B. CETTE POLITIQUE DÉCENTRALISÉE DOIT SE CONJUGUER AVEC UN PILOTAGE NATIONAL CLARIFIÉ S'APPUYANT SUR UNE RÉELLE ÉVALUATION DE LA QUALITÉ DE LA PRISE EN CHARGE DES ENFANTS
1. La coordination interministérielle en matière de protection de l'enfance voit intervenir plusieurs acteurs
Les représentants du secteur associatif entendus par les rapporteurs déplorent pour la plupart la suppression du secrétariat d'État à l'enfance et la famille, qui avait permis en 2022 l'adoption de la dernière grande loi relative au secteur38(*) ainsi que la préparation et l'adoption de la stratégie nationale pour la protection de l'enfance 2020-2022.
La coordination du travail interministériel repose depuis février 2025 sur un haut-commissaire à l'enfance, placé auprès du ministre chargé de l'enfance39(*). Si le haut-commissaire peut, pour l'exercice de ses missions, faire appel aux services des ministères concernés40(*), il n'a lui-même autorité sur aucune administration. Parmi elles, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) et la direction générale de l'offre de soin (DGOS) sont particulièrement impliquées en matière de protection de l'enfance. À titre d'exemple, ces directions ont proposé un cahier des charges accompagnant la création d'internats socioéducatifs médicalisés pour adolescents (ISEMA), permettant de développer des prises en charge coordonnées, éducatives, pédagogiques et soignantes. La DGCS était également pilote dans la préparation du décret n° 2025-900 du 5 septembre 2025 relatif à l'accueil des enfants de moins de trois ans confiés au titre de la protection de l'enfance en pouponnière, qui est venu moderniser les critères fixés par un décret du 15 janvier 1974.
De même la DPJJ concourt à de nombreux dispositifs de la protection de l'enfance, voire assure le rôle de pilote dans certaines thématiques, au-delà de la sphère strictement pénale. Elle est notamment chargée de la mission nationale mineurs non accompagnés, qui coordonne le dispositif national d'orientation de ces mineurs.
Plusieurs structures interministérielles cohabitent sans une répartition claire des rôles. En plus du haut-commissaire, le comité interministériel à l'enfance, installé en novembre 2022 mais qui ne s'est pas réuni depuis, vise à coordonner les actions prioritaires pour les enfants. La question spécifique de la protection de l'enfance fait également l'objet d'une coordination ciblée depuis l'installation récente, le 10 février 2026, d'un comité stratégique pour la refondation de la protection de l'enfance réuni autour du ministre de la justice, garde des sceaux et la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées.
2. La fonction consultative et de recherche scientifique en matière de protection de l'enfance s'appuie sur le CNPE, placé auprès du Premier ministre
La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a institué auprès du Premier ministre un Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), chargé de proposer au Gouvernement les orientations nationales de la politique de protection de l'enfance, de formuler des avis sur toute question s'y rattachant et d'en évaluer la mise en oeuvre41(*), ce qui recouvre en partie les attributions du haut-commissaire ainsi que du nouveau comité stratégique pour la refondation de la protection de l'enfance42(*).
Signe de la diversité des acteurs de la protection de l'enfance, le CNPE est composé de 66 membres, représentants des administrations compétentes, des départements, des usagers, des associations intervenant dans le champ de la protection de l'enfance sous l'autorité des départements, des associations d'éducateurs et d'organismes de formation ainsi que des personnalités qualifiées43(*).
Le secrétariat du CNPE est assuré par le groupement d'intérêt public (GIP) France enfance protégée, lui-même créé par la loi Taquet et dont la gouvernance est assurée par des représentants de l'État, des départements et des associations. Le GIP France enfance protégée est également responsable du service national d'accueil téléphonique pour l'enfance en danger « 119 », ainsi que de l'observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), qui s'appuie sur le réseau départemental des ODPE pour assurer un transfert de connaissances et l'animation des réseaux professionnels.
Le rôle de l'ONPE est de conduire des études poussées de l'organisation de l'ASE ainsi que de procéder au recensement et au partage des bonnes pratiques locales. Les pratiques sélectionnées sont diffusées sous forme de fiches consultables sur son site internet à la rubrique « Pratiques observées », dont peuvent s'inspirer les départements. Ces fiches très élaborées ne sont toutefois pas suffisamment nombreuses et actualisées : on n'en dénombre que 5 réalisées depuis 2020.
La diffusion de ces bonnes pratiques peut inciter les acteurs locaux à les adopter. À titre d'exemple, l'ONPE a indiqué être régulièrement saisi par les départements afin de comparer les différentes modalités d'organisation des Crip observées sur le territoire44(*).
Les rappporteurs insistent sur l'importance d'un tel partage des bonnes pratiques pour la résolution des difficultés rencontrées par les départements, certaines solutions étant ignorées de la plupart. Si les départements restent libres de retenir l'organisation qui leur paraît la plus adaptée, tous pourraient bénéficier d'une diffusion plus large au niveau national des meilleures solutions trouvées localement45(*), notamment lorsque les problèmes rencontrés sont structurels46(*).
La mission de l'ONPE de diffusion au niveau national des bonnes pratiques locales doit par conséquent être renforcée.
Recommandation n° 2 : renforcer le rôle de l'ONPE comme organisme de diffusion des bonnes pratiques départementales et du suivi de leur généralisation.
3. Une bonne connaissance des moyens mais l'absence de données consolidées fiables sur l'efficacité de la politique publique de protection de l'enfance
La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance prescrit aux présidents de conseils départementaux de transmettre annuellement des informations relatives à la protection de l'enfance à l'ONPE et à la Drees.
Toutefois, là encore, l'absence d'interopérabilité des systèmes d'information entre départements est problématique. Elle rend fastidieuses la remontée d'informations et leur analyse, qui demande un retraitement d'harmonisation préalable. Le dispositif d'observation statistique sur la protection de l'enfance repose sur la Drees, qui produit une étude annuelle d'une qualité remarquable et fondée47(*) sur deux sources complémentaires :
l'enquête annuelle sur l'aide sociale des départements, qui permet de recueillir des informations agrégées sur les prestations ou mesures d'ASE, les caractéristiques de leurs bénéficiaires (sexe, âge), ainsi que les dépenses afférentes ;
l'enquête quadriennale sur les établissements et services de la protection de l'enfance (ES-PE), par laquelle sont collectés, auprès de l'ensemble des établissements et services de la protection de l'enfance, des informations sur l'activité de ces structures, ainsi que des données individuelles sur les professionnels qui y interviennent et sur les enfants, adolescents et jeunes adultes qui y sont accueillis ou en sont sortis.
Toutefois, si les données et leur synthèse donnent une photographie de la situation de la protection de l'enfance contextualisée sur le temps long, l'analyse porte plus sur les moyens mis en oeuvre que la capacité des services à atteindre des objectifs adaptés aux besoins des enfants.
Le suivi de l'activité des Crip illustre la difficulté d'obtenir des données agrégées fiables au niveau national. Dans une étude de 202148(*), l'ONPE a par exemple dénombré au moins cinq grands types d'organisation des Crip et de nombreuses disparités d'analyse des informations préoccupantes. Par exemple, contrairement à la pluplart, certains départements ne comptent pas comme « informations préoccupantes » celles qui concernent des enfants déjà suivis en protection de l'enfance. Plus généralement, l'ONPE remarque que les données ne sont pas construites de manière similaire suivant les territoires, rendant impossible leur agrégation. En réponse, l'ONPE a proposé en 2018 dix indicateurs d'activité des Crip49(*) et des modèles de tableau de suivi, pour constater, trois ans plus tard, que 37 % des seulement 71 départements ayant répondu à sa sollicitation ne remplissaient pas les indicateurs sur ses modèles.
Exemple d'indicateur formalisé par l'ONPE
à destination des départements
(IP :
information préoccupante)
Source: observatoire national de la protection de l'enfance
Cette faiblesse, observable à d'autres stades de la protection de l'enfance50(*), constitue un obstacle à la construction au niveau national, en lien avec les départements et l'ensemble des acteurs, d'indicateurs non plus seulement relatifs aux moyens administratifs mis en oeuvre mais également à la qualité de l'accompagnement des enfants pris en charge51(*). Pour ce faire, il sera nécessaire de procéder à une harmonisation des informations remontées.
Dans cet ordre d'idée d'un cadre statistique plus adapté à l'évaluation d'une politique publique, la loi de 2007 précitée a créé le dispositif Olinpe52(*),de suivi longitudinal des enfants, permettant d'apprécier leur trajectoire au sein de l'ASE. L'ONPE a pu réaliser à partir des données recueillies dans trois départements une étude des parcours des enfants nés en 2012 jusqu'à leur neuvième année53(*), ce qui constitue une observation longitudinale inédite sur une telle durée. Soulignant l'importance de ces études pour le pilotage national de cette politique publique, l'ONPE déplore leur faible nombre54(*). La faiblesse des connaissances scientifiques sur l'incidence des mesures, en fonction de leur nature, dans le parcours des enfants protégés conduit à un pilotage approximatif de cette politique publique.
Focus sur le dispositif Olinpe
Il s'agit du dispositif national d'information créé par la loi de 2007 précitée à des fins d'étude, de recherche ou de production de statistiques. La Drees a remplacé l'ONPE depuis 2023 sur ce point et recueille chaque année des données administratives auprès des départements sur les mineurs et jeunes majeurs pris en charge par l'ASE. Depuis la loi de 2022 précitée, cette obligation est étendue aux services de la PJJ.
Olinpe permet d'étudier les caractéristiques des bénéficiaires, de disposer d'informations sur le danger ou risque de danger à l'origine de la mesure ou prestation, sur les durées de prise en charge ou encore sur le cadre de vie des enfants protégés.
À terme, les données pourront être croisées avec d'autres sources, telles que le système national des données de santé (SNDS), les données de scolarité du ministère de l'éducation nationale, les données sur l'hébergement d'urgence du système d'information des services intégrés d'accueil et d'orientation (SI-SIAO), les données sur les salariés issues de la déclaration sociale nominative (DSN) ou encore les données sur l'insertion des jeunes à partir des données de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).
Cela permettra de mieux éclairer les problématiques en termes de santé, de formation, mais également d'insertion dans la vie professionnelle, auxquelles peuvent être confrontés les enfants protégés.
Il s'agit donc de poursuivre le travail engagé d'harmonisation des indicateurs, afin de passer d'une approche de la performance de l'ASE fondée sur les moyens à une approche de la performance fondée sur la qualité du service rendu.
Recommandation n° 3 : améliorer le pilotage de l'action publique à l'échelle départementale et nationale en :
- accélérant la mise en place de systèmes d'information intégrés et interopérables entre administrations ;
- créant un outil statistique généralisé de pilotage de la performance fondé sur des indicateurs de qualité du service rendu plutôt que des moyens mis en oeuvre.
* 38 La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.
* 39 Voir décret n° 2025-118 du 10 février 2025 instituant un haut-commissaire à l'enfance.
* 40 Notamment notamment ceux en charge des solidarités, de la santé, de l'éducation nationale, de la justice, de l'intérieur.
* 41 Article L. 112-3 du CASF.
* 42 Par exemple, l'ONPE, rattaché au CNPE, est doté d'un conseil scientifique, ce qui pose la question de son articulation avec le nouveau comité scientifique permanent dont est doté le comité stratégique de refondation de la protection de l'enfance installé en février 2026.
* 43 Arrêté du 7 juin 2023 portant désignation des membres du conseil national de la protection de l'enfance.
* 44 Le suivi de la mise en place des indicateurs d'activité des Crip, ONPE, Note d'actualité, juin 2021
* 45 En outre, l'initiative territoriale est favorisée par la mobilisation de l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale de 2018, qui vise à promouvoir, par l'expérimentation, les innovations en matière de santé, notamment la qualité de la prise en charge sanitaire, sociale ou médico-sociale.
* 46 C'est le cas par exemple du recrutement des assistants familiaux (voir infra) ?
* 47 Drees (2025) L'aide sociale à l'enfance, précitée.
* 48 Le suivi de la mise en place des indicateurs d'activité des Crip, ONPE, Note d'actualité, juin 2021.
* 49 Parmi lesquels le nombre d'informations entrantes, le nombre d'informations qualifiées de préoccupantes, l'origine de l'information préoccupante, suites données, le lieu de vie de l'enfant. L'ONPE constate par exemple que 7 départements considèrent toute information entrante comme préoccupante alors que la plupart procèdent à une analyse préalable, ou que seulement 3 départements disposent de données sur le lieu de vie de l'enfant.
* 50 Voir par exemple, s'agissant du devenir des jeunes majeurs issus de l'ASE : Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Pour une mobilisation collective en faveur des jeunes sortant de l'Aide sociale à l'enfance, 2025.
* 51 Voir La qualité de l'accompagnement en protection de l'enfance, Établir des indicateurs, Gilles Séraphin (dir.), L'Harmattan 2022.
* 52 Observation longitudinale, individuelle et nationale en protection de l'enfance (Olinpe).
* 53 Les parcours des enfants protégés, ONPE, novembre 2023.
* 54 Ibid.