B. LA MEILLEURE APPLICATION DU DROIT, NOTAMMENT EN MATIÈRE D'ADOPTION, DOIT GARANTIR UNE STABILITÉ AFFECTIVE AU BÉNÉFICE DES ENFANTS
1. Le besoin de protection et de stabilité affective des enfants peut être satisfait en assurant la meilleure mise en oeuvre du droit en vigueur
Les enfants sont particulièrement vulnérables aux violences et nécessitent à ce titre une protection renforcée de la part de leurs parents et de la société. La famille joue un rôle fondamental dans la protection des enfants en raison de leur dépendance prolongée après la naissance. Cette dépendance oblige les parents à jouer un rôle central de protection, puisque le développement de l'enfant ne peut se réaliser sans une attention, une transmission et des soins constants de la part des adultes, qui conditionnent ainsi directement la réussite de ses premières expériences sociales.
Pour se protéger, les enfants développent des liens d'attachement qui sont nécessaires à leur survie. Ainsi, chaque enfant est appelé, au cours de son apprentissage de la vie sociale, à tisser avec autrui des liens qui lui donnent la garantie d'être protégé et d'être reconnu au sein de son environnement familial75(*). L'attachement est considéré comme un besoin primaire essentiel à la survie d'un individu76(*). L'enfant développe alors un rapport à l'attachement qui résulte de la protection offerte par les liens de filiation77(*).
Dans le cas des enfants insérés dans les dispositifs de la protection de l'enfance, la vulnérabilité est d'autant plus accrue que le besoin de protection est fort. En effet, pour se protéger, les enfants comptent principalement sur les liens de filiation. Les liens de filiation des enfants placés auprès de l'aide sociale à l'enfance sont dysfonctionnels et les mettent donc de manière directe ou indirecte en danger, selon la sociologue Aude Kerivel, entendue par les rapporteurs. Dès lors, l'enfant a besoin d'une protection à la hauteur des dangers auxquels il est exposé du fait de la faiblesse du lien de filiation.
En grandissant, d'autres liens de protection se développent, et accompagnent les enfants jusqu'à leur vie de jeune adulte. Ces liens sont construits à l'école, au travail ou dans des associations. Ces liens apportent une protection supplémentaire aux enfants et complètent de fait la protection offerte par les liens de filiation. Ces liens secondaires sont par construction plus importants pour les enfants insérés dans les dispositifs de la protection de l'enfance, puisqu'ils ne bénéficient pas de liens de filiation susceptibles de garantir leur protection².
La stabilité affective avec les acteurs de la protection de l'enfance et autour des expériences de socialisation est essentielle pour les enfants car elle permet de satisfaire leur besoin d'attachement et de protection et garantit donc leur futur épanouissement d'adulte.
L'article 3 de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance78(*) énonce l'objectif selon lequel « les liens d'attachement noués par l'enfant avec d'autres personnes que ses parents soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur ». Malgré cette disposition, le maintien des liens d'attachement demeure considérablement fragilisé par la multiplication des lieux de placement. Ainsi, selon une enquête effectuée auprès de jeunes ayant été placés ou encore placés âgés de 17 à 20 ans, près de la moitié sont passés par au moins trois lieux de placement79(*). En outre, 60 % des enfants et jeunes ayant connu cinq lieux de placement et plus n'identifient aucun adulte avec qui ils auraient pu conserver des liens, selon la sociologue Aude Kerivel, entendue par les rapporteurs.
L'instabilité ou l'absence de lien d'attachement chez les enfants est susceptible de générer un « chaos émotionnel »80(*), caractérisé par des troubles psychiques, comme des difficultés à gérer le stress ou la frustration, des troubles relationnels, avec une perte de confiance pour les adultes qui ne sont pas considérés comme capables de remplir ce besoin d'attachement, et l'adoption de comportements à risque et d'exclusion sociale, d'après l'analyse livrée par Nathalie Savard durant son audition devant les rapporteurs. Par exemple, les enfants qui subissent des violences, et ne bénéficient donc pas de liens d'attachement sécurisants, développent plus tard une hypervigilance et une anxiété chronique dans leurs relations avec autrui81(*).
Schéma récapitulatif du cycle de
vulnérabilité des enfants
de l'aide sociale à
l'enfance
Bonne pratique
Dans le Maine-et-Loire, le département a fait le choix d'expérimenter la médiation animale afin d'aider les enfants à réguler leurs émotions. Une ferme d'agrément permet de faire de la médiation animale un outil pédagogique, en aidant les enfants à développer leur régulation sensorielle et psychologique, mais aussi de faire de l'animal un soutien affectif à l'enfant pour aider sa prise en charge au sein de la protection de l'enfance. En effet, les animaux suscitent des émotions positives pour les enfants, avec des interactions simples et sans tensions. Les professionnels de la ferme d'agrément bénéficient d'une certification attestant leurs connaissances des animaux de compagnie domestiques. Un projet de médiation canine est également en développement au sein de la maison départementale des solidarités dans le Perche.
