C. L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE IMPOSE UNE VISION STRATÉGIQUE ET COORDONNÉE DES ENJEUX RELATIFS AU MATÉRIEL ROULANT DES SERVICES CONVENTIONNÉS
1. Devenir propriétaire de leur parc de matériel roulant ferroviaire et en assurer la gestion n'est pas une mission anodine pour les autorités organisatrices
L'article 21 de la loi de 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit que les matériels roulants utilisés pour les besoins d'un service conventionné, par exemple les rames de TER pour les régions, sont « transférés à l'autorité organisatrice concerné à sa demande et dans un délai raisonnable qu'elle fixe »94(*). Il est précisé que ce transfert est effectué en échange d'une indemnité égale à la valeur nette comptable de ces matériels, nette des subventions versées auparavant par lesdites autorités organisatrices. Dans la mesure où, dans le système qui prévalait, ces autorités finançaient intégralement l'acquisition de ces rames par SNCF Voyageurs, elles ne versent en réalité aucune indemnité lors de ces transferts de propriété du principal outil de production des services ferroviaires conventionnés.
Les autorités organisatrices, notamment les régions, estiment que ce transfert est en réalité une forme de normalisation de la situation qui prévalait auparavant, une normalisation qui doit notamment leur permettre de disposer d'une véritable connaissance et d'une maîtrise d'un parc de matériel roulant qu'elles financent.
Certaines autorités organisatrices, notamment la région Hauts-de-France, soulignent à ce titre le caractère très insatisfaisant de la situation antérieure dans laquelle, en raison d'une asymétrie d'information avec l'opérateur historique et de défauts de transparence, les régions n'avaient qu'une connaissance très superficielle de ce parc, de son état et de ses conditions de maintenance. La région Hauts-de-France a notamment indiqué aux rapporteurs que, selon elle, la problématique des rames amiantées, extrêmement pénalisante pour les régions concernées (décrite infra) découverte très récemment par les autorités organisatrices, quand bien même le sujet était connu de SNCF Voyageurs, est symptomatique de cette situation95(*).
Comme précisé supra, en matière de matériel roulant ferroviaire aussi, l'ouverture à la concurrence se traduit nécessairement par des formes de désoptimisation économique liées notamment au fait que, jusqu'à présent, l'opérateur unique, SNCF Voyageurs, était en capacité d'optimiser et de mutualiser la gestion de ses parcs de matériel entre différents lots d'une même région, voire, le cas échéant, dans certaines conditions, entre régions. Cette souplesse ne sera plus possible dans le nouveau système hérité de l'ouverture du marché. Mise en évidence par les autorités organisatrices elles-mêmes, comme par exemple la région Grand-Est (voir encadré ci-après), cette forme de désoptimisation économique avait aussi été soulignée par l'IGF et l'IGEDD dans leur rapport précité relatif au financement des AOM. Les inspections soulignaient ainsi en janvier 2025 que « des investissements en matériel roulant supplémentaire peuvent également être nécessaires, le matériel roulant n'étant plus mutualisé entre les lots ».
La région Grand-Est souligne le phénomène de désoptimisation de la gestion des rames TER qui résulte de l'ouverture à la concurrence du marché ferroviaire
L'ouverture à la concurrence et l'allotissement des contrats ferroviaires entraînent une perte de cohérence dans l'organisation actuelle de la maintenance et de la chaîne d'approvisionnement du matériel roulant.
Jusqu'à présent, SNCF Voyageurs disposait d'une vision intégrée du parc régional, lui permettant de déployer une stratégie globale d'optimisation des besoins en maintenance, pièces détachées et investissements matériels.
Avec la multiplication des opérateurs ferroviaires, les régions doivent désormais anticiper le risque d'éclatement des ressources, des outils logistiques et des flux d'approvisionnement. Sans mutualisation, les coûts unitaires augmentent, les délais s'allongent et la production peut être fortement pénalisée.
Source : réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs
Si elle normalise en effet la situation qui prévalait auparavant et doit permettre aux régions de maîtriser des actifs à haute valeur pour leur budget pour lesquels elles investissent des dizaines, voire des centaines de millions d'euros ainsi que d'assurer pleinement les prérogatives qui vont avec leur rôle d'autorité organisatrice, la prise en charge de la gestion du parc de matériels roulants ferroviaires n'en constitue pas moins l'une des missions complémentaires les plus lourdes financièrement et les plus complexes techniquement qu'elles auront à assumer dans le cadre du nouveau système.
