II. STABILISER L'ENVIRONNEMENT AFFECTIF AUTOUR DE L'ENFANT POUR SÉCURISER SON PARCOURS DE VIE
A. LA PRÉVENTION AUPRÈS DES PARENTS ET LE RECENTRAGE DE L'ACTION DU JUGE PERMETTRAIENT DE LIMITER LES RUPTURES AFFECTIVES POUR LES ENFANTS
1. Le suivi des parents peut être amélioré pour éviter que les situations ne se dégradent et qu'un placement ne s'impose
Le soutien à la parentalité est essentiel afin d'accompagner les parents dans leur rôle « de premier protecteur et de premier éducateur de leur enfant », selon les mots des représentants de la convention nationale des associations de protection de l'enfance (Cnape) entendus par les rapporteurs, et ainsi permettre d'anticiper en amont des difficultés qui pourraient conduire à un placement. En intervenant dès la grossesse et durant les premières années de l'enfant, la protection maternelle et infantile (PMI) prévient les négligences familiales et réduit ainsi le besoin de placement en pouponnière61(*).
En effet, la protection maternelle et infantile est un dispositif qui conjugue l'intervention de professionnels de santé avec celle des métiers du social, comme les éducateurs et les conseillers familiaux. Elle aide les parents à mieux comprendre les besoins de leur enfant et valorise leurs capacités pour favoriser leur développement. Grâce à des outils comme les visites à domicile, les consultations et les entretiens prénatals précoces, la protection maternelle et infantile établit un lien de confiance avec les parents, permet le repérage précoce des difficultés qu'ils éprouvent et assure leur prise en charge avant qu'ils ne mettent l'enfant en danger62(*).
Près de 98 % des départements considèrent que les visites à domicile des services de la protection maternelle et infantile sont efficaces pour accompagner les parents dans leurs fonctions parentales63(*). En effet, grâce au renforcement des compétences parentales et à la valorisation du rôle éducatif des parents, la protection maternelle et infantile réduit les risques de maltraitance ou de négligence, souvent liés au sentiment d'impuissance que ressentent certains parents lorsqu'ils s'occupent de leur enfant.
Les travaux de l'université de Chicago ont mis en évidence les avantages à long terme sur les finances publiques des politiques de prévention des risques associés à la petite enfance64(*). En effet, les bénéfices sociaux et financiers pour la société sont estimés à 14 % par an pour les enfants de zéro à trois ans, contre 8,5 % pour un enfant âgé de trois ou quatre ans. Ainsi, un dollar investi à court terme dans la protection maternelle et infantile conduit à une économie de sept dollars à moyen et long terme.
L'efficacité des services de la protection maternelle et infantile repose principalement sur leur accessibilité pour les familles et le déploiement d'une logique « d'aller vers » qui demeure difficile à mettre en oeuvre. Pour de nombreuses familles, il est stigmatisant de recourir aux services de la protection maternelle et infantile. De plus, il subsiste une crainte quant au risque que la sollicitation de la protection maternelle et infantile ne conduise au placement de l'enfant auprès de l'aide sociale à l'enfance. Ce phénomène d'autocensure éloigne les familles les plus vulnérables de services dont elles ont pourtant besoin. Enfin, la protection maternelle et infantile souffre historiquement d'une difficulté à communiquer auprès des familles afin de se faire connaître65(*).
Les familles qui font l'objet d'un suivi par les dispositifs de l'aide sociale à l'enfance se heurtent parfois au refus d'accompagnement des dispositifs de droit commun de la protection maternelle et infantile, selon les représentants de la Cnape entendus par les rapporteurs. Faute de moyens ou par manque de coordination, certains services issus des caisses d'allocations familiales priorisent les familles qui ne font pas l'objet d'un accompagnement de l'aide sociale à l'enfance. Ce cloisonnement entre la protection maternelle et infantile et l'aide sociale à l'enfance cause un préjudice direct pour l'accompagnement des familles et la prévention des situations à risque.
L'accompagnement dans la parentalité par la protection maternelle et infantile nécessite d'amplifier le déploiement d'équipes mobiles qui visent à développer la logique « d'aller vers ».
Bonnes pratiques
Dans le département de la Seine-Maritime, le dispositif d'accompagnement parental permet d'accompagner les jeunes parents après l'accouchement dès le retour à domicile en leur proposant un soutien personnalisé. Cette innovation territoriale, portée par le groupe hospitalier du Havre, permet aux parents de bénéficier de la visite à domicile d'une auxiliaire de puériculture à deux reprises durant les deux premières semaines de la vie de l'enfant. Selon le niveau de difficultés rencontrées par les familles, une consultation médicale avec un médecin ou une sage-femme de la protection maternelle et infantile, l'assistance à domicile d'une infirmière puéricultrice ou un rendez-vous avant une assistance sociale sont organisés afin de faciliter le suivi postnatal. De surcroît, dès l'accouchement à l'hôpital, les services de la protection maternelle et infantile peuvent être alertés par les établissements de santé qui sont susceptibles de constater par divers signaux la vulnérabilité d'un foyer familial66(*).