Les rapporteurs considèrent donc que l'intérêt supérieur de l'enfant doit être notamment apprécié au regard de la stabilité affective. Il s'agit là en effet d'un des objectifs structurants des récentes évolutions législatives, que d'assurer la préservation, au bénéfice de l'enfant, d'un environnement stable et, le cas échéant, de nature familiale.
La plupart des recommandations de ce rapport visent en effet à favoriser l'évolution des pratiques en ce sens, dans la mesure où le droit actuel permet déjà, pour l'essentiel, d'aboutir à ce résultat.
Elles ont donc accueilli favorablement l'initiative de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) qui s'est « engagée dans une expérimentation en matière d'aide sociale à l'enfance visant à promouvoir la transition vers les modes d'accompagnement à domicile et d'accueil des enfants à protéger, en particulier les plus jeunes, afin d'en accentuer la dimension familiale ».
Bonne pratique
Dans le Var et en Gironde, un plan de transition de l'offre d'accompagnement et de prise en charge des enfants à protéger est proposé grâce à l'implication forte de l'ensemble des acteurs institutionnels de l'aide sociale à l'enfance. Ce plan a pour objectif d'accentuer l'accompagnement à dimension familiale pour sortir du modèle du « tout placement ». Il repose notamment sur l'amélioration de la prise en charge dans le cadre des mesures de milieu ouvert, le renforcement de l'accueil familial et l'élaboration de solutions pour les enfants à double vulnérabilité.
Les rapporteurs jugent qu'il serait utile à cette fin de clarifier les dispositions qui permettent au juge des enfants de prononcer des mesures d'assistance éducatives qui s'étendent sur plus de deux années et de favoriser les mesures alternatives au placement institutionnel.
Il leur apparaît donc urgent de développer le recours à l'assistance éducative en milieu ouvert renforcée prévue à l'article 375-2 du code civil, dans la mesure où elle permet de maintenir l'enfant au sein de sa famille, tout en organisant auprès de cette dernière des interventions fréquentes de professionnels de l'aide sociale à l'enfance. Ce dispositif permet donc de garantir la sécurité de l'enfant, de développer les fonctions parentales et de prévenir le recours au placement institutionnel.
Recommandation n° 9 : rendre effectif le caractère prioritaire de l'assistance éducative en milieu ouvert renforcée sur le placement dans l'intérêt de l'enfant.
Le caractère déterminant de la stabilité affective a convaincu les rapporteurs de la nécessité de consacrer un développement aux jeunes qui en ont été absolument dépourvus au sein de leur famille et, partant, d'évoquer la question de l'adoption.
2. L'adoption permet dans les cas limites d'offrir une stabilité affective à un enfant qui en a été privé
a) Le législateur a entendu favoriser la prise de décisions relatives à l'autorité parentale dans l'intérêt de l'enfant, notamment pour faciliter son accès, par l'adoption, à une nouvelle stabilité affective
(1) L'aménagement et le retrait de l'autorité parentale ont été facilités
L'autorité parentale des parents gravement défaillants peut être retirée et confiée aux pouvoirs publics. Les enfants deviennent alors « pupilles de l'État » et susceptibles d'adoption plénière82(*).
L'autorité parentale d'un parent peut être aménagée, voire retirée, dans plusieurs hypothèses que le législateur a étendues ces dernières années et dont certaines dépassent le seul cadre de l'aide sociale à l'enfance. Ces situations permettent, lorsque les deux parents y consentent ou se voient retirer leur autorité parentale, d'envisager l'adoption plénière ou simple des enfants concernés, laquelle est susceptible de leur offrir la stabilité affective qu'ils n'ont pas trouvée au sein de leur famille d'origine.
Le retrait de l'autorité parentale d'un parent peut être prononcé par la juridiction pénale ou par le tribunal judiciaire lorsqu'il a été condamné pour certaines infractions, qu'il met « manifestement en danger la sécurité, la santé ou la moralité de l'enfant » par son comportement ou qu'il s'est, après le prononcé d'une mesure d'assistance éducative et durant plus de deux ans, volontairement abstenu d'exercer ses droits et d'accomplir ses devoirs à l'égard de l'enfant.
Les articles 228-1 du code pénal et 378 du code civil prévoient en effet que le juge pénal doit en principe ordonner le retrait total de l'autorité parentale « en cas de condamnation d'un parent comme auteur, coauteur ou complice soit d'un crime [...] ou d'une agression sexuelle incestueuse commis sur la personne de l'enfant, soit d'un crime [...] commis sur la personne de l'autre parent ».
La rédaction de ces articles, qui résulte de la loi n° 2024-233 du 18 mars 2024 visant à mieux protéger et accompagner les enfants victimes et covictimes de violences intrafamiliales, témoigne de la volonté du législateur de rendre plus systématique le retrait de l'autorité parentale des parents qui commettent certaines infractions.
