 2011, n° 11-40.014).
Source : rapport n° 612 (2024-2025) fait par Agnès Canayer et Olivier Bitz au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte.
Le régime de droit commun de la prescription acquisitive immobilière, fixé à trente ans, s'était en effet révélé inadapté à la réalité foncière ultramarine, et plus particulièrement au contexte mahorais, caractérisé par l'ancienneté des occupations, l'absence fréquente de titres et les lacunes de l'état civil ancien.
La loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement, dite loi « Habitat dégradé », a ainsi prévu, par dérogation, que le délai de prescription acquisitive est désormais fixé à dix ans dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution - dont Mayotte - ainsi qu'à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Ce régime permet au possesseur qui remplit les conditions classiques de la prescription (possession continue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire) d'acquérir la propriété au terme d'un délai significativement raccourci.
La loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte est venue renforcer l'efficacité de ce dispositif en lui conférant une portée rétroactive : le délai de dix ans est désormais applicable aux possessions ayant débuté avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 précitée. Cette rétroactivité permet de ne pas exclure du bénéfice de la réforme les situations de possession les plus anciennes, qui constituent précisément le coeur du désordre foncier mahorais.
En complément de l'adaptation du délai d'usucapion, le législateur a renforcé la portée probatoire des actes de notoriété acquisitive, afin de mieux sécuriser juridiquement les situations régularisées par la prescription. La LODEOM a ainsi institué l'acte de notoriété dit « renforcé », qui se distingue de l'acte de notoriété acquisitive de droit commun par une force probante accrue. Cet acte fait foi de la possession jusqu'à preuve contraire, renversant ainsi la charge de la preuve au profit du possesseur.
À Mayotte, ces actes peuvent être établis non seulement par les notaires, mais également par la CUF. L'acte fait l'objet d'une triple publicité : affichage, publication sur un site internet dédié et dépôt au service de la publicité foncière, ou au livre foncier dans le cas de Mayotte. Sa contestation n'est possible que dans un délai de cinq ans à compter de sa dernière publication. À l'issue de ce délai, en l'absence de contestation, ou si celle-ci intervient tardivement, l'acte de notoriété « renforcé » acquiert une valeur de présomption irréfragable de propriété. La prétention d'un tiers revendiquant un droit de propriété devient alors juridiquement irrecevable.
Initialement limité dans le temps, ce dispositif devait prendre fin au 31 décembre 2027. La loi n° 2025-797 du 11 août 2025 précitée en a toutefois prolongé l'application jusqu'en 2038, afin de permettre la poursuite de l'effort de sécurisation foncière engagé.
Ces instruments juridiques offrent en théorie à de nombreux occupants une voie d'accès à la propriété auparavant inaccessible. Leur efficacité demeure toutefois conditionnée aux capacités d'instruction et de publicité foncière de la CUF et ne permet pas, à elle seule, de traiter les situations les plus complexes.
d) La nécessité d'un pilotage renforcé et coordonné de la sécurisation foncière
En dépit des réformes engagées et de la montée en puissance progressive des outils de régularisation, la résorption du désordre foncier à Mayotte demeure un chantier de très long terme.
Dans ce contexte, la sécurisation des droits de propriété ne saurait être regardée comme un simple enjeu technique, mais comme une condition préalable à toute politique publique efficace de rattrapage en matière d'infrastructures, de logement, de développement économique et de cohésion sociale. Elle constitue également un impératif de souveraineté administrative et juridique, sans laquelle l'effectivité du droit commun républicain restera durablement fragilisée sur le territoire mahorais.
Ces enjeux se trouvent encore accentués dans le contexte post-cyclonique consécutif au passage de Chido. La reconstruction des équipements publics, le relogement des populations sinistrées et la requalification des quartiers informels supposent une capacité accrue de maîtrise foncière, seule à même de permettre des interventions rapides, juridiquement sécurisées et financièrement soutenables.
C'est dans cette perspective qu'a été créée, par la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 précitée, l'établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte (EPRD), à l'installation duquel a assisté, le 2 septembre 2025, la délégation de la commission des lois du Sénat, en présence de Manuel Valls, alors ministre des outre-mer.
