III. AMÉLIORER LA PRISE EN CHARGE DES ENFANTS DE 0 À 3 ANS ET DES ENFANTS À VULNÉRABILITÉS MULTIPLES
A. LA PRISE EN CHARGE DES NOURRISSONS ET DES ENFANTS JUSQU'À 3 ANS CONFIÉS DOIT DEVENIR LA PREMIÈRE PRIORITÉ
Les nourrissons et les jeunes enfants, de moins de trois ans, présentent une vulnérabilité particulière du fait de leur âge. Plus que les autres enfants, ils ont besoin de liens d'attachement sécurisants pour se protéger de l'environnement extérieur. Toute perturbation ou instabilité des liens peut compromettre durablement la capacité de l'enfant à établir des relations sécurisantes.
Les 1 000 premiers jours représentent à ce titre une période d'intense développement des capacités sensorielles et cognitives de l'enfant. Les maltraitances provoquent un stress qui perturbe le développement précoce du cerveau, avec des conséquences durables sur l'architecture neuronale qui peuvent générer des effets dévastateurs à long terme, augmentant considérablement les risques de troubles mentaux, de dépression et de comportements suicidaires tout au long de l'existence105(*).
Ces dernières années, les services de la protection font face à un constat majeur : le nombre de bébés et jeunes enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance augmente considérablement. Selon l'observatoire national de la protection de l'enfance, entre 2010 et 2022, le nombre d'enfants de moins de 6 ans accompagnés par la protection de l'enfance a augmenté de 45 %106(*).
Cette augmentation du nombre d'enfants en bas âge confiés à la protection de l'enfance résulte notamment de l'application de nouveaux principes d'évaluation et d'une prise en compte accrue des besoins fondamentaux des plus petits qui n'ont pas été accompagnées des moyens financiers et humains nécessaires au surcroît d'activité qui devait en résulter. Une telle évolution pose la question en amont de la prévention, de l'accompagnement des grossesses et des sorties de maternité.
Selon les chiffres fournis par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), au 31 décembre 2024, 11 771 enfants de moins de 3 ans étaient confiés à l'ASE107(*). Fin 2021, les 34 pouponnières de l'ASE recensées en France permettent d'accueillir 840 enfants de moins de 3 ans108(*). Par ailleurs, près de 3 000 enfants du même âge sont pris en charge au sein d'unités dédiées, rattachées soit aux maisons d'enfants à caractère social (Mecs), qui suivent 1 360 de ces enfants, soit aux foyers de l'enfance, qui en accueillent 1 615109(*).
Les différents types d'accueil proposés par les établissements de l'ASE
- Hébergement en internat collectif : hébergement regroupé dans l'établissement ;
- Hébergement individualisé ou en structure éclatée : hébergement hors de l'établissement, dans un ensemble de logements ou de chambres dispersés dans l'habitat social, le logement ordinaire ou à l'hôtel ;
- Placement éducatif à domicile : hébergement quotidien au domicile parental, suivi par les travailleurs sociaux (par exemple, à travers des visites à domicile), et laissant la possibilité d'une place de « repli » en structure d'accueil si la situation le nécessite ;
- Assistante familiale : hébergement chez une assistante familiale, dès lors que le placement est géré et rémunéré par la structure ;
- Lieu de vie et d'accueil : structure ou section d'hébergement gérée par une personne physique ou morale autorisée à accueillir entre trois et sept enfants (jusqu'à dix enfants par dérogation) ;
- Accueil mère-enfant : hébergement de femmes enceintes ou de jeunes mères (y compris mineures) accompagnées d'enfant(s) de moins de 3 ans ;
- Pouponnière : hébergement d'enfants de moins de 3 ans.
Source : Drees (2025) L'aide sociale à l'enfance. Édition 2025. Bénéficiaires, mesures et dépenses départementales associées. Les dossiers de la Drees, n° 131, juin 2025
1. La prise en charge des moins de trois ans connaît des dysfonctionnements majeurs inacceptables
Les défaillances dans la prise en charge des enfants de moins de 3 ans par la protection de l'enfance constituent autant d'échecs insupportables auxquels il convient de mettre un terme. La priorité de l'action publique doit se porter sur ces nourrissons et jeunes enfants qui comptent parmi les plus vulnérables des vulnérables dans notre pays.
Alors que la prise en charge en famille d'accueil permet de mieux répondre aux besoins d'attachement et de sécurité indispensables à la construction psychique des jeunes enfants, seuls 57 % des enfants de moins de 2 ans sont accueillis par un assistant familial110(*). À cet égard, la chute du nombre d'assistants familiaux constitue un défi majeur qui risque de dégrader encore davantage les conditions d'accueil de ces enfants.