Il appartient en effet au juge pénal, s'il écarte le retrait de l'autorité parentale, voire le retrait de son seul exercice, d'adopter une décision spécialement motivée à cet effet. Ces articles imposent en outre au juge pénal de se prononcer sur le retrait total ou partiel de l'autorité parentale, ou de son exercice, lorsqu'un délit est commis sur la personne de l'enfant.
Le législateur a par ailleurs oeuvré à favoriser le repérage et le traitement judiciaire des situations de délaissement parental, que la loi n° 2019-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a substitué à la déclaration d'abandon. Le précédent régime apparaissait restrictif au législateur, dans la mesure où la Cour de cassation exigeait sous son empire que le désintérêt manifeste revête un caractère volontaire83(*).
Un enfant est désormais « considéré comme délaissé lorsque ses parents n'ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation ou à son développement pendant l'année qui précède l'introduction de la requête, sans que ces derniers en aient été empêchés par quelque cause que ce soit »84(*).
La jurisprudence récente témoigne de l'assimilation par le juge judiciaire de cet assouplissement des critères du délaissement. Dans un arrêt du 10 décembre 2025, la Cour de cassation a précisé « qu'une requête en délaissement ne peut être rejetée au seul motif d'un empêchement des parents quelle qu'en soit la cause, sans prise en considération de l'intérêt supérieur de l'enfant »85(*). Cette solution traduit ainsi l'idée suivant laquelle l'intérêt supérieur de l'enfant prime le critère de l'absence d'empêchement des parents et exige, dans certains cas, la rupture des liens biologiques.
Pour favoriser la bonne application de la déclaration judiciaire de délaissement parental, le législateur l'a assortie de la création au sein de chaque département d'une commission d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec), qui examine tous les six mois la situation des enfants de moins de trois ans, en vertu de l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles86(*). L'intervention des Cessec anticipe le repérage des situations d'abandon d'enfants et favorise leur traitement, dans la mesure où elle augmente la probabilité que le juge soit saisi d'une requête susceptible d'aboutir.
(2) Les possibilités d'adoption plénière ou simple ont également été étendues
Le législateur a, dans le même mouvement, entendu favoriser le recours à l'adoption, qu'elle soit plénière ou simple87(*). La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants a ainsi créé une base nationale recensant les demandes d'agrément en vue de l'adoption, avant que la loi n° 2022-219 du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption ne s'attache à remédier aux difficultés juridiques qui empêchaient un recours plus fréquent à l'adoption et qui ont été identifiées après l'entrée en vigueur de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfance.
La loi du 21 février 2022 a ainsi ouvert l'adoption aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité et à deux concubins, qui était jusqu'alors réservée aux époux non séparés de corps en vertu de l'article 343 du code civil. La même loi a au surplus réduit les conditions d'âge et de communauté de vie que les candidats à l'adoption doivent satisfaire. Ils doivent désormais établir une communauté de vie d'un an ou être âgés d'au moins vingt-six ans, tandis qu'ils devaient jusqu'alors être mariés depuis plus de deux ans ou âgés de plus de vingt-huit ans.
La même loi a entendu favoriser le recours à l'adoption simple, en précisant notamment à l'article 360 du code civil qu'elle « confère à l'adopté une filiation qui s'ajoute à sa filiation d'origine » et, partant, que « l'adopté continue d'appartenir à sa famille d'origine et y conserve tous ses droits ».
Tableau comparatif des adoptions plénière et simple
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Adoption plénière88(*) |
Adoption simple89(*) |
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Liens avec la famille d'origine |
La nouvelle filiation se substitue à la filiation d'origine. |
Les liens qui lient l'enfant à sa famille d'origine demeurent. |
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Autorité parentale |
L'autorité parentale est en principe attribuée au parent adoptif. |
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Obligation alimentaire |
L'obligation alimentaire ne vaut qu'entre l'adoptant et l'adopté, sauf en cas d'adoption de l'enfant de l'époux, du partenaire de pacte civil de solidarité ou du concubin. |
(a) L'obligation alimentaire vaut entre
l'adoptant et l'adopté ; |
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Droits de succession |
L'adopté hérite de ses seuls parents adoptifs. |
L'adopté hérite des deux familles, mais il n'est pas héritier réservataire des ascendants de l'adoptant. |
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Modalités de révocation |
L'adoption est irrévocable. |
Peut être révoquée pour des motifs
graves : |
Source : mission conjointe de contrôle
(3) La délégation d'autorité parentale constitue une modalité intermédiaire de stabilisation de la situation de l'enfant
Il existe enfin des cas dans lesquels l'autorité parentale peut être déléguée à un tiers, un membre de la famille, un proche digne de confiance, un établissement agréé pour le recueil des enfants ou un service de l'aide sociale à l'enfance. Cette demande peut être formulée par les parents, un membre de la famille, un tiers ou le service qui a recueilli l'enfant, notamment en cas de désintérêt manifeste des parents, ou lorsqu'ils ne peuvent exercer tout ou partie de l'autorité parentale. Si cette décision relève du juge aux affaires familiales, l'article 377 du code civil précise toutefois qu'elle ne peut intervenir qu'après avis du juge des enfants lorsque l'enfant en cause fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative.