Cet établissement est chargé de piloter, coordonner et accélérer les opérations de reconstruction, d'aménagement et de développement du territoire, en lien étroit avec l'État, les collectivités territoriales et les opérateurs publics et privés. Son action est appelée à se déployer sur des emprises foncières souvent marquées par l'irrégularité juridique, rendant indispensable une articulation étroite avec les dispositifs de régularisation.
La CUF a indiqué aux rapporteurs que, depuis son installation, la collaboration entre les deux entités se structure et se définit, avec « des échanges réguliers sur les zones d'enjeux et les priorités territoriales » et la « transmission de données foncières et cartographiques », dans un esprit de « complémentarité »152(*), l'EPRD jouant un rôle opérationnel tandis que la CUF intervient comme acteur juridique de la sécurisation foncière.
Dans cette perspective, les rapporteurs recommandent de poursuivre et d'amplifier la coopération interinstitutionnelle étroite et permanente entre la CUF et l'EPRD de Mayotte, de manière à articuler systématiquement les opérations de régularisation foncière avec les projets de reconstruction, d'aménagement et d'équipement du territoire, et à sécuriser en amont les emprises nécessaires aux investissements publics prioritaires. À défaut d'un tel pilotage coordonné, le risque est en effet grand de voir perdurer les blocages fonciers, ralentissant les chantiers prioritaires et compromettant les efforts de redressement engagés par l'État.
Recommandation n° 8 - poursuivre et amplifier la coopération interinstitutionnelle entre la commission d'urgence foncière (CUF) et l'établissement public de reconstruction et de développement (EPRD) de Mayotte.
Enfin, dans un contexte où les opérations de reconstruction et d'aménagement engagées à Mayotte se heurtent de manière récurrente aux blocages fonciers, la sécurisation des emprises apparaît comme un préalable indispensable à la réussite des investissements publics structurants.
Les rapporteurs estiment, à cet égard, que la mise en cohérence des outils de régularisation foncière avec les dispositifs opérationnels de reconstruction constitue un levier déterminant d'efficacité de l'action publique. À ce titre, ils préconisent une intensification de l'action de la CUF, à travers la pleine mobilisation des nouveaux outils issus des réformes législatives de 2024 et 2025, et le renforcement durable de ses moyens humains, juridiques, techniques et financiers, afin de lui permettre de changer d'échelle dans le traitement du stock de situations foncières irrégulières. Ils relèvent également, à la suite des observations formulées par la sénatrice Salama Ramia, que l'assujettissement à la taxe foncière consécutif à la régularisation constitue un frein à l'engagement des démarches par les occupants. Ils suggèrent, en conséquence, l'instauration d'un régime fiscal transitoire de nature à lever cet obstacle et à encourager la sécurisation des droits de propriété.
Recommandation n° 9 - intensifier l'action de la commission d'urgence foncière (CUF) en mobilisant pleinement les nouveaux outils issus des réformes législatives de 2024 et 2025 et en procédant à un renforcement pérenne de ses moyens humains, juridiques, techniques et financiers.
Instaurer un régime d'assujettissement à la taxe foncière différencié et transitoire à Mayotte pour lever les freins à la régularisation des titres de propriété.
* 111 Avis n° 610 (2024-2025) présenté par Georges Patient et Stéphane Fouassin au nom de la commission des finances sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, 13 mai 2025.
* 112 Nicolas Roinsard, « La départementalisation vue d'en bas : figures de la pauvreté et de l'exclusion à Mayotte », Université Clermont Auvvergne, 2022.
* 113 Cour des comptes, « Quel développement pour Mayotte ? », rapport public thématique, juin 2022.
* 114 Ibid.
* 115 Ibid.
* 116 Nicolas Roinsard, « La départementalisation vue d'en bas : figures de la pauvreté et de l'exclusion à Mayotte », LESCORES, janvier 2022
* 117 Insee Flash Mayotte n° 193, « Une personne de 15 à 64 ans sur trois en emploi à Mayotte en 2024 », juin 2025.
* 118 Conseil d'État, décision n° 489993 du 26 décembre 2023.
* 119 500 m d'eau par habitant et par an, seuil caractérisant une situation de pénurie hydrique au sens de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).