Dans une même logique de prévention, dans le département des Bouches-du-Rhône, le dispositif Parent'Aise vise à prévenir les expériences difficiles de parentalité. Lancé en 2022, le dispositif prévoit une microcrèche de 10 places pour y recevoir des enfants dont les parents nécessitent un soutien conjugal, grâce à la présence de conseillers dédiés, ou parental. L'accompagnement dure six mois et peut être renouvelé une fois.
Les interventions à domicile des services d'accompagnement à la parentalité gagneraient à être amplifiées afin de permettre d'accompagner le plus tôt possible les parents dans leurs fonctions parentales pour éviter l'apparition de premières fragilités.
Bonne pratique
À Dieppe, le projet de « guidance familiale » vise à prévenir un placement au sein de l'aide sociale à l'enfance en apportant un soutien renforcé aux familles en difficulté dans leurs fonctions parentales. Ce projet est pensé sur la base du volontariat pour les familles et associe de façon transversale les services de l'enfance, à savoir la protection maternelle et infantile, les centres médico-sociaux, les crèches et l'éducation nationale. Ainsi, des interventions hebdomadaires sont prévues au domicile des familles en difficulté sur 18 mois au maximum. La charge de travail pour les acteurs sociaux est limitée à 10 à 12 familles au maximum afin de préserver la qualité des interventions.
Le dispositif est prévu pour une durée expérimentale de trois années avec une évaluation fondée sur une méthodologie de recherche-action pour identifier les territoires au sein desquels il pourrait être répliqué67(*).
Recommandation n° 6 : développer l'aide à la parentalité mise en oeuvre par la protection maternelle et infantile en augmentant le nombre de visites à domicile afin de prévenir au maximum le risque de placement.
2. Le système de la protection de l'enfance repose encore essentiellement sur le juge, suivant une logique qui méconnaît parfois l'intérêt des enfants
a) La protection de l'enfance demeure fortement judiciarisée, en dépit de la volonté du législateur de réduire ce phénomène
Les rapporteurs considèrent bien évidemment que l'intervention du juge est dans certains cas inévitable, soit au regard de la gravité des faits allégués, soit du fait de l'absence de consentement des parents à la mise en oeuvre des mesures nécessaires à la préservation des conditions d'éducation, de développement physique, affectif, intellectuel ou social de leur enfant.
Elles jugent toutefois qu'il est essentiel d'oeuvrer à la co-construction, avec les familles, des mesures en milieu ouvert nécessaires au bon développement de l'enfant, pour limiter les cas dans lesquels les parents ne consentent pas à l'assistance qui leur est proposée. Il apparaît en effet que les acteurs de la protection de l'enfance cherchent encore insuffisamment à identifier les capacités familiales puis à convaincre les familles de l'utilité de mesures qui pourraient être engagées sans l'intervention d'un juge.
Les rapporteurs rejoignent donc les représentants de Départements de France qu'elles ont entendus, lorsqu'ils affirment qu'il faut « redonner du pouvoir d'agir aux familles par des interventions administratives moins contraignantes, plus agiles dans leur mise en oeuvre, moins longues sur la durée, plus responsabilisantes et porteuses d'évolutions des postures parentales ».
Or, le système de la protection de l'enfance n'a pas encore amorcé sa transition vers l'intervention subsidiaire du juge, près de vingt ans après que le Parlement en a établi le principe aux articles 375 du code civil et L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles68(*).
L'article 375 du code civil dispose que « dans les cas où le ministère public a été avisé par le président du conseil départemental [du danger que sa situation familiale fait courir à un mineur], il s'assure que la situation du mineur entre dans le champ d'application de l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles », c'est-à-dire que l'enfant a déjà fait l'objet d'une mesure d'aide éducative, que ses parents la refusent, ou que le danger est grave et immédiat.