b) Malgré ces évolutions législatives, la situation des enfants demeure dans les faits hautement préoccupante
Si les récentes évolutions législatives et institutionnelles ont permis le retrait plus fréquent de l'autorité parentale dans l'intérêt de l'enfant, la situation des enfants placés à l'aide sociale à l'enfance qui ne pourront pas retrouver leur environnement familial originel demeure préoccupante.
(1) Le recours croissant à la déclaration judiciaire de délaissement parental et au retrait de l'autorité parentale ne suffit pas à augmenter le nombre d'adoptions
L'amélioration de l'identification des cas manifestes d'abandon de mineurs et de leur traitement judiciaire expliquerait l'essentiel de la hausse du nombre de pupilles de l'État.
L'observatoire national de la protection de l'enfance remarquait ainsi dans son rapport relatif à la situation des pupilles de l'État au 31 décembre 202390(*) que la hausse du nombre de pupilles de l'État a connu deux séquences successives, après avoir atteint en 2008 un étiage de 2 231 pupilles après des années de baisse.
L'augmentation du nombre de pupilles s'est amorcée entre 2009 et 2016, année pour laquelle l'observatoire dénombrait 2 626 pupilles, ce qui représente une hausse de 18 % sur la période. Il l'impute notamment à la création, au sein de quelques départements, tels que le Calvados, l'Orne ou le Pas-de-Calais, des premières commissions de révision des statuts des enfants, et donc à la meilleure identification des cas de délaissement parental. Cet exemple s'ajoute à la liste des nombreuses innovations vertueuses en matière d'aide sociale à l'enfance qui proviennent de la pratique locale.
L'introduction de la déclaration judiciaire de délaissement parental et la généralisation subséquente des commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés sur l'ensemble du territoire ont par la suite significativement accentué cette tendance. Le nombre de pupilles de l'État recensés par l'observatoire national de la protection de l'enfance atteignait 5 170 en 2023, ce qui représente une hausse de 97 % depuis 201691(*).
Évolution du nombre de pupilles de l'État entre 2013 et 2023
Source : observatoire national de la protection de l'enfance92(*)
Le conseil national de l'adoption et le conseil national de la protection de l'enfance observaient à ce titre dans leur avis conjoint relatif à l'amélioration de l'accompagnement et du parcours des pupilles de l'État93(*) que la majorité des admissions au statut de pupille de l'État repose désormais sur une déclaration judiciaire de délaissement parental, compte tenu de l'« augmentation significative des requêtes » engagées à cette fin.
Si cette évolution témoigne d'une meilleure protection des enfants dont l'intérêt exige une rupture avec leur environnement familial, elle ne se traduit pas par une augmentation du nombre d'adoption, qui serait pourtant la solution la plus favorable à la stabilisation affective des enfants. Les pupilles de l'État qui accèdent à ce statut du fait d'une défaillance parentale et familiale se distinguent par une moyenne d'âge plus élevée, ce qui complique leur adoption plénière. Le conseil national de l'adoption a en outre indiqué aux rapporteurs que ces enfants sont souvent marqués par des « vulnérabilités cumulées » auxquelles le système de l'aide sociale à l'enfance ne s'est pas encore tout à fait adapté.
(2) Le nombre et les particularités des pupilles apparaissent « en inadéquation par rapport au nombre de familles bénéficiaires d'un agrément à l'adoption »94(*) et à leurs attentes
Le conseil national de l'adoption et le conseil national de la protection de l'enfance ont en effet constaté au long de leurs travaux que ces enfants présentent des caractéristiques spécifiques. Ils remarquent ainsi que « l'âge moyen des enfants au moment de leur admission en qualité de pupille de l'État à la suite d'une déclaration judiciaire de délaissement parental (DJDP) est de 8,4 ans après avoir connu une durée moyenne de 6,3 ans de présence à l'ASE ». Or, « ces admissions tardives permettent difficilement des projets de vie pérennes, c'est-à-dire au-delà de 18 ans, et la majorité constitue 60 % des motifs de sortie du statut des pupilles de l'État admis à la suite d'une DJDP »95(*).
L'observatoire national de la protection de l'enfance indique au surplus que 49 % des enfants vivant au sein de leur famille adoptive sont âgés de moins de trois ans.
