C. IL EST IMPÉRATIF DE GARANTIR DÈS À PRÉSENT LES FINANCEMENTS DE LA RÉGÉNÉRATION ET DE LA MODERNISATION DU RÉSEAU
1. À l'horizon 2036, les besoins d'investissement dans la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire pourraient être couverts par une part des recettes issues des péages autoroutiers
Après notamment les constats établis dans le rapport d'information de mars 2022 précité des rapporteurs spéciaux Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, confirmés par les travaux du Conseil d'orientation des infrastructures (COI), la première ministre de l'époque avait pris l'engagement, en février 2023, de majorer les investissements dans le réseau ferroviaire à hauteur de 1,5 milliard d'euros par an à l'horizon 2028. Sur cette somme, 1 milliard d'euros doivent servir à la régénération des infrastructures dans le but d'enrayer la spirale de leur dégradation. Les 500 millions d'euros restants doivent quant-à eux permettre de financer les programmes de modernisation du réseau ferroviaire. Objets désormais d'un très large consensus, ces besoins d'investissements supplémentaires dans les infrastructures ferroviaires ont été réaffirmé par la conférence de financement des mobilités Ambition France Transports.
Comme précisé supra, à la faveur des financements complémentaires apportés par la SNCF, la trajectoire d'augmentation des investissements dans les infrastructures ferroviaires existantes a été amorcée depuis 2023. Cependant, les premiers pas réalisés restent à ce jour limités et éloignés de la cible de 1,5 milliard d'euros. Outre les 2,3 milliards d'euros de financements complémentaires sur lesquels elle s'est engagée jusqu'en 2027, à compter de 2028, la SNCF a annoncé, moyennant cependant les incertitudes soulignées supra s'agissant de la pérennité des abondements au fonds de concours dans le futur, qu'elle entendait contribuer à hauteur d'un tiers, soit 500 millions d'euros par an, à cette enveloppe complémentaire.
Aussi, et comme les rapporteurs l'ont déjà souligné dans leurs rapports relatifs au projet de loi de finances pour 2026164(*) ainsi qu'au projet de loi-cadre relatif au développement des transports165(*), il sera à cet horizon nécessaire d'identifier des moyens complémentaires à hauteur d'au moins 1 milliard d'euros pour la régénération et la modernisation du réseau ferré national.
Après l'échéance des concessions d'autoroutes historiques, qui interviendra entre 2031 et 2036, dans la mesure où les investissements dans les infrastructures autoroutières concédées seront sensiblement inférieurs à ceux qui avaient dû être financés dans le cadre des concessions en cours, le maintien des péages à leur niveau actuel, en exploitant les outils permis par la directive 1999/62/CE du 17 juin 1999 dite eurovignette166(*), devrait permettre de dégager un surplus de recettes estimé aujourd'hui à environ 2,5 milliards d'euros par an, susceptible d'être affecté aux investissements dans les infrastructures de transport.
Le surplus de péages autoroutiers qui pourrait être affecté au financement des infrastructures de transport à l'échéance des concessions autoroutières historiques dans le respect des règles fixées par la directive eurovignette révisée
Les sept concessions autoroutières historiques167(*), qui représentent environ 95 % du chiffre d'affaires total du réseau autoroutier concédé, doivent arriver à échéance entre 2031 et 2036. À l'issue de ces concessions devra nécessairement émerger un nouveau modèle de gestion du réseau concédé. Dans cette perspective, dans un rapport d'information présenté en octobre 2024168(*), M. Hervé Maurey a préconisé de mettre en oeuvre à cette échéance un nouveau système concessif très profondément réformé et rééquilibré, au bénéfice de l'État concédant, afin de corriger les défauts des contrats historiques et de prévenir les phénomènes de surrentabilité pour les concessionnaires. Cette proposition a depuis également été défendue dans les conclusions de la conférence Ambition France Transports et reprise à son compte par le Ministre des transports.
Les analyses convergent aujourd'hui pour considérer que les dépenses à venir dans le réseau autoroutier concédé seront sensiblement inférieures à celles qui ont dû être financées dans le cadre des contrats historiques actuels. Ainsi, M. Hervé Maurey observait dans ce même rapport d'information précité que « le réseau autoroutier ayant atteint un stade de maturité, les investissements prévisionnels dans ses infrastructures devraient être significativement inférieurs à ceux qui ont prévalu dans le cadre de l'exécution des contrats de concession historique. Ainsi, il est possible d'envisager que, sur la dizaine de milliards d'euros de chiffre d'affaires généré par les autoroutes concédées, une part plus significative soit prélevée pour être fléchée vers le financement de la transition écologique du secteur des transports ».
(...)