Elle implique d'avoir une vision précise concernant l'intégralité du cycle de vie du parc de matériels roulants afin de le gérer de façon optimisée, de sa conception jusqu'à sa fin de vie. Elle suppose aussi d'accorder une attention méticuleuse à l'état de ce parc et d'assurer sa maintenance patrimoniale. Toutes ces tâches relèvent de missions stratégiques, aux enjeux financiers substantiels compte-tenu de la valeur de ces actifs. Or, elles étaient très largement étrangères aux autorités organisatrices dans le système qui prévalait à l'ouverture à la concurrence.
Par ailleurs, le nouveau système est également générateur de nouvelles interfaces et par là des coûts de transaction à mettre au débit du bilan économique de l'ouverture à la concurrence. C'est notamment ce qu'a signalé SNCF Voyageurs aux rapporteurs : « ce transfert de propriété induit une rupture d'intégration de la chaîne besoin - conception - acquisition / conduite de marché - réception - pilotage du cycle de vie du matériel roulant (gestion patrimoniale sur toute la durée de vie, maintenance opérationnelle, revente ou démantèlement). Cette chaîne était assurée en totalité et en continuité par SNCF Voyageurs dont les rôles de propriétaire, détenteur, exploitant et mainteneur étaient confondus. Désormais ces rôles peuvent être répartis entre plusieurs acteurs. L'exercice de ces fonctions par différents acteurs va créer des interfaces, donc des coûts supplémentaires et une rigidification du fonctionnement du système qui en serait moins productif »96(*).
Dans leur rapport de janvier 2025 sur le financement des AOM, l'IGF et l'IGEDD estimaient cependant qu'il est encore trop tôt pour savoir si la prise en charge par les autorités organisatrices de la gestion de leurs parcs de matériels roulants sera financièrement plus ou moins avantageuse que le système dans lequel cette compétence était assurée par l'opérateur historique monopolistique. Les inspections estiment en effet dans leur rapport que « la prise de possession progressive du matériel roulant par les régions a des impacts variables (...) dont les effets de moyen/long terme sont difficilement quantifiables à ce stade, par rapport au coût de portage facturé jusqu'alors par la SNCF ».
Il est à noter qu'il existe des alternatives à la propriété d'un parc de matériel roulant et à la responsabilité de sa gestion qui va avec. Il peut s'agir notamment de la location de rames. C'est par exemple le choix qui a été effectué par l'État pour les trains de nuit. Cette option permet, d'une part, et c'était là la principale motivation pour l'État dans une période de très forte contrainte budgétaire, de ne pas avoir à acquitter immédiatement d'importantes dépenses d'investissement pour commander des rames neuves à un constructeur, et, d'autre part, de déléguer aux loueurs la responsabilité de la gestion du parc de matériel roulant et de sa maintenance lourde.
Ainsi, pour la location de nouvelles rames dédiées aux lignes domestiques de trains de nuit, l'État, via la DGITM, a-t-il lancé un appel d'offres en février 2025. Plus d'un milliard d'euros de crédits d'autorisations d'engagement ont été ouverts à ce titre sur le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du budget de l'État. L'État prévoit de signer le contrat en 2026. Les versements effectifs à l'entreprise de location, sous formes de loyers, devraient représenter environ 70 millions d'euros par an pendant quinze ans à compter de la mise à disposition des rames, prévue en 2030. Ainsi, l'État serait-il engagé auprès du loueur désigné jusqu'en 2045. Il est à noter cependant, comme le fait notamment valoir l'ART (voir encadré ci-après), que ce modèle, s'il permet de lisser dans le temps l'effort budgétaire, conduit en principe à un coût cumulé plus élevé pour la personne publique.