Cet état de fait, qui souligne l'importance d'améliorer le repérage précoce des défaillances parentales et familiales manifestes, découle en partie des pesanteurs de ces procédures. Le conseil national de l'adoption et le conseil national de la protection de l'enfance indiquent ainsi dans leur avis conjoint que, « lorsque le changement de statut est préconisé, il est constaté des délais parfois conséquents entre l'avis de la Cessec et la saisine de l'institution judiciaire » et rappellent qu'« après le dépôt de la requête, les délais d'audiencement sont longs dans de nombreux départements », où ils s'élèvent jusqu'à dix-huit mois.
Au-delà de cet âge moyen élevé, ces enfants se distinguent par des traits et vulnérabilités spécifiques, qui tiennent notamment au handicap qu'ils portent ou au fait qu'ils accèdent parfois au statut de pupille en fratrie.
L'augmentation du nombre de pupilles n'est pas accompagnée d'une augmentation comparable du nombre d'enfants placés en vue de l'adoption96(*), qui paraît avoir atteint un plafond autour de 1 000 enfants par an. Ainsi, la proportion de pupilles de l'État confiés en vue d'une adoption est passée de 40 % à 21 % entre 2014 et 2023.
c) L'adoption simple doit être plus souvent envisagée pour apporter une stabilité affective aux enfants pour lesquels une adoption plénière apparaît délicate
(1) L'adoption simple constitue une perspective réaliste de stabilisation affective pour de nombreux enfants confiés
En raison de leurs spécificités, qui tiennent principalement à leur âge ou à leur état de santé, les enfants qui font l'objet de placements durables sans perspective d'adoption et ne sortent de l'aide sociale à l'enfance qu'en accédant à la majorité, apparaissent encore souvent privés d'une véritable stabilité affective.
Évolution du nombre de pupilles de
l'État confiés et non confiés
en vue d'une adoption,
entre 2013 et 2023
Source : observatoire national de la protection de l'enfance97(*)
Dans cette situation comme dans celle des enfants placés durablement sans être pour autant pupilles de l'État, l'adoption simple, qui permet d'offrir une stabilité affective nouvelle à un enfant sans rompre ses liens familiaux, est encore « trop rarement envisagée comme une solution systémique », selon les mots des représentants du conseil national de l'adoption devant les rapporteurs.
Si, comme le souligne l'avis conjoint des conseils nationaux de l'adoption et de la protection de l'enfance, « l'adoption plénière reste le projet prioritairement examiné pour l'enfant pupille de l'État parce qu'il offre des garanties de cadre de vie sécurisé et qu'il s'inscrit dans la durée », il est désormais nécessaire, au regard de la diversité nouvelle du profil des pupilles et du nombre d'enfants placés sans espoir de retour au sein de leur environnement familial, « de développer d'autres modalités d'accueil, permettant ainsi à l'enfant de créer des liens affectifs durables ». Le conseil national de l'adoption a ainsi souligné auprès des rapporteurs que les cas d'adoption simple par une famille d'accueil constituent généralement de grandes réussites.
L'adoption simple constitue au regard de ses caractéristiques distinctives une solution appropriée à la situation de nombreux enfants confiés, qui est encore insuffisamment envisagée en dépit des récentes évolutions législatives. L'essentiel des organisations entendues par les rapporteurs considère qu'il serait opportun de favoriser par d'autres moyens le recours à l'adoption simple, qu'il s'agisse des représentants de magistrats, d'associations ou d'institutions publiques, telles que le groupement d'intérêt public France enfance protégée ou le conseil national de l'adoption.
Le même conseil souligne que l'adoption simple « permet d'assurer une stabilité affective et éducative pour l'enfant, tout en préservant un lien juridique ou symbolique avec sa famille d'origine, lorsque cela est dans son intérêt », bref, qu'elle constitue une « réponse durable » qui « [formalise] les liens affectifs construits dans la durée », notamment avec un tiers digne de confiance, un assistant familial ou une famille d'accueil.
Les rapporteurs n'ont cependant pas recueilli au cours de leurs travaux de données relatives au recours à l'adoption simple au bénéfice des enfants durablement placés auprès de l'aide sociale à l'enfance. Ce manque de données est regrettable98(*), car ces enfants demeurent privés d'une stabilité affective analogue à celle qu'offrirait un environnement de nature familiale. Elles partagent donc l'appréciation des représentants du conseil national de l'adoption, qui ont estimé lors de leur audition que cette approche, encore peu développée en France, mériterait d'être mieux « encadrée et documentée ».
(2) Le repérage et le traitement des situations de délaissement parental pourraient être encore améliorés et accélérés afin de favoriser l'adoption
L'âge des enfants étant l'un des principaux facteurs de réussite de leur adoption, les rapporteurs jugent impérieux de favoriser un repérage, plus précoce encore, du délaissement parental. Aussi ont-elles été particulièrement sensibles aux suggestions formulées à cette fin par le conseil national de l'adoption et le conseil national de la protection de l'enfance dans leur récent avis conjoint, notamment au sujet des nourrissons placés en pouponnière.