Au contraire, en dépit des différentes évolutions législatives survenues depuis lors pour favoriser la déjudiciarisation de l'aide sociale à l'enfance, le taux de mesures prises par l'autorité judiciaire en matière de protection de l'enfance demeure largement majoritaire, qu'il s'agisse des mesures d'action éducative ou d'accueil de l'aide sociale à l'enfance. La Drees observait ainsi qu'au 31 décembre 2023, parmi les 175 800 bénéficiaires d'une mesure d'action éducative, 124 000 l'étaient à la suite d'une décision judiciaire, ce qui représente 71 % de ces mineurs. De même, 175 300 des 221 000 enfants accueillis à l'aide sociale à l'enfance l'étaient par décision de justice, soit 79 % d'entre eux69(*).
Ce constat, dressé dans plusieurs rapports parlementaires passés70(*) et partagé par l'essentiel des acteurs de la protection de l'enfance entendus par les rapporteurs, entraîne des effets délétères sur le fonctionnement de cette politique publique. Un tel taux de judiciarisation induit une embolie juridictionnelle, qui se manifeste par l'augmentation des délais d'audiencement, de notification des décisions et de réponse aux diverses sollicitations.
Les procédures engagées devant le juge des enfants apparaissent en outre fragilisées, car les greffiers ne peuvent faute de temps assister à toutes les audiences d'assistance éducative. Des situations qui pourraient être traitées en dehors du cadre juridictionnel se dégradent donc dans l'attente d'une décision judiciaire puis de son exécution.
Pis, cette « culture professionnelle à vocation [...] tutélaire » suivant laquelle « la décision doit être prise par le tiers symbolique que représente le juge des enfants et imposée aux parents, plutôt que co-construite avec eux » dévalorise l'autorité parentale au lieu de l'étayer, selon la représentante de l'association française des magistrats de la jeunesse (AFMJF) entendue par les rapporteurs, qui en a fourni une illustration frappante : « Les services départementaux refusent souvent de contractualiser certaines mesures acceptées, voire demandées par les familles, dès lors qu'une mesure judiciaire est en cours. Le réflexe est de saisir le juge, et de faire prononcer la mesure par celui-ci, dévalorisant ainsi l'autorité parentale du parent et sa capacité à prendre lui-même des décisions protectrices et répondant aux besoins de ses enfants ».
Il apparaît en effet que la juridictionnalisation pérenne de l'aide sociale à l'enfance résulte de l'opposition entre les objectifs établis par le législateur et la pratique, voire, selon les mots de la représentante de l'AFMJF entendue par les rapporteurs, la « quadruple culture » des acteurs de la protection de l'enfance.
Ces derniers favorisent en effet la protection par rapport à la prévention, le judiciaire à l'administratif, le placement au milieu ouvert et l'accueil institutionnel à celui au sein de la famille élargie. Il apparaît ainsi qu'en dépit des évolutions législatives récentes, le taux de placement chez un tiers digne de confiance ou au sein de la famille n'avoisine que 7 %.
Les rapporteurs ont pris connaissance durant leurs travaux de l'examen d'une proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance71(*), qui a été adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 11 décembre 2025. Elles n'ont toutefois pas souhaité que la mission se prononce à ce sujet, car elle n'a pas consacré suffisamment de travaux à cette question spécifique et qu'il ne lui appartient pas d'anticiper ceux que réalisera la commission des lois, saisie de ce texte, lors de son examen à venir.
b) La déjudiciarisation de la protection de l'enfance suppose de développer les interactions entre les différents acteurs de la protection et de modifier les modalités de saisine du juge des enfants
La satisfaction des objectifs poursuivis par le Parlement depuis près de vingt ans exige moins la modification du droit que le changement de pratiques professionnelles marquées par le recours machinal au juge. La déjudiciarisation supposera donc des efforts spécifiques pour convaincre les acteurs de la protection de l'enfance que la décision gagne à être coconstruite avec les parents plutôt qu'imposée à ces derniers par le juge.
(1) L'évolution des pratiques professionnelles suppose l'amélioration des interactions entre les acteurs de la protection de l'enfance et du rapport de ces derniers aux familles
Il importe en premier lieu de développer les interactions entre les différents acteurs de cette politique publique.
Les rapporteurs jugent à ce titre que l'intégration du temps de partenariat au sein de l'outil d'évaluation de la charge de travail des juges des enfants faciliterait leur participation aux différentes instances et réunions de coordination entre les acteurs de la protection de l'enfance. Les rapporteurs pour avis de la commission des lois pour les programmes afférents à la justice judiciaire sont, d'ailleurs, particulièrement attentifs à l'élaboration de cet outil d'évaluation, qui doit améliorer le fonctionnement des juridictions72(*).
Le développement du traitement pluridisciplinaire des informations préoccupantes, tel qu'il a été prévu par la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfance puis étayé à la faveur de la généralisation, par la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, du référentiel conçu par la Haute autorité de santé en la matière73(*), permettrait aussi, grâce au dialogue des acteurs, d'éviter un recours systématique au juge.