* 120 880 habitants au km² selon l'estimation de 2025.
* 121 Inspection générale de l'environnement et du développement durable, rapport n° 015427-01 sur le Plan Eau Mayotte, juin 2025
* 122 Unicef, Grandir à Mayotte - « La situation des droits de l'enfant après Chido », novembre 2025.
* 123 Santé publique France, Point épidémiologie Mayotte (du 22 juin, du 22 septembre et du 10 novembre 2023).
* 124 Santé publique France, Point épidémiologie Mayotte du 22 septembre 2023.
* 125 Décret n° 2023-611 du 18 juillet 2023 relatif aux prix de vente des bouteilles d'eau à Mayotte.
* 126 Communiqué de presse de la Première ministre Elisabeth Borne du 5 octobre 2023.
* 127 Arrêté n° 2023-DEALM-SEPR du 14 septembre 2023 portant sur la limitation provisoire de certains usages de l'eau.
* 128 Inspection générale de l'environnement et du développement durable, rapport n° 015427-01 sur le Plan Eau Mayotte, juin 2025
* 129 Avis n° 610 (2024-2025) présenté Georges Patient et Stéphane Fouassin au nom de la commission des finances sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte.
* 130 Mission inter-inspections, Évaluation de la prise en charge des mineurs à Mayotte, janvier 2022.
* 131 Définies à l'article R. 226-2-2 du code de l'action sociale et des familles.
* 132 Chambre régionale des comptes de Mayotte, « Le coût de la politique d'aide sociale à l'enfance », août 2023.
* 133 D'après les données fournies par les services de la collectivité de Mayotte, les dépenses consacrées à l'aide sociale à l'enfance sont passées de 7,18 millions d'euros en 2017 à 69,55 millions d'euros en 2025.
* 134 Chambre régionale des comptes de Mayotte, « Aide sociale à l'enfance », février 2019.
* 135 LVA porté par la SARL Prof'Forma de 10 places relevant de l'aide sociale à l'enfance.
* 136 Rapport annexé au projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte.
* 137 Chambre régionale des comptes de Mayotte, « Département de Mayotte - Cahier n° 2 : le patrimoine », août 2025.
* 138 L'exigence, découlant de l'article 17 de la Déclaration de 1789, d'une indemnisation juste et préalable des propriétaires se heurte en effet à l'absence de titulaires de droits clairement identifiés.
* 139 Rapport d'information n° 721 (2015-2016) fait par Thani Mohamed Soilihi, Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu au nom de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires, 23 juin 2016.
* 140 Ibid.
* 141 Ordonnance n° 92-1069 du 1er octobre 1992 portant extension et adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte de diverses dispositions concernant l'établissement et la conservation d'un cadastre et décret n° 93-1088 du 9 septembre 1993 relatif à l'établissement et à la conservation d'un cadastre parcellaire à Mayotte.
* 142 Conduite par le Centre national pour l'aménagement des structures d'exploitation agricoles.
* 143 Rapport d'information n° 115 (2008-2009) fait par Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne au nom de la commission des lois, Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités, 27 novembre 2008.
* 144 Ordonnance n° 2005-870 du 28 juillet 2005 portant adaptation de diverses dispositions relatives à la propriété immobilière à Mayotte et modifiant le livre IV du code civil.
* 145 Article 815-3 du code civil.
* 146 Rapport d'information n° 721 (2015-2016) fait par Thani Mohamed Soilihi, Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu au nom de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires, 23 juin 2026.
* 147 En application de l'article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, dite « LODEOM », qui avait autorisé « la création d'un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin ».
* 148 Réponse au questionnaire adressé par les rapporteurs à la commission d'urgence foncière.
* 149 Le logiciel QGIS, logiciel de système d'information géographique, est notamment employé pour la cartographie et le croisement avec les données cadastrales.
* 150 Réponse au questionnaire adressé par les rapporteurs à la commission d'urgence foncière.
* 151 Avis n° 333 (2023-2024) fait Françoise Dumont au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement, 13 février 2024.
* 152 Réponse au questionnaire adressé par les rapporteurs à la commission d'urgence foncière.