Il s'agit d'éviter un report vers les pouponnières111(*) qui doivent rester un moyen de prise en charge exceptionnel et d'urgence tant celui-ci ne peut être adapté au développement des enfants. Pourtant, selon les chiffres fournis par le Gepso aux rapporteurs, la durée moyenne de séjour est passée de 5,2 mois en 2021 à 7,5 mois en 2023. Certains enfants y restent même plusieurs années. Au niveau national, le nombre de places dans les pouponnières reste globalement stable depuis une décennie112(*). Les dispositifs actuels, variables selon les territoires et les moyens alloués, peinent à répondre aux besoins spécifiques de ces jeunes enfants. Trop souvent, l'urgence de la mise à l'abri face au danger immédiat prime, et les placements sont fréquemment décidés en attente d'une décision judiciaire définitive ou d'une solution durable. Ainsi, 88 % des enfants accueillis en pouponnière le sont à la suite d'une mesure judiciaire113(*).
Selon une enquête réalisée par le Gepso en 2024 auprès de l'ensemble des pouponnières ou sections pouponnières publiques, plus de la moitié des établissements fonctionnent en suroccupation (taux d'occupation moyen de 116 % sur l'ensemble des établissements), ce qui implique une « suractivité chronique, une qualité de service dégradée et une incapacité à effectuer des accueils d'urgence dans des conditions adaptées aux besoins des enfants, voire à refuser l'accueil des enfants qui restent à l'hôpital et pour qui les mesures de protection ne peuvent pas être pas exercées »114(*). Selon cette même enquête, le nombre moyen de places par structure est de 41,4 et le nombre moyen d'enfants accueillis est de 44,2. Plus la structure est grande, plus la problématique de la suroccupation est importante. Ainsi, le taux d'occupation passe à 121 % dans les structures de 50 à 70 places.
Si le décret du 5 septembre 2025 relatif à l'accueil des enfants de moins de trois ans a actualisé les dispositions du décret du 15 janvier 1974, en instaurant notamment une durée maximale de séjour fixée à quatre mois, renouvelable une fois et en renforçant les taux d'encadrement, de nombreuses améliorations concrètes demeurent nécessaires pour les jeunes enfants placés en pouponnières. Par exemple, l'organisation des pouponnières en unités de vie, c'est-à-dire en petits groupes d'enfants, la création d'un service dédié à l'accompagnement à la parentalité au sein même de la pouponnière et le positionnement de la pouponnière en pivot de l'animation des familles d'accueil pour les jeunes enfants s'avèrent souhaitables, sans créer des contraintes trop importantes pour les équipes déjà en tension au sein des pouponnières, selon l'appréciation des représentants de la direction générale de la cohésion sociale entendus par les rapporteurs.
Dans sa réponse au questionnaire transmis par les rapporteurs, la sociologue Aude Kerivel a également rappelé la nécessité de pouvoir disposer, dans chaque département, de « mesures intensives en milieu ouvert » ou « d'un système de prévention de qualité » permettant de soutenir les parents chez eux, pour reprendre les mots de la sociologue Aude Kerivel, entendue par les rapporteurs.
Plus largement, lorsque les situations familiales s'avèrent trop insécurisantes pour les jeunes enfants, le recours à l'adoption simple doit être davantage envisagé afin d'assurer un ancrage affectif durable et permanent115(*). En effet, de trop nombreux jeunes enfants, pour lesquels les familles biologiques se révèlent manifestement dysfonctionnelles et ne peuvent assurer leur épanouissement, ne parviennent pas à bénéficier d'une adoption.
2. Sans attendre une indispensable impulsion politique au niveau national, les professionnels s'efforcent d'améliorer l'accueil des nourrissons confiés à la protection de l'enfance
a) L'action des professionnels sur le terrain doit être davantage reconnue et soutenue
Sur cette question essentielle comme sur tant d'autres, les rapporteurs refusent le catastrophisme et le pessimisme ambiant qui découragent les professionnels et instaurent un climat de suspicion généralisée. Sans taire les situations dramatiques, il s'agit de mettre en avant la qualité du travail des professionnels qui, dans des conditions difficiles, oeuvrent quotidiennement pour sauver la vie de ces enfants.