Les représentants de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse entendus par les rapporteurs ont en effet souligné les avantages de leur participation à la cellule de recueil d'informations préoccupantes (Crip), spécialement en tant que « le regard porté par un professionnel de la protection judiciaire de la jeunesse sur la situation favorise la lecture de ce qui peut ou doit être judiciarisé ».
Enfin, la réduction du cloisonnement qui existe parfois d'un point de vue administratif entre les services départementaux qui mettent en oeuvre les mesures éducatives administratives et ceux qui exécutent les mesures judiciaires contribuerait à favoriser la réduction de la judiciarisation de cette politique publique.
La représentante de l'AFMJF ainsi que ceux de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse entendus par les rapporteurs suggéraient à ce titre de préciser explicitement l'éventualité d'un cumul entre les mesures judiciaires et administratives, et la possibilité de poursuivre dans le cadre administratif des mesures initialement décidées par le juge lorsque le travail avec les parents a permis d'obtenir l'assentiment de ces derniers.
Il importerait ainsi de prévoir les modalités dans lesquelles le juge avaliserait par anticipation qu'une mesure administrative se substituera éventuellement à sa décision, à la manière des décisions du juge aux affaires familiales en matière de droit de visite et d'hébergement, qui prévalent « sauf meilleur accord des parties ».
Cette mesure introduirait une fluidité supplémentaire dans les parcours et permettrait, dans les cas où une décision judiciaire a été nécessaire initialement, de concevoir par la suite un accompagnement avec l'assentiment des parents.
Ce changement de pratique professionnelle suppose également une évolution du rapport des services de l'aide sociale à l'enfance aux familles. La conception d'outils d'évaluation de l'environnement familial de l'enfant permettrait de convaincre les professionnels de la protection de l'enfance de l'opportunité de concevoir un accompagnement fondé sur des mesures administratives susceptibles de recueillir l'adhésion des parents et, par là même, de préserver lorsque cela est possible l'enfant dans son milieu familial sans que le juge ne soit saisi et plus largement, de valoriser des « capacités parentales, même ténues », comme l'a souligné la représentante de l'AFMJF entendue par les rapporteurs.
Recommandation n° 7 : engager réellement la déjudiciarisation de la protection de l'enfance par l'évolution des pratiques professionnelles en :
- développant les outils d'évaluation de l'environnement familial de l'enfant ;
- réduisant le cloisonnement des services départementaux responsables des mesures administratives et judiciaires ;
- facilitant la participation des juges des enfants aux diverses instances pluridisciplinaires.
Les rapporteurs considèrent enfin que l'évolution de ces pratiques entraînera des effets de bord favorables sur l'ensemble de la protection de l'enfance. L'évaluation systématique des capacités parentales et familiales permettra ainsi, même lorsqu'un placement devient nécessaire, d'éviter les placements institutionnels au bénéfice des placements auprès d'un tiers digne de confiance.
Bonne pratique
En Haute-Savoie, le taux de placement chez un tiers digne de confiance a presque doublé en quelques années, à la faveur de la mobilisation des professionnels de l'aide sociale à l'enfance, qui ont développé des compétences spécifiques pour favoriser cette modalité de placement. Pour rappel, la loi du 7 février 2022 relative à la protection de l'enfance impose en principe au juge des enfants de considérer la possibilité d'un accueil par un tiers digne de confiance74(*).
(2) Les solutions relatives au périmètre de l'office du juge des enfants voire à l'appréciation des conditions de recevabilité de sa saisine doivent être étudiées
Il ressort des travaux de la mission conjointe de contrôle que le cabinet du juge des enfants est en partie embolisé par des actes récurrents qui ne justifient pas son intervention, qu'il s'agisse de décisions relatives à des conventions de stage, des sorties de classe ou à d'autres actes de la vie courante.
Les rapporteurs estiment donc qu'il serait utile d'envisager la modification de l'article 375-7 du code civil, pour permettre au juge de procéder à des délégations globales au profit des personnes à qui l'enfant a été confié.
Ce même article prévoit en effet que « le juge des enfants peut exceptionnellement, dans tous les cas où l'intérêt de l'enfant le justifie, autoriser la personne, le service ou l'établissement à qui est confié l'enfant à exercer un ou plusieurs actes déterminés relevant de l'autorité parentale en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l'autorité parentale ». Les conditions qu'il établit pourraient être clarifiées pour réduire le recours au juge et faciliter, au quotidien, la vie des enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance.