Cet avis souligne ainsi que le décret n° 2025-900 du 5 septembre 2025 relatif à l'accueil des enfants de moins de trois ans confiés au titre de la protection de l'enfance en pouponnière prévoit une durée d'accueil « limitée à celle qui est strictement nécessaire aux besoins de l'enfant. Elle ne peut dépasser quatre mois, renouvelable une fois, après une évaluation pluridisciplinaire de l'évolution de la situation de l'enfant permettant de déterminer si le maintien en pouponnière reste adapté à ses besoins fondamentaux » (article D. 341-7 du code de l'action sociale et des familles).
Aussi les conseils nationaux de l'adoption et de la protection de l'enfance suggèrent-ils d'instaurer la saisine obligatoire de la commission d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec) durant cette période. Les rapporteurs considèrent qu'il serait en effet opportun d'en évaluer la faisabilité et, le cas échéant, de mettre en oeuvre cette solution, qui apparaît cohérente avec les modalités actuelles d'examen de la situation des tout-petits par cette commission. L'article D. 223-27 du code de l'action sociale et des familles prévoit en effet que cette commission « examine la situation des enfants de moins de deux ans tous les six mois ».
La différence de situation en matière d'adoption entre les pupilles de l'État en fonction de leur âge d'accès à ce statut les a en outre convaincus qu'il serait pertinent d'examiner l'opportunité d'une réduction à huit mois du délai préalable à la demande en déclaration de délaissement parental pour les tout-petits. Les articles 381-1 et 381-2 du code civil établissent, pour rappel, un délai d'un an avant que cette requête ne puisse être transmise au tribunal judiciaire.
L'amélioration de l'identification et du traitement des situations de délaissement parental reposera aussi sur l'adoption, par les départements et les commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés, des bonnes pratiques en la matière :
Bonnes pratiques
Au stade du repérage, les rapporteurs saluent ainsi, avec le conseil national de l'adoption et le conseil national de la protection de l'enfance, l'initiative de certains départements qui ont mis en place des sous-commissions pour examiner un nombre plus conséquent de situations sensibles.
Lors de l'engagement de la procédure, elles incitent les départements à imiter ceux qui, afin d'éviter l'éventualité d'un renvoi à une autre audience, assignent systématiquement les parents par voie de commissaire de justice en dépit du coût que cela représente.
La diffusion des bonnes pratiques apparaît d'autant plus urgente qu'en dépit du fait que l'efficacité des commissions d'examen de la situation et du statut des enfants apparaît établie, les rapporteurs ont été informés par le conseil national de l'adoption que des « disparités territoriales importantes persistent dans la mise en oeuvre des procédures de délaissement parental ».
Recommandation n° 10 : améliorer et accélérer le repérage et le traitement des situations de délaissement parental en réduisant de douze à huit mois le délai préalable de principe à la demande en déclaration judiciaire de délaissement parental pour les tout-petits.
(3) L'acculturation des acteurs à la pratique de l'adoption simple permettrait d'améliorer la situation des enfants
L'évolution des pratiques en la matière impose d'adapter la formation des différents acteurs de la protection de l'enfance et de développer l'accompagnement des candidats à l'adoption et des parents biologiques. Intégrer la question de l'adoption simple au projet pour l'enfant, aux référentiels départementaux et aux grilles d'aide à la décision devrait permettre une meilleure appropriation de cette solution par les professionnels.
Les rapporteurs partagent en outre l'approche du conseil national de l'adoption, qui juge nécessaire de renforcer la coordination des acteurs pour « sécuriser les parcours et renforcer la continuité éducative ». Cette démarche pourrait utilement s'appuyer sur l'élaboration et la diffusion d'un référentiel national destiné aux départements pour former les professionnels et harmoniser leur pratique en la matière, qui compléterait ceux déjà élaborés au sujet des pupilles de l'État. Il serait par exemple particulièrement opportun, comme le suggère le conseil national de l'adoption, d'« intégrer systématiquement l'évaluation de l'adoptabilité dans le projet personnalisé de l'enfant dès lors que le retour en famille n'est pas possible ».
Il apparaît à ce titre essentiel aux rapporteurs de prévoir une continuité dans le suivi de l'enfant, spécialement sur le plan médical. La transmission des informations sur l'état de santé de l'enfant au conseil de famille faciliterait cette transition délicate sur les plans affectif et psychologique.
Les rapporteurs partagent en conséquence l'appréciation du conseil national de l'adoption, qui estime nécessaire de procéder à la « clarification du cadre légal lié au secret médical [...] pour faciliter la transmission de données médicales nécessaires à l'évaluation du projet de vie de chaque pupille ».
Bonne pratique
Dans les Bouches-du-Rhône, le département a conçu un référentiel relatif au bilan médical préalable à l'adoption dédié aux maternités et médecins. Ce référentiel assure la bonne évaluation de l'état de santé de l'enfant avant son adoption et garantit la poursuite de son accompagnement. Le bilan, transmis sous pli cacheté aux médecins de la PMI et au conseil de famille, permet de prévoir le suivi régulier de l'enfant.