Pour les rames des lignes de trains de nuit domestiques, l'État a fait le choix de recourir à une entreprise de location de matériel roulant ferroviaire
Les modalités de gestion et de financement des TET de nuit envisagées par l'État apparaissent singulières, dans la mesure où le recours à la location de matériels roulants de transport de voyageurs constitue une pratique exceptionnelle en France. Le ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation a publié au Bulletin officiel des annonces des marchés publics, le 18 février 2025, un avis d'appel public à concurrence (AAPC) pour la livraison en tranche ferme, à partir de 2030, de 180 voitures nuit et d'une trentaine de locomotives en vue de leur mise à disposition auprès de l'exploitant des TET de nuit.
Ce modèle repose sur un contrat de location de long terme passé avec une société de matériel ferroviaire (ROSCO). Concrètement, l'État ne sera pas propriétaire de ces matériels roulants, mais versera annuellement un loyer à la ROSCO attributaire du marché, à compter de la livraison ou de la mise en service des premiers matériels roulants, prévue en 2030, et ce, pour une durée de quinze ans. Celle-ci sera en charge de la conception, de la construction et du financement du matériel roulant, de la gestion des commandes et de leur exécution avec les constructeurs, de la mise à disposition du matériel roulant auprès du ou des exploitant(s) et de la maintenance lourde de ces matériels.
Le recours à une ROSCO présente à la fois des avantages opérationnels et des implications financières à considérer.
Ce mode de financement permet à l'État d'éviter un investissement en capital immédiat et de lisser l'effort budgétaire dans le temps. Il s'appuie également sur une expertise spécialisée dans la gestion industrielle du matériel roulant, ce qui peut sécuriser les délais de livraison, la performance du matériel et les conditions de maintenance.
En contrepartie, le coût total sur la durée du contrat est plus élevé, en raison des charges financières et de la rémunération du propriétaire privé. Ce modèle suppose également une vigilance accrue sur la teneur des clauses contractuelles encadrant la disponibilité, la maintenance et les conditions de retour du matériel en fin de contrat.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
Une autre alternative à la propriété du matériel roulant par l'autorité organisatrice peut également consister à prévoir dans le cahier des charges que l'opérateur apporte son propre matériel. Toutefois, cette exigence est de nature à décourager certains exploitants potentiels. Elle peut conduire ainsi à réduire la densité concurrentielle des appels d'offres concernés et, par voie de conséquence, les bénéfices attendus de la concurrence en matière de gains d'efficience. En outre, en toute hypothèse, les coûts d'acquisition, d'entretien et de maintenance de ce matériel restent assumés par l'autorité organisatrice.
C'est notamment le choix qui a été fait par la région Sud pour l'exploitation du lot Marseille-Nice attribué à la société Transdev. Pour opérer ce lot qui lui a été confié pour une durée de quinze ans, cette dernière a ainsi commandé des rames à Alstom. Cette commande est intégralement subventionnée par la région. La société Transdev est propriétaire de ces rames. À l'issue du contrat, si un nouvel opérateur venait à être désigné, ce parc sera soit repris en propriété par la région, soit transmis à ce nouvel exploitant.
Enfin, malgré les progrès réalisés ainsi que les obligations légales en la matière, certaines régions97(*) considèrent que la transmission aux autorités organisatrices de données par l'opérateur historique « reste souvent insuffisante », notamment dans le cadre de la maintenance des matériels roulants, en particulier s'agissant des plannings de maintenance, une information pourtant cruciale. L'ART a également souligné aux rapporteurs qu'il subsiste des difficultés liées aux procédures de transfert de matériel roulant aux régions notamment car il « suppose de régler des questions complexes de valorisation des actifs (valeur nette comptable, état du parc, financement des opérations de mi-vie) et de couverture des risques liés à l'entretien ou à l'obsolescence »98(*).
2. Tant pour les industriels que pour les exploitants et les autorités organisatrices, il est impératif de prévenir l'écueil de « l'archipélisation » des modèles de matériels roulants
L'ouverture à la concurrence des services conventionnés fait peser un risque majeur sur le secteur ferroviaire : celui d'une forme « d'archipélisation » des modèles de matériels roulants. En effet, si chaque région souhaitait avoir son « propre train », le système deviendrait ingérable, tant pour les fabricants que pour les exploitants et in fine, pour les autorités organisatrices elles-mêmes.
Cette situation se traduirait par des problèmes voire des blocages du côté des industriels qui auraient des difficultés à produire de petites séries dans des conditions économiques satisfaisantes et dans des délais acceptables. En conséquence, les coûts de production se trouveraient nécessairement majorés. Dans le même temps, les délais de production et de livraison des commandes en seraient accrus.