L'élaboration par le ministère de la justice d'un référentiel, qui énumèrerait les actes qui peuvent dans ce cadre relever de la personne, du service ou de l'établissement à qui l'enfant est confié, préciserait les modalités de cette délégation, qui pourrait prendre la forme d'un mandat d'éducation. Le juge pourrait ainsi renvoyer à ce référentiel pour indiquer les typologies ou classes d'actes qu'il autorise la personne ou institution à prendre, qu'il s'agisse par exemple de la réalisation d'un stage ou d'un départ en vacances chez un camarade de classe.
En revanche, les rapporteurs considèrent qu'il serait prématuré, compte tenu du recours presque systématique au juge en l'état, de permettre au juge des enfants d'apprécier la réunion des conditions de recevabilité de sa saisine et, partant, de lui permettre de se déclarer incompétent lorsqu'elle fait défaut, comme le suggèrent l'association française des magistrats de la famille et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.
Une solution intermédiaire, évoquée par les représentants de Départements de France entendus par les rapporteurs, paraît plus appropriée au regard des enjeux actuels de la protection de l'enfance. Il s'agirait de solliciter du garde des sceaux l'adoption d'une instruction à destination des procureurs, pour qu'ils exercent davantage le rôle de filtre que l'article 375 du code civil confère au ministère public. La représentante de l'AFMJF entendue par les rapporteurs estime également que cette disposition « n'est pas suffisamment claire ni prescriptive ».
Cet article dispose en effet que « dans les cas où le ministère public a été avisé par le président du conseil départemental [du danger que sa situation familiale fait courir à un mineur], il s'assure que la situation du mineur entre dans le champ d'application de l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles », c'est-à-dire que l'enfant a déjà fait l'objet d'une mesure d'aide éducative, que ses parents la refusent, ou que le danger soit grave et immédiat.
Recommandation n° 8 : désengorger le cabinet du juge des enfants en :
- lui permettant de procéder à des délégations globales, au bénéfice des assistants familiaux ou du service accueillant l'enfant placé, pour l'adoption des actes récurrents qui ne justifient pas son intervention, sous la forme d'un mandat d'éducation ;
- clarifiant les conditions dans lesquelles le ministère public doit exercer son rôle de filtre des saisines.
* 61 Peyron, M, « Pour sauver la PMI, agissons maintenant », mars 2019.
* 62 Saïas, T., Clavel, C., Dugravier, R., Bonnard, A. et Bodard, J., « Les interventions à domicile en Protection maternelle et infantile », Santé Publique, 2018.
* 63 Ibid.
* 64 Garcia, J.L, Heckman, J.J, Leaf, D.E, Prados, M.J, « The Life-cycle Benefits of an Influential Early Childhood Program », National Bureau of Economic Research, décembre 2016.
* 65 Saïas, T., Clavel, C., Dugravier, R., Bonnard, A. et Bodard, J., « Les interventions à domicile en Protection maternelle et infantile », Santé Publique, 2018.
* 66 Déplacement de la mission d'information sénatoriale dans le département de Seine-Maritime le 16 octobre 2025.
* 67 Déplacement de la mission d'information sénatoriale dans le département de Seine-Maritime le 16 octobre 2025.
* 68 Le principe de la déjudiciarisation constitue l'un des axes majeurs de la loi du 5 mars 2007 précitée.
* 69 Drees, L'aide sociale à l'enfance. Édition 2025. Bénéficiaires, mesures et dépenses départementales associées. Les dossiers de la Drees, n° 131, juin 2025.
* 70 Rapport d'information n° 837 (2022 - 2023) sur l'application des lois relatives à la protection de l'enfance, fait par Bernard Bonne, sénateur, au nom de la commission des affaires sociales ; Rapport n° 1200 (2024 - 2025) sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance, fait par Laure Miller et Isabelle Santiago, députées, au nom de la commission d'enquête.
* 71 Proposition de loi n° 214 (2025 - 2026) visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance, adoptée par l'Assemblée nationale.
* 72 Avis n° 145 (2025 - 2026) présenté par Lauriane Josende et Dominique Vérien, sénatrices, au nom de la commission des lois, sur le tome VII « Justice judiciaire et accès au droit » du projet de loi de finances pour 2026 ; Avis n° 150 (2024 - 2025) présenté par Lauriane Josende et Dominique Vérien, sénatrices, au nom de la commission des lois, sur le tome VII « Justice judiciaire et accès au droit » du projet de loi de finances pour 2025.
* 73 Référentiel, Le cadre national de référence : évaluation globale de la situation des enfants en danger ou risque de danger, Haute autorité de santé, 12 janvier 2021.
* 74 Article 375-3 du code civil.