Les rapporteurs considèrent par ailleurs avec les conseils nationaux de l'adoption et de la protection de l'enfance que la particularité des enfants durablement placés et l'évolution du profil des pupilles de l'État exigent d'améliorer l'information des candidats à l'adoption simple ou plénière et de concevoir un accompagnement spécifique à leur destination.
La recommandation formulée par ces conseils d'harmoniser les notices d'agrément des candidats à l'adoption leur apparaît tout à fait judicieuse, surtout dans la mesure où elle favorisera la bonne identification des candidats potentiels pour les pupilles qui éprouvent des besoins spécifiques, compte tenu de leur âge, de leur santé ou du fait qu'ils ont accédé à ce statut en fratrie.
Cette harmonisation serait particulièrement bienvenue dans le contexte du déploiement de la base de données nationale des agréments, qui a été créée par la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants à l'article L. 225-15-1 du code de l'action sociale et des familles, mais dont le décret d'application99(*) est entré en vigueur le 1er février 2026.
La base de données nationale des agréments permettra à la fois d'améliorer, en amont, la recherche locale ou nationale de candidats pour l'adoption d'un pupille de l'État et, en aval, de vérifier le suivi, par les parents adoptants, de l'accompagnement assuré par le service de l'aide sociale à l'enfance en vue de l'adoption. Les rapporteurs accueillent donc avec satisfaction son entrée en vigueur et seront attentifs au suivi de son déploiement.
La réussite de cette démarche repose également sur l'accompagnement des parents biologiques, pour leur permettre, comme l'a souligné le conseil national de l'adoption devant les rapporteurs, « de comprendre et de s'inscrire, le cas échéant, dans une relation nouvelle avec leur enfant ».
Il importe à cet égard d'envisager un accompagnement dès la saisine du juge dans les situations de délaissement parental. Il ressort d'une analyse des décisions de cour d'appel en la matière évoquée par le conseil national de l'adoption que « la confirmation du jugement de première instance est très souvent perçue comme un couperet dépossédant définitivement les parents de naissance de leur enfant. On constate que dans ces cas d'appel, on ne trouve pas d'accompagnement de ces familles qui leur permettrait d'évoluer pour leur laisser une place de parents dans les cas de prononcé d'adoption simple ou l'acceptation de la rupture définitive du lien de filiation dans les prononcés d'adoption plénière ».
d) La situation des enfants pris en charge par l'ASE durablement avec ou sans perspectives d'adoption doit être améliorée
Les services concernés doivent parfaire leur adaptation à l'évolution du profil des pupilles de l'État qui ne présentent pas de réelles perspectives d'adoption.
Le nombre de demandes de déclaration judiciaire de délaissement parental connaît une hausse constante. 1 500 demandes furent introduites devant le tribunal judiciaire à cette fin en 2024, contre 373 en 2016100(*). L'augmentation du nombre de déclarations judiciaires de délaissement parental s'est traduite par l'évolution du profil des pupilles de l'État, dont l'âge moyen est plus élevé et les vulnérabilités souvent cumulées. L'observatoire national de la protection de l'enfance constate ainsi que l'âge moyen des pupilles de l'État s'élevait à 10,2 ans en 2023, contre 7,7 ans en 2013101(*).
Cette profonde évolution impose selon les rapporteurs d'adapter les services compétents à cet état de fait, pour défendre au mieux l'intérêt des enfants qui sont amenés à être confiés par l'ASE pendant un temps long allant jusqu'à leur majorité voire leurs 21 ans.
Elles ont à cet égard constaté avec satisfaction l'actualisation par la direction générale de la cohésion sociale de son guide relatif aux pupilles de l'État102(*), qui constitue un précieux référentiel, riche et exhaustif, susceptible d'améliorer la pratique des agents départementaux, des conseils de famille et des directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités.
Le guide diffusé par le conseil national de l'adoption qui fournit une approche médico-psychosociale des pupilles de l'État103(*) en juillet 2025 apparaît tout à fait complémentaire du précédent. Il repose en effet sur une analyse pluridisciplinaire, pratique et innovante de l'accompagnement des pupilles de l'État qui ont accédé à ce statut au gré du prononcé croissant de déclarations judiciaires de délaissement parental. Aussi popularise-t-il plusieurs bonnes pratiques identifiées au sein de nombreux départements, que les rapporteurs ont également souhaité mettre en exergue.
Ces guides constituent une ressource déterminante pour favoriser l'appropriation des bonnes pratiques par les services compétents. Les divergences territoriales constatées résultent en effet vraisemblablement pour l'essentiel d'une formation insuffisante aux enjeux que soulève actuellement l'accueil des pupilles de l'État et d'une absence de procédures institutionnelles spécifiques.
Les rapporteurs partagent en conséquence l'appréciation des conseils nationaux de l'adoption et de la protection de l'enfance, qui considèrent primordial de créer des procédures institutionnelles et des modules de formation initiale et continue en la matière à la destination des travailleurs sociaux et des professionnels en lien avec les pupilles de l'État, à la manière de ce qui a été conçu pour faciliter le traitement des informations préoccupantes.
Enfin, les vulnérabilités multiples qui caractérisent ces enfants imposent l'adaptation de leur suivi médical, suivant la logique qui sera présentée dans la partie du rapport consacrée aux situations de double vulnérabilité104(*).
Bonne pratique
Dans le Calvados, une enveloppe budgétaire spécifique est dédiée à la prise en charge de soins complémentaires dits innovants, que peuvent solliciter les conseils de famille, services de l'aide sociale à l'enfance et autres acteurs intéressés pour apporter une réponse médicale adaptée aux traumatismes subis par certains enfants confiés.
* 75 Paugam, S, L'attachement social, formes et fondements de la solidarité humaine, 2023.
* 76 Bowlby, J, Attachement et perte, 1969.
* 77 Tereno, S, Soares, I, Martins, E, Sampaio, D et Carlson, E, La théorie de l'attachement : son importance dans un contexte pédiatrique, 2007.
* 78 Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.
* 79 Dietrich-Ragon, P, « Quitter l'aide sociale à l'enfance, de l'hébergement institutionnel aux premiers pas sur le marché immobilier », Revue Population, n° 4, 2020.
* 80 Toussaint, E, Bacro, F, « La sécurité affective et le bien-être des enfants confiés : une analyse du vécu du placement à la lumière de la théorie de l'attachement », La psychiatrie de l'enfant, 64, 2021.
* 81 Baer, J.C, Martinez, C.D, « Child maltreatment and insecure attachment : a meta-analysis », Journal of Reproductive and Infant Psychology, numéro 24, 2006.
* 82 L'article L. 224-4 du CASF prévoit six cas d'admission en qualité de pupille de l'État. Dans les faits, d'après la fédération d'associations départementales Enfance et Familles Adoption (Efa), le délaissement judiciaire représente 56 % des cas et le retrait d'autorité parentale, 8 %.
* 83 Amélie Panet-Marre, « Délaissement parental, empêchement des parents et intérêt supérieur de l'enfant », Dalloz actualité, 23 janvier 2026.
* 84 Article 381-1 du code civil.
* 85 Cour de cassation, Première chambre civile, arrêt du 10 décembre 2025, n° 24-18.849.
* 86 Voir la première partie du présent rapport et le décret n° 2016-1639 du 30 novembre 2016 relatif à la commission pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle d'examen de la situation des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance prévue à l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 87 Comme ce sera évoqué par la suite, la première entraîne la rupture des liens familiaux initiaux, tandis que la seconde permet leur maintien à certains égards.
* 88 Articles 343 à 359 du code civil.
* 89 Articles 360 à 369-1 du code civil.
* 90 Rapport relatif à la situation des pupilles de l'État au 31 décembre 2023 de l'observatoire national de la protection de l'enfance.
* 91 Cette augmentation doit toutefois être contextualisée dans le temps long : d'après l'Efa, la France comptait 7 600 pupilles de l'État en 1987.
* 92 Rapport relatif à la situation des pupilles de l'État au 31 décembre 2023 de l'observatoire national de la protection de l'enfance.
* 93 Avis conjoint n° 2025-02 relatif à l'amélioration de l'accompagnement et du parcours des pupilles de l'État du conseil national de l'adoption et du conseil national de la protection de l'enfance.
* 94 Ibid.
* 95 Les autres cas de sortie de l'ASE que sont le retour dans la famille ou l'adoption témoignent en général d'une réussite éducative, comparée à la sortie résultant du simple écoulement du temps.
* 96 Un enfant est placé en vue de l'adoption lorsqu'il est remis aux futurs adoptants, en vertu de l'article 351 du code civil.
* 97 Rapport relatif à la situation des pupilles de l'État au 31 décembre 2023 de l'observatoire national de la protection de l'enfance.
* 98 Voir la première partie du rapport, qui traite du manque de données en matière de protection de l'enfance.
* 99 Décret n° 2025-1240 du 17 décembre 2025 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Base de données nationale des agréments en vue d'adoption » et modifiant les dispositions relatives à la procédure d'agrément en vue d'adoption.
* 100 Références statistiques justice (2025) du service de la statistique, des études et de la recherche du ministère de la justice.
* 101 Synthèse de l'observatoire national de la protection de l'enfance (2026), Les parcours des pupilles de l'État : quelles évolutions ?
* 102 Guide, Les enfants pupilles de l'État, publié par direction générale de la cohésion sociale, édition 2025.
* 103 Guide, Les pupilles de l'État - Une approche médico-psycho-sociale, publié par le conseil national de l'adoption, juillet 2025.
* 104 Voir partie III, 2., du rapport.