En effet, lorsqu'une mesure est prononcée, la prise en charge des très jeunes enfants constitue un véritable défi pour l'ASE et les professionnels concernés. Pour protéger ces jeunes enfants, sont mobilisés assistants familiaux, auxiliaires de puériculture, personnels de santé qui doivent avoir des compétences solides dans la prise en charge d'enfants si jeunes, auxquels s'ajoutent les difficultés consécutives aux maltraitances et aux négligences qu'ils ont subies.
Bonnes pratiques
Plusieurs projets et innovations méritent dans ce cadre d'être mis en valeur. Par exemple, dans le Nord, l'association « SOS Village d'enfants » a développé un « village des tout-petits », c'est-à-dire une modalité d'accueil hybride entre la pouponnière à caractère social et le village d'enfants. Ce dispositif d'accueil met particulièrement en valeur la prévention précoce des risques de maltraitance et des troubles de l'attachement chez les jeunes enfants. Il s'organise autour de maisons familiales, c'est-à-dire avec cinq enfants au maximum par unité d'hébergement et avec la présence permanente de deux accueillants, et d'un plateau technique de soignants situé à proximité et disponible pour assister les enfants.
Le maintien de l'unité des fratries dans les dispositifs de placement facilite, notamment pour les cadets, le sentiment de sécurité et d'autonomie et contribue ainsi au bien-être des enfants. Un dispositif innovant de recherche-action, mené dans les villages d'enfants, a mis en valeur la nécessité de mettre en place une évaluation rigoureuse de la qualité des liens au sein des fratries. L'objectif est d'identifier les ressources susceptibles d'aider les enfants au sein de la fratrie ou au contraire de repérer les dysfonctionnements qui nécessitent de mener un travail spécifique sur l'amélioration de son unité116(*).
Le département du Doubs a pris la décision d'augmenter considérablement le nombre de places d'accueils dédiées aux fratries, au sein de deux villages d'enfants, notamment au sein d'un site situé en plein coeur de ville, considéré comme remarquable, dans l'ancien haras national. La réhabilitation du bâtiment a été financée par la banque des territoires, le département et les fonds propres de l'association SOS Village d'enfants.
De façon générale et malgré l'absence durable de révision des décrets de 1974 sur la prise en charge en pouponnière, les départements et le secteur associatif n'ont pas attendu la révision des textes pour agir et renforcer les taux d'encadrement, ces derniers ayant augmenté de 26 % entre 2012 et 2021117(*). Par ailleurs, logiquement, les pouponnières ont le taux d'encadrement le plus élevé (169 %) des modes d'accueil118(*). En effet, l'accueil d'enfants en bas âge nécessite plus de personnel, notamment paramédical et en particulier des auxiliaires de puériculture ainsi qu'une présence importante de jour comme de nuit. À titre d'exemple, selon les chiffres fournis par Départements de France, le département de l'Oise compte aujourd'hui dix-sept agents pour six enfants.
Si les professionnels de la petite enfance officiant dans ces structures ont généralement choisi cette affectation en toute connaissance de cause, attirés par l'aspect social et particulièrement intense de la mission, ils sont confrontés à des situations délicates, tant du côté des familles que des enfants. L'ensemble des personnes entendues par la mission a souligné la complexification du cadre d'expérience professionnelle et la hausse des situations particulièrement difficiles à gérer. Ils font face à un nombre croissant de tout-petits confiés avec des problématiques de santé ou en défaut de soin mettant parfois leur vie en jeu. Ces situations génèrent alors à leur tour épuisement ou dépression qui sont autant de facteurs de roulement de personnel dans les institutions entraînant des défaillances dans la prise en charge des enfants confiés.
b) Face à l'épuisement généralisé des acteurs et à la souffrance de trop nombreux nourrissons confiés, les pouvoirs publics ont pour devoir de prendre enfin toute leur responsabilité pour protéger ces enfants
Le décret du 5 septembre 2025 relatif à l'accueil des enfants de moins de trois ans confiés au titre de la protection de l'enfance en pouponnière à caractère social modernise le cadre réglementaire des pouponnières sociales, qui était en vigueur depuis 1974. L'ensemble des acteurs de la protection de l'enfance appelait de leurs voeux cette refonte afin de répondre aux critiques récurrentes sur la suroccupation, l'insuffisance de l'encadrement et l'absence de limites claires à la durée de placement des enfants. Il était indispensable de rénover le cadre d'action dans les pouponnières afin de privilégier le développement affectif et cognitif des enfants, tout en préparant au mieux leur retour en famille ou leur orientation vers un accueil familial.