Les exploitants devraient s'adapter, notamment en termes de recrutement de personnels et de formations, à des matériels roulants potentiellement très différents les uns des autres. Des problèmes d'interopérabilité, de maintenance ou encore de production et de disponibilité des pièces de rechanges interviendraient nécessairement.
In fine, toutes ces problématiques se répercuteraient sur le coût de production des services et, par voie de conséquence, sur les subventions versées par les autorités organisatrices.
En effet, dans le modèle qui prévalait à l'ouverture à la concurrence, SNCF Voyageurs passait de grandes commandes groupées pour le compte de différentes régions dans un système d'accords-cadres avec les fabricants99(*). Du fait de cet écosystème rationalisé, au niveau national il n'existe aujourd'hui que deux grandes séries100(*) de matériels roulants pour les services ferroviaires conventionnés : les rames Régiolis et les rames Régio2N (rames à deux niveaux). Ce modèle assure une standardisation industrielle suffisante et génère des économies d'échelles qui permettent de contenir les coûts et les délais de fabrication. Par ailleurs, il assure une interopérabilité des matériels au niveau national et rend possible les échanges de rames entre régions. La rupture de cet équilibre pourrait s'avérer lourde de menaces pour l'avenir du système ferroviaire.
En s'appuyant sur les analyses des fabricants, le rapport de l'Assemblée nationale relatif au rôle du transport ferroviaire dans le désenclavement des territoires, estime que seules IDFM ainsi que les régions Auvergne-Rhône-Alpes, Grand-Est et Hauts-de-France disposeraient de la taille critique pour passer seules des commandes de rames dans des conditions économiques et industrielles suffisamment optimisées. Pour les autres régions, d'un point de vue économique et industriel, des groupements de commandes apparaissent nécessaires.
3. La gestion du stock et de la disponibilité des pièces détachées est également un enjeu majeur de l'ouverture à la concurrence des transports ferroviaires conventionnés
Plusieurs régions ont alerté les rapporteurs sur l'enjeu majeur bien que méconnu de la gestion du stock et de la disponibilité des pièces détachées des matériels roulants ferroviaires utilisés pour les services conventionnés, en particulier les TER.
Jusqu'à l'ouverture à la concurrence, ce rôle était centralisé par SNCF Voyageurs au niveau national. Désormais, du fait du transfert des matériels roulants aux autorités organisatrices, la gestion des pièces détachées est devenue pour elles un enjeu stratégique en termes de continuité et de qualité de service. Or, sur ce sujet comme sur tant d'autres, rien n'a été anticipé, les régions se retrouvant largement livrées à elles-mêmes.
Dans sa réponse à leur questionnaire, la région Grand-Est a notamment indiqué aux rapporteurs que « l'accès aux stocks de pièces spécifiques, souvent détenues ou centralisées par l'opérateur historique, reste insuffisamment transparent. Cette situation engendre des risques de rupture d'approvisionnement, des délais d'intervention prolongés et des surcoûts pour les nouveaux entrants ». Les régions sont ainsi conduites à s'adapter à des problématiques qui auraient dû être mieux identifiées et encadrées en amont de la bascule vers un marché ouvert. La région Grand-Est souligne ainsi que « dans ce contexte, il est impératif que les régions se dotent de moyens propres pour assurer la gestion des pièces détachées : constitution de stocks stratégiques, mise en place de plateformes logistiques partagées, ou encore élaboration de cahiers des charges communs avec les industriels pour garantir un approvisionnement fiable, mutualisé et économiquement soutenable ».
La région Sud a quant-à-elle signalé aux rapporteurs la problématique relative aux pièces détachées de matériels anciens transférés aux autorités organisatrices qui ne sont plus produites par les industriels. SNCF Voyageurs est l'unique entité à disposer d'un stock mutualisé de ces pièces auquel il est nécessaire d'organiser l'accès pour les autorités organisatrices.
