B. LA CONCURRENCE POURRAIT EN REVANCHE RÉDUIRE LES ABONDEMENTS DE LA SNCF AU FONDS DE CONCOURS
1. Il existe un risque élevé que l'ouverture à la concurrence se traduise par un tarissement du fonds de concours
SNCF Voyageurs estime que l'ouverture à la concurrence fera baisser ses marges ainsi que les bénéfices qu'elle réalise aujourd'hui et que, par voie de conséquence, à terme, elle réduira sa capacité à abonder le fonds de concours destiné à contribuer au financement de la régénération et de la modernisation du réseau ferré structurant. Cette situation résulterait du phénomène « d'écrémage » par lequel les nouveaux entrants, en se positionnant en priorité sur les segments les plus rentables du marché des SLO et à travers la baisse des prix induite par la concurrence sur ces lignes, conduirait à réduire les bénéfices que l'opérateur historique réalise aujourd'hui sur ces dessertes.
D'après SNCF Voyageurs, la baisse et l'optimisation de ses coûts de production ainsi que le développement de la fréquentation pourraient ne pas suffire à compenser ces effets déflationnistes exercés sur ses marges bénéficiaires. Alors qu'elle en observe d'ores et déjà les prémices, l'entreprise ferroviaire craint que ce phénomène ne s'amplifie à mesure du développement de la concurrence sur le marché des SLO.
Le rapport de l'IGF et de l'IGEDD consacré aux péages ferroviaires précité estime également, au regard des simulations réalisées par la mission, que l'abondement annuel de la SNCF au fonds de concours de la SNCF pourrait à terme baisser du fait de la diminution de ses bénéfices résultant du processus d'ouverture à la concurrence. Ce rapport constate ainsi que dans ces simulations prospectives, la marge de SNCF Voyageurs « est affectée par la concurrence, ce qui conduit à réduire in fine son abondement au fonds de concours ». Il en tire notamment la conclusion que « la corrélation entre les résultats de SNCF Voyageurs et le financement du réseau fragilise le système de financement du réseau ferroviaire ».
D'autres acteurs du secteur relativisent néanmoins cette analyse et considèrent que la baisse des bénéfices réalisés par SNCF Voyageurs dans le cadre d'un marché devenu concurrentiel n'est pas une fatalité. Ainsi, pour l'ART, cette analyse, qui s'inscrirait selon-elle dans une vision « malthusienne » du marché ferroviaire, ne correspondrait pas à la réalité observée au cours des expériences d'ouverture à la concurrence intervenues antérieurement ailleurs en Europe. S'agissant du cas allemand, l'ART note par exemple « qu'entre 2011 et 2019, la part de marché des nouveaux entrants était passée de 21 % à 34 % tandis que le chiffre d'affaires de l'opérateur public historique, la Deutsche Bahn (DB), augmentait de 17 % ».
L'ART considère que « l'aiguillon permis par l'ouverture à la concurrence doit permettre de baisser le coût de production des services de transport ferroviaire, d'améliorer la qualité du service et, partant, grâce à un meilleur rapport qualité-prix pour les usagers, d'augmenter l'offre et la fréquentation ». Aussi, à la faveur de ces évolutions résultant de l'ouverture à la concurrence, l'Autorité estime-t-elle que SNCF Voyageurs pourrait au contraire voir ses bénéfices progresser dans les années à venir.
2. De façon plus générale, le système du fonds de concours lui-même se trouve remis en cause par la concurrence
Le principe même du fonds de concours abondé par la SNCF se trouve questionné par le développement de la concurrence.
Certes, dans le cadre du circuit financier des abondements de la SNCF à ce fond, ces derniers sont présentés comme le renoncement par l'État aux dividendes auquel il serait en droit de réclamer en tant qu'unique actionnaire de la société. À ce titre, il apparaît plutôt pertinent que ces sommes soient réinjectées dans le secteur ferroviaire pour financer le réseau.
Néanmoins, ce modèle de financement, adapté dans un système monopolistique où l'opérateur historique était le seul exploitant des infrastructures ferroviaires, est, à terme, beaucoup moins justifiable dans le cadre d'un marché concurrentiel au sein duquel d'autres entreprises ferroviaires font circuler leurs trains sur le réseau national.
Alors que seul l'opérateur historique est concerné par ce prélèvement, si son montant est fixé à un niveau trop élevé, il est susceptible de lui causer un handicap du fait de la distorsion de concurrence qu'il induit.
En outre, ce système, par lequel une part significative des revenus du gestionnaire d'infrastructure ainsi que des investissements dans la régénération et la modernisation du réseau dépendent des bénéfices réalisés par l'opérateur historique n'est pas sain dans un marché concurrentiel. Il induit en effet un risque de conflit d'intérêt par lequel le gestionnaire d'infrastructure, toujours intégré au groupe ferroviaire national unifié SNCF, pourrait avoir financièrement intérêt à favoriser l'opérateur historique au détriment de ses concurrents.
L'ART, notamment dans son avis du 30 novembre 2023 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour l'année 2024161(*), soulignait à ce titre que le recours au fonds de concours soulève des interrogations et des difficultés dans le cadre d'un marché devenu concurrentiel : « cette situation, qui a pour résultat de faire de plus en plus reposer la capacité de SNCF Réseau à tenir ses objectifs d'investissements sur des financements en provenance du groupe SNCF, est de nature à nourrir les interrogations sur l'indépendance financière de SNCF Réseau à l'égard de sa maison-mère et de SNCF Voyageurs, principal contributeur au fonds de concours ». Cette position est partagée par l'Autorité de la concurrence qui, dans un avis de novembre 2023162(*), relève que « le gestionnaire d'infrastructure se trouve de fait intéressé à la bonne santé financière des entreprises ferroviaires du groupe SNCF » et que « ce fonds de concours crée donc des incitations pour SNCF Réseau qui sont incompatibles avec l'ouverture à la concurrence »163(*).
3. À terme, une taxation uniforme des opérateurs sur leurs bénéfices ne devrait-elle pas se substituer au système du fonds de concours ?
Une façon de rétablir l'équité de traitement entre les différents opérateurs qui exploitent le réseau ferré français tout en préservant les volumes financiers aujourd'hui prélevés sur les bénéfices de la SNCF pour financer la régénération et la modernisation des infrastructures ferroviaires pourrait être de substituer au système actuel du fonds de concours une taxe appliquée aux bénéfices de l'ensemble des entreprises ferroviaires. Le produit de cette taxe serait affecté à SNCF Réseau pour financer la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire structurant.
Puisque les opérateurs alternatifs ne réalisent pas encore de bénéfices en exploitation et qu'il faudra probablement attendre encore plusieurs années avant qu'ils n'en dégagent pour des montants substantiels, l'instauration d'une telle taxe n'est pas indispensable dans l'immédiat. Cependant, les rapporteurs estiment que cette perspective devrait dès à présent faire l'objet d'une réflexion approfondie ainsi que d'une étude d'impact détaillée.
* 161 Avis n° 2023-057 du 30 novembre 2023 relatif au projet de budget de SNCF Réseau pour l'année 2024.
* 162 Avis n° 2023-A-18 du 29 novembre 2023 relatif au secteur des transports terrestres de personnes.
* 163 Cette autorité en vient dès lors à recommander « que les dividendes des différentes entités du groupe SNCF soient apportés au budget de l'État conformément au principe d'universalité budgétaire et que le niveau de l'investissement de l'État dans l'infrastructure ferroviaire soit établi indépendamment de la référence au résultat du groupe SNCF ».