B. UNE MENACE SUR LA FLUIDITÉ DES VOYAGES QUI NUIRAIT À L'ATTRACTIVITÉ DU TRAIN
La fragmentation du système ferroviaire résultant de la concurrence et la cohabitation de différents opérateurs risquent d'affecter sensiblement la fluidité des voyages pour les passagers. Or, cet élément est un facteur déterminant de l'attractivité du mode ferroviaire. Si l'ouverture à la concurrence se traduisait par un recul en la matière, l'appétence des français pour le train serait fragilisée. Pour autant, les rapporteurs constatent avec regret que, là encore, aucun cadre clair n'a été établi en la matière. Sur cette question pourtant majeure, le flou règne.
Le traitement des « accidents de parcours », les règles de correspondances ou d'indemnisation des passagers entre opérateurs différents exploitant des services d'autorités organisatrices distinctes n'ont pas été définis à ce jour87(*). En effet, comme l'a signalé SNCF Voyageurs aux rapporteurs (voir encadré ci-après), les règles actuelles de protection et d'indemnisation des passagers en cas de perturbations sont inadaptées à un système devenu concurrentiel. Curieusement, leur évolution n'a pas été anticipée par les autorités publiques.
Ainsi, en l'état actuel des normes, pour un retard cumulé identique subi par un passager au cours d'un trajet avec correspondance, les mesures de compensation diffèrent selon que l'ensemble du voyage a été opéré par un même opérateur ou bien par deux entreprises ferroviaires différentes. Dans le second cas, alors que le passager se trouve pourtant dans une situation strictement identique à la première, sa protection sera moindre.
SNCF Voyageurs souligne l'inadaptation des règles de protection des voyageurs en cas « d'incidents de parcours » à la réalité d'un marché devenu concurrentiel
Le règlement européen sur les droits des voyageurs ferroviaires (dit « PRR » pour Passenger Rights Regulation) impose des règles d'indemnisation en cas de perturbations. Le règlement est centré sur la notion de « billet direct », qui désigne l'ensemble des titres de transport achetés lors d'une même transaction et permettant un voyage en correspondance sur des trajets opérés par une même entreprise ferroviaire (et/ou une de ses filiales). Son objet est de garantir aux voyageurs une assistance et une compensation basées sur le retard cumulé à l'arrivée et sur le coût total du billet : le règlement dispose ainsi que le voyageur a droit à une compensation lorsqu'il subit un retard cumulé à l'arrivée supérieur à 60 minutes.
Cela signifie que SNCF Voyageurs est désormais tenue d'indemniser ses voyageurs qui effectuent un trajet en correspondance TGV-TER SNCF Voyageurs lorsque le retard cumulé à l'arrivée est supérieur à 60 minutes. Ce droit à indemnisation n'existera en revanche pas dans le cas d'un trajet TGV-TER « nouvel entrant », dès lors que les deux parties du trajet auront été opérées par deux entreprises ferroviaires différentes.
Cette situation présente plusieurs risques d'iniquité. D'une part, à ce jour, SNCF Voyageurs est le seul opérateur susceptible de commercialiser des « billets directs » et donc de supporter les coûts induits par ce dispositif d'indemnisation. D'autre part, à l'heure où de plus en plus de régions encaissent directement les recettes des billets, il est curieux de faire porter à l'exploitant le remboursement d'une quote-part de ces recettes qu'il n'a pas lui-même encaissées.
Cette situation induit également un manque de lisibilité pour le voyageur et un risque d'image pour les régions. En effet, un voyageur ayant une correspondance entre un TGV et un train régional ne bénéficiera pas des mêmes droits selon que le TER sera exploité par SNCF Voyageurs ou par un nouvel entrant. Alors que la marque « TER » disparaît au profit des marques régionales (qui ne font plus apparaître que très marginalement le nom de l'exploitant), cette situation sera difficilement compréhensible par les voyageurs et risque de rejaillir négativement sur l'image des Régions et de leurs marques de mobilité.
Source : réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs
La Commission européenne vient de proposer le 13 mai dernier une révision du règlement du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires88(*) qui pourrait notamment traiter ces questions.
Outre le traitement des perturbations, l'enjeu de la fluidité des voyages pose aussi la question des parcours TER interrégionaux qui feront intervenir plusieurs autorités organisatrices et potentiellement plusieurs contrats le cas échéant opérés par différentes entreprises ferroviaires.
La région Occitanie a notamment fait part aux rapporteurs de sa préoccupation forte sur la question, considérant que ces liaisons interrégionales demeuraient un impensé de l'ouverture à la concurrence. Dans les réponses à leur questionnaire, celle-ci leur a ainsi signalé que « de nombreuses questions se posent en termes d'interopérabilité et de continuité des services pour les liaisons interrégionales, en particulier du fait de systèmes technologiques et de niveaux de services garantis différents. Les liaisons interrégionales fruit du transfert de la compétence en 2001 et conventionnées par une ou deux régions, sont clairement un angle-mort du corpus législatif afférent à l'ouverture à la concurrence, avec un risque majeur de perte de liaisons directes au détriment des voyageurs ».