4. Rames TER amiantées : faute d'anticipation de l'État, qui n'a pas activé à temps une dérogation nécessaire, la règlementation européenne place les régions dans une impasse
L'ouverture à la concurrence des transports ferroviaires conventionnés pose une autre difficulté qui n'avait pas été anticipée. Il s'agit de l'impossibilité, en vertu de la règlementation européenne dite Reach101(*), de transférer ou de mettre à disposition des rames suspectées de contenir de l'amiante. Ce règlement n'autorise le maintien en activité des matériels amiantés, mis en service avant le 1er janvier 2005, que dans le seul cas où le propriétaire dudit matériel en reste l'utilisateur direct. Alors que, dans la situation qui prévalait à l'ouverture à la concurrence, ces rames pourraient continuer à être exploitées jusqu'à leur fin de vie, cette impossibilité de transfert ou de mise à disposition concerne à la fois l'autorité organisatrice, un nouvel entrant mais également la filiale de SNCF Voyageurs qui remporterait le lot concerné. En pratique, cette situation est ainsi parfaitement incompatible avec toute mise en concurrence des liaisons sur lesquelles ces rames sont utilisées.
Complètement ignoré jusqu'à ce que les régions demandent le transfert des rames concernées, cette problématique revêt un enjeu considérable pour les autorités organisatrices qui y sont exposées, tant en termes de continuité des liaisons sur lesquelles ces matériels sont exploités, qu'en termes financiers si les régions étaient amenées à devoir remplacer, par des matériels neufs, ces rames qu'elles ont payées et qui sont encore en état de fonctionner pour de nombreuses années.
L'impossibilité de transférer ou de mettre à disposition des rames amiantées : une continuité de service menacée et de lourdes conséquences financières potentielles pour les régions
En l'état, le cadre du règlement Reach interdit le transfert de matériels contenant de l'amiante vers un nouvel exploitant. La « mise à disposition » de ces rames à un tiers (y compris à une filiale distincte au sein d'un même groupe) constitue une « mise sur le marché » prohibée. Seule la poursuite d'utilisation par le détenteur actuel est autorisée.
Plusieurs régions ont saisi l'État et la Commission européenne pour examiner la possibilité d'une évolution du cadre ou d'une clarification réglementaire permettant de débloquer la situation.
Les contraintes pour les régions sont immédiates et cumulatives. Elles sont d'ordre :
- calendaire : l'échéance de mise en concurrence posée par la réglementation européenne (décembre 2033) et, pour certaines lignes, des fins de convention plus proches imposent de lancer les appels d'offres très en amont, sans garantie de parc transférable ; les délais industriels pour de nouveaux matériels sont de l'ordre de plusieurs années ;
- opérationnel : nécessité de sécuriser la continuité du service, d'ajuster le phasage des lots et, le cas échéant, de reconfigurer l'offre ;
- financier : un renouvellement anticipé ciblé peut être requis, entraînant un surcoût d'anticipation significatif.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
Alors que d'autres pays européens, comme l'Allemagne par exemple, avaient à l'époque activé une dérogation possible à la règlementation Reach pour les services ferroviaires, la France ne l'a pas fait. Or, désormais, il est trop tard pour le faire.
Plusieurs régions sont concernées, notamment les Hauts de France, Grand Est, Auvergne Rhône Alpes, l'Île de France ou encore la région Sud. Pour chacune d'elles, les enjeux financiers potentiels sont très conséquents.
La région Hauts-de-France dispose notamment de telles rames qui, dans la situation actuelle, avant mise en concurrence, pourraient être exploitées jusqu'en 2038. La région Sud a redéployé les rames concernées sur le dernier des quatre lots qu'elle entend mettre en concurrence en espérant qu'une solution sera trouvée d'ici là. Alors que ces rames pourraient encore être utilisées plusieurs années, si la région était obligée de les remplacer à la date à laquelle le lot doit être mis en concurrence, la perte financière qui en résulterait pour elle représenterait entre 50 et 60 millions d'euros.
Adoptées par amendement lors de l'examen au Sénat du projet de loi-cadre relatif au développement des transports, les dispositions de l'article 6 bis autorisent le transfert aux autorités organisatrices des rames amiantées ainsi que leur circulation « jusqu'à leur fin de vie utile ». Compte-tenu des éléments précisés supra, cette disposition apparaît cependant très fragile juridiquement du point de vue du droit de l'Union européenne. Bien que complexe, la solution la plus robuste et la plus sécurisante pour les régions passeraient par une révision du règlement Reach.