La directive eurovignette a fait l'objet d'une profonde révision en 2022. Non rétroactive, cette révision ne s'est pas appliquée aux péages des concessions historiques en cours. Cependant, elle s'impose aux redevances des nouvelles concessions et régira ainsi les péages qui seraient appliqués à l'issue des concessions historiques qui arriveront à échéance au cours de la décennie 2030.
Cette révision a introduit de nouveaux outils permettant aux États membres de mettre en oeuvre le principe « pollueur-payeur » dans la tarification des autoroutes pour compenser certaines externalités négatives générées par la circulation des véhicules. À travers l'instauration de « redevances pour coûts externes », ces outils permettent ainsi d'internaliser dans les péages le coût des émissions de gaz à effet de serre, de la pollution atmosphérique locale et de la pollution sonore générées par les usagers des autoroutes. La directive permet également l'instauration de « redevances de congestion » qui peuvent s'appliquer pour les sections de routes affectées par la congestion et uniquement pendant les périodes de fort trafic. Ces redevances s'ajoutent à la « redevance d'infrastructures » qui doit quant à elle se limiter à couvrir les coûts complets du réseau autoroutier169(*).
La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) estime que, selon son analyse, par combinaison de la « redevance d'infrastructure » au sens de la directive eurovignette et des autres dispositifs de tarification prévus par la même directive tels que les « redevances pour coûts externes », il serait possible de maintenir, en moyenne pour l'ensemble des usagers, sur la période 2035-2065, les péages à des niveaux équivalents aux tarifs actuels.
L'ART, qui réalise actuellement une étude sur le sujet, confirme cette analyse. Elle considère en effet également que la mobilisation des outils permise par la directive eurovignette révisée, à savoir l'application des redevances visant à tarifer les externalités négatives, serait susceptible de permettre le maintien des futurs péages au niveau observé aujourd'hui dans un cadre « pleinement compatible avec le droit européen ».
(...)
En partant du principe d'un maintien des péages à un niveau proche de celui observé aujourd'hui (...), la conférence Ambition France Transports et les services de l'État ont estimé à environ 2,5 milliards d'euros le « surplus » annuel de recettes de péages qui, à l'issue des concessions historiques, pourrait être dégagé par l'exploitation du réseau autoroutier concédé et affecté au financement d'autres infrastructures de transport.
Source : Avis n° 511 (2025-2026) présenté au nom de la commission des finances sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports par Mme Marie-Claire CARRERE-GEE et M. Hervé MAUREY, avril 2026
Cette nouvelle source de financement des infrastructures de transport, en particulier des investissements complémentaires nécessaires en termes de régénération et de modernisation du réseau ferroviaire avait déjà été identifiée et recommandée par Hervé Maurey dans un rapport d'information présenté en octobre 2024170(*). Son principe a ensuite été confirmé par la conférence Ambition France Transports, qui s'est déroulée au cours du printemps 2025, puis repris à son compte par le ministre des transports. Il a ensuite été inscrit dans les dispositions initiales de l'article 1er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports.
Les rapporteurs ont évidemment accueilli favorablement la confirmation de cet engagement politique essentiel. Si cette perspective se concrétise véritablement, le milliard d'euros nécessaire pour financer la régénération et la modernisation des infrastructures ferroviaires pourra vraisemblablement être couvert par cette ressource complémentaire issue de l'exploitation du réseau autoroutier concédé.
2. Parce que l'augmentation des investissements dans les infrastructures ferroviaires ne peut attendre 2036, il est impératif d'identifier dès 2028 des moyens financiers nouveaux pour au moins un milliard d'euros
Cependant, comme les rapporteurs l'ont rappelé dans leur rapport pour avis, ces perspectives de recettes nouvelles ne se concrétiseront qu'au cours de la décennie 2030 et ce n'est qu'en 2036 que le montant attendu de 2,5 milliards d'euros pourrait être affecté en totalité aux investissements dans les infrastructures de transport existantes. Or, les besoins et l'état des réseaux de transports existants sont tels, en particulier s'agissant des infrastructures ferroviaires, qu'il n'est pas envisageable d'attendre cette échéance pour augmenter substantiellement ces investissements.
Pour cette raison, la commission des finances, à l'initiative des rapporteurs, a complété par amendement l'article 1er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports adopté par le Sénat le 28 avril dernier pour préciser que la première loi de programmation des investissements dans les infrastructures de transport instaurée par cet article devra identifier les ressources permettant de couvrir les besoins d'investissements au cours de la période qui nous sépare de l'échéance des principales concessions autoroutières.
Pour couvrir dès 2028 le besoin d'un milliard d'euros indispensable aux investissements dans la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire, une combinaison de moyens de financements sera vraisemblablement nécessaire. Plusieurs pistes sont en réflexion.
Comme indiqué supra, l'augmentation des péages ferroviaires qui devrait résulter d'une augmentation de l'offre permise par l'arrivée sur le marché de nouveaux entrants devrait générer quelques dizaines de millions d'euros de recettes complémentaires en 2028 et jusqu'à environ 300 millions d'euros en 2030. Cependant, comme cela a également été souligné, cet apport complémentaire pourrait à terme être amoindri par la fragilisation des abondements de la SNCF au fonds de concours.
Le Gouvernement travaille également sur la possibilité de mobiliser le dispositif des certificats d'économie d'énergie (CEE) qui pourrait potentiellement, d'après les premières estimations, contribuer au financement du réseau ferroviaire jusqu'à environ 300 millions d'euros par an.
D'après les estimations de la DGITM, la mobilisation d'investissements privés pourrait également, principalement en ce qui concerne les programmes de modernisation des infrastructures ferroviaires, notamment l'ERTMS, renforcer les moyens de financement du réseau à hauteur d'environ 200 millions d'euros par an. À ce titre, l'article 5 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports prévoit des dispositions permettant d'attirer des fonds privés pour contribuer au financement de programmes de modernisation du réseau ferroviaire existant pour lesquels SNCF Réseau conserve la maîtrise d'ouvrage. Ces dispositions permettraient au gestionnaire d'infrastructure de créer une filiale à quasi-fonds propres dans laquelle 49 % du capital pourra être détenu par des investisseurs privés. En retour, les actionnaires privés percevraient une rémunération de leur apport via les dividendes versés par la filiale. D'après la DGITM, ce système serait tout particulièrement envisagé pour financer le déploiement de l'ERTMS sur les lignes à grande vitesse Paris-Tours et Paris-Lille.
La DGITM a également indiqué aux rapporteurs, qu'en lien avec la Commission européenne, l'administration française étudie l'hypothèse de nouveaux financements européens qui pourraient être fléchés vers des investissements de régénération et de modernisation des infrastructures ferroviaires nationales. Cette opportunité de financement résulterait du plan de partenariat national-régional (PPNR), un nouvel outil de gouvernance des fonds européens susceptible d'être mis en place dans le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034. D'après la DGITM, ce plan « pourrait comporter des financements pour la régénération ou la modernisation du réseau ferré national en lien avec la mise en oeuvre du règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) »171(*).
Le Gouvernement plaide actuellement auprès de la Commission européenne la possibilité de mobiliser de façon anticipée la hausse attendue des recettes générées par le système d'échange de quotas carbone (ETS)172(*) en recourant dès à présent à des prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui auraient vocation à être remboursés par lesdites recettes, afin de financer des investissements de décarbonation. Si cette piste se concrétisait, les rapporteurs estiment qu'elle pourrait faire partie des nouveaux moyens financiers destinés à contribuer au financement de la régénération et de la modernisation du réseau ferroviaire national à compter de 2028.
Enfin, si cette combinaison de financements ne suffisait pas à couvrir en totalité le besoin d'1 milliard d'euros par an identifié à cet horizon, des pistes complémentaires devront être mobilisées à hauteur des sommes manquantes. Parmi les options envisageables pourraient notamment alors être étudiées l'affectation d'une part des recettes actuellement perçues par l'État au titre des mises aux enchères de quotas carbone ou encore, à l'instar du modèle de financement de la construction de six réacteurs EPR-2 dans le cadre du programme dit de « nouveau nucléaire » et comme cela a été proposé dans les réflexions des ateliers de la conférence Ambition France transports, la mobilisation du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations.
Recommandation : dès 2028, et jusqu'à l'échéance des principales concessions autoroutières, assurer, par une combinaison de ressources, le financement de la régénération et de la modernisation du réseau ferroviaire.
* 164 Annexe n° 10b du tome III du rapport général n° 139 (2025-2026) sur le projet de loi de finances pour 2026, par Mme Marie-Claire CARRERE-GEE et M. Hervé MAUREY, novembre 2025.
* 165 Avis n° 511 (2025-2026) présenté au nom de la commission des finances sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports par Mme Marie-Claire CARRERE-GEE et M. Hervé MAUREY, avril 2026.
* 166 Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.
* 167 ASF, ESCOTA, APRR, AREA, SANEF, SAPN et Cofiroute.
* 168 Rapport d'information n° 65 (2024-2025) fait au nom de la commission des finances sur la préparation de l'échéance des contrats de concessions autoroutières, M. Hervé Maurey, octobre 2024.
* 169 Cette redevance ne peut ainsi servir qu'à couvrir les coûts de construction, d'entretien, d'exploitation et de développement des infrastructures dans une logique de « redevance pour service rendu ».
* 170 Rapport d'information n° 65 (2024-2025) fait au nom de la commission des finances sur la préparation de l'échéance des contrats de concessions autoroutières, M. Hervé Maurey, octobre 2024.
* 171 Réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs.
* 172 Qui doit résulter de son extension.