L'ouverture à la concurrence fait peser un véritable risque sur la continuité de certaines lignes TER interrégionales directes. Souligné dans le rapport d'octobre 2025 de l'Assemblée nationale sur le rôle du ferroviaire dans le désenclavement des territoires, il a été soulevé par plusieurs acteurs du secteur entendus par les rapporteurs au cours de leurs travaux.
À ce jour, seule une coopération approfondie et institutionalisée entre régions semble à même d'éviter cet écueil. C'est notamment l'avis de la société Transdev pour laquelle « la préservation d'une gestion optimisée des services interrégionaux suppose une coopération institutionnalisée entre les Régions concernées. Des contrats-cadres interrégionaux, appuyés sur des outils numériques de suivi de la fréquentation et des flux, permettraient d'ajuster l'offre et d'éviter les silos territoriaux »89(*).
Reconnaissant elle aussi le risque que fait peser l'ouverture à la concurrence sur la pérennité des lignes TER interrégionales, l'ART recommande aux régions d'instaurer entre-elles des coopérations ad hoc approfondies nécessaires pour conduire de manière conjointe l'ensemble du processus de mise en concurrence des services concernés puis le pilotage du contrat attribué (voir l'encadré ci-après). Les rapporteurs notent que ce type de gouvernance exigeante ne va pas de soi et reste conditionné aux bonnes volontés et aux réalités locales.
Menacée par l'ouverture à la
concurrence, la pérennité des lignes TER interrégionales
passe par des coopérations renforcées
entre autorités
organisatrices
L'ouverture à la concurrence complexifie la gestion des lignes interrégionales. Alors qu'un opérateur unique (SNCF Voyageurs) assurait jusqu'ici l'exploitation des services conventionnés sur l'ensemble des régions traversées, la mise en concurrence interdit de reconduire automatiquement ce schéma et empêche la coexistence de plusieurs exploitants sur une même relation.
La coordination entre régions devient indispensable à chaque étape. La passation des appels d'offres, la définition de l'offre, le renouvellement du matériel roulant et l'organisation de la maintenance exigent des choix communs. Sans un accord préalable, il est difficile d'assurer la continuité du service et la cohérence des dessertes entre deux autorités organisatrices.
Pour ce faire, une gouvernance ad hoc doit être mise en place. L'attribution des contrats suppose qu'une région (chef de file) prenne l'initiative ou que les régions s'organisent, par exemple en créant une structure ad hoc, afin de piloter le dialogue avec les candidats, harmoniser les exigences contractuelles et garantir la continuité des obligations de service public.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
Dans ses réponses à leur questionnaire, la DGITM a également souligné aux rapporteurs le caractère stratégique d'organiser des coopérations solides entre régions dans la perspective d'assurer la continuité des liaisons interrégionales actuelles. Elle estime ainsi que, « dans les procédures d'ouverture à la concurrence de services interrégionaux, il peut apparaître opportun d'organiser un groupement de commande entre autorités organisatrices concernées pour assurer la procédure de passation comme le suivi de l'exécution du contrat attribué. À défaut, les autorités organisatrices concernées peuvent définir leurs rôles respectifs dans l'organisation du service interrégional dans le cadre d'une convention conclue en application de l'article L. 2121-6 du code des transports90(*) ».
De premiers exemples de coordination de cette nature ont été mis en oeuvre par des régions afin de mettre en concurrence des lots « communs ». C'est notamment le cas du lot dit « Étoile Mancelle » reliant Caen à Tours ou Le Mans qui a fait l'objet d'une mise en concurrence coordonnée entre les régions Pays de la Loire et Normandie.
Plusieurs configurations peuvent exister, une région étant parfois susceptible de piloter seule un service interrégional moyennant des transferts financiers convenus avec la région limitrophe associée. Ainsi, sur ce modèle, la région Pays de la Loire a-t-elle conclu une convention avec la région Centre-Val-de-Loire pour se voir confier par cette dernière le soin d'organiser les services proposés sur la liaison interrégionale Le Mans - Château-du-Loir - Tours pendant la durée du contrat de service public mis en concurrence91(*).
Dans un cadre transfrontalier cette fois-ci, la région Grand-Est s'est quant à elle coordonnée, sous la forme d'un groupement de commande, avec trois Länder92(*) et deux groupement intercommunaux93(*) allemands pour organiser deux appels d'offres commun.
* 87 Les régions ont conscience de cette lacune manifeste qui ferait à terme courir le risque d'une désaffection des voyageurs. Ainsi, la région Sud a-t-elle signalé aux rapporteurs, en réponse à leur questionnaire, « qu'il manque aujourd'hui un cadre national clair pour que les correspondances à assurer entre opérateurs différents soit traitées de façon transparente pour les voyageurs et dans des conditions acceptables pour les autorités organisatrices régionales »
* 88 Règlement (UE) 2021/782 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.
* 89 Réponses de la société Transdev au questionnaire des rapporteurs.
* 90 Une convention qu'une région peut passer avec une autre région limitrophe ou IDFM pour une liaison ferroviaire qui se prolonge au-delà de son ressort territorial.
* 91 Dix ans à compter de 2031.
* 92 Les Länder de Sarre, de Bade-Wurtemberg et de Rhénanie-Palatinat.
* 93 Les groupements intercommunaux du sud et du nord de la Rhénanie-Palatinat.