5. Certaines régions ont fait le choix d'exercer la gestion de leur matériel roulant ferroviaire via des sociétés publiques locales (SPL)
Notamment pour optimiser la gestion du matériel roulant ferroviaire dont elles ont acquis la propriété, certaines régions ont créé des sociétés publiques locales (SPL). Ces SPL se voient alors confier les compétences relatives à l'acquisition des matériels roulants et à la gestion patrimoniale de ces actifs, en particulier à leur maintenance lourde.
Certaines de ces SPL sont organisées conjointement par deux régions et permettent ainsi de réaliser des mutualisations visant à optimiser l'exercice de ces missions lourdes, complexes et exigeantes. C'est le cas notamment des régions Nouvelle-Aquitaine et Occitanie qui ont créé une « Société publique interrégionale des investissements en faveur des transports » (SPIIT).
La présentation de la SPL commune des régions Nouvelle Aquitaine et Occitanie
Les régions Nouvelle Aquitaine et Occitanie ont créé en 2023 une société publique locale (la « Société Publique Interrégionale des Investissements en faveur des Transports (SPIIT) » dont elles sont actionnaires à 50/50) dans l'objectif d'assurer une gestion optimale du parc et des opérations de maintenance lourde (dites de « mi-vie ») des rames dont les régions reprennent la propriété de SNCF Voyageurs en vue de les mettre à disposition des futurs attributaires des contrats TER, ainsi que des investissement de décarbonation et d'acquisition des matériels roulants neufs.
Cette structure leur permet, d'une part, de centraliser l'expertise technique nécessaire à la conduite de ces programmes et, d'autre part, de lisser la charge d'investissements dans le temps et d'accéder à des conditions de financement compétitives.
Source : réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs
D'autres régions ont choisi de créer des SPL de ce type en collaboration avec d'autres collectivités de leur territoire. C'est le cas de la région Grand-Est qui, dès 2022, a choisi de créer une SPL, baptisée « Grand-Est Mobilités », dont les missions s'étendent d'ailleurs bien au-delà de la seule gestion du matériel roulant et embrassent l'ensemble du processus d'ouverture à la concurrence des services TER (voir encadré ci-après). Il en va de même pour la région Hauts-de-France qui a mis sur pied, avec la communauté d'agglomération Amiens métropole, une société publique locale « Gestion des actifs et appui à la mobilité Hauts-de-France » (SPL GAAM HDF). Enfin, la région Auvergne-Rhône-Alpes a pris la même décision avec sa SPL « Actifs ferroviaires et appui à la mobilité ».
Présentation de la SPL Grand-Est mobilités, des raisons de sa création par la région et les collectivités partenaires ainsi que de ses missions
Afin d'accompagner la montée en compétence de la région Grand Est en matière ferroviaire, une société publique locale (SPL) inédite à l'échelle nationale a été créée le 1er avril 2022. Cette SPL, baptisée Grand Est Mobilités, est le fruit d'un partenariat entre la région et quatre grandes collectivités : l'Eurométropole de Strasbourg, la Communauté urbaine du Grand Reims, Metz Métropole et Mulhouse Alsace Agglomération.
Elle a pour mission principale d'assister l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) régionale dans la gestion de ses nouvelles responsabilités, notamment dans le cadre de l'ouverture progressive à la concurrence des services TER.
Dans cette perspective, la région a fait le choix stratégique de devenir propriétaire des trains express régionaux (TER) circulant sur son territoire, par acquisition auprès de SNCF. La SPL en assure désormais la gestion opérationnelle : 192 rames, soit près de la moitié du parc régional, ont été transférées à la SPL pour être mises à disposition des futurs opérateurs dans le cadre des nouveaux contrats.
Parallèlement à cette mission patrimoniale, Grand Est Mobilités agit comme un véritable chef d'orchestre du processus d'ouverture à la concurrence. Son organisation interne s'articule autour :
- d'une direction administrative et financière ;
- de trois directions opérationnelles : marketing et commercial, ingénierie et technique, mise en concurrence et appels d'offres.