Les principales évolutions apportées par ce décret sont les suivantes :
la durée maximale d'accueil est désormais fixée à quatre mois, renouvelable une fois après évaluation pluridisciplinaire ;
les ratios d'encadrement sont revus à la hausse : 1 auxiliaire de puériculture pour 5 enfants le jour (contre 1 pour 6 auparavant) et 1 pour 15 la nuit (contre 1 pour 30). La présence d'un éducateur de jeunes enfants (EJE) pour 15 enfants en journée est également imposée ;
chaque établissement est limité à 30 places (contre 50 auparavant), avec une organisation en petites unités de vie pour favoriser un environnement plus sécurisant. Cette mesure entrera en vigueur progressivement, d'ici 2026 ou 2030 selon les structures.
Le texte insiste également sur l'accompagnement des parents (visites médiatisées, soutien psychologique) et la création d'équipes pluridisciplinaires (psychologues, professionnels de santé) pour évaluer et suivre les besoins de l'enfant. Toutefois, les rapporteurs regrettent que les missions de ces équipes et leur articulation avec les autres acteurs, notamment du soin, restent floues.
Malgré les avancées notables permises par ce texte, les rapporteurs soulignent que l'amélioration réelle des conditions d'accueil des enfants pris en charge dans les pouponnières dépendra de la volonté du Gouvernement et de la représentation nationale d'y apporter un soutien durable. À ce titre, elles regrettent que l'enveloppe de 35 millions d'euros prévue pour couvrir les surcoûts liés à la réforme soit d'ores et déjà insuffisante. En effet, la fiche d'impact de mise en oeuvre des dispositions du décret estime le seul coût de la hausse des ratios d'encadrement à 34,6 millions par an119(*) dont 13,5 millions d'euros pour le passage d'un taux d'encadrement de 1 pour 6 enfants à 1 pour 5 pour les auxiliaires de puériculture de jour.
La hausse du nombre d'assistants familiaux et le soutien à cette profession constituent un autre prérequis à la réussite de cette ambition politique. En effet, la limitation à quatre mois de placement en pouponnière suppose une augmentation significative du nombre de familles d'accueil, alors que leur nombre est en baisse constante. Faute de places, les enfants resteront plus longtemps en collectivité, contredisant l'esprit du décret. À ce titre, plusieurs fédérations professionnelles (Gepso, Fnaf-Pe, Ufnafaam) ont alerté sur le manque de moyens concrets pour recruter, former et soutenir les professionnels, ainsi que sur l'absence de mécanisme de suivi et d'évaluation. Sans ces garanties, les rapporteurs craignent que le décret reste un texte stérile affichant des ambitions qui ne se traduiront malheureusement pas par l'amélioration des conditions de vie des enfants confiés et des conditions de travail des professionnels.
Enfin, contrairement à ce que souhaitaient de nombreux acteurs de la profession120(*), le décret n'impose pas de limite stricte du nombre d'enfants par unité de vie, ce qui pourrait permettre des configurations peu adaptées aux besoins des tout-petits. Selon ces associations, « la prise en considération de la taille du groupe est également déterminante pour apporter la notion de permanence des liens, leur continuité et permettre l'identification de repères » pour les tout-petits. De plus, les rapporteurs soulignent que, malgré l'avancée indéniable que constitue le passage du ratio d'encadrement de nuit d'une auxiliaire de puériculture pour 30 enfants à 1 pour 15, les conditions d'exercice dans les institutions accueillant les plus petits resteront particulièrement difficiles, entraînant une grande fatigue physique et mentale des personnels.
Dès lors, à l'instar du Gepso, les rapporteurs estiment que cette révision de la réglementation ne peut être considérée comme un aboutissement en soi et que « seule une action cohérente et structurée permettra de transformer cette évolution réglementaire en un réel changement de pratiques, au bénéfice des enfants accompagnés »121(*).
Dans ce cadre, il est nécessaire d'aller plus loin pour assurer la prise en charge des nourrissons et jeunes enfants. Pour garantir leur besoin de sécurité, il apparaît indispensable d'éviter l'accueil collectif pour les enfants de moins de trois ans, en s'inspirant notamment du modèle québécois qui a, sauf cas exceptionnel, mis fin à ce type d'accueil. Ainsi, alors que la France se distingue par un placement fréquent en institution, même pour les très jeunes enfants122(*), seul 0,25 % des enfants québécois de moins de 5 ans est placé hors accueil familial ou à un tiers123(*).
Il convient en effet de s'interroger sur le maintien du modèle de l'accueil en institution. Reprenant ainsi une proposition soumise par l'Unaf, les rapporteurs estiment qu'un enfant en bas âge devrait être accueilli dans un foyer familial, et, qu'à ce titre, les pouponnières doivent prioritairement évoluer sous la forme « d'un plateau technique et administratif organisant l'accueil d'assistants familiaux selon le principe un peu comparable à celui des crèches familiales ».
Mettre fin au modèle de l'accueil en institution passe par un soutien renforcé aux assistants familiaux, outre les mesures évoquées plus haut dans le rapport124(*), les assistants familiaux accueillant un enfant de moins de trois ans doivent, au regard des spécificités d'un tel accueil, bénéficier d'un accompagnement rigoureux de la part des services compétents ainsi que de la protection maternelle et infantile (PMI) et bénéficier d'une formation spécifique.
Enfin, dans tous les cas, le modèle de l'accueil en institution pour les très jeunes enfants ne peut être mis en oeuvre qu'en présence d'un nombre suffisant d'adultes référents, stables et disponibles, auprès de chaque enfant en fixant notamment des ratios d'encadrement par unité de vie pour l'ensemble des professionnels agissant auprès des enfants.
Recommandation n° 11 : renforcer le caractère subsidiaire du placement en accueil collectif pour les enfants de moins de trois ans en ne l'autorisant qu'à titre exceptionnel et assurer dans ces établissements la présence d'un nombre suffisant d'adultes référents auprès de chaque enfant en fixant notamment des ratios d'encadrement pour l'ensemble des professionnels agissant auprès des enfants.
* 105 Tanti A. et al, « Nouvelles anomalies cérébrales associées à la maltraitance infantile », Molecular Psychiatry, 2021.
* 106 ONPE Synthèses, « Soutenir la réponse aux besoins spécifiques des jeunes enfants protégés », Repères en protection de l'enfance, n° 16, février 2024.
* 107 Drees, Enquête Aide sociale - données définitives au 31 décembre 2024, décembre 2025.
* 108 Drees, enquête auprès des établissements et services de la protection de l'enfance (ES-PE), 2022.
* 109 Ibid
* 110 Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), L'aide sociale à l'enfance, 2025.
* 111 Article D. 341-3 du code de l'action sociale et des familles : « Les pouponnières à caractère social accueillent les enfants âgés de moins de trois ans qui ne peuvent ni rester au sein de leur famille ni bénéficier d'un accueil de type familial et dont l'état de santé ne nécessite pas une prise en charge dans une pouponnière à caractère sanitaire. »
* 112 30 établissements recensés fin 2012 et 34 fin 2021. Drees, L'aide sociale à l'enfance Édition 2024, juillet 2024
* 113 Drees (2025) L'aide sociale à l'enfance, précitée.
* 114 Gepso, Les établissements de protection de l'enfance 0-3 ans en France, décembre 2024.
* 115 Voir la partie II.B.2. du présent rapport.
* 116 Zaouche Gaudron, C, Pinel-Jacquemin, S, Troupel-Cremel, O et Scelles, R, « Recensement et analyse des outils examinant la qualité de la relation fraternelle », Pratiques psychologiques, 2016.
* 117 Drees (2025) L'aide sociale à l'enfance, précitée.
* 118 Ibid.
* 119 Ministère du travail, de la santé, des solidarités et des familles, Fiche d'impact sur le décret relatif à l'accueil des enfants de moins de trois ans confiés au titre de la protection de l'enfance en pouponnière à caractère social autonome ou au sein d'un autre établissement social et médico-social.
* 120 Communiqué de presse (Anmecs, Cnape, Fehap, Gepso, Uniopss) : Décret à venir sur les pouponnières : la promesse d'encadrement doit répondre aux besoins fondamentaux des 0-3 ans et fluidifier leur parcours, 25 juin 2025.
* 121 Gepso, Communiqué de presse : Publication du décret relatif à l'accueil en pouponnière : une avancée attendue, mais une réforme encore inachevée, 18 septembre 2025.
* 122 Il faut toutefois préciser que 7 % des enfants accueillis en pouponnières bénéficient d'un hébergement chez un assistant familial. Le placement reste alors géré et rémunéré par la structure. Drees (2025) L'aide sociale à l'enfance, précitée.
* 123 Taux d'enfants de 0 à 5 ans ayant une prise en charge active au 31 mars 2024, selon le milieu de vie - Tableau de bord - Bilan DPJ PROD - Institut de la statistique du Québec.
* 124 Cf. Chapitre I.C.3 du présent rapport.