Chaque lot mis en concurrence est suivi par un chef de projet dédié, en charge de la préparation, de la passation et du pilotage du contrat jusqu'à la mise en service effective. Dès le début d'exploitation, le pôle marketing prend le relais pour assurer le suivi qualitatif et la performance contractuelle.
Enfin, afin de garantir un haut niveau d'expertise sur les aspects techniques, juridiques et contractuels les plus complexes, la SPL s'entoure de cabinets de conseil spécialisés.
L'objectif est clair : maîtriser l'ensemble du processus d'ouverture à la concurrence et en faire un levier stratégique au service d'un réseau ferroviaire régional plus performant, plus accessible et mieux adapté aux besoins des territoires.
Source : réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs
La région Hauts-de-France a signalé aux rapporteurs qu'elle avait décidé de créer sa SPL « pour à la fois résoudre l'équation financière de la montée en puissance des investissements et pour également prendre en charge les missions de gestion de ces actifs »102(*). Pour la région Occitanie, « la mise en place d'une société publique locale avec la région Nouvelle-Aquitaine » a pour finalité de « réaliser des économies d'échelle pour le financement du parc de matériel et de sa maintenance »103(*).
L'ART encourage les régions à suivre ces exemples, en particulier lorsqu'ils se traduisent par des mutualisations interrégionales : « la SPIIT, portée par la Nouvelle-Aquitaine et l'Occitanie, ou la SPL Grand Est Mobilités, sont des exemples concrets de structures interrégionales, dédiées à la gestion du matériel roulant, pouvant être répliquées dans d'autres territoires, avec des compétences mutualisables en matière de gestion de parc, d'achat groupé ou de suivi contractuel »104(*).
SNCF Voyageurs a quant-à-elle fait part aux rapporteurs de ses réserves quant à ces modalités de gestion du parc de matériel roulant des services conventionnés, en ce qu'elles conduisent à créer un nouvel intermédiaire dans le système et de nouvelles interfaces entre acteurs susceptibles de créer de la complexité supplémentaire.
SNCF Voyageurs craint que la création de ces SPL conduisent à complexifier le système en créant un nouvel intermédiaire et de nouvelles interfaces
Certaines régions font le choix de mettre en place des sociétés publiques locales (SPL) qui viennent s'intégrer à la relation entre le conseil régional et son exploitant en créant, de fait, des interfaces plus complexes (notamment pour ce qui concerne la gestion du matériel roulant).
(...)
SNCF Voyageurs considère qu'il est essentiel de préserver le couple exploitation-maintenance (y compris pour la maintenance lourde) car il est un gage de performance du système. Le risque est aujourd'hui celui d'une multiplication du nombre d'acteurs et d'interfaces, au détriment de la performance opérationnelle.
Source : réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs
6. Matériel roulant : pour assurer la continuité des services conventionnés, une stratégie nationale coordonnée et des mutualisations entre autorités organisatrices sont incontournables
Qu'elles prennent la forme de SPL ou d'autres configurations, les coopérations et mutualisations entre régions en matière de matériels roulants ferroviaires seront incontournables tant les enjeux qui y sont associés sont stratégiques en termes financier que de continuité de service et alors que l'écosystème a été profondément bouleversé par l'ouverture à la concurrence. Une fois encore, les rapporteurs s'étonnent qu'une question si majeure pour l'avenir du système ferroviaire n'ait pas été sérieusement envisagée et traitée avant d'engager la bascule concurrentielle.
Pour éviter « l'archipélisation » du marché du matériel roulant ferroviaire et tous les risques qu'elle implique, il est impératif de concevoir une stratégie nationale coordonnée visant à définir les grandes séries de rames du futur qui équiperont les services conventionnés dans les années et décennies à venir. Cette stratégie devra être pilotée par l'État en concertation avec les régions.
Il apparaît nécessaire que cette stratégie concertée aboutisse à la définition de deux à trois grandes séries de matériel standardisées, sans quoi l'approvisionnement en rames des liaisons ferroviaires conventionnées risque d'être durablement fragilisé.
Relayant les préoccupations des fabricants, le rapport de l'Assemblée nationale relatif au rôle du transport ferroviaire dans le désenclavement des territoires indiquait notamment « qu'une solution avancée par CAF et Alstom pour garantir le choix aux régions et leur assurer la concurrence serait de disposer sur le marché français de deux contrats-cadres pour des trains à un niveau disposant de batteries pour les zones non électrifiées et de deux contrats-cadres pour des trains à deux niveaux électriques, proposés par les deux constructeurs disposant d'usines sur le territoire français ».
SNCF Voyageurs a souligné aux rapporteurs qu'il est impératif que cette réflexion sur les matériels roulants de demain soit engagée au plus vite compte-tenu des délais de conception d'un nouveau matériel (sept à huit ans en tenant compte du temps nécessaire à son homologation) et de la fin attendue des modèles actuels.
Il est à noter qu'au cours de la décennie 2010, une forme de mutualisation de la gestion voire de l'acquisition du matériel roulant des TER avait été envisagée sous l'égide de Régions de France. Cette initiative avait cependant été abandonnée en 2019.
Au cours de leurs travaux, les rapporteurs ont constaté que les autorités organisatrices ont pris conscience des enjeux en la matière et ils ont pu sentir de premières velléités de coordinations interrégionales sur les questions d'acquisition des matériels roulants ferroviaires. La région Hauts-de-France leur a ainsi signalé rechercher des synergies, via sa SPL « en vue d'identifier s'il y a des opportunités de groupements de commandes pour les futures acquisitions ou rénovations mi-vie de rames existantes »105(*). De son côté, la région Grand-Est leur a signifié que, « sur ces sujets d'acquisitions, une réflexion est en cours, entre régions, afin de mutualiser les besoins et avoir une capacité d'achat plus forte »106(*) (voir encadré ci-après).
La nécessité d'une coordination poussée entre régions pour la définition des besoins et les commandes de matériels roulants TER aux industriels
Il devient essentiel que les régions se fédèrent autour d'une entité commune, capable de :
- définir des cahiers des charges harmonisés ;
- cordonner des achats groupés de matériel et de pièces détachées ;
- gérer des stocks mutualisés ;
- mettre en place une logistique interopérable pour desservir l'ensemble des entreprises ferroviaires ;
- acquérir des nouvelles rames de matériel roulant.
Ce type d'organisation permettrait de restaurer un pouvoir de négociation face aux industriels, en mutualisant les volumes, en planifiant les besoins à l'échelle interrégionale, et en favorisant l'harmonisation technique. À défaut, la multiplication des contrats et des opérateurs risque de désorganiser durablement la filière ferroviaire.
Source : réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs
Recommandation : afin d'optimiser les lourds investissements consentis par les autorités publiques pour l'acquisition de rames ferroviaires, l'État, en concertation avec les régions, doit établir une stratégie nationale visant à définir les besoins futurs en termes de matériel roulant des services ferroviaires conventionnés et créer les conditions permettant aux autorités organisatrices qui le souhaitent de passer des commandes groupées aux fabricants.
* 94 La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire en avait déjà ouvert la possibilité mais peu de régions s'en étaient alors saisies.
* 95 En réponses à leur questionnaire, la région Hauts-de-France a ainsi indiqué aux rapporteurs que le transfert du matériel roulant des TER n'est en réalité qu'une « normalisation de la situation existante, puisque ces actifs ont été financés quasi-intégralement par la région, sans pour autant qu'elle puisse en disposer pleinement, notamment sans qu'elle puisse parfaitement connaître son état réel. La problématique liée à des séries « amiantées » non transférables en sont un parfait exemple. La région a financé des opérations mi-vie il y a moins de dix ans sur ces matériels sans savoir que ces séries pouvaient contenir de l'amiante. La région a été maintenue en asymétrie d'information ».
* 96 Réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs.
* 97 Les régions Sud et Grand-Est ont notamment mises en exergue ce point dans leurs réponses aux questionnaires des rapporteurs.
* 98 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 99 Alstom et CAF pour le matériel roulant des services ferroviaires conventionnés.
* 100 Elles-mêmes décomposées en deux à trois sous-séries.
* 101 Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission.
* 102 Réponses de la région Hauts-de-France au questionnaire des rapporteurs.
* 103 Réponses de la région Occitanie au questionnaire des rapporteurs.
* 104 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 105 Réponses de la région Hauts-de-France au questionnaire des rapporteurs.
* 106 Réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs.